I OSK 2323/21

I OSK 2323/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska
Maciej Dybowski /przewodniczący/
Monika Nowicka /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Wa 346/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-05-12
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 916
art. 1 ust. 1
Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo  własności tych gruntów - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 346/20 w sprawie ze skargi J. S. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 19 grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie, a także postanowienie Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 25 listopada 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz J.S. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 maja 2020 r. (sygn. akt I SA/Wa 346/20), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.S. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 19 grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.
W uzasadnieniu w/w wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że wnioskiem z dnia 25 października 2019 r., J. S. wystąpiła o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], o powierzchni [...] ha z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...].
Prezydent m.st. Warszawy, postanowieniem z dnia 25 listopada 2019 r., odmówił jednak wydania zaświadczenia żądanej treści podnosząc, iż wspomniana nieruchomość była niezabudowana. Rozpatrując zaś sprawę w trybie instancji odwoławczej, Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że ustawą z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r. poz. 916 ze zm.), z dniem 1 stycznia 2019 r. zostało, zgodnie z art. 1 tej ustawy, z mocy prawa przekształcone w prawo własności prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe. Przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy przy tym rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowa lokali stanowi lokale mieszkalne wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.
Odnosząc zatem powyższe do stanu rozpatrywanej sprawy, Wojewoda uznał, że ponieważ przedmiotowa nieruchomość, uregulowana w księdze wieczystej nr [...], składała się wyłącznie z jednej działki ewidencyjnej nr [...], która pozostawała niezabudowana bo znajdowały się na niej tylko wejścia do budynku przy ulicy [...], ciąg komunikacyjny, śmietnik i tereny zielone, to stanowisko Prezydenta m. st. Warszawy było uprawnione. Ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów nie zawiera bowiem wprawdzie wyjaśnienia pojęcia: "budynku mieszkalnego" tym niemniej, posługując się pomocniczo przepisami tak Prawa budowlanego, jak i utrwalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego, zgodnie z którym (m.in. wyrok SN z 7 października 2015 r., sygn. akt I CSK 856/14) budynkiem jest obiekt budowlany trwale związany z gruntem stanowiący część składową nieruchomości gruntowej (art. 48 kodeksu cywilnego - dalej: k.c.) albo odrębny od gruntu przedmiot własności (art. 235 § 1 k.c.) wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych i mający fundamenty oraz dach, a więc obiekt o wyraźnie zamkniętej bryle, to zasadnym było przyjęcie poglądu, że działka nr [...] stanowiła samodzielną, niezabudowaną nieruchomość. W rezultacie więc, skoro w dniu 1 stycznia 2019 r. nieruchomość była niezabudowana budynkiem mieszkalnym, to nie spełniała ona przesłanek do przekształcenia w/w prawa.
Na wyżej przedstawione postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 19 grudnia 2019 r. J.S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której domagała się uchylenia w/w postanowienia. W uzasadnieniu skargi strona wyjaśniła, że jest właścicielką lokalu nr [...] znajdującego się w budynku położonym w [...] przy ul. [...], z którym to lokalem związany jest udział w nieruchomości wspólnej w wysokości 21/1000.Jednocześnie jest ona również (cyt.): " uprawniona w działce numer [...] w udziale w wysokości 21/1000 odpowiadającym jej udziałowi związanemu z lokalem w działce nr [...]". Matka jej bowiem nabyła lokal nr [...] umową sprzedaży, zawartą aktem notarialnym z 31 stycznia 1996 r. (repertorium A nr [...]) a sprzedaż ta dotyczyła nie tylko lokalu nr [...] wraz z piwnicą, ale także wraz ze "związanym z własnością lokalu udziałem wynoszącym 0,021 części we współużytkowaniu działek gruntu nr [...] i nr [...] oraz takim samym udziałem we współwłasności wszelkich części budynku i innych urządzeń, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali. Zdaniem skarżącej, powyższy fragment umowy sprzedaży świadczył zatem o intencji stron w zakresie traktowania działek nr [...] i [...], jako nieruchomości wspólnej związanej z własnością lokalu.
Odpowiadając na skargę, Wojewoda Mazowiecki wnosił o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.) - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie była ona zasadna.
