I OSK 2316/19

I OSK 2316/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-11-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-08-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik
Marek Stojanowski /przewodniczący sprawozdawca/
Marian Wolanin
Symbol z opisem
6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne
Ruch drogowy
Sygn. powiązane
III SA/Lu 315/18 - Wyrok WSA w Lublinie z 2019-04-02
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1260
art.130 ust. 1 i4
Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednoloty
Dz.U. 2017 poz 978
art.99 ust.1 pkt 3 lit.b art.102 ust. 1 pkt 2 litb art.84 ust1, art 82 ust. 1 pkt 4 lit.b art 82 ust.2
Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.
Dz.U. 2017 poz 1257
art.7 art 77 § 1 i art 80 art 104
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2022 poz 329
art.174 pkt 1 i 2 art 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Lu 315/18 w sprawie ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 20 kwietnia 2018 r., nr SKO.41/1586/RU/2018 w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Lu 315/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę A.J. (dalej również: "odwołujący się", "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie (dalej również: "SKO", "Kolegium", "organ II instancji", "organ odwoławczy") z 20 kwietnia 2018 r., nr SKO.41/1586/RU/2018 w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z 18 września 2017 r. (dalej również: "decyzja kierująca") Starosta K. (dalej również: "Starosta") na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r., poz. 978 ze zm., dalej: "ukp"), skierował skarżącego na badanie psychologiczne (dalej również: "badanie psychologiczne", "badanie"), w związku z przekroczeniem liczby 24 punktów karnych, otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Wydanie powyższego aktu wiązało się z wnioskiem Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. o przeprowadzenie ww. badania, wobec przypisania kierującemu w stosownym rejestrze 27 punktów karnych. W pouczeniu organ poinformował, że wystarczającym do złożenia wyniku stosownego badania i doręczenia Staroście orzeczenia o istnieniu lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem (dalej również: "orzeczenie psychologiczne"), będzie termin 3 – miesięczny, od daty otrzymania przez adresata decyzji kierującej. Jednocześnie organ I instancji podał, że w przypadku braku dostarczenia orzeczenia, bądź informacji o wystąpieniu przeszkody uniemożliwiającej wykonanie tego obowiązku we wskazanym terminie, wszczęte zostanie postępowanie w sprawie zatrzymania prawa jazdy.
Zawiadomieniem z 23 stycznia 2018 r., nr Km.5430.58.2018.AC Starosta poinformował skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy, a następnie decyzją z 19 lutego 2018 r., nr KM.5340.4.97.2018.AC, na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. b ukp, orzekł o zatrzymaniu wskazanego dokumentu do czasu przedłożenia wyniku badania psychologicznego. W uzasadnieniu aktu Starosta wskazał, że decyzja kierująca została skutecznie doręczona adresatowi 4 października 2017 r. i stała się ostateczna z 19 października 2017 r. Podał też, że do dnia procedowania (19 lutego 2018 r.) skarżący nie przedłożył stosownego orzeczenia, a tym samym nie wykonał nałożonego na niego obowiązku.
Od powyższej decyzji Starosty A.J. wniósł odwołanie, zarzucając jej naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: "kpa") w zw. z art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa, poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i nieuwzględnienie słusznego interesu strony oraz naruszenie art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 102 ust. 1 pkt 3 lit b ukp, w zw. z art. 104 kpa, poprzez jego zastosowanie pomimo braku ku temu uzasadnionych podstaw faktycznych oraz prawnych.
Decyzją z 20 kwietnia 2018 r., nr SKO.41/1586/RU/2018 Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia zauważyło, że podstawę prawną wydania decyzji w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy stanowił art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. b ukp, w myśl którego starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem, w przypadku gdy osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem nie przedstawiła w wymaganym terminie orzeczenia o istnieniu lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem, o którym mowa w art. 84 ust. 1 tej ustawy. W ocenie organu odwoławczego w sprawie zaistniały przesłanki wydania takiej decyzji, gdyż pomimo skierowania skarżącego aktem Starosty z 18 września 2017 r. na badanie psychologiczne w związku z przekroczeniem liczby 24 punktów karnych, otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego, nie poddał się on badaniu i nie przedstawił organowi I instancji orzeczenia psychologicznego. SKO wskazało, że zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji kierującej, oryginał orzeczenia psychologicznego należało przedstawić Staroście w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia decyzji, to jest od 4 października 2017 r. Zdaniem organu odwoławczego, w powyższych okolicznościach, organ I instancji zasadnie wszczął postępowanie w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy, zakończone decyzją z 19 lutego 2018 r.
