I OSK 235/25

I OSK 235/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
II SA/Po 691/24 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2024-10-30
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 64 e
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 61 § 1 i4, art. 138 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 października 2024 r., sygn. akt II SA/Po 691/24 w sprawie ze sprzeciwu M. C. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 26 sierpnia 2024 r. znak: SKO.PS.4040.2649.2023 w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 30 października 2024 r. oddalił sprzeciw M. C. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 26 sierpnia 2024 r., znak: SKO.PS.4040.2649.2023 w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Burmistrz Gminy S. decyzją z 6 listopada 2023 r. ustalił M. C. wysokość odpłatności za pobyt ojca B. C. w Domu Pomocy Społecznej w L. w kwocie 1727,99 zł miesięcznie, począwszy od dnia 1 grudnia 2023 r.
Decyzją z 29 lutego 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, po rozpoznaniu odwołania M. C., uchyliło w całości decyzję Burmistrza Gminy S. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że B. C. od 1 sierpnia 2023 r. przebywa w Domu Pomocy Społecznej w L. Wyżej wymienionemu ustalono odpłatność za pobyt w placówce w wysokości 70% posiadanego dochodu, tj. w wysokości 1539,02 zł miesięcznie od dnia umieszczenia (decyzja z 28 kwietnia 2023 r.) Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w przedmiotowej placówce wynosił w 2023 r. 4.995,00 zł, zatem do zapłaty pozostała kwota 3.455,98 zł. Pensjonariusz ma dwie córki, które są zobowiązane do partycypowania w kosztach pobytu ojca w placówce. Organ zaznaczył, iż zgodnie z art. 61 ust. 2 f ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 901 z późn. zm., dalej jako: u.p.s) wysokość opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, o której mowa w ust. 2e, ustala się proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia. W związku z powyższym maksymalna kwotą przypadająca na osobę zobowiązaną wynosi 1.727,99 zł miesięcznie.
Kolegium wskazało, że M. C. żyje w związku partnerskim, niemniej jednak jej partner odmawia podania wysokości dochodu. Skarżąca natomiast uzyskuje miesięczne wynagrodzenie w wysokości 3.340,83 zł. Organ odwoławczy podzielił pogląd Burmistrza, iż w tym przypadku należałoby traktować M. C. i jej partnera jako rodzinę zgodnie z art. 6 pkt 14 u.p.s. W związku z powyższym za nieuzasadnione uznał odstąpienie przez OPS w S. od ustalenia wysokości dochodów partnera skarżącej poprzez wystąpienie do urzędu skarbowego, a w konsekwencji przeliczanie odpłatności za pobyt ojca w DPS M. C. uznając ją za osobę samotnie gospodarującą i proponując podpisanie umowy dotyczącej partycypowania w odpłatności według stawki 1012,83 zł. Kolegium zauważyło również, biorąc pod uwagę obciążenie skarżącej kwotą 1727,99 zł, tj. stanowiącą różnicy kosztu utrzymania B. C. w DPS w L. po odjęciu jego opłaty, że organ I instancji zastosował sankcję wynikającą z art. 61 ust. 2e u.p.s., czego jednak nie wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, bowiem odmowa podania dochodu partnera skarżącej została potraktowana na równi z odmową przeprowadzenia wywiadu. W takim zaś przypadku organ może przeprowadzić postępowania wyjaśniające z urzędu, lub wezwać stronę pouczając o konsekwencjach braku współpracy z organem pomocy społecznej.
Ponadto Kolegium zauważyło, iż w przekazanych dokumentach znajduje się jedynie informacja o zakończeniu postępowania dowodowego, ale nie zawiadomienie o wszczęciu postępowania, a w przedmiotowej sprawie jest ona prowadzone z urzędu. Zatem akta sprawy powinny zostać uzupełnione, bowiem zawiadomienie stanowi podstawowy dokument rzutujący na ważność postępowania i jego brak odnosi skutki proceduralne określone w KPA.
Od powyższej decyzji M. C. wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.