Na wstępie swoich rozważań Sąd wyjaśnił pojęcie zaświadczenia, wskazując, że
zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl natomiast art. 217 § 2 k.p.a., zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.
Zaświadczenie jest zatem – jak podkreślił Sąd Wojewódzki - czynnością materialnotechniczną polegającą na urzędowym potwierdzeniu obiektywnie istniejącego stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa. Jest ono przy tym przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej, dokonywanym - w myśl art. 218 § 1 k.p.a. - na podstawie posiadanych rejestrów i ewidencji bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, ograniczony jest więc do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w wyżej wskazanych zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia.
Ponadto, jak kontynuował Sąd, niezależnie od ogólnych zasad, dotyczących wydawania zaświadczeń, należało w tym przypadku również brać pod uwagę stosowne przepisy materialnoprawne, z których wynikał obowiązek potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w formie zaświadczenia. W związku z tym, Sąd Wojewódzki przytoczył treść art. 1 ust. 1 oraz 2 a także art. 4 ust. 1 i 2 ustawy 20 lipca 2018 r., podkreślając, że już z samego tytułu tej ustawy wynikało, iż dotyczyła ona przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele - mieszkaniowe. W art. 1 ust. 2 ustawy ustawodawca zdefiniował zaś pojęcie gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe, zawarte zaś w art. 1 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy unormowanie dotyczyło innych obiektów budowlanych lub urządzeń budowlanych, ale obiekty te i urządzenia musiały istnieć na gruncie o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 lub 2 ustawy.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd Wojewódzki jednocześnie zauważył, że ustawa przekształceniowa nie definiowała pojęcia "nieruchomości" a (cyt.): " wobec czego należy zastosować do tej definicji przepisy kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 46 § 1 kc nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Zgodnie natomiast z art. 24 ust. 1 zd. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece dla każdej nieruchomości prowadzi się odrębną księgę wieczystą, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej". Powołując się bowiem na treść uchwały Sądu Najwyższego z dnia 21 marca 2013 r. (sygn. akt III CZP 8/13), która jako koncepcję dominującą w orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjmowała zasadę o pierwszeństwie wieczystoksięgowego modelu nieruchomości, czyli w myśl której nieruchomością jest część powierzchni ziemskiej, dla której urządzono księgę wieczystą, natomiast w braku księgi wieczystej sąsiadujące ze sobą grunty należące do tego samego podmiotu stanowiły jedną nieruchomość, Sąd Wojewódzki również przyjął, że gdy dla określonej nieruchomości zostanie założona księga wieczysta, to obowiązuje reguła: "jedna księga wieczysta - jedna nieruchomość", która odnosi się także do graniczących ze sobą nieruchomości, stanowiących własność tej samej osoby, a ponadto do nieruchomości stanowiących całość gospodarczą, ale nie graniczących ze sobą. Odmienny bowiem pogląd – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - godził w podstawową funkcję ksiąg wieczystych, jaką jest ustalenie stanu prawnego wpisanej do księgi wieczystej nieruchomości, jako odrębnego przedmiotu własności i samoistnego przedmiotu obrotu prawnego (art. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece). Był on także niezgodny z ustawową zasadą (art. 24 tej ustawy), że dla każdej nieruchomości prowadzi się oddzielną księgę wieczystą, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Zdaniem więc Sądu Wojewódzkiego, uznanie zatem księgi wieczystej za czynnik wyodrębniający nieruchomość najlepiej zapewniał bezpieczeństwo obrotu nieruchomościami, a względy systemowe sprzeciwiały się przypisywaniu pojęciu nieruchomości gruntowej innego znaczenia w obrębie ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz art. 46 § 1 k.c.
