I OSK 2340/22

I OSK 2340/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska /sprawozdawca/
Jolanta Rudnicka /przewodniczący/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Gl 293/22 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2022-08-26
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Maciołek po rozpoznaniu w dniu 9 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 293/22 w sprawie ze skargi E. F. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 13 grudnia 2021 r. nr NWXIV.7581.3.53.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 26 sierpnia 2022 r. II SA/Gl 293/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę E.F. (Skarżąca) na decyzję Wojewody Śląskiego (Wojewoda) z [...] grudnia 2021 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Skarżąca pismem z 11 maja 2020 r. wniosła o zwrot lub ewentualnie wypłatę odszkodowania za przejęte nieruchomości w G. w części dotyczącej działki położonej w G., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0580 ha.
Starosta Zawierciański (Starosta) decyzją z [...] października 2021 r. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Po rozpoznaniu odwołania Skarżącej Wojewoda utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.
Podstawą prawną rozstrzygnięcia organów był art. 105 § 1 k.p.a.
Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia organów było ustalenie, że działka przejęta została na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w L. nr [...] z [...] listopada 1977 r. od T. i H.F.. Podstawą prawną decyzji Naczelnika był art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Skarbu Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. nr 21, poz. 118, dalej "ustawa z 29 maja 1974 r.").
Organy obu instancji uznały, że nieruchomość nie została wywłaszczona, lecz nabyta w drodze ustawy, która nie została wymieniona w katalogu ustaw wymienionych w art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz.1899 ze zm., dalej: "u.g.n.").
Odnosząc się do argumentacji Skarżącej, w świetle której wydanie decyzji przez Naczelnika doprowadziło do przejęcia nieruchomości na rzecz Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w R. organ drugiej instancji wyjaśnił, że art. 216 ust. 1 u.g.n. posługuje się trzema różnymi terminami: przejęciem, nabyciem oraz wywłaszczeniem nieruchomości, co oznacza, że terminy te nie są stosowane zamiennie, a ich użycie należy uznać za świadome działanie ustawodawcy. W kontekście pozbawiania prawa na rzecz państwowego lub spółdzielczego przedsiębiorstwa gospodarki rolnej ustawodawca posłużył się pojęciem wywłaszczenia, a nie nabycia lub przejęcia nieruchomości, jak to uczynił w początkowej redakcji art. 216 ust. 1 oraz w ust. 2 art. 216 u.g.n. Oznacza to, że nie każde przejęcie własności nieruchomości jest wywłaszczeniem. Musi ono mieć charakter władczego i jednostronnego działania władzy publicznej, zmierzającego do realizacji celu publicznego. Zwrotowi podlegają nieruchomości wywłaszczone na podstawie różnych ustaw, niezależnie od tego kiedy nastąpiło wywłaszczenie, ale musiało to nastąpić na podstawie obowiązującej wówczas ustawy wywłaszczeniowej. Istotą instytucji wywłaszczenia jest pozbawianie albo ograniczanie praw rzeczowych na nieruchomościach na rzecz podmiotów publicznych dla zrealizowania celów publicznych ściśle określonych przepisami prawa. Oznacza to, że państwo nie może wywłaszczać nieruchomości, jeżeli nie jest ona przeznaczona na realizację konkretnego celu publicznego.
W ocenie Wojewody przejęcie przedmiotowej nieruchomości na podstawie ustawy z 29 maja 1974 r. nie miało charakteru wywłaszczenia ponieważ aktem prawnym regulującym wówczas instytucję wywłaszczenia była inna ustawa - ustawa z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( t.j. Dz.U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm., dalej "ustawa z 12 marca 1958 r.") a wywłaszczenie było dopuszczalne - jedynie na rzecz Państwa jeżeli nieruchomość była niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych (art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 tej ustawy).
Wojewoda wskazał, że w sytuacji, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, należy odmówić wszczęcia postępowania. Zdaniem Wojewody taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, bowiem sporna nieruchomość nie została wywłaszczona, a tylko do takiej można uruchomić procedurę o zwrot przewidzianą w art. 136 ust. 3 u.g.n. Skoro jednak Starosta wszczął postępowanie, to zaszła konieczność jego umorzenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podzielił ustalenia faktyczne organów obu instancji i dokonaną przez nie ich ocenę prawną oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a
Sąd wskazał, że organy prawidłowo uznały, że działka, która była przedmiotem żądania Skarżącej nie została wywłaszczona, lecz została przejęta w trybie ustawy z 29 maja 1974 r.
