I OSK 2311/23

I OSK 2311/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-08-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska
Jolanta Rudnicka /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Po 941/22 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2023-05-31
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184, art. 182 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1145
art. 134 ust. 3 i 4
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 maja 2023 r., sygn. akt I SA/Po 941/22 w sprawie ze skargi D.K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 25 października 2022 r., nr SN-III.7570.61.2022.2 w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 31 maja 2023 r., sygn. akt I SA/Po 941/22, oddalił skargę D.K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 25 października 2022 r. nr SN-III.7570.61.2022.2 utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia 6 lipca 2022 r. znak: ZG-ARZ.5012.43.2021 o ustaleniu skarżącej odszkodowania w wysokości 135.125,00 zł za część nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 108 m2 i działkę nr [...] o powierzchni 13 m2, obręb L.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła D.K., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, ewentualnie o uchylenie również zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Poznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca kasacyjnie wniosła również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Skarżąca kasacyjnie przytoczyła następujące zarzuty (cyt.):
"1. naruszenie art. 141 paragraf 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r prawa postępowania przed sądami administracyjnymi [Dz. U. 2002 nr 153, poz. 1270 z późn. zm.] poprzez brak uzasadnienia decyzji sądu dotyczącego pominięcia zarzutu strony zmniejszenia jej odszkodowania za 18 m2 gruntu zabranej własności oraz nie wskazanie podstawy prawnej tego rozstrzygnięcia, i nie wyjaśnienia- dlaczego sąd nie będzie się zajmował tym zarzutem.
"Uzasadnienie sądu powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie."
Idąc dalej tym tokiem wnioskowania Sądu, zgłaszam zarzut:
2. nierozpoznania istoty sprawy, czyli pominięcia przez Sąd podstawy żądania skargi i przesłanek [błędne ustalenia geodezyjne i błędne opracowanie na ich podstawie operatu szacunkowego pomijającego 18 m2 do wyceny] stanowiących o jego istnieniu.
Idąc dalej tym tokiem wnioskowania zgłaszamy zarzut
3. błędu w ustaleniach faktycznych Sądu, czyli niezgodność ustaleń Sądu z materiałem dowodowym zebranym w sprawie poprzez pominięcie dowodów bezspornie wskazujących na błędne ustalenia geodezyjne zmniejszające własność skarżącej o 18 m2 i przyjęcie (str. 13 uzasadnienia), że ocena tych dowodów wychodzi poza ramy niniejszego postępowania.
Ponadto złożony został wniosek strony o dostarczenie mapy archiwalnej, na której jest widoczne rozgraniczenie działek [...] i [...] dla nieruchomości położonej przy ul. [...] w P., całkowicie pominięty przez Sąd. Brak mapy archiwalnej uniemożliwia jednoznaczne uznanie, że nowo oznakowane działki są wiernym odbiciem ww., które figurowały na mapach.
4. Niewłaściwe zastosowanie [błąd w subsumcji] art. 134 ust. 3 i ust. 4 u.g.n. poprzez przyjęcie za fakt, że skarżąca jest właścicielem drogi, działki nr [...], i że należy się jej odszkodowanie za drogę, jakby możliwe było nabycie i posiadanie przez nią gruntów drogowych, które przecież nie podlegają obrotowi nieruchomościami. Organ administracji publicznej bez wiedzy i zgody właściciela (nie było jeszcze wywłaszczenia) przeistoczył przeznaczenie gruntów i tym samym zmienił (obniżył) ich wartość, ingerując bezprawnie w istotę własności. Niewłaściwe zastosowanie j.w. sprzecznie z treścią z art. 36 ust. 1 i 3 ustawy z 2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym DZ.U. 2023 .0.977 oraz sprzecznie z art. 21 konstytucji .R.P."