Odnosząc powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy, Sąd Wojewódzki uznał więc, że (cyt.): "Niewątpliwie działka nr [...] i działka nr [...], na której posadowiony jest budynek wpisane są do różnych ksiąg wieczystych, wobec czego są odrębnymi nieruchomościami. Bezsporne jest, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] nie została zabudowana na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 i art. 1a ustawy z 20 lipca 2018 r., gdyż na nieruchomości tej nie jest posadowiony budynek mieszkalny jednorodzinny ani wielorodzinny, w którym co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne. Natomiast przyleganie działki nr [...] do zabudowanej działki nr [...], a także istniejący na działce nr [...] ciąg komunikacyjny do zabudowanej działki (chodnik), śmietnik i zieleń nie powodują, że nieruchomość ta zyskuje status nieruchomości zdefiniowanej w art. 1 ust. 2 oraz art. 1a ustawy. Wprawdzie przepisy art. 1 ust. 2 pkt 3) i art. 1a ustawy przewidują możliwość przekształcenia gruntów na których znajdują się inne obiekty budowlane, urządzenia budowlane i inne budynki, ale muszą to być grunty zabudowane budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym lub wielorodzinnym".
Ponadto Sąd Wojewódzki podkreślił, iż (cyt.): " przepis art. 1 ust. 2 ustawy stanowi, że przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane "wyłącznie" budynkami wskazanymi w tym przepisie. Użycie sformułowania "wyłącznie" oznacza, że nie dopuszcza się w tej kwestii żadnych odstępstw".
W rezultacie zatem Sąd Wojewódzki przyjął, że organy prawidłowo uznały, że w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] brak było podstaw do wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, gdyż nieruchomość ta nie została zabudowana na cele mieszkaniowe w rozumieniu omawianej ustawy.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, J.S. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:
1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – prawa materialnego, to jest: art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, 3 oraz ust. 4 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów - poprzez błędną wykładnię ww. przepisów i uznanie, że w rozumieniu ww. przepisów nieruchomością jest jedynie nieruchomość w ujęciu formalnym - wieczystoksięgowym, dla której urządzona jest jedna księga wieczysta, nie może zaś być nią nieruchomość w ujęciu materialnoprawnym - w rozumieniu art. 46 § 1 kodeksu cywilnego;
2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów - poprzez zaniechanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wnikliwej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia 19 grudnia 2019 r. ([...]) i nieuchylenie tego postanowienia choć narusza ono przepisy prawa materialnego tj. art. 1 ust. 1, ust. 2 pkt 2, 3 oraz ust. 4 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Ponadto strona skarżąca wnosiła również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych.
Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, to jest na obrazie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), w postaci błędnej wykładni art. 1 ust. 1i 2 pkt 2, 3 oraz ust. 4 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów oraz istotnym naruszeniu przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), takich jak: - art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jak w skazano w skardze kasacyjnej) oraz art. 145 § 1 pkt 1 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów określonych jako procesowe, wyjaśnić przede wszystkim należy, że zarzuty te nie były zasadne. Spośród nich przy tym tylko przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. miał charakter procesowy a ponadto przepis ten – jako blankietowy – stanowił jedynie formalną, procesową podstawę zaskarżonego wyroku. Jej zaś zastosowanie warunkowała ocena materialnoprawna wyrażona w tym wyroku przez Sąd I instancji.
Przepisy natomiast art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych jako mające charakter ustrojowy, winny być kwalifikowane do zarzutów materialnoprawnych. Wydanie jednak wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej, nie mogło być automatycznie utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Zważyć bowiem należy, że w/w przepisy zakreślają jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nie ma zaś żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd Wojewódzki nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. W związku z powyższym podkreślić wypada, iż przepisy te mogłyby być naruszone tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd rozpoznana, albo rozpoznanie jej opierałoby się na innych kryteriach, niż są one określone w art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, co w niniejszym przypadku nie miało miejsca.
Zasadne natomiast okazały się pozostałe zarzuty prawnomaterialne.
Przedmiotowa sprawa – jak wspomniano na wstępie – dotyczyła wniosku J.S. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działki nr [...] z obrębu [...], o powierzchni 0[...]ha, położonej w [...] i uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. Wniosek ten nie został jednak uwzględniony przez Prezydenta m.st. Warszawy, gdyż na w/w działce nr [...] znajdowały się tylko wejścia do budynku przy ulicy [...], ciąg komunikacyjny, śmietnik i tereny zielone. Działka ta miała zaś urządzoną własną, odrębną księgę wieczystą a zatem, organ przyjmując, iż pod pojęciem "nieruchomości" należało w tym przypadku rozumieć obszar gruntu rozumiany w kontekście przepisów regulujących prowadzenie ksiąg wieczystych ( ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece ) uznał, że skoro działka nr [...] miała własną księgę wieczystą to stanowiła odrębną nieruchomość od nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...], położonej przy ul. [...] w [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym wielolokalowym, a co do której skarżąca otrzymała stosowne zaświadczenie o przekształceniu przysługującego jej prawa.