Wyjaśnił, że decydujące znaczenie dla oceny możliwości zwrotu działki miała treść art. 216 u.g.n. Po przywołaniu jego brzmienia wskazał, że w art. 216 u.g.n. ustawodawca wymienił akty prawne, których przepisy dawały podstawę do nabywania lub przejmowania nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa i do których odpowiednie zastosowanie znajdowały przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Katalog aktów prawnych wymienionych w powyższym przepisie ma charakter zamknięty. Sąd Wojewódzki podkreślił, że niedopuszczalne jest aby w drodze wykładni rozszerzać stosowanie instytucji zwrotu nieruchomości na nieruchomości, które nie zostały wywłaszczone, ani też nie zostały "przejęte lub nabyte" w trybie wymienionym w art. 216 u.g.n. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1698/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 16 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 641/17).
Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że "zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części" oznacza, że zwrotowi mogą podlegać nieruchomości wywłaszczone, niezależnie od tego, kiedy nastąpiło wywłaszczenie, ale musiało to nastąpić na podstawie wówczas obowiązującej ustawy wywłaszczeniowej (wyrok WSA w Poznaniu z 22 października 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 455/09).
Wskazał następnie, że o sposobie rozpoznania wniosku Skarżącej zadecydowały ustalenia dotyczące tego, czy objęta postępowaniem nieruchomość ma status "nieruchomości wywłaszczonej", która podlegałaby zwrotowi w trybie i na zasadach określonych w przepisach rozdziału 6 działu III u.g.n. Oczywistym jest bowiem, że aby domagać się zwrotu nieruchomości wywłaszczonej musi ona być najpierw (uprzednio) wywłaszczona, co wynika wprost z art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n.
Sąd zwrócił uwagę, że w rozpatrywanej sprawie kwestią bezsporną pozostawał fakt, iż decyzja Naczelnika z [...] listopada 1977r. była wydana na podstawie art. 31 ustawy z 29 maja 1974 r. a więc na podstawie ustawy, która pozostaje poza katalogiem ustaw wymienionych w art. 216 u.g.n. Wprawdzie Skarżąca kwestionując podstawę prawną decyzji Naczelnika wskazywała na okoliczność, że "wywłaszczenie" nastąpiło na rzecz Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w R. (dalej: "RSP") ale nie potwierdza tego treść tej decyzji, z której wynika, że nieruchomość została przejęta do Państwowego Funduszu Ziemi (PFZ). Fakt, że przedmiotowa działka została później przekazana RSP z zasobu PFZ nie może stanowić podstawy do uznania, że celem decyzji Naczelnika było wywłaszczenie na rzecz spółdzielczego przedsiębiorstwa gospodarki rolnej. Ujawnione okoliczności nie stanowią więc przesłanek, które wskazywałyby na możliwość zastosowania art. 136 u.g.n. wobec działki będącej przedmiotem roszczeń Skarżącej.
Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że z materiału dowodowego sprawy wynika również, że rodzice strony podjęli działania zmierzające do zakwestionowania decyzji Naczelnika ale dopiero kilkadziesiąt lat później. Pomimo, że przywołana decyzja zawierała pouczenie o możliwości odwołania się od niej, rodzice strony nie próbowali jej kwestionować we wskazanym w decyzji 14-dniowym terminie. Dopiero wskutek ich wniosku złożonego w 2006 r., Wojewoda decyzją z [...] listopada 2006 r. stwierdził, że decyzja Naczelnika z [...] listopada 1977 r. została wydana z naruszeniem prawa. Jednocześnie Wojewoda wskazał, że z tego tytułu rodzicom Skarżącej służyło roszczenie o odszkodowanie za poniesioną szkodę, które - stosownie do § 6 art. 160 k.p.a. - przedawniało się z upływem trzech lat od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja stwierdzająca, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a. Pouczenie w tym zakresie znalazło się w treści ww. decyzji Wojewody. Tym samym w ocenie sądu rodzice Skarżącej uzyskali realną podstawę do uzyskania odszkodowania za przejętą nieruchomość ale z niej nie skorzystali. Z informacji uzyskanej od Skarżącej na rozprawie wynika, że nie posiada ona wiedzy czy rodzice wystąpili z takim wnioskiem ponieważ nie posiada żadnych dokumentów potwierdzających ten fakt. Skarżąca nie potwierdziła też faktu otrzymania odszkodowania przez rodziców.
Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd Wojewódzki za prawidłowe uznał wnioski organów co do tego, że nie zachodzą okoliczności, umożliwiające prowadzenie postępowania rozstrzygającego co do meritum wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 w związku z art. 216 ust. 1-3 u.g.n., gdyż działka nr [...] nie była objęta wywłaszczeniem, lecz przejęciem na podstawie ustawy z 29 maja 1974 r. W konsekwencji Skarżąca nie mogła skutecznie domagać się zwrotu przedmiotowej nieruchomości a organy prawidłowo uznały, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, skutkująca koniecznością jego umorzenia (art. 105 § 1 k.p.a.).
Skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu Wojewódzkiego skargą kasacyjną w całości zarzucając mu:
1. w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie:
1) poprzez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie: normy art. 136 - 138 i art. 236 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 112 ustawy o gospodarce nieruchomościami i w zw. z art. 64 i 21 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej
2) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie: art. 31 i pozostałych ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych za rentę i spłaty pieniężne
2. w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 58 k.p.a. i art. 7, art. 7b, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., oraz w zw. z art. 81a § 1 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zbadał:
a) czy organ prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe w zakresie ustalenia faktycznej podstawy, okoliczności i celu działania administracji publicznej przy wydaniu decyzji wywłaszczeniowych Naczelnika Miasta i Gminy L. z [...] maja 1974 r. i [...] listopada 1977 r. wobec poprzednika prawnego skarżących, skutkujących w szczególności błędnym ustaleniem, że podstawą ww. decyzji były powołane tam nominalnie (celowo fałszywie lub najmniej błędnie) przepisy ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych za rentę i spłaty pieniężne; a to wbrew decyzji Wojewody Śląskiego z [...] listopada 2006 r. stwierdzającej wydanie ww. decyzji wywłaszczeniowych z 1977 r z naruszeniem prawa; wobec m.in. braku wniosku poprzednika prawnego skarżącej o zdanie gospodarstwa, podjęcia postępowania z inicjatywy administracji publicznej, ujawnionego tam faktycznego celu działania administracji publicznej którym była kolektywizacja ziemi tj. wywłaszczenie gospodarstwa poprzednika prawnego skarżącej na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej tj. Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w R. - co obszernie zostało omówione w treści skargi i dalszych pism skarżącej;
b) czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego i granic swobodnej oceny dowodów, zwłaszcza w kontekście zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony,
3. w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie: art. 106 § 3 - § 5 p.p.s.a. w zw. art. 243 2 k.p.c. i art. 244 k.p.c. w zw. z art. 234 k.p.c. i w zw. z art. 233 k.p.c. z oraz art. 133 p.p.s.a. przejawiające się:
a) pominięciem w ustaleniach sądu materiału dowodowego: decyzji Wojewody Śląskiego z [...] listopada 2006 r. i akt sprawy administracyjnej poprzedzającej wydanie owej decyzji; oraz dokumentów załączonych do skargi i przesłuchania skarżącej, w zakresie ustalenia faktycznej podstawy, okoliczności i celu działania administracji publicznej przy wydaniu decyzji wywłaszczeniowych Naczelnika Miasta i Gminy L. z [...] maja 1974 r. i [...] listopada 1977 r. wobec poprzednika prawnego skarżących
b) nielogicznym nowym ustaleniem, że celem wydania decyzji z 1977 r. nie było wywłaszczenie nieruchomości na rzecz Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w R., bowiem przekazanie te nastąpiło za pośrednictwem Państwowego Funduszu Ziemi, co w opinii Sądu przekreśla możliwość uznania że celem decyzji z 1977 było wywłaszczenie nieruchomości na rzecz Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w R.; gdy zaś w świetle doświadczenia życiowego przekazanie ziemi przez Państwowy Funduszu Ziemi stanowi jedynie techniczny sposób realizacji wywłaszczenia na rzecz Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w R.
c) utrzymanie domniemania prawnego prawdziwości podstawy wydania decyzji wywłaszczeniowych z 1977 r. w oparciu o przepisy ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych za rentę i spłaty pieniężne, gdy pozostaje to w sprzeczności z pozostałym materiałem dowodowym, w tym decyzją Wojewody Śląskiego z [...] listopada 2006 r. stwierdzającej wydanie decyzji wywłaszczeniowych z naruszeniem prawa, która w uzasadnieniu wprost powołującą się na pozorność podstawy wydania decyzji wywłaszczeniowych z 1977 r.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.
W skardze kasacyjnej zawarty został również wniosek o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu Skarżącej wraz z oświadczeniem, że koszty te nie zostały zapłacone w całości lub w części.
