I OSK 2350/14

I OSK 2350/14 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2016-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-09-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bożena Popowska
Marek Stojanowski /przewodniczący sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak
Symbol z opisem
6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Sz 262/14 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2014-05-21
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 113 poz 1209
art.1 ust.1
Ustawa z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędzia del. WSA Olga Żurawska - Matusiak Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. i J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 262/14 w sprawie ze skargi M. K. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2011 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. solidarnie na rzecz M. K. i J. K. kwotę 640 (sześćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę M.K. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ko. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] września 2004 r., po rozpoznaniu wniosku skarżących o nabycie, w trybie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.), prawa współwłasności nieruchomości gruntowej, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w K. przy ul. [...], pozostającej we współużytkowaniu wieczystym skarżących, odmówił stwierdzenia nabycia prawa własności przedmiotowej nieruchomości.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 26 października 2005 r. sygn. akt II SA/Sz 1336/04 oddalił skargę na tę decyzję.
Naczelny Sąd Administracyjny, na skutek skargi kasacyjnej skarżących, wyrokiem z dnia 22 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 74/06 uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że skoro poprzednik prawny skarżących w dniu 26 maja 1990 r. był użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości, natomiast sami skarżący byli użytkownikami wieczystymi w dniu 24 października 2001 r. to tym samym przysługuje im, na podstawie art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r., roszczenie o nabycie z mocy prawa własności tej nieruchomości. Równocześnie Sąd wskazał, że brak jest odpowiednich ustaleń odnośnie zabudowy spornej nieruchomości z punktu widzenia celu mieszkaniowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 123/07 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2004 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 2004 r.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] września 2007 r. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w przedmiocie przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. uchyliło w całości powyższe rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Kolejną decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Prezydent Miasta K. odmówił przekształcenia prawa współużytkowania wieczystego w prawo współwłasności nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. uchyliło powyższą decyzję w całości i umorzyło postępowanie przed organem pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 19 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 682/08 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] marca 2009 r. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 2008 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., po ponownym rozpatrzeniu wniosku z dnia 8 września 2003 r., odmówił nieodpłatnego przekształcenia prawa współużytkowania wieczystego w prawo współwłasności opisanej nieruchomości gruntowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpatrzeniu odwołania M. K. i J.K. decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 865/09, oddalił skargę na tę decyzję.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 262/10, uchylił powyższy wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 października 2009 r. i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd pierwszej instancji przyjął jako podstawę orzekania okoliczności, które nie znajdowały odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale aktowym, nie wynikały również z poczynionych przez organy ustaleń faktycznych. Z treści zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., ani z akt sprawy nie wynika bowiem, aby na dzień 26 maja 1990 r. użytkownikiem wieczystym nieruchomości była osoba prawna – "U." Sp.z o.o. Organ ten przyjął jedynie, że W. A. nabyła przedmiotową nieruchomość od wymienionej spółki w dniu 22 marca 1995 r. Z załączonej do akt administracyjnych kserokopii aktu notarialnego z dnia 22 marca 1995 r. Rep. [...] wynika, że spółka "U." nabyła przedmiotową nieruchomość w dniu 20 maja 1993 r. Tym samym za zasadny, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należało zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skoro zatem Sąd pierwszej instancji nie jest uprawniony do czynienia w sprawie własnych ustaleń, które wykraczałyby poza materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej, bezpodstawne przyjęcie przez ten Sąd, że na dzień 26 maja 1990 r. użytkownikiem wieczystym była osoba prawna, narusza wskazane przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 133/11, ponownie rozpoznając sprawę, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2009 r.
Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] października 2011 r. odmówił przekształcenia prawa współużytkowania wieczystego w prawo współwłasności opisanej nieruchomości gruntowej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości określał zarówno zakres podmiotowy jak i zakres przedmiotowy jej zastosowania. Zgodnie z umową oddania terenu w użytkowanie wieczyste z dnia 17 października 1983 r. nieruchomość przeznaczona została pod budownictwo jednorodzinne ogrodnicze. Skarżący umową z dnia 25 lutego 1999 r. nabyli prawo współużytkowania wieczystego nieruchomości zabudowanej budynkiem motelu "W." o pow. [...] m2, domem mieszkalnym o pow. [...] m2, budynkiem gospodarczym o pow. [...] m2, oraz dwoma garażami. Odnosząc definicję budynku mieszkalnego zawartą w Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych pomocniczo w stosunku do powierzchni użytkowych budynków: mieszkalnego i motelu, zlokalizowanych na dz. nr [...], organ stwierdził, że nieruchomość na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. była zagospodarowana na cele niemieszkalne, a co za tym idzie nie mieściła się w zakresie przedmiotowym analizowanej ustawy. Przeważającym elementem zabudowy przedmiotowej nieruchomości na dzień złożenia wniosku oraz na dzień wejścia w życie ustawy były budynki niemieszkalne a funkcja mieszkalna miała charakter uzupełniający. Zdaniem organu zmiana stanu faktycznego i prawnego dokonana przez strony, w wyniku którego powstały dwie odrębne nieruchomości nie może wpłynąć na stwierdzenie przez wnioskodawców wyżej powołanego uprawnienia. W związku z tym organ pierwszej instancji stwierdził, że po stronie wnioskodawców nie powstała ekspektatywa nabycia prawa własności nieruchomości w trybie przepisów ustawy z dnia 26 lipca 2001 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją dnia [...] stycznia 2012 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając stanowisko organu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie nie został spełniony wymóg dotyczący zabudowy nieruchomości na cele mieszkalne, o którym mowa w art. 1 ust.1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. Kolegium nie podzieliło podnoszonej w odwołaniu argumentacji, iż kwestia charakteru zabudowy działki była przedmiotem oceny prawnej dokonanej przez sądy administracyjne, korzystnej dla strony. W zapadłym w rozpoznawanej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 74/06 podkreślono, że w dotychczas prowadzonym przez organy postępowaniu brak było odpowiednich ustaleń odnośnie zabudowy spornej nieruchomości z punktu widzenia celu mieszkaniowego. W ocenie Kolegium kwestia ta została w sposób należyty i wyczerpujący oceniona w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Okoliczność, że na działce wybudowano budynek motelu i budynek gospodarczy i działalność taka cały czas była prowadzona, zmieniła przeznaczenie tego terenu na inny cel niż na zabudowę mieszkaniową. Wiodącą w tym przypadku stała się funkcja niemieszkaniowa i grunt ten był traktowany jako oddany pod prowadzenie działalności gospodarczej, bo za taki zaczęto pobierać od stron opłaty za użytkowanie wieczyste.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 maja 2012 r. oddalił skargę na powyższą decyzję. Wskazał, że organy obu instancji, będąc związane oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 682/08 zasadnie przyjęły jako podstawę prawną do rozpatrzenia wniosku skarżących o nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przepisy ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 262/10 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 133/11 organy przy ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżących winny ustalić jakie podmioty lub podmiot były użytkownikami przedmiotowej nieruchomości w dniu 26 maja 1990 r.
Z niekwestionowanych przez skarżących ustaleń organów wynika, że prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości ustanowione zostało na podstawie umowy oddania gruntu w użytkowanie wieczyste sporządzonej w formie aktu notarialnego Rep. [...] z dnia 17 października 1983r. na rzecz I. i R.W. I. i R.W. w dniu 11 sierpnia 1992 r. zbyli prawo użytkowania wieczystego na rzecz A.H. i Z. P. (akt notarialny Rep. [...]), którzy z kolei w dniu 20 maja 1993 r. przenieśli to prawo na osobę prawną "U." Spółkę z o.o. w K. (akt notarialny Rep. [...]). Następnie M.A. działający w imieniu i na rzecz "U." Spółki z o.o. w K. na podstawie umowy sprzedaży z dnia 22 marca 1995 r. przeniósł prawo użytkowania wieczystego nieruchomości na W. A. (akt notarialny rep. [...]). M. K. i J. K. nabyli prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości od W.A. w dniu 25 lutego 1999 r. (akt notarialny Rep. [...]).