Kolegium jako niezasadne oceniło podniesione w odwołaniu zarzuty. Organ odwoławczy podkreślił, że w toku postępowania dotyczącego zatrzymania prawa jazdy nie mogą zostać uwzględnione żadne wnioski dowodowe zmierzające do weryfikacji nałożonych przez organy kontroli drogowej punktów karnych. SKO podkreśliło, że organy administracji nie są władne do podważania prawomocnych rozstrzygnięć organów kontroli drogowej, gdyż ani starosta, ani też samorządowe kolegium odwoławcze, prowadząc postępowanie w sprawie dotyczącej uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi, nie mają kompetencji do samodzielnego ustalania ilości punktów przypisanych kierowcy ze względu na naruszenie przez niego przepisów ruchu drogowego.
Za pozbawiony podstaw organ odwoławczy uznał też zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP, podkreślając, że decyzja jest oparta na obowiązującym przepisie prawa - art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. b ukp, wobec czego organy administracji nie mogą odmówić jego zastosowania, a przede wszystkim brak jest uzasadnionych podstaw do uznania, że wydanie decyzji podważa zasadę demokratycznego państwa prawnego wynikającego z Ustawy Zasadniczej. SKO zauważyło też, że nie można uznać decyzji za wydaną przedwcześnie, gdy od doręczenia decyzji kierującej adresatowi do wydania 19 lutego 2018 r. decyzji w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy minęły ponad 4 miesiące, a więc skarżący miał wystarczający czas, aby poddać się badaniu i wylegitymować się przed Starostą stosownym orzeczeniem.
Pismem z 14 maja 2018 r. A.J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, którą zażądał uchylenia decyzji SKO oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty, zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a) naruszenie art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 80 kpa, poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i nieuwzględnienie słusznego interesu strony; b) naruszenie art. 15 kpa, poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności i ograniczenie się do kontroli decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. b ukp w zw. z art. 104 kpa, poprzez jego zastosowanie pomimo braku ku temu uzasadnionych podstaw faktycznych oraz prawnych.
W odpowiedzi na złożony środek zaskarżenia Kolegium wniosło o jego oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "ppsa"), oddalił skargę, uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a skarga jest bezzasadna. Wyjaśnił, że materialnoprawną podstawą decyzji organów obu instancji był art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. b ukp, zgodnie z którym, starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem, w przypadku gdy osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem nie przedstawiła w wymaganym terminie orzeczenia psychologicznego, o którym mowa w art. 84 ust. 1 ukp. Podał, że stosownie do wyżej powołanej normy ukp uprawniony psycholog, po przeprowadzeniu badania psychologicznego w zakresie psychologii transportu, wydaje osobie badanej orzeczenie psychologiczne, o których mowa w art. 82 ust. 2 ukp. Sąd I instancji zauważył też, że w myśl art. 82 ust. 1 pkt 4 lit. b ukp, badaniu psychologicznemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem podlega kierujący motorowerem, pojazdem silnikowym lub tramwajem, jeżeli przekroczył liczbę 24 punktów karnych, otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego (art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b ukp). Osoba taka zobowiązana jest do poddania się badaniu i przedstawienia staroście orzeczenia psychologicznego, a konsekwencją niedopełnienia powyższych obowiązków jest wydanie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Podkreślił, że decyzja wydana na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy ma charakter decyzji związanej, co oznacza, że organ nie działa w ramach uznania administracyjnego, a przy stwierdzeniu, że zobowiązany pomimo skierowania nie zgłosił się na badanie psychologiczne i nie przedłożył stosownego orzeczenia, zobowiązany jest do zatrzymania dokumentu prawa jazdy. Przesłanki wydania opisywanej decyzji wynikają wyraźnie z przepisów ukp, a zastosowanie sankcji w postaci zatrzymania dokumentu nie podlega uznaniu administracyjnemu organu, lecz jest jego obowiązkiem, na co wskazuje użyte w przepisie sformułowanie "starosta wydaje decyzję".