Uzasadniając zarzut podniesiony w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Skarżąca wskazała, że błędna jest przedstawiona w wyroku wykładnia art. 216 ust. 1 in fine u.g.n. w zakresie rozumienia znaczenia terminu "wywłaszczenie" zawartego w zwrocie "wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej". Wyjaśniła, że błędne jest przeciwstawianie zakresu znaczeniowego zwrotu "nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa" użytego na wstępie art. 216 ust. 1 u.g.n. i zakresu znaczenia zwrotu "wywłaszczenie" zawartego w zwrocie "wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej", a następnie utożsamiane użytego tamże zwrotu "wywłaszczenie" z terminem "wywłaszczenie" zawartym w art. 136 i nast. u.g.n. oraz art. 112 i nast. u.g.n. W myśl takiej wykładni systemowej art. 216 ust. 1 in fine u.g.n. w zakresie wywłaszczenia na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, pozostawałby superfluum ustawowym, nie wnosząc dodatkowej treści normatywnej w odniesieniu do art. 136 i nast. u.g.n.
Odnośnie zarzutów podniesionych w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Skarżąca wskazała, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zbadał: czy organ prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe w zakresie ustalenia faktycznej podstawy, okoliczności i celu działania administracji publicznej przy wydaniu decyzji wywłaszczeniowych Naczelnika Miasta i Gminy L. z [...] maja 1974 r. i [...] listopada 1977 r. wobec poprzednika prawnego skarżących, skutkujących w szczególności błędnym ustaleniem, że podstawą ww. decyzji były powołane w tam nominalnie (celowo fałszywie lub najmniej błędnie) przepisy ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych za rentę i spłaty pieniężne. Pomimo decyzji Wojewody Śląskiego z [...] listopada 2006 r. stwierdzającej wydanie ww. decyzji wywłaszczeniowych z 1977 r. z naruszeniem prawa; wobec m.in. braku wniosku poprzednika prawnego skarżącej o zdanie gospodarstwa, podjęcia postępowania z inicjatywy administracji publicznej. Pominięto również ujawniony tam faktyczny cel działania administracji publicznej którym była kolektywizacja ziemi tj. wywłaszczenie gospodarstwa poprzednika prawnego skarżącej na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej tj. Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w R. - co obszernie zostało omówione w treści skargi i dalszych pism skarżącej.
Nadto Sąd nie dokonał prawidłowej kontroli czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego i granic swobodnej oceny dowodów, zwłaszcza w kontekście zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony.
Skarżąca wskazała, że zgodnie z zasadą 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 244 k.p.c. i art. 234 k.p.c. domniemanie prawdziwości płynące z nominalnej treści dokumentów urzędowych - decyzji wywłaszczeniowych z 1977 r. - jest domniemaniem wzruszalnym. Wniosek o fałszywości podstawy wskazanej w decyzjach wywłaszczeniowych z 1977 r. znajduje potwierdzenie w ustaleniach uzasadnienia decyzji Wojewody Śląskiego z [...] listopada 2006 r. stwierdzającej wydanie owych decyzji z naruszeniem prawa.
Wobec tego należało dokonać rekonstrukcji faktycznej podstawy wydania decyzji z 1977 r. i celu ich wydania. W ocenie Skarżącej dostępny materiał wskazuje, że był to cel wywłaszczeniowy. Pozostaje to również zgodne z wiedzą historyczną tyczącą praktyki organów państwa w owym okresie.
W tym kontekście nielogicznym nowym ustaleniem Sądu z naruszeniem art. 106 § 3 p.p.s.a. i 133 p.p.s.a. jest, że celem wydania decyzji z 1977 r. nie było wywłaszczenie nieruchomości na rzecz Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w R., bowiem przekazanie te nastąpiło za pośrednictwem Państwowego Funduszu Ziemi, co w opinii Sądu przekreśla możliwość uznania że celem decyzji z 1977 było wywłaszczenie nieruchomości na rzecz Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w R.; gdy zaś w świetle doświadczenia życiowego przekazanie ziemi przez Państwowy Funduszu Ziemi stanowi jedynie techniczny sposób realizacji wywłaszczenia na rzecz Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w R.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Przed przystąpieniem do rozpoznania podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów zwrócić należy uwagę na wadliwość ich sformułowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r. I OSK 249/21 i powołane tam orzecznictwo).
W zarzucie objętym punktem 1.1 petitum skargi kasacyjnej Skarżąca przywołała art. 136-138 u.g.n. Taki sposób sformułowania zarzutu budzi wątpliwość, czy intencją Skarżącej było wskazanie jako wzorca kontroli także art. 137 u.g.n., również składając się z kilku jednostek redakcyjnych. Następnie odnotować należy, że art. 136 u.g.n. w dacie wydania zaskarżonej decyzji składał się z 10 jednostek redakcyjnych, zaś art. 138 u.g.n. – z dwóch. Ta sama uwaga dotyczy art. 112 u.g.n. oraz art. 64 i 21 Konstytucji, przywołanego w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej art. 58 k.p.a. oraz wskazanych w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej - art. 133 p.p.s.a., art. 233 i art. 244 k.p.c.
