I OSK 235/15

I OSK 235/15 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2016-12-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-01-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Paweł Tarno
Marek Stojanowski /przewodniczący/
Marian Wolanin /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1943/14 - Wyrok WSA w Warszawie z 2014-10-22
Skarżony organ
Minister Administracji i Cyfryzacji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 poz 707
art. 3
Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - tekst jednolity
Dz.U. 2013 poz 267
art. 28 i art. 61 a § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2016 poz 380
art. 65 § 1 i 2
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny
Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
art. 19 i art. 20  ust. 1
Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Administracji i Cyfryzacji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1943/14 w sprawie ze skargi H.G. na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] rudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1943/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi H.G., uchylił postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] grudnia 2013 r., Nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie tego organu z dnia [...] października 2013 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej.
W uzasadnieniu wyroku wskazano, że decyzją z dnia [...] listopada 1992 r., Nr [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191, ze zm.), stwierdził nabycie przez O. z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r., nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej O., obręb ewid. w. [...], jako działka nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej Nr 1, stanowiącej integralną część tej decyzji.
Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] wystąpiła H.G. Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r., znak: [...] [powinno być znak: [...]], Minister Administracji i Cyfryzacji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1994 r., Nr [...] [powinno być decyzji z dnia [...] listopada 1992 r., Nr [...]] wskazując, że Skarb Państwa stał się właścicielem skomunalizowanej na rzecz Gminy [...] działki nr [...] na mocy zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z dnia 9 marca 1947 r., Nr [...] (uzupełnionego wg postanowienia Sądu Hipotecznego w [...] z dnia [...] listopada 1951 r. o wyszczególnienie nazwisk wszystkich współwłaścicieli zaświadczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 29 października 1957 r., Nr [...]), stwierdzającego, że nieruchomość ziemska pod nazwą hipoteczną "[...]" jest przeznaczona na cele reformy rolnej. Z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1993 r., Nr [...], znak: [...], wynika, że nieruchomość p.n. "[...]" o powierzchni 76,47, ha położona we wsi P., gm. O., przejęta od byłych właścicieli na własność Skarbu Państwa łącznie z majątkiem ziemskim pod nazwą hipoteczną "[...]" oraz terenem budowlanym wydzielonym z tego majątku do odrębnej księgi wieczystej pod nazwą hipoteczną "[...]", objęta przed dniem 1 września 1939 r. zatwierdzonym planem podziału na działki budowlane, nie podlega działaniu przepisów dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Z powołanej decyzji wynika również, że spadkobiercy byłych właścicieli hipotecznych, złożyli wniosek o zwrot 20 działek budowlanych o łącznej powierzchni 3,70 ha pochodzących z ww. nieruchomości p.n. "[...]". Działki te posiadały następujące oznaczenie w ewidencji gruntów: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] . Odnośnie do pozostałej części nieruchomości pod nazwą "[...]", spadkobiercy byłych właścicieli hipotecznych - w tym ojciec wnioskodawczyni - złożyli notarialne oświadczenia oraz oświadczenie złożone w Konsulacie Generalnym Polski w [...], że nie będą oni rościli wobec Skarbu Państwa żadnych innych pretensji o odszkodowanie odnośnie nieruchomości "[...]", poza zwrotem pozostałych działek z tej nieruchomości w naturze na gruncie.