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację na poparcie ww. zarzutów.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w ustawowym terminie czternastu dni, nie zażądały jej przeprowadzenia, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie natomiast do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Powyższe oznacza, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a zobligowany jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Konsekwencją powyższego jest to, że zarzuty kasacyjne, powoływane w ramach podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., dla swej skuteczności powinny zostać poprawnie skonstruowane, ponieważ - jak wyżej wskazano - Naczelny Sąd Administracyjny nie może wykraczać poza zakres tych zarzutów. Błędne zaś skonstruowanie zarzutów uniemożliwia merytoryczną kontrolę zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Trzeba bowiem mieć na względzie, że skarga kasacyjna stanowi sformalizowany środek zaskarżenia (sporządzany przez zawodowego pełnomocnika), dlatego rozpoznanie zawartych w niej zarzutów jest możliwe tylko wtedy, gdy zostały sformułowane w sposób odpowiadający ustawowym wymogom określonym w art. 174 p.p.s.a. Prawidłowe przytoczenie i sformułowanie podstaw kasacyjnych w formie weryfikowalnych zarzutów (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) powinno obejmować wskazanie naruszonych przepisów oraz podanie sposobu ich naruszenia (art. 174 p.p.s.a.), a także musi zawierać konieczną konkretyzację tych podstaw przez powiązanie ich treści ze stanem prawnym i faktycznym sprawy w celu właściwego ukierunkowania kontroli kasacyjnej (zob. np. wyrok NSA z dnia 3 października 2023 r., sygn. akt II GSK 1926/22 – dostępny w CBOSA). Skarżący kasacyjnie jest więc zobowiązany do szczegółowego określenia już w treści podstaw kasacyjnych sposobu i formy naruszenia przepisów prawa materialnego lub formalno-procesowego w płaszczyźnie twierdzeń skonkretyzowanych na tle poszczególnych elementów stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy, a nie tylko w warstwie abstrakcyjnej odwołującej się ogólnie do wzorców kontrolnych. Nie jest również możliwe wskazanie w skardze kasacyjnej na naruszenie przez Sąd I instancji prawa (zwłaszcza przepisów postępowania) bez wskazywania konkretnych przepisów prawa, czyli jednostek redakcyjnych aktu prawnego.
Skarżąca kasacyjnie wywiodła cztery zarzuty, przy czym nie określiła, które z tych zarzutów mają charakter procesowy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a które materialny (art. 174 p.p.s.a.). Wadliwość ta nie jest jednak na tyle znacząca, aby uniemożliwiała kontrolę instancyjną, chociaż jest to uchybienie formalne świadczące o nierzetelności autora skargi kasacyjnej. Zwrócić jednak należy uwagę, że wprawdzie tylko dwa z postawionych zarzutów zostały skonstruowane poprawnie pod względem formalnym, tj. zarzuty oznaczone jako nr 1 i 4. Wskazano w nich bowiem przepisy, które zdaniem skarżącej kasacyjnie naruszył Sąd I instancji i powiązano je (choć nietrafnie) z elementami stanu faktycznego i prawnego sprawy. Nie uczyniono tego jednak w zarzutach oznaczonych jako nr 2 i 3. Skarżąca kasacyjnie wskazała bowiem, że zarzuca wyrokowi Sądu I instancji "nierozpoznanie istoty sprawy" oraz "błąd w ustaleniach faktycznych", ale nie powiązała tego z jakimkolwiek przepisem prawa. Podstaw prawnych do tych zarzutów nie da się również wywieść z uzasadnienia skargi kasacyjnej, albowiem wskazano tam wyłącznie na elementy stanu faktycznego sprawy. Tymczasem podstawą każdego zarzutu kasacyjnego musi być konkretny przepis prawa, który konstruuje się poprzez wskazanie jednostki redakcyjnej aktu prawnego. Oznacza to zatem, że zarzuty oznaczone w skardze kasacyjnej jako nr 2 i 3 są na tyle wadliwie skonstruowane, że nie jest możliwa ich odrębna merytoryczna kontrola. Niemniej autor skargi kasacyjnej pomiędzy zarzutami nr 1, 2 i 3 wtrącił zdanie (cyt.) "Idąc dalej tym tokiem wnioskowania", co może sugerować, że zarzuty te są ze sobą powiązane i wynikają z wywiedzionego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W takim też aspekcie zarzuty te zostaną rozważone przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Przechodząc do merytorycznej oceny zgłoszonych zarzutów – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – całkowicie bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie podniosła bowiem, że Sąd I instancji nie wskazał w uzasadnieniu, dlaczego pominął jej zarzut dotyczący zmniejszenia odszkodowania za 18 m2 gruntu wywłaszczonej nieruchomości oraz nie wskazał podstawy prawnej tego rozstrzygnięcia, a także nie wyjaśnił, dlaczego nie będzie zajmował się tym zarzutem. W ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji pominął okoliczność (co w jej zdaniem doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych), że organy dokonały błędnych ustaleń geodezyjnych, zmniejszając jej nieruchomość o 18 m2, a w rezultacie przyjmując błędny operat szacunkowy z pominięciem ww. metrażu. W tym kontekście Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia (tj. art. 151 p.p.s.a.) oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Należy mieć również na uwadze, że Sąd I instancji ma obowiązek jedynie przedstawić zarzuty skargi (co w tej sprawie miało miejsce), co nie oznacza obowiązku szczegółowego odniesienia się do każdego twierdzenia skargi, lecz obowiązek rozstrzygnięcia istoty sprawy (a więc wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia). Te warunki zaskarżony wyrok bezsprzecznie spełnia.