W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji w pierwszej kolejności odniósł się do kwestii jakie przesądziły o zasadności zastosowania przez Kolegium art. 138 § 2 K.p.a., tj. ustalenia sytuacji dochodowej rodziny skarżącej. W tym względzie podzielił stanowisko organu odwoławczego, że kwestia partnera skarżącej i jego dochodów wymaga dodatkowych wyjaśnień tj. ustalenia czy faktycznie skarżąca wspólnie z partnerem tworzą rodzinę w rozumieniu art. 6 pkt 14 u.p.s. oraz jaka jest ich sytuacja dochodowa. Ponadto Sąd I instancji zauważył, że organ I instancji w żadnym stopniu nie wyjaśnił dlaczego odmowę podania przez partnera skarżącej, a więc przez osobę niebędącą zobowiązaną do ponoszenia opłaty, organ potraktował na równi z odmową przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, co skutkowało obciążeniem skarżącej opłatą za pobyt ojca bez uwzględnienia jej możliwości finansowych. Zdaniem Sądu I instancji, słusznie zwróciło uwagę Kolegium, że organ nie wezwał skarżącej do podania tego dochodu informując o możliwych negatywnych konsekwencjach. Z akt sprawy wynika, iż powyższego nie uczyniono w trakcie wywiadu środowiskowego, jak również na późniejszym etapie pomimo prowadzonej korespondencji. Zdaniem Sądu I instancji, na uwagę zasługuje również fakt, iż w zawiadomieniu z 18 września 2023 r. organ wskazał, iż odpłatność zostanie ustalona na kwotę 1012,83 zł. Na późniejszym etapie organ bez wezwania o dodatkowe wyjaśnienia ustalił odpłatność na kwotę 1727,99 zł. WSA wskazał także, iż w trakcie wywiadu środowiskowego skarżąca oświadczyła, że nie poda dochodów partnera, a w piśmie z 27 października 2023 r. wskazała, iż jej partner "odmawia jej pomocy w łożeniu na DPS jej ojca". W ocenie Sądu I instancji, powyższe oświadczenia bez wystosowania do strony stosownego pouczenia jak również podjęcia odpowiednich czynności dowodowych nie może prowadzić do automatycznego uznania, że w sprawie nie przeprowadzono wywiadu środowiskowego. Organ I instancji ograniczył się faktycznie jedynie do zastosowania kryterium dochodowego, jednocześnie zupełnie pomijając określony w art. 61 ust. 2d u.p.s. istotny aspekt sprawy dotyczący możliwości wnoszącego sprzeciw do ponoszenia opłaty, o którym mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., jak wskazuje organ II instancji. W ten sposób pominięto postępowanie w części dotyczącej ustalenia możliwości i dochodów wnoszącej sprzeciw. Przy czym Sąd I instancji, mając na uwadze ograniczony zakres kontroli w sprawie ze sprzeciwu, nie przesądził powyższych okoliczności, a wyłącznie w świetle stanowiska organu odwoławczego w zakresie braków materiału dowodowego co do powyższego uznał, iż organ zasadnie wydał decyzję kasacyjną z uwagi na konieczność ustalenia mających znaczenie w sprawie istotnych okoliczności.
Odnosząc się natomiast do zarzutu zawartego w sprzeciwie Sąd I instancji wyjaśnił, że brak w aktach administracyjnych zawiadomienia o wszczęciu postepowania z urzędu (art. 61 § 4 k.p.a.) nie może prowadzić automatycznie do uznania, że postępowanie się nie toczyło. Z tych też względów Kolegium zasadnie uznało, że materiał dowodowy wymaga w tym zakresie uzupełnienia. Przy czym Sąd I instancji zaznaczył, że nie przesądza w tym miejscu konsekwencji prawnych braku takiego zawiadomienia gdyż powyższe nie było przedmiotem oceny przez organ.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca wnosząc o jego uchylenie w całości i uwzględnienie sprzeciwu, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego za obie instancje według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu strona zarzuciła naruszenie przepisów, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj.:
1. art. 64e P.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie sprzeciwu, pomimo iż stan sprawy umożliwiał wydanie przez organ II instancji rozstrzygnięcia merytorycznego,
2. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że dopuszczalne jest wydanie decyzji kasacyjnej, pomimo iż spełnione zostały przesłanki do umorzenia postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tu: Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: k.p.a.). Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z ww. przepisu.
W myśl postanowień art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z ww. przepisu wynika, że wydanie decyzji kasacyjnej połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które powinny znaleźć potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Po pierwsze - organ odwoławczy jest zobowiązany wykazać, że postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie - niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ I instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodać także należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.