Przywołany przez Skarżącą jako wzorzec kontroli art. 236 u.g.n. dotyczy zmian w ustawie z dnia 31 marca 1965 r. o wyższym szkolnictwie wojskowym (Dz. U. z 1992 r. Nr 10, poz. 40, z 1996 r. Nr 7, poz. 44 i z 1997 r. Nr 96, poz. 590), skarżąca nie wskazała zaś jaki konkretnie nowelizowany przepis ustawy o wyższym szkolnictwie wojskowym został naruszony przez Sąd poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W tym zakresie, podniesione przez Skarżącą zarzuty uchylają się spod kontroli kasacyjnej.
W punkcie 1.2 petitum skargi kasacyjnej Skarżąca przywołała art. 31 "i pozostałe" ustawy z 29 maja 1974 r. Również taki sposób wskazania naruszonego przepisu jest niedopuszczalny w świetle art. 174 i 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Przepis art. 31 ustawy z 29 maja 1974 r. składa się z trzech jednostek redakcyjnych określenie "i pozostałe" również nie wskazuje konkretnych przepisów naruszonych przez Sąd pierwszej instancji.
W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego, co obliguje sąd kasacyjny do odniesienia się w pierwszej kolejności do zarzutów opartych na podstawie kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Zarzuty objęte punktem 2 petitum skargi kasacyjnej zmierzają do wykazania, że Sąd zaniechał przeprowadzenia prawidłowej kontroli ustaleń faktycznych poczynionych przez organy w zakresie ustalenia faktycznej podstawy, okoliczności i celu działania administracji publiczej przy wydawaniu decyzji wywłaszczeniowych z [...] maja 1974 r. oraz [...] listopada 1977 r.
Ustosunkowując się do tego zarzutu wskazać należy, że działka [...], której dotyczyło postępowanie, przejęta została na własność Państwa decyzją Naczelnika z [...] listopada 1977 r. Niezrozumiałe jest więc powoływanie się przez Skarżącą na decyzję Naczelnika z [...] maja 1974 r. W konsekwencji, Sąd kasacyjny odnosić się będzie w dalszej części uzasadnianie wyłączenie do decyzji z [...] listopada 1977 r.
Sposób sformułowania zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazuje, że w ocenie Skarżącej Sąd Wojewódzki błędnie przyjął, że podstawą prawną wydania decyzji Naczelnika z [...] listopada 1977 r były przepisy ustawy z [...] maja 1974 r. Oznacza to, że w istocie Skarżąca dąży do wykazania, że decyzja ta nie była wydana w trybie wskazanej w nich ustawy jak również, że celem jej było wywłaszczenie objętej nią nieruchomości a następnie przekazanie jej na rzecz Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej.
Odnosząc się do tak sformułowanego i uzasadnionego zarzutu wskazać należy, że decyzja z [...] listopada 1977 r. pozostaje w obrocie prawnym. Wojewoda decyzją z [...] listopada 2006 r. stwierdził wydanie owej decyzji z naruszeniem prawa. Taki sposób sformułowania decyzji oznacza, że decyzja z [...] listopada 1977 r. pozostała w obrocie prawnym i w dalszym ciągu wywołuje skutki prawne. Możliwe było natomiast wystąpienie przez jej adresatów z roszczeniem odszkodowawczym (por. stanowisko wyrażone przez M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 158, punkt 15).
W tym miejscu konieczne jest odniesienie się do części zarzutów objętych punktem 3 petitum skargi kasacyjnej, z ich uzasadnienia wynika bowiem, że w ocenie Skarżącej możliwe jest potraktowanie ostatecznej decyzji administracyjnej jako dokumentu urzędowego, którego treść może zostać zakwestionowana. Skarżąca stanowisko powyższe wywodziła art. art. 234 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a.
Sąd kasacyjny wskazuje, że przywołany przez Skarżącą przepis art. 234 k.p.c. wskazuje na możliwość obalenia w toku postępowania cywilnego domniemania prawnego, czyli domniemania ustanowionego przez prawo.