Pogląd ten podzielił następnie Wojewoda Mazowiecki, wydając postanowienie z dnia 19 grudnia 2019 r. nr [...], utrzymujące w mocy odmowne postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 25 listopada 2019 r, zaś oddalając skargę J.S. na w/w postanowienie Wojewody, analogiczne stanowisko zajął Sąd Wojewódzki.
Z powyższym poglądem nie zgadzała się skarżąca, która w skardze kasacyjnej w szczególności podnosiła, że działka nr [...] stanowiła integralną funkcjonalnie całość z działką nr [...] (ujawnioną w księdze wieczystej [...]), i zabudowaną budynkiem mieszkalnym wielolokalowym po obrysie. Na działce nr [...] znajdowały się bowiem: murowana altanka śmietnikowa, jak również chodnik wzdłuż budynku przy ul. [...] dla pieszych w celu dojścia do czterech klatek schodowych oraz po cztery schody przylegające do każdej z klatek schodowych, a także tereny zielone. Podkreślała też, że od strony działki nr [...] znajdowały się wszystkie wejścia do klatek schodowych do budynku położonego przy ul [...]. Obie też działki (nr [...] i [...]) były odgrodzone od ulicy [...], przedszkola i budynku przy [...] metalowym słupkiem i służyły jedynie mieszkańcom budynku przy ul. [...]. Skarżąca była przy tym właścicielką lokalu nr [...] znajdującego się w budynku położonym przy ul. [...] w [...] a z jej lokalem związany był udział w nieruchomości wspólnej w wysokości 21/1000. Była przy tym także uprawniona do działki nr [...] w udziale w wysokości 21/1000 jako odpowiadającym jej udziałowi związanemu z lokalem nr [...]. Matka jej bowiem – W.K. - nabyła lokal nr [...] położony przy ul. [...] od [...] SA na podstawie umowy sprzedaży (akt notarialnym z dnia 31 stycznia 1996 r. rep. A nr [...]). Zgodnie zaś z § 3 tego aktu, [...] SA sprzedał W K. lokal nr [...] wraz z piwnicą, a także wraz ze "związanym z własnością lokalu udziałem wynoszącym 0,021 części we współużytkowaniu działek gruntu nr nr [...] i [...] oraz takim samym udziałem we współwłasności wszelkich części budynku i innych urządzeń, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali." W rezultacie skarżąca zwracała uwagę, że co do działki nr [...] uzyskała stosowane zaświadczenie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, natomiast odmówiono jej wydania tego rodzaju zaświadczenia co do działki nr [...], chociaż omawiana ustawa przekształceniowa nie definiowała pojęcia "nieruchomości" a ponieważ ustawa ta była aktem o szczególnej doniosłości dla właścicieli lokali i o specyficznych celach, to pojęcie "nieruchomości" należało traktować w tym przypadku w sposób zwiększający bezpieczeństwo właściciela lokalu mieszkalnego.
W związku z powyższym skład orzekający pragnie wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r. poz. 916, dalej jako: "ustawa przekształceniowa"), z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. W art. 1 ust. 2 w/w ustawy ustawodawca zdefiniował zaś pojęcie gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe, przez które to pojęcie należało rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami:
1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub
2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub
3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.
Stosownie natomiast do art. 1 ust. 4 ustawy przekształceniowej, w przypadku współużytkowania wieczystego gruntu wielkość udziałów we współwłasności gruntów odpowiada wielkości udziałów we współużytkowaniu wieczystym.
Ponadto, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 3 omawianej ustawy, podstawę ujawnienia prawa własności gruntów w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie wydane przez starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej - w przypadku gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa.