W ocenie Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. b ukp. Za bezsporne WSA uznał, że decyzja kierująca stała się ostateczna, a zobowiązany nie poddał się badaniu (ani w zakreślonym nią terminie, ani też później).
Za bezzasadny Sąd I instancji uznał zarzut skarżącego dotyczący 3 – miesięcznego terminu określonego w decyzji z 18 września 2017 r., który zdaniem strony był terminem zbyt krótkim na wywiązanie się z nałożonego obowiązku. Zauważył, że decyzję Starosty doręczono adresatowi 4 października 2017 r. i stwierdził, że skarżący nie powoływał jakichkolwiek okoliczności, które wskazywałyby na wystąpienie realnych przeszkód w poddaniu się badaniu i dostarczeniu orzeczenia. Podał, że z akt administracyjnych nie wynika, by skarżący poddał się badaniu przed wydaniem decyzji Starosty - 19 lutego 2018 r., nie dopełnił tego obowiązku również przed datą zakończenia procedowania przez SKO (20 kwietnia 2018 r.).
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd I instancji zauważył, że opierają się one na twierdzeniu, że brak jest podstaw do wiązania skutków prawnych przewidzianych w ukp z niesłusznie, zdaniem skarżącego, nałożonym na niego mandatem karnym. Podkreślił, że organy administracji właściwe w sprawie wydania decyzji o skierowaniu na badanie psychologiczne, a także zatrzymania prawa jazdy wskutek niepoddania się takiemu badaniu, wbrew wydanej wcześniej decyzji, nie mają kompetencji do weryfikowania prawidłowości nałożenia na kierowcę przez właściwe organy mandatu karnego za wykroczenia drogowe. Wyjaśnił też, że kompetencje do ewentualnego uchylenia mandatu karnego, w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 24 sierpnia 2001 r. - Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. z 2018 r. poz. 475 ze zm., dalej: "kpw"), podlegają właściwemu w tym zakresie sądowi rejonowemu. Przywołując powyższe regulacje Sąd I instancji stwierdził, że Starosta nie był uprawniony do tego, aby podważać skuteczność wpisów w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał się tu na art. 130 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm., dalej: "prd"), w brzmieniu obowiązującym przed 4 czerwca 2018 r., który stanowił, że Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, a szczegółowe regulacje dotyczące sposobu punktowania, liczby punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego, warunków i sposobu prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego oraz trybu występowania z wnioskami o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, a także programu szkolenia i jednostek upoważnionych do prowadzenia szkolenia, liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia oraz podmiotów uprawnionych do uzyskiwania informacji zawartych w ewidencji zawarte zostały w wydanym na podstawie delegacji z art. 130 ust. 4 prd, rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r., poz. 488, dalej: "rozporządzenie").
Sąd I instancji podkreślił, że ewidencja, z art. 130 ust. 1 to rejestr, w którym wpisów dokonuje wyłącznie uprawniony do tego organ Policji, którego wyłączną kompetencją jest korygowanie punktów karnych w sytuacjach przewidzianych szczegółowo w § 5 rozporządzenia (w odniesieniu do wpisów tymczasowych) oraz w § 6 (w odniesieniu do wpisów ostatecznych). Wyjaśnił dodatkowo, że organy administracji, wydające decyzję kierującą, nie mają kompetencji do zmian w zakresie liczby punktów, gdyż działają na wniosek Policji i są związane wpisem w ewidencji kierowców, a zatem liczbą punktów ustalonych przez organ Policji, który z wnioskiem występuje. Przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych zauważył, że próba kwestionowania prawidłowości dokonanych wpisów może być podejmowana tylko w postępowaniu prowadzonym przed organami Policji, bowiem wpis do tego rodzaju ewidencji stanowi czynność materialno-techniczną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, a zatem przysługuje od niej prawo wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, który może stwierdzić nieprawidłowość dokonanego wpisu do ewidencji, lecz następuje to w odrębnym postępowaniu.
