I OSK 2332/22

I OSK 2332/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Kremer /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Skiba
Maciej Dybowski
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 632/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-06-01
Skarżony organ
Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1577
art. 11 ust. 1, art. 16 ust. 1 i 4
Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - t.j.
Dz.U.UE.L 2004 nr 166 poz 1 art. 68 ust. 1 i ust.  3
Rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia  społecznego (Tekst mający znaczenie dla EOG i dla Szwajcarii).
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 18 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rodziny i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 632/22 w sprawie ze skargi K. M. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego w formie dodatku dyferencyjnego 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej na rzecz K. M. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 1 czerwca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 632/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi K. M., uchylił decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2022 r. oraz decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 8 listopada 2021 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego w formie dodatku dyferencyjnego.
Wydanie wyroku poprzedzały następujące ustalenia faktyczne i prawne:
W dniu 30 kwietnia 2021 r. skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko J. B., oświadczając że P. B. – ojciec dziecka, od 2009 r. zamieszkuje na terytorium Republiki Federalnej Niemiec.
W dniu 4 maja 2021 r. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego z dnia 30 kwietnia 2021 wraz z załącznikami, został przekazany do Wojewody Pomorskiego.
Wojewoda Pomorski decyzją z dnia 8 listopada 2021 r. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia, wskazując że ojciec dziecka jest osobą aktywną zawodowo na terytorium Niemiec, a skarżąca jest osobą nieaktywną zawodowo na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W tej sytuacji państwem właściwym do rozpatrzenia wniosku na zasadzie pierwszeństwa, będą Niemcy. Jednocześnie organ poinformował, że złożony przez skarżącą wniosek w Polsce, został przekazany do instytucji niemieckiej celem rozpatrzenia go tak, jakby został złożony bezpośrednio w ww. instytucji, zgodnie z art. 68 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) z dnia 29 kwietnia 2004 r. nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie.
Minister Rodziny i Polityki Społecznej decyzją z dnia 3 stycznia 2022 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W ocenie Ministra organ I instancji prawidłowo wskazał, że skoro skarżąca jest osobą nieaktywną zawodowo w Polsce, a P. B. jest aktywny zawodowo w Niemczech to, zgodnie z art. 68 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 883/2004, pierwszeństwo do wypłaty świadczeń leży po stronie Niemiec. W związku z powyższym w myśl art. 68 ust. 2 w zw. z art. 68 ust. 3 lit. a rozporządzenia nr 883/2004 w Polsce, jako państwie właściwym do wypłaty świadczeń rodzinnych, lecz nie na zasadzie pierwszeństwa, mógłby przysługiwać skarżącej dodatek dyferencyjny, w przypadku gdyby wysokość świadczeń o których przyznanie ubiega się w Polsce, byłaby wyższa od odpowiedniego świadczenia przysługującego w Niemczech.
Odnosząc się zaś do podniesionych przez skarżącą okoliczności, wyjaśniono że Wojewoda Pomorski przekazał do niemieckiej instytucji właściwej do wypłaty świadczeń informację, że w związku z brakiem aktywności zawodowej na terytorium Polski, jest instytucją właściwą do wypłaty świadczeń w pełnej wysokości i przesłał złożony przez skarżącą w Polsce wniosek, celem rozpatrzenia go tak, jakby został złożony bezpośrednio w instytucji niemieckiej, zgodnie z art. 68 ust. 3 rozporządzenia nr 883/2004.
Minister wskazał również, że instytucja tymczasowego przyznania świadczeń uregulowana została w art. 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004. Zastosowanie możliwości tymczasowego przyznania świadczeń uzależniona jest ponadto od wskazanych w ww. przepisach okoliczności. W trybie art. 7 rozporządzenia nr 987/2004, możliwe jest natomiast przyznanie świadczeń tymczasowo na wniosek osoby zainteresowanej. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca złożyła wniosek o tymczasowe przyznanie świadczenia wychowawczego, a powyższą kwestie podniosła dopiero w złożonym odwołaniu z dnia 25 listopada 2021 r.