W ocenie organu ważnym kryterium oceny oświadczenia woli w procesie jego wykładni są okoliczności, w których zostało ono złożone. Chodzi o okoliczności towarzyszące złożeniu oświadczenia woli, które stanowią dla niego tzw. kontekst sytuacyjny (tło) i które pozostają w związku ze znaczeniem wyrażeń językowych użytych przez składającego oświadczenie woli. Okoliczności te mają doniosłość dla zrekonstruowania treści myślowych wyrażonych w oświadczeniu woli i pozwalają ustalić właściwy sens tego oświadczenia, niekiedy odmienny od dosłownego jego brzmienia. Przy dokonywaniu wykładni oświadczeń woli znaczenie mają tylko zewnętrzne, poznawalne okoliczności jego złożenia, a nie subiektywne przekonanie osoby składającej to oświadczenie. Zgodnie z art. 65 § 1 kc przy wykładni oświadczeń woli powinny być brane pod uwagę również zasady współżycia społecznego, właściwe ze względu na okoliczność składania oświadczeń woli. Nakaz uwzględnienia zasady współżycia społecznego nie służy w tym przypadku do poprawienia, uzupełnienia czy "kontroli" treści czynności prawnej stosownie do zasad słuszności czy uczciwości (taką funkcję zasady współżycia społecznego pełnią np. na gruncie art. 5, art. 56 i art. 58 kc), lecz jedynie do usuwania niejasności i wątpliwości przy ustalaniu właściwego sensu oświadczenia woli. Odnosząc te rozważania do oświadczeń spadkobierców byłych właścicieli hipotecznych nieruchomości pod nazwą "[...]", w ocenie organu, osoby składające je zrzekły się praw do nieruchomości, co do których przysługiwały im jakiekolwiek roszczenia, z wyłączeniem nieruchomości wymienionych w tych oświadczeniach, co do których zastrzegły sobie prawo dochodzenia ich zwrotu. Jeżeli więc osoby te zrzekły się skutecznie wszelkich przysługujących im roszczeń do tych nieruchomości, to zarówno one, jak i ich spadkobiercy, czy też następcy prawni, nie mają interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa do żądania stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnych dotyczących tych nieruchomości.
Ponadto, zgodnie z pismem Starostwa Powiatowego w [...] z dnia 24 lipca 2012 r., działka nr [...] ani działka nr [...] nie odpowiada ww. działkom Nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], o których zwrot wystąpili spadkobiercy byłych właścicieli. Zatem oświadczenia dot. zrzeczenia się roszczeń w stosunku do Skarbu Państwa dotyczą również skomunalizowanej skarżoną decyzją działki nr [...]. W ocenie organu H.G. nie zdołała skutecznie wykazać, że posiada legitymację procesową warunkującą wszczęcie postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] .
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy z wniosku H.G., postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. Minister Administracji i Cyfryzacji utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] października 2013 r., powtarzając i podtrzymując argumentację zawartą w tym postanowieniu. Minister wskazał również na wadliwe uznawanie przez żalącą się, że oświadczenia byłych właścicieli nieruchomości dotyczyły przeniesienia posiadanego prawa własności nieruchomości. Zgromadzona w sprawie dokumentacja, np. decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1993 r., Nr [...], znak: [...], wskazuje jedynie na możliwość skorzystania przez ww. osoby z prawa do dochodzenia zwrotu nieruchomości przejętej na własność Skarbu Państwa i ewentualne roszczenia o odszkodowanie za tę nieruchomość. Ogólny charakter przedmiotowych oświadczeń pozwala na stwierdzenie, że dotyczą one zrzeczenia się wszelkich roszczeń wynikających z faktu przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa, co oznacza, że także późniejsze zdarzenia np. związane z nabyciem części nieruchomości przez osoby trzecie pozostają bez wpływu na sytuację prawną spadkobierców byłych właścicieli hipotecznych nieruchomości pn. "[...] ".
W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej – w ocenie organu - kluczowe znaczenie ma fakt, czy w dniu komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r. nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i została przekazana na rzecz gminy zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami, a także posiadanie przez wnioskodawcę przymiotu strony. W przypadku skutecznego zrzeczenia się przez spadkobierców byłych właścicieli hipotecznych nieruchomości wszelkich przysługujących im do niej roszczeń oraz braku przesłanek do wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, organ drugiej instancji nie rozpatrywał okoliczności dotyczącej późniejszego zbycia nieruchomości na rzecz osób trzecich.
Uwzględniając skargę H.G. na opisane powyżej rozstrzygnięcia Ministra Administracji i Cyfryzacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że stronami postępowania nieważnościowego wobec decyzji komunalizacyjnej jest Skarb Państwa, jednostka samorządowa, na rzecz której następuje komunalizacja oraz podmiot, który wykaże, że mienie będące przedmiotem decyzji stanowi jego własność i tym samym nie podlega komunalizacji. Przymiot strony w takim postępowaniu jest zatem ściśle związany z prawem własności do komunalizowanej nieruchomości. Jedynie pozbawienie tego prawa (lub wyzbycie się go) może uzasadniać twierdzenie o braku interesu prawnego w uczestniczeniu w postępowaniu o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości z mocy prawa.