Zdaniem Sądu, z powyższych ustaleń wynika, że skarżący nie mogą być uznani za następców prawnych w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, bowiem w okresie od 20 maja 1993 r. do 22 marca 1995 r. użytkownikiem wieczystym nie była osoba fizyczna, tyko osoba prawna "U." Spółka z o.o. w K.Fakt, że zarówno w dniu 26 maja 1990 r. jak i w dniu 24 października 2001 r. (data wejścia w życie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r.) użytkownikami wieczystymi były osoby fizyczne, jest niewystarczający do uznania skarżących za następców prawnych osób wymienionych w akt 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r., bowiem w art. 1 ust. 2 stanowi, że prawo własności nieruchomości nabywają także osoby fizyczne będące następcami prawnymi osób wymienionych w art. 1 ust. 1, a więc osób fizycznych, a nie osób prawnych.
Zdaniem Sądu, w żadnym z wyroków zapadłych w rozpoznawanej sprawie nie zostało przesądzone spełnienie przez skarżących przesłanki podmiotowej określonej w art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. W wyroku z dnia 22 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 74/06 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał jedynie, że pomimo braku tożsamości w dacie 26 maja 1990 r. i w dacie 24 października 2001 r. osób fizycznych którym przysługiwało prawa użytkowania wieczystego, z uprawnienia do nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości mogli skorzystać następcy prawni osób wymienionych w art. 1 ust. 1 ww. ustawy. Ustalenie osób fizycznych będących użytkownikami wieczystymi nieruchomości w dniu 26 maja 1990 r. i kolejnych następców prawnych będących osobami fizycznymi i prawnymi, do dnia wejścia w życie ustawy zostało dokonane przez organ po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 133/11.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 lutego 2014 r. I OSK 1763/12 uchylił ww. wyrok z dnia 9 maja 2012 r. i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania. NSA wskazał, że skarga kasacyjna zawiera uzasadniony zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 1 ust. 1 ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Dokonana przez Sąd I instancji wykładnia tego przepisu jest oczywiście błędna. Przepis ten wymagał wyłącznie, aby osoby fizyczne były w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne. W żadnym razie nie można z treści tego przepisu wywnioskować, że osoby fizyczne musiały być użytkownikami wieczystymi nieruchomości nieprzerwanie. Powołany przepis zawiera regułę testu dwóch dat, wymagając wyłącznie aby osoby fizyczne były użytkownikami wieczystymi. Tym samym uznać należy, że przesłanka podmiotowa dopuszczalności nabycia prawa własności przez skarżących określona w art. 1 ust.1 tej ustawy została spełniona. Jednoznaczna wskazówka interpretacyjna dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy została zawarta w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 74/06. W wyroku tym Sąd podkreślił bowiem konieczność zbadania przesłanki przedmiotowej określonej w tym przepisie, a więc tego, czy nieruchomość została zabudowana na cele mieszkaniowe. Zdaniem NSA ponownie rozpoznając sprawę obowiązkiem Sądu I instancji będzie skontrolowanie, czy dokonana przez organy interpretacja opisanej przesłanki przedmiotowej jest prawidłowa.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, wyrokiem z dnia 21 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 262/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że ani organy nie postawiły wymogu "wyłącznego przeznaczenia na cele mieszkaniowe" budynków jakimi jest zabudowana działka stanowiąca przedmiot wniosku. Organy bowiem dokonując oceny spełnienia przez nieruchomość we współużytkowaniu wieczystym skarżących nieruchomości odwołały się do Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych stanowiącej załącznik do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.12.1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (Dz. U. Nr 112, oz. 1316 ze zm.), która stanowi usystematyzowany wykaz obiektów budowlanych i określa budynki mieszkalne jako obiekty budowlane, których co najmniej połowa całkowitej powierzchni użytkowej jest wykorzystywana do celów mieszkalnych, natomiast w przypadkach, gdy mniej niż połowa całkowitej powierzchni użytkowej wykorzystywana jest na cele mieszkalne, budynek taki klasyfikowany jest jako niemieszkalny, zgodny z jego przeznaczeniem.