Jak wyjaśniano w doktrynie (T. Ereciński [w:] P. Grzegorczyk, J. Gudowski, K. Markiewicz, M. Walasik, K. Weitz, T. Ereciński, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz. Tom II. Postępowanie rozpoznawcze, LEX/el. 2022, art. 234.), "domniemania prawne wynikają z przepisów prawa materialnego, wyjątkowo z prawa procesowego, a ich istota polega na tym, że z mocy szczególnego przepisu ustawy dowód określonego w tym przepisie faktu zastępuje dowód faktu, z którego dana osoba wywodzi skutki prawne albo bezpośrednio dowód istnienia określonego prawa, stosunku prawnego lub jego istotnego elementu. W doktrynie wyróżnia się domniemania materialne i formalne. Domniemanie materialne składa się z podstawy domniemania i wniosku domniemania połączonych funktorem "domniemywa się". Przykładami przepisów zawierających takie domniemania są art. 341 k.c. (domniemanie zgodności posiadania ze stanem prawnym) oraz art. 62 § 1 k.r.o. (domniemanie pochodzenia dziecka od męża matki). Domniemania prawne stanowią ułatwienia dowodowe, gdyż zwalniają stronę od ciężaru przeprowadzenia dowodu (por. np. art. 7, 9, 31, 32, 97, 154, 197, 339–341, 427, 431, 466, 529, 861, 1025 k.c., art. 55, 62, 72, 84, 85 k.r.o.)."
W doktrynie zwraca się również uwagę, że domniemania prawne nie mogą być konstruowane w drodze analogii (por. H. Dolecki, T. Radkiewicz [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz. Tom I. Artykuły 1–366, red. T. Wiśniewski, Warszawa 2021, art. 234).
Tymczasem Skarżąca, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, łączy zarzut naruszenia art. 234 k.p.c., z "domniemaniem prawdziwości płynącym z nominalnej treści dokumentów urzędowych decyzji wywłaszczeniowych".
Sąd kasacyjny przypomina zatem, że w świetle przepisów k.p.a., a to przepisy tej ustawy proceduralnej stosowane były przez organy, pojęcie dokumentu urzędowego obejmuje dokumenty sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowiące dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone (art. 76 § 1 k.p.a.).
Uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazuje, że skarżąca w istocie kwestionuje treść decyzji Naczelnika z [...] listopada 1977 r. wywodząc, że decyzja ta była aktem o charakterze wywłaszczeniowym. Innymi słowy, w ocenie Skarżącej, dokumenty przedstawione przez nią w toku postępowania administracyjnego (a następnie sądowoadministracyjnego) pozwalają na ustalenie, że w istocie treść tej decyzji jest inna.
Argumentacja ta jest niezasadna.
Decyzja z [...] listopada 1977 r. nie może być potraktowana jako dokument urzędowy, którego treść może zostać obalona. Decyzja ta jest aktem stosowania prawa przez organ, rozstrzygającym sprawę co do istoty, prowadzącym do ukształtowania określonego stanu prawnego. Mogła ona podlegać wzruszeniu w trybie odwoławczym (z czego poprzednicy prawni Skarżącej nie skorzystali). Po uzyskaniu przez nią przymiotu ostateczności mogła być kwestionowana w trybie postępowań nadzwyczajnych. Taka próba została podjęta przez jej adresatów i zakończyła się stwierdzeniem wydania decyzji z naruszeniem prawa. W konsekwencji, argumentacja przedstawiona obecnie przez Skarżącą jako zmierzająca w istocie do dokonania kontroli prawidłowości ostatecznej decyzji administracyjnej w trybie innym niż przewidziane w przepisach k.p.a. nie mogła odnieść oczekiwanego przez nią skutku. Pozostawania decyzji z [...] listopada 1977 r. w obrocie prawnym, a co za tym idzie, utrzymanie wywołanych przez nią skutków prawnych oznacza, że nie jest możliwe prowadzenie postępowania mającego na celu ustalenie, że decyzja ta nie została wydana w trybie wskazanych w niej przepisów ustawy, nie jest również możliwe prowadzenie postępowania mającego na celu ustalenie, jaki cel przyświecał wydającemu ją organowi.
Powracając do rozpoznania zarzutów objętych punktem 2 petitum skargi kasacyjnej Sąd kasacyjny wskazuje, że dostrzega sygnalizowaną w orzecznictwie Sądu Najwyższego możliwość dokonywania wykładni treści oświadczenia woli zawartego w decyzji organu administracji (por. wyrok Sądu Najwyższego z 30 listopada 2006 r. I CSK 272/06). Zwrócić jednak należy uwagę, że pogląd ten wyrażony został w stanie faktycznym, w którym spór dotyczył przyznania odszkodowania w związku z niewykonaniem decyzji orzekającej o sprzedaży lokalu mieszkalnego. Sąd Najwyższy uznał, że uwzględniając zasady wykładni wynikające z art. 65 k.c. prawidłowo przyjęto w rozpoznawanej sprawie, że decyzja administracyjna zawierała zobowiązanie Skarbu Państwa do sprzedania lokalu oraz, że do notarialnej sprzedaży dojść powinno niezwłocznie po uregulowaniu przez kandydatkę na nabywczynię ustalonej w decyzji należności.