Minister podkreślił również, że w sytuacji wydania decyzji przez instytucję niemiecką w zakresie wysokości przysługujących skarżącej świadczeń i przesłaniu tej decyzji do Wojewody Pomorskiego, organ ponownie dokona weryfikacji kwoty świadczenia należnego w Polsce. Brak rozpatrzenia przekazanego wniosku przez instytucję niemiecką, spowodowany brakiem współpracy ze strony wnioskodawcy, skutkować będzie brakiem możliwości ponownego przeliczenia świadczeń przez polską instytucję.
Skargę na powyższą decyzję złożyła skarżąca, zarzucając:
1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a.
b) art. 7b k.p.a.;
c) art. 11 k.p.a. w zw. z treścią ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195);
d) art. 10 § 1 k.p.a.;
e) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a.;
2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę zauważył, że z akt sprawy, w szczególności z treści samego wniosku wynika, że ojciec dziecka P. B. nie utrzymuje kontaktu z rodziną od 13 lat, nie prowadzi z matką dziecka wspólnego gospodarstwa domowego, a skarżąca dane te opiera na informacjach pozyskanych od komornika, który prowadzi wobec ojca dziecka egzekucję komorniczą w związku z niewywiązywaniem się przez niego z obowiązku alimentacyjnego wobec dziecka.
Zdaniem Sądu organ podejmując decyzję o przekazaniu wniosku i odmowie wypłaty świadczenia deferencyjnego winien w takiej sytuacji faktycznej ustalić w sposób nie budzący wątpliwości czy w sprawie, mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a także czy wobec takiego stanu faktycznego świadczenie to na terenie Niemiec zostanie skarżącej przyznane, a w szczególności czy ojciec dziecka rzeczywiście jest zatrudniony na terenie Niemiec.
Sąd stwierdził, że organy do tych okoliczności w ogóle się nie odniosły. Treść wniosku odczytały wybiórczo uwzględniając wyłącznie informację, że ojciec dziecka mieszka na terenie Niemiec i nie podejmując żadnego postępowania wyjaśniającego wobec faktów wskazanych przez skarżącą, w tym opisanej przez nią sytuacji rodzinnej.
W niniejszej sprawie nie zostało ustalone w sposób nie budzący wątpliwości w świetle podnoszonych przez skarżącą okoliczności, czy przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy będą miały zastosowanie, a także czy jakiekolwiek świadczenia na rzecz ojca dziecka w Niemczech zostały wypłacone a nawet czy ten jest tam zatrudniony a w konsekwencji nie zostało ustalone i prawidłowo ocenione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pomimo wyraźnego stanowiska skarżącej w tym zakresie. Dopiero faktyczna kumulacja świadczeń z różnych systemów zabezpieczenia społecznego, której mają przeciwdziałać przepisy o koordynacji umożliwia ocenę czy stronie będzie przysługiwał wyłącznie dodatek dyferencyjny lub nie (jeżeli świadczenie w kraju pierwszeństwa jest wyższe) Tak rozumiana normatywna treść tego przepisu pozostaje spójna z treścią art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, która przypadek, w którym świadczenie wychowawcze nie przysługuje, wiąże z przysługiwaniem członkowi rodziny za granicą świadczenia na dziecko o podobnym charakterze do świadczenia wychowawczego.