Stanowiące podstawę materialnoprawną wniosku skarżących przepisy ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości nie zawierają definicji pojęcia: "zabudowana na cele mieszkalne" w odniesieniu do nieruchomości będącej przedmiotem wniosku. Słusznie zatem, w ocenie Sądu, organy poszukiwały definicji tego pojęcia na gruncie przepisów szeroko rozumianego prawa budowlanego. Wbrew zatem twierdzeniom skargi do celów przekształcenia nie jest wymagane, by budynek miał przeznaczenie wyłącznie mieszkaniowe. Stosując wskazane powyżej, a wynikające z Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych kryterium stosunku powierzchni wykorzystywanej do celów mieszkaniowych do całkowitej powierzchni użytkowej, wskazać należy, w ocenie Sądu, że w sprawie nie mamy do czynienia z nieruchomością zabudowaną na cele mieszkaniowe. Powierzchnia budynku mieszkalnego to [...] m², a motelu to [...] m², już z porównania powierzchni tych tylko obiektów wynika niespełnienie przesłanki wykorzystywania więcej niż połowy powierzchni na cele mieszkaniowe, a na cele związane z prowadzoną działalnością gospodarczą. Tym samym przeważającym elementem nieruchomości nie jest funkcja mieszkaniowa. W ocenie Sądu odwołanie się do kryterium stosunku powierzchni wykorzystywanej na cele mieszkaniowe do całkowitej powierzchni użytkowej jest w pełni uzasadnione, wyklucza bowiem takie sytuacje, w których marginalna w stosunku do powierzchni całkowitej funkcja budynku w którym prowadzona jest działalność gospodarcza, doprowadziłaby do oceny nieruchomości jako zabudowanej na cele mieszkaniowe.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli M. K. i J.K.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1. akceptację naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez organy, tj.:
• poprzez przyjęcie, że skarżący nie spełnili przesłanki przedmiotowej art. 1 ust. 1 ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, i to w konsekwencji błędnej wykładni tego przepisu i przyjęcia, że zabudowanie na cele mieszkaniowe musi obejmować zabudowanie nieruchomości wyłącznie lub w znacznej części na cele mieszkaniowe oraz używanie tejże nieruchomości w zasadzie wyłącznie w celach mieszkaniowych, w sytuacji praktycznie z wyłączeniem korzystania z nieruchomości w innych sposób, podczas, gdy w rzeczywistości zabudowanie na cele mieszkaniowe w rozumieniu tego przepisu oznacza chociażby częściowe zabudowanie nieruchomości na cele mieszkaniowe i rzeczywiste tam zamieszkiwanie w takim celu, z możliwością korzystania z nieruchomości także w innych sposób, tj. usługowy;
2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj.:
• art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1, art. 134 § 1 P.p.s.a i w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, a nadto niezweryfikowanie błędnie ustalonego stanu faktycznego sprawy dokonanego przez organ poprzez ustalenie, że nieruchomość jakiej dotyczy wniosek skarżących nie jest nieruchomością zabudowaną na cele mieszkaniowe, i to w sytuacji kiedy od roku 1999 skarżący zamieszkują na tej nieruchomości w domu mieszkalnym wraz z rodziną z zamiarem stałego pobytu i gdzie skupia się ich centrum życia rodzinnego, a przy tym od 1999 r. przeznaczenie tej nieruchomości nie uległo zmianie, tj. przeważająca jej część przeznaczona była i jest na cele mieszkaniowe.
Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację przemawiającą za przyjęciem odmiennej wykładni powołanych w zarzutach przepisów ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, aniżeli ta przedstawiona przez Sąd I instancji, wykazując tym samym wadliwość zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2003 r. Nr 64, poz. 592), który musi znaleźć zastosowanie w tej sprawie, osoby fizyczne będące w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne nabywają z mocy prawa własność tych nieruchomości z dniem, w którym decyzja, o której mowa w ust. 3, stała się ostateczna.
W postępowaniu dotyczącym przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności zachodzi zatem konieczność zbadania przez właściwy organ charakteru nieruchomości dla ustalenia, czy jest ona objęta zakresem, o którym mowa wyżej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena legalności zaskarżonej decyzji dokonana przez Sąd I instancji jest w tej płaszczyźnie wadliwa.