Odnosząc się do argumentacji skarżącego wskazał dodatkowo, że znajdujące się w aktach postępowania administracyjnego dokumenty wskazują, że postępowanie przed Sądem Rejonowym w S. w sprawie o sygn. akt (...) prowadzone z jego wniosku o uchylenie mandatu karnego, nie przyniosło oczekiwanego przez skarżącego wyniku.
Konkludując, Sąd I instancji stwierdził, że przesłanką wydania ocenianej decyzji Kolegium, była wcześniej wydana decyzja Starosty o skierowaniu skarżącego na badanie psychologiczne na podstawie wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. Wskazany wyżej akt Starosty nie został zaskarżony i stał się ostateczny. W sytuacji niewykonania przez skarżącego w wymaganym terminie przewidzianego w tej decyzji obowiązku poddania się badaniu i braku przedstawienia orzeczenia psychologicznego, organ I instancji zobligowany był do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy.
Końcowo Sąd ocenił, że zaskarżona decyzja nie naruszała przepisów postępowania administracyjnego, gdyż organy przeprowadziły je zgodnie z zasadami z art. 7, art. 15, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, a uzasadnienie decyzji spełniało wymogi art. 107 § 3 kpa. Zdaniem WSA, kwestionowana decyzja pozostawała też w zgodzie z omówionymi wyżej przepisami prawa materialnego, w związku z czym nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów stanowiących podstawę zaskarżonej decyzji, jak również zasady demokratycznego państwa prawnego sformułowanej w art. 2 Konstytucji.
Pismem z 17 lipca 2019 r. A.J. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Lublinie kwestionując go w całości i zarzucając Sądowi I instancji: 1. naruszenie prawa procesowego, a mianowicie art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 80 kpa, poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i nieuwzględnienie słusznego interesu strony; 2. obrazę prawa materialnego, a mianowicie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. b ukp w zw. z art. 104 kpa, poprzez jego zastosowanie, pomimo braku ku temu uzasadnionych podstaw faktycznych oraz prawnych.
Wskazując na powyższe, autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w Lublinie w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty. Ponadto złożył wniosek o rozpoznanie skargi na rozprawie.
Uzasadniając podniesione w złożonym środku zaskarżenia zarzuty, pełnomocnik skarżącego wskazał, że decyzje organów obu instancji jak i wyrok WSA "w sposób rażący naruszają przepisy prawa procesowego oraz rozstrzygnięciami swymi stanowią obrazę przepisów prawa materialnego". Przytoczył art. 7 i art. 77 kpa (bez wskazania jednostki redakcyjnej), konstatując, że w ocenie skarżącego SKO jak i Sąd I instancji nie zadośćuczyniły obowiązkom wpisanym w ww. normy prawa, opierając swe ustalenia na bezrefleksyjnym powieleniu stanowiska Starosty i nie odnosząc się zupełnie do zarzutów natury merytorycznej stawianych w odwołaniu. W kwestii podniesionych w środku zaskarżenia naruszeń przepisów prawa materialnego, autor skargi kasacyjnej zacytował art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. b ukp oraz przywołał orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, przedstawiając zagadnienia dotyczące ochrony wartości, mających źródło w art. 2 Konstytucji RP. Wskazał m.in. na urzeczywistnianie wolności i godności jednostki, poprzez zachowanie bezpieczeństwa prawnego obywateli, opartego na pewności prawa oraz zaufaniu obywateli do państwa.
Skonstatował, że w toku prowadzonego postępowania doszło do nieuzasadnionej degradacji zasady pewności prawa i ochrony zaufania jednostki do państwa, na rzecz nieprawidłowo rozumianej zasady praworządności, interpretowanej tylko jedynie z punktu widzenia interesów Starosty.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Zarządzeniem z 3 sierpnia 2022 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm., dalej: "uCOVID-19"), Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej sprawę skierował do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ppsa, nie zachodzą. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczone są wskazanymi w środku zaskarżenia podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa).