Stwierdzenie przez właściwy organ, że dana nieruchomość nie podlegała pod działanie przepisów dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oznaczało, że własność takiej nieruchomości nie przechodziła na rzecz Skarbu Państwa, a pozostawała przy właścicielu nieruchomości ziemskiej. Jedynie wykazanie przez organ, że wnioskodawcy nie przysługuje prawo własności mogłoby skutkować odmową wszczęcia postępowania nieważnościowego wobec decyzji komunalizacyjnej. Tymczasem oświadczenie W.G. z dnia 31 maja 1993 r., na które powołuje się Minister, żadną miarą nie może stanowić uzasadnienia takiego stanowiska organu. Dokonując bowiem nawet bardzo szerokiej wykładni tego oświadczenia w ramach wskazanych przez ustawodawcę w art. 65 § 1 i 2 kc nie sposób przyjąć, że składający oświadczenie zrzekł się prawa własności nieruchomości. Oświadczeniodawca stwierdził, iż: "nie będzie rościł wobec Skarbu Państwa żadnych innych pretensji o odszkodowanie odnośnie nieruchomości pn. "[...]" położonej we wsi P., gmina O., woj. [...] poza zwrotem pozostałych działek z tej nieruchomości w naturze na gruncie". Oświadczenie to nie odnosi się nawet w części do prawa własności, a zatem nie może budzić wątpliwości, że nie było wolą składającego go wyzbycie się tego prawa. Nawet gdyby uznać, jak uczynił to organ, że wolą W.G. było zrzeczenie się prawa własności do tej nieruchomości, to zrzeczenie to nie byłoby prawnie skuteczne. Zgodnie z art. 179 § 1 kc, w brzmieniu obowiązującym w dacie składania oświadczenia, jeżeli nieruchomość była przedmiotem własności indywidualnej albo osobistej, właściciel mógł wyzbyć się własności przez to, że się jej zrzeknie. Zrzeczenie się wymaga formy aktu notarialnego. Do zrzeczenia się własności nieruchomości potrzebna jest zgoda właściwego organu prezydium powiatowej (miejskiej) Rady Narodowej. Warto zwrócić uwagę, że przepis ten był kilkakrotnie nowelizowany jednakże żadna ze zmian nie uchyliła wymogu zachowania formy aktu notarialnego. A zatem oświadczenie z dnia 31 maja 1993 r., jako nie posiadające takiej formy, nie mogło wywrzeć skutku w postaci odjęcia dotychczasowemu właścicielowi prawa własności.
Nie może również ujść uwadze, że z omawianego oświadczenia wynika, że dotyczy ono ewentualnych "roszczeń odszkodowawczych (...) poza zwrotem pozostałych działek z tej nieruchomości w naturze na gruncie". Jednocześnie w oświadczeniu tym nie wymieniono żadnych działek. A zatem nie można uznać za trafne stwierdzenie organu, że zrzeczenie się (czegokolwiek by ono nie dotyczyło) odnosi się do nieruchomości o nr [...] . Wnioskodawczyni (skarżąca) wywodzi swoje prawa do żądania stwierdzenia nieważności decyzji od swojego poprzednika prawnego – W.G. Oświadczenie to nie wskazuje wprost, których działek dotyczy, co jest o tyle istotne, że majątek będący przedmiotem orzeczenia Wojewody [...] decyzją z dnia [...] czerwca 1993 r. stanowił działki o powierzchni łącznie ponad 76 ha (472 działki), zaś nieruchomości, które zostały następcom prawnym oddane w naturze to powierzchnia jedynie ok. 3 ha (ok. 20 działek).
Błędne jest również powoływanie się przez organ administracji na oświadczenia pozostałych następców prawnych byłych właścicieli majątku ziemskiego. Żadna z tych osób nie mogła skutecznie zrzec się jakichkolwiek roszczeń ze skutkiem dla wnioskodawczyni.
Organ wadliwie zatem uznał, że złożenie przez W.G. oświadczenia spowodowało utratę przez niego prawa do żądania stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej co do działki nr [...], a co więcej, że skutki złożenia tego oświadczenia rozciągają się również na prawa i obowiązki E.G. Jedynie na marginesie należy natomiast zauważyć, że odrębną kwestią jest ocena skutków tego oświadczenia w postępowaniu windykacyjnym lub odszkodowawczym będącym ewentualnie następstwem zakończenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. W ostatnim postępowaniu – zdaniem Sądu - organ lub sąd powszechny uprawniony będzie do oceny zasadności ewentualnych żądań wnioskodawców biorąc pod uwagę treść ww. oświadczenia. W postępowaniu tym organy będą zobowiązane m.in. do oceny skuteczności zrzeczenia się roszczeń na przyszłość. Co za tym idzie rozstrzygnięcie tej kwestii w niniejszej sprawie byłoby co najmniej przedwczesne.