W niniejszej sprawie istota sporu dotyczyła wykładni pojęcia "nieruchomości" , które występowało w wyżej przytoczonych przepisach prawa. Dokładnie zaś chodziło o rozstrzygnięcie, czy pojęcie to należało rozumieć w taki sposób, jak wynikało to z przepisów ustawy o księgach wieczystych i hipotece (art. 24 ust. 1 zd. 1 tejże ustawy) i jakie rozumienie temu pojęciu nadał Sąd Wojewódzki, czy też pojęcie "nieruchomości", zawarte w ustawie przekształceniowej z dnia 20 lipca 2018 r., należało rozumieć w znaczeniu funkcjonalnym, to jest tak, jak przyjmowała to skarżąca.
W związku z powyższym skład orzekający pragnie wyjaśnić, że w zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie (vide: Ł. Sanakiewicz (w:) Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2023, art. 1), zwraca się uwagę, że w ustawie przekształceniowej ustawodawca odwołuje się zarówno do pojęć, które mają swoje definicje legalne znajdujące się w innych aktach prawnych, jak również do pojęć, które takich definicji nie posiadają. Ustawodawca utożsamia pojęcie gruntu zabudowanego na cele mieszkalne z nieruchomością zabudowaną określonymi budynkami. Odniesienie się do pojęcia nieruchomości ma swoje doniosłe konsekwencje, albowiem istnieją dwa różne ujęcia kategorii nieruchomości gruntowej: materialnoprawne i wieczystoksięgowe. Materialnoprawna koncepcja przyjmuje, że sąsiednie działki należące do jednej osoby, a mające oddzielne księgi wieczyste, nie stanowią odrębnych nieruchomości. Natomiast w ujęciu wieczystoksięgowym, nieruchomość to część powierzchni ziemskiej, objęta jedną księgą wieczystą.
Powyższa kwestia, dotycząca rozumienia pojęcia "nieruchomości" w kontekście unormowań zawartych w ustawie przekształceniowej, chociaż do niedawna była niejednolicie postrzegana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, aktualnie zdecydowanie przeważa jednak pogląd, iż owo pojęcie "nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe" nie może być sprowadzane do rozumienia wieczystoksięgowego, a należy je rozumieć funkcjonalnie. Za tym ostatnim znaczeniem omawianego pojęcia opowiada się także skład orzekający w niniejszej sprawie. Za takim podejściem przemawiają bowiem zarówno cele ustawy przekształceniowej, jak i potrzeby praktyki. Nadmienić też wypada, że tego rodzaju wykładnia wspomnianych przepisów omawianej ustawy jest również przyjmowana w doktrynie.
W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się zatem, iż przyjęcie na potrzeby stosowania ustawy przekształceniowej rozumienia pojęcia "nieruchomości" w ujęciu wieczystoksięgowym może prowadzić do rozlicznych komplikacji, związanych z faktem, że mieszkaniowa zabudowa terenu nie zawsze dotyczy działek objętych jedną księgą wieczystą. Przyjęcie więc wspomnianego wyżej rozumienia instytucji "nieruchomości" mogłoby w praktyce doprowadzić do sytuacji, w której wyłącznie w odniesieniu do jednej z nieruchomości, na której znajduje się budynek, zostałyby spełnione przesłanki do przekształcenia prawa, natomiast druga nieruchomość, zajęta np. pod obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, umożliwiające prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych, nadal pozostawałaby w użytkowaniu wieczystym mimo, że – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - występowałaby tożsamość podmiotowa pomiędzy współużytkownikami wieczystymi obu nieruchomości w ujęciu wieczystoksięgowym.