W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie można jednak wywodzić, że decyzja Naczelnika z [...] listopada 1977 r. była aktem indywidualnym o charakterze wywłaszczeniowym. Jak słusznie zwrócił uwagę Wojewoda, aktem prawnym regulującym instytucję wywłaszczenia w dacie wydania decyzji przez Naczelnika była ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (brzmienie obowiązujące w dacie wydania decyzji Naczelnika wynikało z tekstu jednolitego opublikowanego w Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm., dalej "ustawa z 12 marca 1958 r."). W świetle art. 3 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. na obszarze miasta lub gminy mogła być również wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości z przeznaczeniem dla organizacji spółdzielczych i dla organizacji kółek rolniczych, o ile było to uzasadnione interesem społecznym lub państwowym. O wywłaszczenie dla tych organizacji mógł ubiegać się terenowy organ administracji państwowej stopnia wojewódzkiego lub powiatowego na wniosek właściwej statutowo wojewódzkiej lub centralnej organizacji spółdzielczej, a na potrzeby organizacji kółek rolniczych - na wniosek wojewódzkiego związku kółek rolniczych.
Z przywołanego przepisu ustawy z 12 marca 1958 r. wynika zatem, że ustawodawca przewidywał możliwość wywłaszczenia nieruchomości na potrzeby organizacji spółdzielczych i dla organizacji kółek rolniczych. Skoro w obrocie prawnym pozostaje decyzja o przejęciu nieruchomości w trybie przepisów ustawy z [...] maja 1974 r. nie można utożsamić tego przejęcia i ewentualnego późniejszego przekazania owej nieruchomości Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej z wywłaszczeniem dokonanym w trybie ustawy z 12 marca 1958 r.
Niezasadne są zatem zarzuty naruszenia art. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 7 b, 75 § 1, 77 § 1, 80 k.p.a., oraz w zw. z art. 81a § 1 k.p.a. jak również powiązany z nimi zarzut z punktu 3 petitum skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 234 k.p.c Zarówno orzekające w sprawie organy administracji jak i Sąd Wojewódzki a obecnie Sąd kasacyjny, zobowiązane są do uwzględnienia stanu prawnego ukształtowanego pozostającą w obrocie prawnym decyzją z [...] listopada 1977 r. W świetle zaś tej decyzji doszło do przejęcia własności spornej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w trybie ustawy z [...] maja 1974 r., nie zaś do jej wywłaszczenia.
Sąd kasacyjny przypomina, że odniesienie się do zarzutu naruszenia art. 58 k.p.a. nie było możliwe z uwagi na wadliwość jego skonstruowania. Zatem tylko na marginesie Sąd kasacyjny wskazuje, że art. 58 k.p.a. dotyczy przywrócenia terminu do dokonania czynności w toku postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie kwestia terminowość dokonywanych przez Skarżącą czynności nie była kwestionowana.
W zarzucie objętym punktem 3 petitum skargi kasacyjnej Skarżąca zarzuca Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 106 § 3 - § 5 p.p.s.a. w zw. art. 243 2 k.p.c. i art. 244 k.p.c. w zw. z art. 234 k.p.c. i w zw. z art. 233 k.p.c. z oraz art. 133 p.p.s.a.
Zarzut ten został już częściowo rozpoznany. Z uwagi na opisaną już wyżej wadliwość sformułowania tego zarzutu rozpoznany on zostanie w zakresie naruszenia art. 106 § 3 i 106 § 5 p.p.s.a., oraz art. 243 2 k.p.c.
Przywołane przez Skarżącą przepisy art. 106 § 3 i 106 § 5 p.p.s.a. regulują prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego przez Sąd administracyjny. Postępowanie to ma charakter uzupełniający, Sąd Administracyjny nie prowadzi bowiem postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy, ale dokonuje jedynie kontroli ustaleń faktycznych poczynionych przez organy i przyjętych przez nie za podstawę rozstrzygnięcia.
Dowodem uzupełniającym w toku postępowania przez Sądem Administracyjnym mogą być wyłącznie dokumenty, co wprost wynika z art. 106 § 3 p.p.s.a. Nie jest zaś możliwe przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony. Sąd Wojewódzki rozpoznający sprawę nie miał więc możliwości przeprowadzenia dowodu z przesłuchania Skarżącej.
Rację ma Skarżąca wskazując, że w świetle art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 243 2 k.p.c., dokumenty znajdujące się w aktach sprawy lub do nich dołączone stanowią dowody bez wydawania odrębnego postanowienia. Jedynie w sytuacji, w której Sąd zamierza pominąć dowód z takiego dokumentu winien wydać postanowienie.