W świetle powyższego Sąd stwierdził, że organy nie podjęły właściwych działań procesowych pozwalających ustalić kwestię zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w tym podlegania ojca dziecka ustawodawstwu niemieckiemu. Samo stwierdzenie, że ojciec dziecka jest zatrudniony na terenie Niemiec, gdzie mają zastosowanie przepisy o koordynacji zabezpieczenia społecznego, bez dokonania ustaleń odnośnie sytuacji rodzinnej, a także w zakresie podlegania ustawodawstwu niemieckiemu, czyli wskazania z jakich świadczeń korzystał, czy mógł skorzystać w tym państwie, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy powołanych przez skarżącą już w treści wniosku, należy uznać za niewystarczające. Dane w zakresie świadczenia wychowawczego podlegają wymianie w ramach Systemu Elektronicznej Wymiany Informacji dotyczących Zabezpieczenia Społecznego, o którym mowa w rozporządzeniu nr 987/2009, za pośrednictwem punktu kontaktowego prowadzonego przez Ministra właściwego do spraw rodziny (art. 11 ust. 4, art. 12 ust. 2 ustawy).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Rodziny i Polityki Społecznej, zarzucając naruszenie:
- przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. art. 267 zdanie pierwsze lit. b Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 202 z 7.06.2016, str. 1; Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864 z późn. zm.) w zw. z art. 9 oraz art. 91 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP, a także art. 91 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości z dnia 25 września 2012 r. (Dz. Urz. L 265 z dnia 29 września 2012 r. z późn. zm.) poprzez ich bezpodstawne niezastosowanie, polegające na dokonaniu wykładni przepisu prawa pochodnego Unii Europejskiej z pominięciem wykładni tego przepisu dokonanej przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej;
- przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. art. 68 ust. 1 lit. a i b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z dnia 30 kwietnia 2004 r. z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na bezpodstawnym uznaniu, że dla zastosowania tego przepisu konieczna jest analiza ustawodawstwa innego państwa członkowskiego pod kątem tytułu przyznawania konkretnych świadczeń rodzinnych oraz ich faktyczne przyznanie, podczas gdy właściwa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że dla ustalenia pierwszeństwa do przyznania świadczeń rodzinnych wystarczające jest ustalenie tytułu, na podstawie którego osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych na dane dziecko (najczęściej rodzic dziecka) podlega ustawodawstwu danego państwa członkowskiego;
- przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 16 ust. 1, ust. 6 oraz ust. 7 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2022 r., poz. 1577) dalej: "u.p.p.w.d," w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 4 u.p.p.w.d. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia wychowawczego w formie dodatku dyferencyjnego, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że do ustalenia czy w danej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego konieczne jest sprawdzenie przez organ czy świadczenie stanowiące odpowiednik świadczenia wychowawczego zostało lub zostanie uprawnionemu przyznane, jak również jego faktyczne pobieranie przez uprawnionego, powodujące tzw. kumulację świadczeń, a w konsekwencji czego błędne uznanie, że nie zostały spełnione wymogi wskazane w treści art. 8 ust. 1 pkt 4 u.p.p.w.d., w zakresie braku przysługiwania świadczenia wychowawczego z uwagi na przysługujące za granicą na dziecko świadczenie o podobnym charakterze do świadczenia wychowawczego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów, tj. uwzględniająca przepisy prawa materialnego (art. 68 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 883/2004), powinna prowadzić do wniosku, że w przywołanych powyżej sprawach, czynnikiem decydującym jest jedynie możliwość ubiegania się o świadczenia rodzinne winnym państwie członkowskim;
- przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 16 ust. 1, ust. 4 ust. 5 u.p.p.w.d. w obecnie obowiązującym brzmieniu, poprzez ich bezpodstawne niezastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą przesłanki, w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, powodujące nienależność świadczenia wychowawczego, z uwagi na brak występowania tzw. kumulacji świadczeń, wynikającej z faktycznego pobierania świadczenia wychowawczego oraz brak sprawdzenia przez organ, czy świadczenie stanowiące odpowiednik świadczenia wychowawczego na terenie Niemiec zostanie uprawnionemu przyznane i faktycznie przez niego pobierane, podczas gdy zgodnie z treścią art. 68 ust. 1 lit. a i b, rozporządzenia nr 883/2004 wraz z interpretacją Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, mają one zastosowanie w przedmiotowej sprawie już z uwagi na przebywanie członka rodziny wnioskodawcy świadczenia wychowawczego poza granicami Polski oraz możliwość ubiegania się przez niego o odpowiednik świadczenia wychowawczego w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego;
- przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 60 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 (...) (Dz. Urz. UE L 284 z 30 października 2009 r., z późn. zm.), a także w zw. z art. 68 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 883/2004 poprzez bezpodstawne uznanie, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji konieczne było ustalenie, czy ojciec dziecka skarżącej pobiera w innym państwie członkowskim świadczenia rodzinne, a w konsekwencji czego bezpodstawne uznanie, iż organ orzekający w sprawie nie dokonał wyczerpującego rozpatrzenia i prawidłowej oceny zabranego w sprawie materiału dowodowego, a tym samym naruszył treść ww. przepisów, podczas gdy z treści rozporządzeń 883/2004 i 987/2009 obowiązkiem polskiej instytucji właściwej było jedynie przekazanie wniosku skarżącej do instytucji innego państwa członkowskiego, którego ustawodawstwo ma zastosowanie na zasadzie pierwszeństwa, oraz analiza możliwości przyznania dodatku dyferencyjnego, z których to obowiązków organy się wywiązały;
- przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy faktycznym powodem uchylenia decyzji organów obu instancji było przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny odmiennej wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 68 ust. 1 lit a i b rozporządzenia nr 883/2004 a także art. 16 ust. 1, ust. 6 oraz ust. 7 u.p.p.w.d. w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 4 u.p.p.w.d. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia wychowawczego w formie dodatku dyferencyjnego, jak również niezastosowanie art. 16 ust. 1, ust. 4 ust. 5 u.p.p.w.d. w obecnie obowiązującym brzmieniu.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz oddalenie skargi, albo ewentualnie;
2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Ponadto wniesiono o:
3) rozpoznanie sprawy na rozprawie;
4) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego;
5) przedstawienie pytania prawnego Trybunałowi w trybie art. 267 Traktatu o następującej treści: "Czy tytuł przysługiwania świadczeń rodzinnych, o którym mowa art. 68 ust. 1 lit. a i b rozporządzenia 883/2004 i od którego zależy pierwszeństwo udzielania świadczeń rodzinnych, należy interpretować jako tytuł, na podstawie którego osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych na dane dziecko (najczęściej rodzic dziecka) podlega ustawodawstwu danego państwa członkowskiego, czy też dla właściwego rozumienia tytułu przysługiwania świadczeń rodzinnych konieczna jest analiza ustawodawstwa innego państwa członkowskiego pod kątem warunków przyznawania konkretnych świadczeń rodzinnych oraz ich faktyczne przyznanie?", a w konsekwencji przedstawienia tego pytania;
6) zawieszenie postępowania stosownie do art. 124 § 1 pkt 5 w zw. z art. 193 p.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Ponadto K. M. wskazała, że w tym samym stanie faktycznym (który nie uległ zmianie) w dniu 21 września 2022 r. złożyła kolejny wniosek o przyznanie świadczenia 500+ na syna J. B. (składając te same oświadczenia jak dotychczas). Zakład Ubezpieczeń Społecznych, który obecnie przejął wypłatę tego świadczenia przyznał świadczenie od dnia 1 września 2022 r. do momentu ukończenia przez dziecko 18 roku życia (20 grudnia 2022 r.). Powyższe przeczy twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, że dotychczasowe postępowanie organów w niniejszej sprawie było prawidłowe. Możliwa okazuje się sytuacja, że w zastanym stanie faktycznym, należne świadczenia zostaną przyznane osobie uprawnionej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie jest oparta na uzasadnionych podstawach.
Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej: "p.p.s.a.", rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (dalej: "u.p.p.w.d.") wojewoda właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się oświadczenie wychowawcze pełni funkcję instytucji właściwej w związku z udziałem Rzeczypospolitej Polskiej w koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w przypadku przemieszczania się osób w granicach Unii Europejskiej i Europejskiego Obszaru Gospodarczego i Konfederacji Szwajcarskiej oraz wydaje rozstrzygnięcia, w tym decyzje, oraz przekazuje informację, o której mowa w art. 13a ust. 2, w sprawach świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego. Stosownie natomiast do art. 16 ust. 1 u.p.p.w.d., w przypadku gdy osoba uprawniona do świadczenia wychowawczego lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami wojewodzie. W tym przypadku wojewoda ustala, czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 16 ust. 4 u.p.p.w.d.). Dalej ustawodawca w ust. 5-8 art. 16 wskazanej ustawy zawarł regulacje szczegółowe określając sytuacje, gdy wojewoda ustala prawo do świadczenia wychowawczego, wydaje decyzje lub przekazuje sprawę organowi właściwemu.
W świetle przepisu art. 67 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/20024 z dnia 29 kwietnia 2004 r. osoba jest uprawniona do świadczeń rodzinnych zgodnie z ustawodawstwem właściwego Państwa Członkowskiego, włącznie ze świadczeniami dla członków rodziny, którzy zamieszkują w innym Państwie Członkowskim, tak jak gdyby zamieszkiwali oni w pierwszym Państwie Członkowskim.
Zasady pierwszeństwa w przypadku zbiegu praw do świadczeń normuje zaś art. 68 rozporządzenia podstawowego. I tak, w przypadku świadczeń wypłacanych przez więcej niż jedno Państwo Członkowskie z różnych tytułów, kolejność pierwszeństwa jest następująca: w pierwszej kolejności prawa są udzielane z tytułu zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, w drugiej kolejności prawa są udzielane z tytułu otrzymywania emerytury lub renty i w ostatniej kolejności prawa uzyskiwane na podstawie miejsca zamieszkania (art. 68 ust. 1 lit. a). W przypadku zaś świadczeń wypłacanych przez więcej niż jedno Państwo Członkowskie z tego samego tytułu, kolejność pierwszeństwa ustalana jest poprzez odniesienie do następujących kryteriów dodatkowych wskazanych w ppkt i), ppkt ii), ppkt iii) (art. 68 ust. 1 lit. b). Jak stanowi art. 68 ust. 3 rozporządzenia podstawowego, jeżeli zgodnie z przepisem art. 67 rozporządzenia podstawowego, w instytucji właściwej Państwa Członkowskiego, którego ustawodawstwo ma zastosowanie, złożony zostaje wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych, ale nie z tytułu prawa pierwszeństwa wynikającego z przepisów art. 68 ust. 1 i 2, to instytucja ta niezwłocznie przekazuje taki wniosek instytucji właściwej Państwa Członkowskiego, którego ustawodawstwo ma zastosowanie z tytułu pierwszeństwa, informuje zainteresowanego i, bez uszczerbku dla przepisów rozporządzenia wykonawczego dotyczących tymczasowego przyznawania świadczeń, zapewnia, jeżeli jest to konieczne, dodatek dyferencyjny (art. 68 ust. 3 lit. a). Z kolei instytucja właściwa Państwa Członkowskiego, którego ustawodawstwo ma zastosowanie z tytułu pierwszeństwa, rozpatruje ten wniosek, tak jak gdyby został on złożony bezpośrednio do niej, a dzień, w którym taki wniosek został złożony w pierwszej instytucji uważa się za dzień złożenia wniosku w instytucji mającej pierwszeństwo (art. 68 ust. 3 lit. b).
Zgodnie z treścią art. 68 powołanego rozporządzenia nr 883/2004 i art. 60 rozporządzenia nr 987/2009, w przypadku wystąpienia koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, jeżeli na podstawie ustawodawstw obu Państw udzielane są świadczenia w tym samym okresie i dla tych samych członków rodziny, podstawowym obowiązkiem organu, do którego złożono wniosek o przyznanie świadczenia, jest ustalenie pierwszeństwa państwa do ustalenia i wypłaty świadczenia rodzinnego. W przypadku bowiem zbiegu uprawnień, świadczenia rodzinne udzielane są zgodnie z ustawodawstwem wyznaczonym jako mające pierwszeństwo na podstawie przepisów ust. 1.