Wniesiona w sprawie skarga kasacyjna została oparta zarówno na naruszeniu przepisów postępowania, jak i naruszeniu prawa materialnego. Taki stan rzeczy, co do zasady, w pierwszej kolejności wymaga rozważenia zasadności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po dokonaniu oceny, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie zauważyć trzeba, że autor skargi kasacyjnej, stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa), wskazał na naruszenie art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa.
W pierwszej kolejności zauważenia wymaga, że skoro skarga kasacyjna skierowana jest przeciwko wyrokowi wojewódzkiego sądu administracyjnego, który w rozpoznawanej sprawie kontrolował zgodność z prawem decyzji SKO z 20 kwietnia 2019 r. stwierdzając, że decyzja ta jest zgodna z prawem, to ten właśnie aspekt powinien zostać odzwierciedlony w odpowiednim sformułowaniu zarzutów sformalizowanego, sporządzonego przez profesjonalistę, środka odwoławczego, jakim jest skarga kasacyjna. Tymczasem zarzuty skargi kasacyjnej z 17 lipca 2019 r. odnoszą się jedynie do przepisów zastosowanych w decyzjach organów.
Uzasadnienie złożonego środka zaskarżenia, w odniesieniu do naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa, ograniczono do zacytowania tych norm prawa i wskazania na "bezrefleksyjne powielenie stanowiska organu I instancji" przez SKO i Wojewódzki Sąd Administracyjny, bez odniesienia się do stawianych w odwołaniu "zarzutów natury merytorycznej" oraz konstatacji, że w toku postępowania przepisy ukp zostały poddane analizie w minimalnym zakresie. Taki sposób sformułowania i uzasadnienia ewentualnej wadliwości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie nie wypełnia dyspozycji z art. 176 ppsa. Podkreślić tu bowiem należy, że elementy skargi kasacyjnej określone w ww. przepisie, nakładają na wnoszącego środek zaskarżenia obowiązek przytoczenia podstaw kasacyjnych (przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa) wraz z ich uzasadnieniem. Niespełnienie tych wymogów czyni zarzut naruszenia przepisów postępowania (w odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego - błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania), wadliwym. Istotnym jest, że w myśl ww. przepisów i art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest nie tylko zobowiązany, a wręcz nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny (zob. np.: wyroki NSA z: 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08, z 19 stycznia 2015 r., I OSK 1882/13, z 15 maja 2015 r., OSK 2207/13, z 6 października 2015 r., I OSK 192/14 i I OSK 290/14, z 19 września 2017 r., II OSK 2590/16, czy z 25 maja 2021 r., II OSK 887/21).
W sytuacji powoływania się w środku zaskarżenia na naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, koniecznym jest bowiem określenie na czym wadliwość taka polegała. Przywołane na wstępie związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podniesionymi w jej ramach zarzutami oznacza bowiem skorelowany z nim obowiązek po stronie wnoszącego skargę kasacyjną precyzyjnego wskazywania regulacji prawnych i okoliczności, których naruszenia doszukuje się w działaniu sądu pierwszej instancji. Zarzut naruszenia określonych przepisów musi być postawiony wyraźnie, z wyszczególnieniem każdej jednostki redakcyjnej przytaczanej normy prawnej, a uzasadnienie środka zaskarżenia winno nieprawidłowości te konkretyzować. W braku uzasadnienia konkretnego przepisu, brak jest też podstaw i możliwości domniemywania przez Sąd, w jakim zakresie i dlaczego zdaniem strony doszło do naruszenia normy prawnej.
Podnosząc zarzut naruszenia powyższych zasad, autor skargi kasacyjnej nie wykazał, na czym konkretnie (jakich działaniach organu, bądź braku działań) miałoby polegać naruszenie owych zasad postępowania administracyjnego, które organ naruszył, a Sąd I instancji naruszeń tych nie dostrzegł. Zauważyć tu należy, że naruszenie przez Sąd powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania mogło mieć miejsce jedynie wówczas, gdyby dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie dostrzegł on, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny postanowił odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wobec treści uchwały tego Sądu z 26 października 2009 r., I OPS 10/09.