W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z dnia 22 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1943/14, Minister Administracji i Cyfryzacji zarzucił naruszenie:
- prawa materialnego, tj. art. 65 § 1 i 2 kc poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz art. 61a § 1 kpa poprzez niezastosowanie,
- przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej ppsa, poprzez błędne przedstawienie stanu sprawy oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa poprzez uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie nie było dotknięte żadną z wad w nim wymienionych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd w ogóle nie odniósł się do oświadczenia złożonego przed Konsulem Generalnym Polski w [...] przez A.J., uznając de facto, że oświadczenie to nie było skuteczne i nie spowodowało zrzeczenia się prawa własności do nieruchomości będących przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie. O nie zrzeczeniu się praw do przedmiotowej nieruchomości, w ocenie Sądu, świadczy, ponadto, że składający oświadczenie napisał, że zrzeka się wszelkich dalszych roszczeń związanych z przejęciem przedmiotowych nieruchomości, nie zaś samego prawa własności do tych nieruchomości. W sposób analogiczny Sąd ocenił oświadczenie złożone przez pozostałych współwłaścicieli przedmiotowych nieruchomości, w tym oświadczenie złożone przez W.G. Do oświadczenia tego znajduje zastosowanie art. 65 § 1 kc. Przepis ten odnosi się do wszystkich oświadczeń woli, bez względu na rodzaj kreowanych przez nie czynności prawnych, a więc do oświadczeń woli składających się na jednostronne i dwustronne czynności prawne, uchwały itp. Jednakże judykatura i doktryna zgodnie przyjmują, że zawarte w tym przepisie dyrektywy wykładni, w szczególności reguła, aby przy wykładni oświadczeń woli nie opierać się wyłącznie na ich dosłownym brzmieniu, lecz by uwzględniać także zamiar stron oraz cel czynności prawnej, może być odnoszona nie tylko do umów, lecz także do wszelkich oświadczeń woli składanych innej osobie, a nawet do testamentów. W doktrynie i judykaturze dominuje stanowisko, że na gruncie art. 65 kc, który nakazuje uwzględnić różne kryteria oceny oświadczenia woli, takie jak: okoliczności, w których zostało ono złożone, zasady współżycia społecznego, ustalone zwyczaje, zgodny zamiar stron oraz cel umowy, zastosowanie znajduje tzw. kombinowana metoda wykładni, oparta na kryteriach subiektywnym i obiektywnym. Uzasadniając uchwałę z dnia 29 czerwca 1995 r., sygn. akt III CZP 66/95, Sąd Najwyższy wyjaśnił, że stosowanie metody kombinowanej do oświadczeń woli obejmuje zasadniczo dwie fazy. W pierwszej fazie sens oświadczenia woli ustala się, mając na uwadze rzeczywiste ukonstytuowanie się znaczenia między stronami. Na tym etapie wykładni priorytetową regułę interpretacyjną oświadczeń woli składanych indywidualnym adresatom stanowi rzeczywista wola stron. Zastosowanie tej reguły wymaga wyjaśnienia, jak strony rzeczywiście rozumiały złożone oświadczenie woli, a w szczególności, jaki sens łączyły z użytym w oświadczeniu woli zwrotem lub wyrażeniem. W razie ustalenia, że były to te same treści myślowe, pojmowany zgodnie sens oświadczenia woli trzeba uznać za wiążący. Podstawę prawną do stosowania wykładni subiektywnej stanowi art. 65 § 2 kc, który - chociaż mowa w nim o umowach - odnosi się do wszystkich oświadczeń woli składanych innej osobie. Jeżeli natomiast okaże się, że strony nie przyjmowały tego samego znaczenia oświadczenia woli, konieczne jest przejście do drugiej fazy wykładni (obiektywnej), w której właściwy dla prawa sens oświadczenia woli ustala się na podstawie przypisania normatywnego, czyli tak, jak adresat sens ten zrozumiał i rozumieć powinien. Za wiążące uznać trzeba w tej fazie wykładni takie rozumienie oświadczenia woli, które jest wynikiem starannych zabiegów interpretacyjnych adresata. Decydujący jest normatywny punkt widzenia odbiorcy, który z należytą starannością dokonuje wykładni zmierzającej do odtworzenia treści myślowych osoby składającej oświadczenie woli. Przeważa tu zatem ochrona zaufania