Przedmiot niniejszej sprawy sądowej dotyczył uchylenia - na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – decyzji ustalającej M. C. wysokość odpłatności za pobyt ojca w DPS wskutek braku zebrania wyczerpującego materiału dowodowego i niewyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności dotyczących m.in. tego czy faktycznie skarżąca wspólnie z partnerem tworzą rodzinę w rozumieniu art. 6 pkt 14 u.p.s. oraz jaka jest ich sytuacja dochodowa. Obowiązkiem Sądu rozpoznającego sprzeciw od takiej decyzji było więc zajęcie stanowiska w kwestii, czy dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia dawały podstawę do uznania, iż nie doszło do wyjaśnienia sprawy w koniecznym zakresie i brak ten rzeczywiście wpływał na jej rozstrzygnięcie. Powyższe oznaczało konieczność odniesienia się przez Sąd Wojewódzki do poszczególnych uchybień stwierdzonych przez Kolegium, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Sąd I instancji podzielił ocenę organu, że kwestia partnera skarżącej i jego dochodów wymaga dodatkowych wyjaśnień, jak również, że organ I instancji w żadnym stopniu nie wyjaśnił dlaczego odmowę podania przez partnera skarżącej, a więc przez osobę niebędącą zobowiązaną do ponoszenia opłaty, organ potraktował na równi z odmową przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, co skutkowało obciążeniem skarżącej opłatą za pobyt ojca bez uwzględnienia jej możliwości finansowych. Podkreślić przy tym należy, że autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował przyjętych w zaskarżonym wyroku ustaleń odnośnie wyżej wskazanych naruszeń w postępowaniu przed organem I instancji, które stanowiły zasadniczą podstawę do wydania decyzji kasacyjnej. W tym względzie nie podniesiono żadnych zarzutów, zatem wiążące było ustalenie poczynione przez Sąd I instancji w tym zakresie.
Złożona skarga kasacyjna wskazuje jedynie na okoliczność, stanowiącą także podstawę decyzji kasacyjnej, a odnoszącą się do braku zawiadomienia skarżącej o wszczęciu postępowania z urzędu. Podniesione w tym względzie zarzuty koncentrują się na wykazaniu, że wobec wskazanego braku, postępowanie w ogóle nie zostało wobec skarżącej wszczęte, stąd orzekanie co do istoty sprawy było niedopuszczalne i organ winien przedmiotowe postępowanie umorzyć. Z tym stanowiskiem nie sposób się zgodzić.
Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z przepisu art. 61 § 4 k.p.a. wynika z kolei, że o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego ma umożliwić stronom realizację uprawnień procesowych określonych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego przez podejmowanie przez nie czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy. W aktach sprawy brak jest przedmiotowego dokumentu, co sugeruje, że organ I instancji nie wykonał ciążącego na nim obowiązku zawiadomienia skarżącej o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia jej odpłatności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej. Nie oznacza to jednak, że postępowanie to nie zostało wszczęte. Wprawdzie art. 61 k.p.a. nie określa daty wszczęcia postępowania z urzędu, jednak sprecyzowania tego dokonało orzecznictwo sądów administracyjnych. Za datę wszczęcia postępowania z urzędu należy więc przyjąć pierwszą czynność urzędową wobec strony lub czynność podjętą w sprawie przez organ administracji publicznej z urzędu (por. wyroki NSA: z dnia 13 października 1999 r., IV SA 1364/97, Lex nr 47892, z dnia 20 stycznia 2010 r., II GSK 321/09, CBOSA). Z powyższego wynika, że nawet mimo braku powiadomienia strony o wszczęciu postępowania z urzędu zostaje ono uruchomione, a o momencie jego wszczęcia decydować będzie wykazana w aktach pierwsza istotna czynność w sprawie. Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie skarżąca brała udział w czynnościach wyjaśniających przed organem I instancji (przeprowadzono z nią wywiad środowiskowy), składała oświadczenia i dokumenty dotyczące jej sytuacji rodzinnej, zdrowotnej i dochodowej, była również informowana o zakończeniu postępowania, wynikających z niego ustaleniach co do przewidywanej kwoty odpłatności za pobyt ojca w DPS i możliwości wypowiedzenia się w sprawie oraz przedstawienia nowych informacji ważnych dla rozstrzygnięcia sprawy – z czego skorzystała. Niewątpliwie zatem postępowanie w sprawie ustalenia skarżącej odpłatności za pobyt ojca w DPS zostało wszczęte, a brak formalnego zawiadomienia strony w tym względzie w żadnym razie nie dawał podstaw do umorzenia tego postępowania przez organ odwoławczy. Z tych powodów brak jest podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i na tej podstawie nieprawidłowo przyjął, że organ odwoławczy miał możliwość zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i 3 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał, bowiem odpowiedź na skargę kasacyjną nie została sporządzona przez pełnomocnika profesjonalnego reprezentującego organ administracyjny.