W myśl art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z art. 77 § 1 kpa, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stosownie zaś do art. 80 kpa, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Wbrew stanowisku skarżącego, tak Kolegium, jak i Sąd I instancji odniosły się do zarzutów odwołania i skargi. W sprawie zostało ustalone i wyjaśnione, że kwestie dotyczące przekroczenia przez skarżącego liczby punktów karnych (27 punktów), związane z niesłusznym – w jego ocenie – nałożeniem mandatu karnego, pozostają poza kompetencją oceny organów administracji. Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny, organy rozstrzygające w sprawie nie mają kompetencji do samodzielnego ustalania ilości punktów przypisanych kierowcy ze względu na naruszenie przez niego przepisów ruchu drogowego. Starosta nie był więc uprawniony do podważenia skuteczności wpisów w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego.
Prawidłowo Sąd I instancji zauważył również, że organy ścigania (Policja) prowadzą ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego (art. 130 ust. 1 zdanie pierwsze prd), a szczegółowe regulacje dotyczące sposobu punktowania i liczby punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego, warunków i sposobu prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego oraz trybu występowania z wnioskami o badania psychologiczne kierowców, a także programu szkolenia i jednostek upoważnionych do prowadzenia szkolenia, liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia oraz podmiotów uprawnionych do uzyskiwania informacji zawartych w ewidencji określone zostały w przywołanym rozporządzeniu z 25 kwietnia 2012 r. Zasadnie również Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił skarżącemu zakres i sposób kwestionowania punktów karnych wpisanych do rejestru. Ani bowiem organ administracji, ani sąd administracyjny nie były uprawnione do kontroli prawidłowości nałożenia mandatu karnego, sprawa ta należała do kompetencji sądu karnego.
Podkreślić tu trzeba, że o zakresie postępowania, w tym o zakresie ustaleń faktycznych, jakie muszą być dokonane przez organ administracji decydują przepisy prawa materialnego. Organ jest więc zobowiązany poczynić ustalenia faktyczne w zakresie koniecznym dla rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W postępowaniu, którego przedmiotem jest zatrzymanie prawa jazdy ocenie takiej nie podlega kwestia prawidłowości naliczenia kierowcy punktów karnych, czy zasadność skierowania na badanie psychologiczne – w tym zakresie przeprowadzone zostały odrębne postępowania. Wobec czego w kontrolowanej sprawie brak było podstaw do ponownej weryfikacji, czy zasadnie przypisano kierującemu punkty karne i czy powinny one zostać usunięte w ewidencji. Zarzuty były rozpoznawane w ramach właściwych postępowań i w nich zostały zweryfikowane.
W tym przypadku przepisem prawa materialnego, wyznaczającym kierunek działań organów w odniesieniu do ustalenia stanu faktycznego był art. art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy, wyznaczający zakres okoliczności, jakie muszą być ustalone przed wydaniem decyzji. Okoliczności te obejmowały wyłącznie ustalenie, czy dany podmiot wykonał decyzję kierującą - poddał się badaniu psychologicznemu i przedstawił stosowne orzeczenie. Na gruncie ocenianej sprawy, istotnym było więc jedynie wcześniejsze wydanie i uostatecznienie się decyzji o skierowaniu badanie (ostateczna decyzja Starosty z 18 września 2017 r.) oraz stwierdzenie niewykonania przez skarżącego w wymaganym terminie określonego w decyzji kierującej obowiązku.
Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela wyrażone przez Sąd I instancji w tym zakresie oceny i ustalenia, stwierdzając, że nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, wobec czego WSA nie miał podstaw do uwzględnienia skargi ze względu na zarzuty naruszenia przepisów postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie podzielił stanowisko organów uznając, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone prawidłowo. Poczynione ustalenia przedstawiono w uzasadnieniach podjętych decyzji w sposób rzetelny, a zakres prowadzonego przez organy postępowania dowodowego determinowany był treścią przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w tej sprawie. Nie sposób więc kwestionować ustaleń faktycznych, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku.
Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że zarzucane nieprawidłowości w zakresie naruszenia art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. b ukp w zw. z art. 104 kpa, polegające na ich zastosowaniu, pomimo braku ku temu uzasadnionych podstaw, są chybione. Na wstępie zauważenia wymaga, że uzasadnienie nieprawidłowości w działaniu Sądu I instancji w zakresie naruszenia art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. b ukp zostało ograniczone jedynie do zacytowania tej normy prawnej.