Skarżąca kasacyjnie wadliwie sporządzonego uzasadnienia wyroku upatruje właściwie w tym, że Sąd I instancji nie odniósł się szczegółowo do zgłoszonych przez nią zarzutów związanych ze zmniejszeniem powierzchni nieruchomości o 18 m2, a wskazał jedynie, że zarzut błędnie dokonanych pomiarów wychodzi poza ramy niniejszego postępowania. Stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe i wynika z podstawowych zasad prowadzenia postępowania w sprawie realizacji inwestycji drogowej na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 311 ze zm. – dalej: "specustawa drogowa"). Z racji tego, że skarżąca kasacyjnie zarzut ten zgłasza od początku postępowania administracyjnego w tej sprawie, wymaga wyjaśnienia, dlaczego w tym postępowaniu zarzut ten nie może być podnoszony. Przede wszystkim zauważyć należy, że realizacja inwestycji drogowej następuje w kilku etapach, na które składają się różne postępowania administracyjne. Jednym z kluczowych postępowań jest to w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, które w myśl art. 11a ust. 1 specustawy drogowej kończy się wydaniem przez wojewodę w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo wykonującego zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starostę w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Decyzja ta zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej zawiera w szczególności zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1. Zgodnie zaś z tym przepisem decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. Postępowanie administracyjne w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej jest więc postępowaniem, w którym dokonuje się nie tylko określenia podstawowych parametrów inwestycji drogowej, ale również postępowaniem, którego skutkiem jest podział nieruchomości, a w rezultacie ich wywłaszczenie. W postępowaniu tym nie dokonuje się natomiast ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, gdyż w tym celu prowadzi się odrębne postępowanie administracyjne wyłącznie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.
Zgodnie z art. 12 ust. 4b specustawy drogowej decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Jak stanowi art. 12 ust. 4g specustawy drogowej jeżeli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. W ust. 5 art. 12 ww. ustawy wskazano, że do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Z powyższych przepisów wynika literalnie, że zasadność przysługującego odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod realizację inwestycji drogowej jest przedmiotem odrębnego postępowania, którego wszczęcie warunkuje, co do zasady, uostatecznienie się decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (wyjątek stanowi art. 12 ust. 4g specustawy drogowej). Skoro ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości następuje na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, to organ administracji publicznej prowadząc postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania nie może ingerować w treść decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a jest zobligowany przyjąć określony w niej stan prawny i faktyczny. Nie może zatem organ na tym etapie postępowania ingerować w zatwierdzony podział nieruchomości, gdyż ewentualne zarzuty dotyczące niewłaściwie dokonanego podziału mogą być podnoszone w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Z tego też względu zarzuty skarżącej dotyczące "błędów w podziale nieruchomości" nie mogły być oceniane w tym postępowaniu, gdyż wykraczały poza zakres ustalenia odszkodowania. Co więcej, skoro ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości następuje na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, to w postępowaniu dotyczącym ustalenia odszkodowania nie określa się również faktycznej powierzchni wywłaszczonej nieruchomości. Inaczej mówiąc, w postępowaniu odszkodowawczym organ nie dokonuje pomiarów geodezyjnych nieruchomości, mających na celu ustalenie faktycznej powierzchni nieruchomości, za którą należne jest odszkodowanie, tylko opiera się na tym, co wynika z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Kwestia natomiast niezgodności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w zakresie faktycznie wywłaszczonej nieruchomości czy błędnie dokonanych wytyczeń geodezyjnych jest kwestią wykonania decyzji i realizacji inwestycji. Okoliczności te nie podlegają zatem badaniu w postępowaniu dotyczącym ustalenia odszkodowania, gdyż do nadzoru nad prawidłowością realizacji inwestycji drogowej oraz ochrony prawa własności (jeżeli skarżąca twierdzi, że faktycznie zajęto jej większą część nieruchomości niż wynika to z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej) służą inne mechanizmy prawne.
Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa również, że nieskorzystanie (w tym nieskuteczne) z prawa weryfikacji decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie prowadzi do uprawnienia stawiania zarzutów (nawet pośrednio) tej decyzji w postępowaniu dotyczącym ustalenia odszkodowania. Z akt sprawy wynika, że Prezydent Miasta Poznania decyzją z dnia 30 listopada 2021 r., nr 1904/2011, zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ul. K. w P. (od ul. [...] do ul. [...]). Skarżąca kasacyjnie podjęła próbę zaskarżenia tej decyzji odwołaniem, ale nieskutecznie, gdyż Wojewoda Wielkopolski postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2022 r., znak: IR-III.7821.1.2022.13, odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji Prezydenta. Wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 344/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę D.K. na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z 14 kwietnia 2022 r., zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2690/22, oddalił skargę kasacyjną. Wskazane okoliczności w żaden sposób nie zmieniają sytuacji prawnej skarżącej i nie mają wpływu na zakres prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania. Z tych też względów rację ma Sąd I instancji, że zarzuty błędnych pomiarów geodezyjnych, a także zmniejszenie powierzchni nieruchomości czy wywłaszczenie większej powierzchni nieruchomości niż to wynika z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zdecydowanie wykraczają poza ramy postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania. Dlatego też podnoszone kwestie braku mapy archiwalnej uwidaczniającej rozgraniczenie działek są bez znaczenia dla niniejszego postępowania, gdyż jak wskazano, w tym postępowaniu nie bada się prawidłowości pomiarów geodezyjnych.
Skarżąca kasacyjnie wywiodła również zarzut naruszenia art. 134 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm. – dalej: "u.g.n.") poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że skarżąca kasacyjnie jest właścicielką drogi (tj. działki nr [...]) i że należy się jej odszkodowanie za tę działkę jak za drogę, podczas gdy grunt ten został przez skarżącą kasacyjnie nabyty w 2007 r. z przeznaczeniem MW/U, czyli zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna/usługowa. Zdaniem zatem skarżącej kasacyjnie odszkodowanie za ww. nieruchomość powinno zostać ustalone jak za nieruchomość o przeznaczeniu mieszkaniowym, a nie drogowym. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie zwróciła uwagę, że co prawda – z akt sprawy wynika, że działka [...] przed wywłaszczeniem miała przeznaczenie drogowe, jednakże taka klasyfikacja została dokonana – w jej ocenie – samowolnie przez organ i bez jej zgody.
Naczelny Sąd Administracyjny przed rozwinięciem oceny tego zarzutu wskazuje, że zgodnie z art. 134 ust. 1 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 134 ust. 2 u.g.n. przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. W myśl zaś art. 134 ust. 3 u.g.n. wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4 u.g.n.). Powyższy przepis określa podstawowe reguły, którymi kieruje się organ (w tym biegły sporządzając operat szacunkowy) przy ustalaniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Istotną w tym przypadku kwestią jest sposób użytkowania nieruchomości, bowiem kryterium to często ma decydujący wypływ na ostateczną wartość odszkodowania. Zasadniczo wartość nieruchomości powinna być adekwatna do aktualnego sposobu jej użytkowania. To powoduje oczywiście konieczność ustalenia tego sposobu, na podstawie stosownych w tym względzie dokumentów oraz w ramach oględzin nieruchomości. Taki sposób określania wartości nieruchomości służy bowiem wynagrodzeniu osobie wywłaszczanej utraty możliwości dalszego korzystania z nieruchomości w taki sposób, w jaki osoba ta wykonywała swoje prawo, jako wyraz najbardziej dla niej użytecznego sposobu w danym czasie. Przy czym trzeba mieć na względzie, że powyższe przepisy nie dopuszczają możliwości uwzględnienia przy wycenie nieruchomości możliwego przeznaczenia lub możliwego sposobu użytkowania, lecz aktualne przeznaczenie i aktualny sposób użytkowania. Podobnie również znaczenia nie mają dane historyczne dotyczące nieaktualnych sposobów użytkowania nieruchomości, bez względu na to, w jakich okolicznościach sposób użytkowania został zmieniony.
