I OSK 231/13

I OSK 231/13 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2013-11-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-02-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jolanta Rajewska /przewodniczący sprawozdawca/
Anna Lech
Jerzy Stankowski
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
III SA/Gd 479/12 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2012-10-11
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Skierowano pytanie prawne do Składu Siedmiu Sędziów
Powołane przepisy
Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
art. 41 ust. 1 pkt. 1, art. 43 ust. 1
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.
Dz.U. 2012 poz 270
art. 187 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Lech Sędzia NSA del. Jerzy Stankowski Protokolant st. asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 października 2012 r. sygn. akt III SA/Gd 479/12 w sprawie ze skargi Z. Z. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby postanawia: na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) przedstawić składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: czy przepis art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) ma zastosowanie do zwolnienia policjanta ze służby w przypadku orzeczenia przez komisję lekarską trwałej niezdolności do służby, jeżeli funkcjonariusz nie zaprzestał służby z powodu choroby?
Uzasadnienie
Przedstawione w sentencji postanowienia zagadnienie prawne powstało w toku rozpoznawania skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 października 2012 r. sygn. akt III SA/Gd 479/12 oddalającego skargę Z. Z. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy.
Komendant Miejski Policji w [...] rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., wydanym na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 i art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz art. 108 k.p.a., zwolnił Z. Z. z dniem 5 kwietnia 2012 r. ze służby w Policji, nadając tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ stwierdził, że Z. Z. w okresie od marca 2011 r. do listopada 2011 r. nie pełnił służby, dokumentując swą nieobecność w służbie kolejnymi zaświadczeniami lekarskimi o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby. Z uwagi na przedłużającą się absencję chorobową został skierowany do Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w [...] w celu zbadania jego przydatności do dalszej służby w Policji lub zdolności do zajmowania dotychczasowego stanowiska. W dniu 1 grudnia 2011 r. Z. Z. stawił się do służby i pełnił ją do dnia 18 grudnia 2011 r. Po urlopie wypoczynkowym, z którego korzystał od dnia 19 grudnia 2011 r. do dnia 16 stycznia 2012 r., policjant przedstawił orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. stwierdzające całkowitą jego niezdolność do służby w Policji. Z tych względów Komendant Miejski zwolnił Z. Z. w dniu 17 stycznia 2012 r. od zajęć służbowych, a w dniu 6 marca 2012 r. przeniósł go do swej dyspozycji do czasu rozwiązania stosunku służbowego. Następnie rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2012 r. orzekł o zwolnieniu policjanta ze służby. Uznał przy tym, że orzeczenie komisji lekarskiej o trwałej niezdolności Z. Z. do służby obligowało organ do rozwiązania z tym policjantem stosunku służbowego w trybie przewidzianym w art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji. W sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, gdyż ochrona prawna przewidziana tym przepisem służy tylko tym policjantom, którzy w dniu wydania przez komisję lekarską orzeczenia stwierdzającego niezdolność do służby nie pełnili służby z powodu choroby. Z. Z. nie zaprzestał pełnienia służby z powodu choroby ani w okresie bezpośrednio poprzedzającym, ani w dniu wydania takiego orzeczenia.