Jak wskazano już wyżej, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że w przypadku skargi kasacyjnej - stanowiącej kwalifikowany środek zaskarżenia, czytelność sformułowanych w niej twierdzeń jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma (jak w przypadku skargi czy zażalenia), ale także z jego treścią (zob. np. wyroki Naczelny Sąd Administracyjny: z 1 marca 2017 r., II FSK 3133/16, z 10 sierpnia 2021 r., II FSK 493/21, z 16 grudnia 2021 r., III OSK 652/21, z 11 marca 2022 r., I OSK 1428/21, z 7 czerwca 2022 r., I OSK 2185/20 i I OSK 54/21, czy z 23 czerwca 2022 r., III OSK 4860/21). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno więc konkretnie określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało. Przepisy ppsa nie regulują wprawdzie wprost warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, jednak przyjąć należy, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co z kolei oznacza, że musi ono zawierać argumenty skoncentrowane na "usprawiedliwieniu" przytoczonych podstaw kasacyjnych - zob.: wyroki Naczelny Sąd Administracyjny: z 5 sierpnia 2004 r., FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, Nr 3, poz. 36; z 12 października 2005 r., I FSK 155/05; z 23 maja 2006 r., II GSK 18/06; z 4 października 2006 r., I OSK 459/06, czy z 24 września 2021 r., I GSK 290/21). Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje także na stanowisko zawarte w wyrokach: z 23 października 2015 r., II FSK 1985/13, z 20 lipca 2017 r., II GSK 1413/16, z 12 grudnia 2019 r., II OSK 292/18, z 22 października 2021 r., II GSK 879/21, czy z 11 marca 2022 r., I OSK 1428/21 i z 23 czerwca 2022 r., III OSK 4860/21, w których wyrażono pogląd, że "autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do powołania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony ma bowiem obowiązek uzasadnić w czym upatruje uchybienia temu przepisowi. Koniecznym elementem prawidłowo sporządzonej skargi kasacyjnej jest zatem uzasadnienie podstaw kasacyjnych, które polega na wykazaniu, że stawiane zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę. Musi ono zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych".
Uzasadnienie wniesionej skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 2 kwietnia 2019 r., w sprawie III SA/Lu 315/18, oprócz wskazania w petitum naruszenia art. 2 Konstytucji RP - która to norma nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, w zw. z art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. b ukp - "uzasadnionym" jedynie poprzez zacytowanie jego treści i art. 104 kpa - pozostającym bez odniesienia w uzasadnieniu, wyżej wskazanej argumentacji nie zawiera. Nie może jej bowiem stanowić cytat treści normy prawnej, ani też jedynie przywołane orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Wobec powyższego zarzut naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny również ocenił jako bezzasadny.
Odnosząc się do przywołanego w skardze kasacyjnej orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Sąd kasacyjny wskazuje, że w pełni podziela wyrażone w nim poglądy, jednakże w sytuacji ocenionej wyżej bezzasadności zarzutów skargi kasacyjnej, pozostają one bez wpływu na prawidłowość wyroku WSA w Lublinie z 2 kwietnia 2019 r., w sprawie III SA/Lu 315/18.
Podobnie zarzucany w środku zaskarżenia zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP jest, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego bezzasadny, wobec braku podstaw do skutecznego zakwestionowania powyższego wyroku zarzutem naruszenia prawa materialnego. Jako niezrozumiałe ocenić należy doszukiwanie się przez autora skargi kasacyjnej naruszenia art. 2 Konstytucji RP, gdy w demokratycznym państwie prawnym osoby legitymujące się uprawnieniem do kierowania pojazdami powinny cechować się nie tylko określonymi umiejętnościami praktycznymi, ale też znajomością obowiązujących przepisów prawa, w tym zasad ruchu drogowego i konsekwencji za ich naruszanie. Pamiętać bowiem należy, że głównym celem wprowadzonych przez ustawodawcę w tym zakresie regulacji jest przede wszystkim konieczność zapewnienia bezpieczeństwa na drogach wszystkim uczestnikom ruchu.
W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.