Warto zauważyć, że decyzją Prezydenta Miasta Poznania z dnia 30 listopada 2021 r. nr 1904/2021 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pozbawiono skarżącą kasacyjnie prawa własności dwóch działek – tj. nr [...] o powierzchni 108 m2 oraz nr [...] o powierzchni 13 m2 wydzielonej z działki nr [...]. Jest to okoliczność bezsporna, jak również to, że obszar, na którym znajdują się przedmiotowe nieruchomości nie był objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na obszarze tym obowiązywało Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Poznania uchwalone przez Radę Miasta Poznania uchwałą nr LXXII/1137/VI/2014 z dnia 23 września 2014 r., zgodnie z którym działka nr [...] położona jest na terenie przeznaczonym pod zabudowę wielorodzinną lub usługową, co uwzględnił rzeczoznawca w opinii, wyczerpująco i rzetelnie uzasadnił wycenę tej działki ( str. 17- 19 operatu), co sprawia że nie może być uwzględniony zarzut zaniżenia jej wartości. Natomiast działka nr [...] według Studium w całości jest przeznaczona pod komunikację (chodnik wzdłuż jezdni k. 88 akt adm.). Podkreślić jednakże należy, że studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie kształtuje bezpośrednio zagospodarowania przestrzennego nieruchomości. Nie ulega również wątpliwości, że zgodnie z danymi ujawnionymi w ewidencji gruntów i budynków działka nr [...] przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a więc przed jej wywłaszczeniem była oznaczona jako "dr" – drogi. Działka te nie została wydzielona z innej działki w ramach postępowania o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, co przyznała skarżąca w skardze, podając, że nastąpiło to w 2014 r. Nie jest również kwestionowana okoliczność, że działka nr [...] w większości użytkowana była pod komunikację (tj. chodnik wzdłuż jezdni). Okoliczności zatem faktyczne są takie, że działka nr [...] miała charakter drogowy i w ten sposób była użytkowana do czasu jej wywłaszczenia. Organy orzekające w sprawie, a także Sąd I instancji, przyjęli za biegłym rzeczoznawcą majątkowym, że w takiej sytuacji – w odniesieniu do działki nr [...] nie ma zastosowania art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., gdyż wywłaszczenie nieruchomości nie zmienia sposobu jej przeznaczenia. Inaczej mówiąc aktualny sposób użytkowania tej działki (tj. do czasu wywłaszczenia) jest tożsamy z celem wywłaszczenia.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. jest całkowicie pozbawiony podstaw. Okoliczności faktyczne – które, co należy jasno podkreślić, nie zostały przez skarżącą kasacyjnie zakwestionowane, zarzuciła ona bowiem wyłącznie niewłaściwe zastosowanie przepisu – wskazują, że działka nr [...] miała przeznaczenie komunikacyjne i w taki sposób była użytkowana. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, taki sposób jej użytkowania determinuje w jej wycenie przyjęcie do porównania transakcji gruntów również o przeznaczeniu komunikacyjnym. Do wyceny zatem tej działki nie można było zastosować art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., gdyż nie ma różnicy miedzy aktualnym sposobem użytkowania nieruchomości a celem wywłaszczenia. Tylko bowiem taka sytuacja mogłaby stanowić podstawę do zastosowania ww. przepisów.
Jak już Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, w postępowaniu dotyczącym ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości nie dokonuje się ustaleń, które wykraczają poza zakres tego postępowania. Organ nie może więc badać przyczyn, dla których przed wszczęciem postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dokonano podziału geodezyjnego nieruchomości i zmieniono ich przeznaczenie w ewidencji gruntów i budynków. Takie okoliczności wykraczają znacząco poza zakres tego postępowania, a ich wyjaśnienie możliwe jest w odrębnym postępowaniu dotyczącym ewidencji gruntów i budynków, a nie w sprawie ustalenia odszkodowania. Warto mieć tu na względzie, że różne procedury administracyjnoprawne, mimo że dotyczą tej samej nieruchomości, materialnie i formalnie stanowią odrębne postępowania administracyjne, nawet jeśli w znaczeniu funkcjonalnym właściwy jest ten sam organ. Nie jest zatem możliwe w jednym postępowaniu administracyjnym dokonywanie ustaleń, które mogą być przedmiotem innego postępowania, prowadzonego na podstawie innych przepisów. W kontekście tej sprawy jest to istotne, gdyż skarżąca kasacyjnie konsekwentnie próbuje w postępowaniu dotyczącym ustalenia odszkodowania podnosić kwestię wykraczające znacząco poza zakres tego postępowania, jak chociażby również kwestie roszczeń odszkodowawczych wynikających z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.