odbiorcy oświadczenia woli nad wolą, a ściślej nad rozumieniem nadawcy. Nadawca bowiem formułuje oświadczenie i powinien uczynić to w taki sposób, aby było ono zgodnie z jego wolą zrozumiane przez odbiorcę. Wykładnia obiektywna sprzyja pewności stosunków prawnych, a tym samym i pewności obrotu prawnego. Ważnym kryterium oceny oświadczenia woli w procesie jego wykładni są okoliczności, w których zostało ono złożone. Chodzi o te okoliczności towarzyszące złożeniu oświadczenia woli, które stanowią dla niego tzw. kontekst sytuacyjny (tło) i które pozostają w związku ze znaczeniem wyrażeń językowych użytych przez składającego oświadczenie woli. Okoliczności te mają doniosłość dla zrekonstruowania treści myślowych wyrażonych w oświadczeniu woli i pozwalają ustalić właściwy sens tego oświadczenia, niekiedy odmienny od dosłownego jego brzmienia. Przy dokonywaniu wykładni oświadczeń woli znaczenie mają tylko zewnętrzne, poznawalne okoliczności jego złożenia, a nie subiektywne przekonanie osoby składającej to oświadczenie.
Zgodnie z art. 65 § 1 kc przy wykładni oświadczeń woli powinny być brane pod uwagę również zasady współżycia społecznego, właściwe ze względu na okoliczności składania oświadczenia woli. Nakaz uwzględnienia zasad współżycia społecznego nie służy w tym przypadku do poprawiania, uzupełniania czy "kontroli" treści czynności prawnej stosownie do zasad słuszności czy uczciwości (taką funkcję zasady współżycia społecznego pełnią np. na gruncie art. 5, art. 56 i art. 58 k.c), lecz jedynie do usuwania niejasności i wątpliwości przy ustalaniu właściwego sensu złożonego oświadczenia woli.
Przedmiotowe oświadczenia złożone przed notariuszem, co prawda nie mają formy aktu notarialnego sensu stricte, ale de facto należy je za takie uznać. Taki skutek prawny mają oświadczenia spadkobierców byłych właścicieli przedmiotowych nieruchomości, w tym oświadczenie złożone przez A.J. Przepis art. 19 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 lutego 1984 r. o funkcjach konsulów Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 9, poz. 34, z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia oświadczenia przez A.J., jak również w obecnym brzmieniu stanowił, że konsul wykonuje czynności notarialne, m.in. w zakresie przyjęcia oświadczenia. Do czynności konsula, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy prawa o notariacie. Czynności te mają taką samą moc jak czynności wykonane przez notariusza w Rzeczypospolitej Polskiej (ust. 5). Odnosząc te rozważania do przedmiotowych oświadczeń spadkobierców b. właścicieli hipotecznych nieruchomości pn. "[...] ", należy uznać, że osoby składające je zrzekły się praw do nieruchomości, co do których przysługiwały im jakiekolwiek roszczenia, z wyłączeniem nieruchomości wymienionych w tych oświadczeniach, co do których zastrzegły sobie prawo dochodzenia ich zwrotu. Jeżeli zatem osoby te zrzekły się skutecznie wszelkich przysługujących im roszczeń do tych nieruchomości, to zarówno one, jak i ich spadkobiercy, czy też następcy prawni, nie mają interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnych dotyczących tych nieruchomości.
W ocenie skarżącego kasacyjnie, zaskarżonym wyrokiem Sąd naruszył ponadto art. 141 § 4 ppsa, ponieważ uchylił postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...] oraz poprzedzające je postanowienie MAiC z dnia [...] października 2013 r., znak: [...], natomiast w uzasadnieniu Sąd odniósł się jednak do postanowienia MAiC z dnia [...] października 2013 r., znak: [...], które było przedmiotem oceny Sądu w innym postępowaniu, zakończonym wyrokiem z dnia 22 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 317/14.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Argumentacja skarżącego kasacyjnie zmierza do wykazania, że H.G. nie jest właścicielką nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej O., jako działka nr [...], objętej decyzją komunalizacyjną Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1992 r., Nr [...], przez co nie przysługuje jej przymiot strony do wnioskowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji.