W rozpoznawanej sprawie Wojewoda ustalił, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i wskazał na zasadę pierwszeństwa uregulowaną w art. 68 ust. 1 a rozporządzenia, zgodnie z którą w przypadku świadczeń wypłacanych przez więcej niż jedno Państwo Członkowskie z różnych tytułów, w pierwszej kolejności prawa są udzielane z tytułu zatrudnienia lub pracy na własny rachunek. Wojewoda stwierdził, że ze względu na pracę ojca dziecka w Niemczech oraz brak aktywności zawodowej matki dziecka w Polsce mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a zgodnie z powołaną zasadą pierwszeństwa państwem właściwym są Niemcy.
Istota sporu dotyczy przyjętej przez Wojewodę zasady pierwszeństwa. Inaczej ujmując, czy w rozpoznawanej sprawie spełnione została przesłanka pierwszeństwa wynikająca z art. 68 ust. 1 a na którą wskazał Wojewoda. Mianowicie z wniosku skarżącej wynika, że ojciec dziecka P. B. mieszka na terenie Niemiec, ale nie utrzymuje kontaktu z wnioskodawczynią od 13 lat, stąd też wnioskodawczyni nie posiada informacji na temat zatrudnienia lub pracy na własny rachunek P. B. na terenie Niemiec. Z akt sprawy nie wynika również, czy ojciec dziecka jest zatrudniony lub wykonuje pracę na własny rachunek na terenie Niemiec.
Natomiast Wojewoda Pomorski w uzasadnieniu decyzji z dnia 8 sierpnia 2021 r. stwierdza: "W związku z tym, że Pani K. M. nie wykonywała działalności zawodowej na terenie Rzeczypospolitej Polskiej w okresie od 01.06.2021 r., a Pan P. B. w tym okresie był osobą zatrudnioną na terenie Niemiec, państwo to jest państwem pierwszeństwa do rozpatrzenia uprawnień do świadczeń rodzinnych na ww. dzieci". Również organ II instancji, Minister Rodziny i Polityki Społecznej w uzasadnieniu decyzji z dnia 3 stycznia 2022 r. stwierdza: "że organ I instancji prawidłowo wykazał, że w związku z tym, że jest Pani osobą nieaktywną zawodową w Polsce, a pan P. B. jest osobą aktywną zawodową w Niemczech, zgodnie z art. 68 ust. 1 lit. a rozporządzenia 883/2004, pierwszeństwo do wypłaty świadczeń leży po stronie Niemiec". Na tę okoliczność zasadnie zwraca uwagę Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku podnosząc, że organ podejmując decyzję o przekazaniu wniosku i odmowie wypłaty świadczenia deferencyjnego winien w takiej sytuacji faktycznej ustalić w sposób nie budzący wątpliwości czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a także czy wobec takiego stanu faktycznego świadczenie to na terenie Niemiec zostanie skarżącej przyznane, a w szczególności czy ojciec dziecka jest rzeczywiście jest zatrudniony na terenie Niemiec. Organy, zarówno I i II instancji do tych okoliczności w ogóle się nie odniosły. Treść wniosku odczytały wybiórczo uwzględniając wyłącznie informację, że ojciec dziecka mieszka na terenie Niemiec i nie podejmując żadnego postępowania wyjaśniającego. Powyższe stanowisko Sądu I instancji jest zasadne. Zauważyć bowiem należy, że organy przyjęły iż w sprawie ma zastosowanie art. 68 ust. 1 lit. a rozporządzenia 883/2004, to jest zasada pierwszeństwa która stanowi, że w przypadku świadczeń wypłacanych przez więcej niż jedno Państwo Członkowskie z różnych tytułów, w pierwszej kolejności prawa są udzielane z tytułu zatrudnienia lub pracy na własny rachunek. Dla zastosowania zasady pierwszeństwa z art. 68 ust. 1 lit. a nie wystarczy zatem fakt zamieszkiwania rodzica dziecka na terenie danego Państwa Członkowskiego w tym przypadku Niemiec, ale istotną, fundamentalną okolicznością jest zatrudnienie lub praca na własny rachunek ojca dziecka na terenie Niemiec. Dlatego też z samego faktu zamieszkiwania rodzica dziecka na terenie Niemiec nie można domniemywać, że równocześnie ojciec dziecka jest zatrudniony lub wykonuje pracę na własny rachunek na terenie Niemiec. W rozpoznawanej sprawie, organy nie dysponując żadną informacją odnośnie zatrudnienia lub pracy na własny rachunek ojca dziecka P. B. na terenie Niemiec, przyjęły że jest zatrudniony na terenie Niemiec i zastosowały art. 68 ust. 1 lit. a rozporządzenia 883/2004.