Podkreślenia też w tym miejscu wymaga, że ustawa przekształceniowa nie definiuje pojęcia nieruchomości a w systemie prawa można odnaleźć także wiele definicji nieruchomości, formułowanych na potrzeby określonych procedur lub instytucji prawnych. Można tu wskazać choćby na definicje nieruchomości w prawie podatkowym, formułowane na potrzeby opodatkowania gruntu czy definicję nieruchomości gruntowej zawartą w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Wprawdzie oczywiście odwoływanie się do definicji, zawartych w innych aktach normatywnych, powinno być, jak podnosi się w orzecznictwie, ostrożne, gdyż zabieg ten wymaga uprzedniego ustalenia, czy cel i funkcje obu regulacji są tożsame bądź przynajmniej zbieżne (vide: wyroki NSA: z dnia 23 sierpnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1118/06, z dnia 4 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1536/07), ale tego rodzaju wykładnia prawa jest jednak generalnie dopuszczalna a nieraz wręcz pożądana. Słusznie zwraca przy tym uwagę skarżąca, że za takim rozumieniem przepisów omawianej ustawy przemawia treść projektu ustawy i jej zadania. Przypomnieć zatem w tym miejscu należy, że – jak wskazano to w uzasadnieniu omawianej ustawy – (cyt.): "proponowane rozwiązanie normatywne znajduje uzasadnienie w świetle art. 75 ust. 1 Konstytucji RP, który nakłada na władze publiczne obowiązek podejmowania działań służących zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli. Przekształcenie użytkowania wieczystego, które ze swej natury jest prawem czasowym, we własność (niepodlegającą ograniczeniom czasowym) można bowiem ujmować jako umocnienie prawa do mieszkania i zwiększenie bezpieczeństwa prawnego właścicieli lokali wyodrębnionych w budynkach wielolokalowych oraz właścicieli domów jednorodzinnych posadowionych na gruntach oddanych w użytkowanie wieczyste.(...). Rozwiązania zaproponowane w projekcie realizują powyższe zalecenia przez:
• charakter kompleksowy, tj. objęcie całej grupy podmiotów charakteryzujących się cechą prawnie relewantną
wszystkich użytkowników wieczystych gruntów zabudowanych budynkami mieszkalnymi wraz z towarzyszącymi obiektami umożliwiającymi prawidłowe korzystanie z nieruchomości na cele mieszkaniowe".
W tego rodzaju sytuacji, tak określony cel ustawy przekształceniowej uzasadnia więc – w ocenie składu orzekającego - twierdzenie, że o pojęciu nieruchomości mieszkaniowej na potrzeby postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia w oparciu o przepisy tej ustawy, nie może przesądzać, jak w rozpoznawanej sprawie, wyodrębnienie gruntu poprzez założenie dwóch ksiąg wieczystych. Wykładnia pojęcia "nieruchomości" w oparciu o definicję wieczystoksięgową, nie będzie bowiem prowadzić do zwiększenia bezpieczeństwa prawnego właścicieli poszczególnych lokali mieszkalnych. Wydzielanie działek ewidencyjnych po obrysie budynków, które się na nich znajdują powoduje niejednokrotnie różne perturbacje prawne i faktyczne dla właścicieli lokali mieszkalnych usytuowanych w budynkach pobudowanych w taki właśnie sposób. Problem ten zresztą jest znany ustawodawcy, który celem rozwiązania tego rodzaju utrudnień sformułował w art. 209a ustawy dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stosowną regulację prawną. Jeśli zatem, dokonując przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, jest możliwe przeciwdziałanie w jakimkolwiek stopniu tego rodzaju problemom, to – z oczywistych względów – możliwość taka zasługuje na jej uwzględnienie.
Z tych powodów - zdaniem składu orzekającego - biorąc pod uwagę cel ustawy przekształceniowej, pojęcie "nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe" należało rozumieć funkcjonalnie. Tym samym, tak rozumianą "nieruchomością" jest więc nie tylko grunt zabudowany budynkami mieszkalnymi i wyodrębniony przez założenie księgi wieczystej, ale może nią być również pozostający w użytkowaniu wieczystym właścicieli lokali mieszkalnych grunt, który nie jest zabudowany bezpośrednio budynkami mieszkalnymi i posiada urządzoną własną księgę wieczystą, jeżeli jest on związany funkcjonalnie z gruntem zabudowanym budynkami mieszkalnymi, w szczególności przez lokalizację na nim urządzeń budowalnych związanych z tymi budynkami, o jakich mowa w art. 1 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy a co organ będzie miał na uwadze przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.
Przyjmując zatem, że w niniejszym przypadku istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną oraz skargę wniesioną do Sądu I instancji za zasadną i – z mocy art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 i art. 193 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na art. 203 pkt 1 p.p.s.a.