W chwili rozpatrywania powołanego wniosku w obrocie prawnym pozostawały dwie decyzje:
- decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1993 r., Nr [...], stwierdzająca, że nieruchomość p.n. "[...] ", obejmująca m.in. obszar działki gruntu nr [...], będącej przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie, nie podlegała działaniu przepisów dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej,
- decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1992 r., Nr [...], stwierdzająca, że działka gruntu nr [...] stała się z mocy prawa własnością Gminy [...] z dniem 27 maja 1990 r.
Z zestawienia obu decyzji wynika zatem, że stan własnościowy działki gruntu nr [...] stał się sporny. Z jednej bowiem strony decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1993 r., Nr [...], wskazuje na to, że Skarb Państwa nie stał się w przeszłości właścicielem przedmiotowej nieruchomości na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Z drugiej zaś strony, decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1992 r., Nr [...] wskazuje, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości od dnia 27 maja 1990 r. pozostaje Gmina [...]. Z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191, ze zm.) wynika przy tym, że prawomocna decyzja w sprawie stwierdzenia nabycia mienia komunalnego z mocy prawa lub przekazania stanowi podstawę do wpisu w księdze wieczystej. Ujawnienie więc w księdze wieczystej stanu własnościowego wynikającego z tej decyzji dodatkowo powoduje, że wobec nieruchomości, będącej jej przedmiotem, stosuje się art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2013 r. poz. 707, ze zm.), z którego wynika domniemanie, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym.
Przepis art. 19 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych stanowi zaś, że roszczenia cywilnoprawne związane z nabyciem mienia komunalnego mogą być dochodzone przed sądem powszechnym.
Nie ulega zatem wątpliwości, że spór o przysługiwanie prawa własności do nieruchomości objętej decyzją komunalizacyjną, jak w niniejszej sprawie, nie podlega rozstrzygnięciu w postępowaniu administracyjnym, lecz we właściwym do tego postępowaniu cywilnym przed sądem cywilnym.
Interes prawny - w rozumieniu art. 28 kpa - do wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej może być zatem wynikiem nie tylko udokumentowanego przysługiwania wnioskodawcy prawa własności do nieruchomości będącej przedmiotem takiej decyzji, lecz może być również wynikiem ostatecznej decyzji kwestionującej podstawę, z której Skarb Państwa wywodzi przysługiwanie prawa własności do tej nieruchomości przed dniem 27 maja 1990 r. Jeżeli bowiem zostało w przeszłości stwierdzone nabycie prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, które następnie zostało podważone ostateczną decyzją administracyjną, to byłym właścicielom tej nieruchomości i ich następcom prawnym przysługuje przymiot strony do ubiegania się o dokonanie oceny legalności kolejnych decyzji administracyjnych dotyczących stanu własnościowego tej nieruchomości wydanych w czasie wywodzenia przez Skarb Państwa prawa własności z podstawy, z której nabycie zostało podważone wspomnianą powyżej decyzją administracyjną. Nieprzysługiwanie interesu prawnego byłym właścicielom i ich następcom prawnym w takiej sytuacji spowodowałoby bowiem, że po podważeniu podstawy nabycia prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa nie byłoby możliwe rozstrzyganie sporu o przysługiwanie prawa własności do tej nieruchomości w postępowaniu cywilnym ze względu na pozostawanie w obiegu prawnym późniejszych ostatecznych decyzji administracyjnych (w niniejszej sprawie decyzji komunalizacyjnej) dotyczących stanu własnościowego nieruchomości wydanych w następstwie uprzedniego nabycia prawa własności przez Skarb Państwa, które to nabycie zostało podważone.