Nieustalenie, czy ojciec dziecka P. B. spełniał przesłankę zatrudnienia lub pracy na własny rachunek na terenie Niemiec powoduje uzasadnione wątpliwości, czy w sprawie prawidłowo zastosowano zasadę pierwszeństwa określoną w art. 68 ust. 1 lit. a rozporządzenia 883/2004, zgodnie z którą w przypadku świadczeń wypłacanych z różnych tytułów w pierwszej kolejności prawa są udzielane z tytułu zatrudnienia. Brak ustaleń odnośnie spełnienia przesłanki zatrudnienia lub pracy na własny rachunek może powodować uzasadnione wątpliwości, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, albo która z zasad określonych w tych przepisach powinna mieć zastosowanie. Mianowicie zgodnie z art. 68 ust. 1 lit. b rozporządzenia 883/2004 w przypadku świadczeń wypłacanych przez więcej niż jedno Państwo z tego samego tytułu, kolejność pierwszeństwa ustalana jest na podstawie wskazanych w pkt i), pkt ii), pkt iii) kryteriów dodatkowych. I tak zgodnie z art. 68 ust. 1 lit b pkt iii w przypadku świadczeń uzyskiwanych na podstawie miejsca zamieszkania, tym kryterium jest miejsce zamieszkania dzieci.
Stąd też bez poczynienia ustaleń odnośnie spełnienia przez rodzica dziecka przesłanki zatrudnienia lub pracy na własny rachunek na terenie państwa w którym mieszka, w tym przypadku Niemiec nie można a priori przyjąć, że zastosowanie ma art. 68 ust. 1 lit. a rozporządzenia 883/2004, a w konsekwencji, że pierwszeństwo do wypłaty tych świadczeń leży po stronie Niemiec.
Należy zatem wyraźnie zaznaczyć, że dla zastosowania powyższego przepisu, tj. art. 68 ust. 1 lit. a rozporządzenia 883/2004 nie jest konieczna analiza ustawodawstwa innego państwa członkowskiego pod kątem przyznawania konkretnych świadczeń rodzinnych oraz ich faktycznego przyznania, ale dla ustalenia pierwszeństwa o którym mowa w art. 68 ust. 1 lit. a rozporządzenia konieczne i wystarczające zarazem jest ustalenie tytułu na podstawie którego osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych na dane dziecko podlega ustawodawstwu danego państwa, w tym przypadku tytułu zatrudnienia lub pracy na własny rachunek. W niniejszej sprawie strona skarżąca uprawniona jest do świadczenia z wychowawczego w Polsce z tytułu zamieszkania, natomiast ojciec dziecka mieszkający w Niemczech może być uprawniony do otrzymania odpowiednika świadczenia wychowawczego z tytułu zatrudnienia jeżeli ten tytuł spełnia, czyli jest aktywny zawodowo w Niemczech. Tych ustaleń dotyczących aktywności zawodowej w Niemczech ojca dziecka nie poczyniono, natomiast przyjęto, że jest aktywny zawodowo w Niemczech, a zatem z tytułu zatrudnienia podlega ustawodawstwu tego państwa w zakresie świadczeń rodzinnych.