Otóż jak już wskazywał Sąd odwoławczy w wyroku z dnia 13 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 165/09 (dotyczącym przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działki nr 271/2), zarówno w orzecznictwie, jak i jak też w doktrynie, dominujące jest stanowisko, że księga wieczysta jest czynnikiem wyodrębniającym nieruchomość gruntową, wobec czego graniczące ze sobą działki, nawet należące do tego samego podmiotu, stanowią odrębne nieruchomości, jeżeli co najmniej dla jednej z nich prowadzona jest księga wieczysta. Pod pojęciem nieruchomości gruntowej rozumie się grunt wraz z częściami składowymi (z wyłączeniem budynków i lokali), jeżeli jest odrębnym przedmiotem własności i może stanowić samodzielny przedmiot obrotu prawnego. Wyodrębnienie gruntu wymaga określenia granic zewnętrznych, co może nastąpić przez założenie dla niego księgi wieczystej. Założenie księgi wieczystej dla jednej działki czyni ją odrębnym przedmiotem własności w stosunku do innych gruntów tego samego właściciela, który może posiadać kilka działek sąsiadujących ze sobą. Istnienie wspólnej granicy i tego samego podmiotu własności nie stanowi prawnej podstawy połączenia nieruchomości, dla których są założone odrębne księgi wieczyste, lub tylko jedna z nich ma wpis w księdze wieczystej, a właściciel aprobuje taki stan. Traktowanie dwóch działek sąsiadujących ze sobą, mających jednego właściciela, jako jednej nieruchomości w sensie prawnym jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy żadna z tych działek nie posiada założonej księgi wieczystej. Dalej przypomnieć należy, że księga wieczysta jest czynnikiem wyodrębniającym nieruchomość w rozumieniu art. 46 § 1 k.c., gdyż pozwala na skonkretyzowanie, kto jest właścicielem wydzielonego obszaru. Odmienne ujęcie tego zagadnienia byłoby zresztą równoznaczne z przekreśleniem funkcji ksiąg wieczystych.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę w pełni podziela pogląd, że dwie graniczące z sobą działki gruntu należące do tego samego właściciela, dla których prowadzone są oddzielne księgi wieczyste, stanowią dwie odrębne nieruchomości gruntowe w rozumieniu art. 46 § 1 k.c. Jeżeli natomiast dla takich działek jest prowadzona jedna księga wieczysta, stanowią one - w rozumieniu powołanego przepisu - jedną nieruchomość gruntową.
Przyjmując zatem takie rozumienie pojęcia nieruchomość uznać należy, że Sąd I instancji w sposób wadliwy dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji. Sąd wziął bowiem pod uwagę - przy ocenie istnienia przesłanki tzw. "celów mieszkaniowych" - całą, dawną działkę nr [...]. Tymczasem w toku postępowania administracyjnego nastąpiła zmiana stanu prawnego nieruchomości - decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. organ zatwierdził podział działki [...] na działki: nr [...] i nr [...], które posiadają oddzielne księgi wieczyste. Już w tej decyzji wskazano rodzaj zabudowy na nowoprojektowanych działkach jako odpowiednio: mieszkaniowa i usługowa. Postanowieniem Prezydenta Miasta Koszalina z dnia [...] kwietnia 2008 r. wyłączono do dalszego rozpatrzenia w ramach odrębnych dwóch postępowań, sprawy: przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działki nr [...] zabudowanej na cele mieszkaniowe oraz przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działki nr [...] zabudowanej na cele usługowe. Postępowanie dotyczące działki nr [...] zostało ostatecznie zakończone powołanym wyżej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 165/09, w którym wskazano, że działka nr [...] stanowi odrębną nieruchomość, zabudowana jest budynkiem motelu i przeznaczona jest na usługi, a więc nie spełnia warunku "przeznaczenia na cel mieszkaniowy", co oznacza z kolei, że zaistniały w sprawie stan faktyczny nie odpowiadał hipotezie normy art. 1 ust. 1 ww. ustawy.
Biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności faktyczne i prawne, przyjąć w tej sprawie należy, że działka nr [...], obręb [...], o powierzchni [...] ha położona przy ul. [...] w K. (KW [...]) jest zabudowana na cele mieszkaniowe, co bezsprzecznie wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Sąd I instancji wadliwie uznał zatem, iż ustalony w sprawie stan faktyczny nie odpowiada hipotezie art. 1 ust. 1 ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, postawiony w skardze kasacyjnej należało zatem uznać za zasadny. Stanowisko takie prowadzić musi do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2011 r. nr [...]. Ponownie rozpoznając sprawę, organ winien uwzględnić stanowisko zaprezentowane w niniejszym wyroku i dokonać przekształcenia.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając w oparciu o art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.