Zarówno bowiem skarżący kasacyjnie, jak i Sąd pierwszej instancji zgodnie stwierdzili, że stroną administracyjnego postępowania nadzorczego w sprawie oceny legalności decyzji komunalizacyjnej jest Skarb Państwa i właściwa gmina oraz podmiot, który wykaże, że mienie będące przedmiotem tej decyzji, stanowi jego własność. Dopóki jednak nie zostanie dokonana ocena legalności ostatecznej decyzji komunalizacyjnej, dopóty - pozostając w obrocie prawnym - decyzja ta stanowi dowód, że nieruchomość, objęta tą decyzją, stała się z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa przedmiotem prawa własności nabytego przez właściwą gminę, co wykluczy możliwość wykazywania istnienia odmiennego stanu własnościowego tej nieruchomości na wskazany dzień oraz kwestionowania tego stanu po tym dniu.
O ile więc rozważania Sądu pierwszej instancji o przysługiwaniu poprzednikom prawnym H.G. prawa własności do przedmiotowej nieruchomości w wyniku decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1993 r., Nr [...], są co najmniej przedwczesne, ponieważ wyprzedzają stosowne ustalenia i oceny właściwego w tym zakresie sądu cywilnego, o tyle nie mają one znaczenia dla wyniku rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Prawidłowo bowiem Sąd pierwszej instancji wskazał, że skutki oświadczeń, opisanych w skardze kasacyjnej, złożonych przez poprzedników prawnych H.G. podlegają ocenie w stosownym postępowaniu cywilnym dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, nie mogą być natomiast, jako skutki aktów ze sfery cywilnoprawnej, traktowane za wystarczające dowody przysługiwania lub nieprzysługiwania prawa własności omawianej nieruchomości w nadzorczym postępowaniu administracyjnym dotyczącym decyzji komunalizacyjnej.
Przysługiwanie przymiotu strony H.G. w postępowaniu nadzorczym wobec decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1992 r., Nr [...], wynika zatem z następstwa prawnego po osobach, wobec których zostało stwierdzone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1993 r., Nr [...], że przysługujące im w przeszłości prawo własności do przedmiotowej nieruchomości nie zostało odebrane na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, który to dekret został uprzednio uznany za źródło przysługiwania Skarbowi Państwa prawa własności do tej nieruchomości przyjętego następnie, jako przesłanka do wydania powołanej wyżej decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] listopada 1992 r., Nr [...] na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
W związku z powyższym, zarzuty kasacyjne naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 65 § 1 i 2 kc i w konsekwencji tego naruszenie art. 61a § 1 kpa nie mogły być uwzględnione, skoro Sąd ten nie był uprawniony do wiążącego rozstrzygania w przedmiocie wykładni skutków prawnych oświadczeń złożonych przez poprzedników prawnych H.G. dla potrzeb nadzorczego postępowania administracyjnego wobec decyzji komunalizacyjnej.
Również zarzuty kasacyjne naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 141 § 4 ppsa nie zasługiwały na uwzględnienie, ponieważ Sąd prawidłowo zrelacjonował w uzasadnieniu wyroku stan sprawy zarówno wobec właściwości drogi cywilnej do oceny skutków prawnych oświadczeń złożonych przez poprzedników prawnych H.G., jak i wobec okoliczności przysługiwania H.G. przymiotu strony w nadzorczym postępowaniu administracyjnym dotyczącym oceny legalności decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] listopada 1992 r., za wyjątkiem uznania przez Sąd, że H.G. przysługuje prawo własności do przedmiotowej nieruchomości, co w niniejszej sprawie nie ma znaczenia dla wyniku jej rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku.
Nie ma także znaczenia zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 ppsa poprzez odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do postanowienia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] października 2013 r., znak: [...], które było przedmiotem odrębnego wyroku tego Sądu z dnia 22 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 317/14. Sąd prawidłowo bowiem oznaczył w sentencji wyroku jego przedmiot, jako postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] października 2013 r., znak: [...]. Błędnie natomiast Sąd oznaczył postanowienie tego organu w sprawozdawczej części uzasadnienia dotyczącego opisu dotychczasowego toku postępowania, jako postanowienie opatrzone znakiem [...] . Nie ma to jednak znaczenia dla wyniku rozstrzygnięcia, skoro oceny prawne Sądu zostały sformułowane wobec tych postanowień Ministra Administracji i Cyfryzacji, które dotyczą działki gruntu nr [...], będącej przedmiotem postanowień organu wymienionych w sentencji zaskarżonego wyroku.
W konsekwencji powyższego Sąd pierwszej instancji nie naruszył zarzuconego w skardze kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa, zwłaszcza że zaskarżony wyrok został wydany na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.