Po wniesieniu przez Ministra Rodzinny i Polityki Społecznej skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca K. M. w odpowiedzi na skargę kasacyjną pismem z dnia 9 listopada 2022 r. poinformowała, że w dniu 21 września 2022 r. złożyła kolejny wniosek o przyznanie świadczenia 500+ i otrzymała z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych informację z dnia 26 września 2022 r. o przyznaniu świadczenia wychowawczego na syna J. B. na okres od 1 września 2022 r. do 20 grudnia 2022 r., tj. do ukończenia 18 roku życia (w załączeniu przedłożyła informację z ZUS). W informacji z ZUS o przyznaniu świadczenia wychowawczego nie ma ustaleń dotyczących okoliczności faktycznych. Natomiast w odpowiedzi na skargę kasacyjną z dnia 9 listopada 2022 r. skarżąca podaje, że stan faktyczny nie uległ zmianie, a świadczenie zostało przyznane przez ZUS.
Powyższa okoliczność, ma miejsce już po wydaniu wyroku WSA z dnia 1 czerwca 2022 r., a także dotyczy innego, późniejszego okresu czasu, ale wobec twierdzenia skarżącej, że stan faktyczny w sprawie przez cały czas nie uległ zmianie, a świadczenie wychowawcze zostało przyznane, dodatkowo sprawia, że wątpliwości co do prawidłowości ustaleń dotyczących przyjętej zasady pierwszeństwa z art. 68 ust. 1a rozporządzenia 883/2004, a w konsekwencji przyjętego ustawodawstwa, które w sprawie ma zastosowanie są zasadne.
Powyższe sprawia, że niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania, Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję zasadnie wskazał, że organy nie podjęły właściwych działań procesowych pozwalających ustalić, kwestię zastosowanie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w tym podleganie ojca dziecka ustawodawstwu niemieckiemu z tytułu zatrudnienia lub pracy na własny rachunek. Wobec braku powyższych ustaleń faktycznych, przedwczesne są zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego.
Niezasadny jest zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o skierowanie do Trybunału pytania prejudycjalnego w trybie art. 267 Traktatu o następującej treści: "Czy tytuł przysługiwania świadczeń rodzinnych, o którym mowa art. 68 ust. 1 lit. a i b rozporządzenia 883/2004 i od którego zależy pierwszeństwo udzielania świadczeń rodzinnych, należy interpretować jako tytuł, na podstawie którego osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych na dane dziecko (najczęściej rodzic dziecka) podlega ustawodawstwu danego państwa członkowskiego, czy też dla właściwego rozumienia tytułu przysługiwania świadczeń rodzinnych konieczna jest analiza ustawodawstwa innego państwa członkowskiego pod kątem warunków przyznawania konkretnych świadczeń rodzinnych oraz ich faktyczne przyznanie?". Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, w rozpoznawanej sprawie nie został ustalony tytuł, tj. zatrudnienie lub praca na własny rachunek na podstawie którego ojciec dziecka jako osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych na dane dziecko podlega ustawodawstwu niemieckiemu. Organy przyjęły, że powyższy tytuł, tj. zatrudnienie lub praca na własnych rachunek wynika z faktu zamieszkiwania ojca dziecka na terenie Niemiec. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie formułuje stanowiska, że dla właściwego rozumienia tytułu konieczna jest analiza ustawodawstwa innego państwa pod kątem warunków przyznania konkretnych świadczeń, czy też faktyczne ich przyznanie. Stąd też wniosek o skierowanie pytania prejudycjalnego nie jest zasadny.
W konkluzji podkreślić należy, że celem przepisów unijnych, w tym rozporządzenia nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz rozporządzenia nr 987/2009 dotyczącego wykonywania rozporządzenia nr 883/2004, jest rozwiązanie występujących przypadków kolizji norm i wyeliminowanie kumulacji świadczeń, a nie pozbawienie strony uprawnień do przysługujących jej świadczeń (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 541/16 i z dnia 29 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1481/19).
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.