Wyjaśnić w tym miejscu należy, że przepis art. 2432 k.p.c. znajduje zastosowanie do dokumentów przedłożonych przez stronę na etapie postępowania sądowoadministracyjnego.
Jak wynika z akt sądowoadministracyjnych, Skarżąca do pisma z 23 marca 2022 r. dołączyła decyzję Naczelnika z [...] października 1976 r. oraz dwie decyzje tego organu z [...] listopada 1977 r. (orzekające o przejęciu działek od jej rodziców w trybie ustawy z 29 maja 1974 r.), decyzję z [...] maja 1982 r. zmieniającą w trybie art. 155 k.p.a. decyzje z [...] listopada 1977 r., pismo nr Rol. [...] z [...] lipca 1981 r. dotyczące wniosku ojca Skarżącej w sprawie wymiany własnej ziemi z działkami stanowiącymi własność Skarbu Państwa i użytkowanych przez Rolniczą Spółdzielnię Produkcyjną, pismo [...] z [...] stycznia 1997 r. w sprawie wykupu nieruchomości stanowiących własność poprzedników prawnych skarżącej, pismo z [...] maja 1982 r., oraz trzy decyzje Wojewody stwierdzające wydanie decyzji Naczelnika z 1976 oraz 1977 r. z naruszeniem prawa. Sąd Wojewódzki nie wydał postanowienia o odmowie przeprowadzenia dowodu z przedłożonych przez Skarżącą dokumentów, co oznacza, że dokument te stanowią dowód w sprawie.
Wszystkie powyższe dokumenty znajdowały się już w aktach administracyjnych sprawy, co oznacza, że Sąd Wojewódzki rozpoznając sprawę zobligowany był do uwzględnienia ich treść stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a.
Sąd kasacyjny wyjaśnia w tym miejscu, że Sąd Wojewódzki odniósł się do decyzji Wojewody z [...] listopada 2006 r. Oczywiście niesłuszne jest stanowisko Skarżącej, w świetle którego Sąd Wojewódzki zobowiązany był do uwzględnienia akt administracyjnych sprawy poprzedzającej wydanie decyzji Wojewody z [...] listopada 2006 r. Sąd nie dysponował tymi dokumentami, nie zostały one dołączone ani do akt administracyjnych kontrolowanej przezeń sprawy ani przedłożone przez Skarżącą na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Ze wskazanych wyżej przyczyn nie było zaś ani możliwe ani dopuszczalne dokonywanie "rekonstrukcji" podstawy prawnej i celu wydania decyzji z [...] listopada 1977 r.
Podsumowując, zarzuty naruszenia przepisów postępowania uznać należało za niezasadne.
Przechodząc do rozpoznania zarzutów naruszenia prawa materialnego to jest art. 136 – 138 i art. 112 oraz art. 236 u.g.n. w zw. z art. 64 i 21 Konstytucji jak również naruszenia art. 31 "i pozostałych" przepisów ustawy z 29 maja 1974 r. Sąd kasacyjny wskazuje, że z uwagi na wadliwość ich sformułowania uchylały się one spod kontroli kasacyjnej.
Sąd kasacyjny dostrzega, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżąca powoływała się na błędną w jej ocenie wykładnię art. 216 ust. 1 u.g.n. przedstawioną w zaskarżonym wyroku. Jednak argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu nie dotyczy zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej. Oznacza to, że uzasadnienie skargi kasacyjnej nie jest zgodne ze wskazanymi w niej podstawami, którymi związany jest Naczelny Sąd Administracyjny.
O ile nie można wykluczyć możliwości ustosunkowania się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zarzutu naruszenia określonego przepisu, który nie został dostatecznie dokładnie wskazany w petitum skargi kasacyjnej, ale który sprecyzowany został w jej uzasadnieniu (w przypadku niewskazania w petitum skargi kasacyjnej konkretnej jednostki redakcyjnej danego przepisu a następnie jego wskazania w uzasadnieniu), o tyle nie jest możliwe ustalenie na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej, że jej podstawę stanowi inny przepis, niż przywołany w zarzucie. Skarga kasacyjna, jak wynika z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a winna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Podstawy skargi kasacyjnej stanowią zarzuty stawiane wyrokowi sądu pierwszej instancji. Nie jest zaś rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśnianie rozbieżności pomiędzy zarzutami podniesionymi w ramach wskazania podstaw skargi kasacyjnej a jej uzasadnieniem, czy też nadawanie skardze kasacyjnej rozsądnego brzmienia w procesie jej interpretacji.
Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 p.p.s.a.), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.