Komendant Wojewódzki Policji w [...] po rozpatrzeniu odwołania Z. Z., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. uchylił rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. części dotyczącej daty zwolnienia policjanta ze służby i ustalił tę datę na dzień 11 kwietnia 2012 r. W pozostałym zakresie decyzję pierwszoinstancyjną utrzymał w mocy. Uzasadniając swój rozkaz personalny organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji nakazuje przełożonemu właściwemu w sprawach osobowych wydać decyzję zwalniającą policjanta ze służby w Policji, jeżeli w postępowaniu przeprowadzonym przez komisję lekarską ustalono, że funkcjonariusz jest niezdolny do służby. Komendant Wojewódzki Policji w [...] był związany ostatecznym orzeczeniem komisji lekarskiej, a zatem miał obowiązek rozwiązania stosunku służbowego z policjantem, wobec którego komisja lekarska orzekła trwałą niezdolność do służby. Organ I instancji trafnie przyjął, że do Z. Z. nie miał zastosowania okres ochronny przewidziany w art. 43 ust. 1 ustawy o Policji. Przepis ten należy bowiem interpretować w ten sposób, że przewidziana w nim ochrona służyć może jedynie tym policjantom, którzy nie pełnili służby z powodu choroby, a dopiero potem komisja lekarska stwierdziła ich trwałą niezdolność do służby w Policji. Zaprzestanie służby z powodu choroby następuje z dniem wskazanym w stosownym zaświadczeniu lekarskim. Stan trwałej niezdolności do służby, stwierdzony orzeczeniem komisji lekarskiej, nie jest jednoznaczny z zaprzestaniem służby z powodu choroby. Orzeczenie komisji lekarskiej rozstrzyga o przydatności do służby, nie zaś o występowaniu choroby w rozumieniu art. 43 ust. 1 ustawy o Policji. Z. Z. nie zaprzestał pełnienia służby z powodu choroby i nie korzystał ze zwolnień lekarskich ani w dniu wydawania orzeczenia przez komisję lekarską ani też po dniu wydania tego orzeczenia. Organ I instancji zasadnie zatem uznał, że jedynym dokumentem dotyczącym stanu zdrowia Z. Z. jest orzeczenie komisji lekarskiej o całkowitej niezdolności do służby w Policji. Takie orzeczenie nie wystarcza do zastosowania art. 43 ust. 1 ustawy o Policji. Czym innym bowiem jest orzeczenie komisji lekarskiej stwierdzające niezdolność danej osoby do pełnienia służby, a czym innym zaświadczenie o czasowej niezdolności do służby. Celem komisji lekarskiej nie jest leczenie. Jej orzeczenie ma określać przede wszystkim, czy z uwagi na stan zdrowia dana osoba może pełnić służbę. Zatem orzeczenia komisji lekarskich nie mogą zastępować zwolnień lekarskich, stwierdzających czasową jedynie niezdolność do służby z powodu choroby.
Powyższy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] maja 2013 r. Z. Z. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W skardze zarzucił naruszenie art. 43 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na uznaniu, że przewidziany w art. 43 ust. 1 dwunastomiesięczny okres ochronny nie dotyczy funkcjonariusza Policji, który przed orzeczeniem komisji lekarskiej o trwałej niezdolności do służby nie korzystał ze zwolnień lekarskich, podczas gdy taki warunek zastosowania wspomnianej ochrony nie wynika z przepisów ustawy. W konsekwencji doszło do naruszenia art. 43 ust. 1 ustawy o Policji również poprzez niezastosowanie tego przepisu, pomimo istnienia okoliczności uzasadniających zastosowanie wskazanej normy. W uzasadnieniu skargi Z. Z. wskazał, że dla zastosowania art. 43 ust. 1 ustawy o Policji istotne jest faktyczne zaprzestanie służby z powodu choroby, a zatem dwunastomiesięczny termin ochronny trzeba uwzględnić w każdym takim przypadku i należy go liczyć od dnia kiedy nastąpiło definitywne zaprzestanie przez policjanta służby. W jego sprawie omawiany okres powinien biec od dnia, w którym po orzeczeniu komisji lekarskiej został zwolniony z wykonywania obowiązków służbowych.
W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w [...] wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), oddalił skargę Z. Z. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że po wydaniu orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. stwierdzającego całkowitą niezdolność Z. Z. do służby Komendant Miejski Policji w [...] rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. zwolnił policjanta od zajęć służbowych do czasu rozwiązania stosunku służbowego. Powyższe orzeczenie stało się prawomocne w dniu 14 lutego 2012 r. Skarżący w dacie wydania tego orzeczenia nie korzystał ze zwolnienia lekarskiego, wykonując dotychczasowe obowiązki służbowe. W sprawach zwolnienia policjanta ze służby, na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, przepis art. 43 ust. 1 tej ustawy, stosuje się tylko wówczas gdy przed wydaniem przedmiotowego orzeczenia komisji lekarskiej, policjant korzystał ze zwolnienia lekarskiego, czyli zaprzestał służby z powodu choroby. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Nie można zatem przyjąć, że datą początkową okresu ochronnego, przewidzianego w art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, jest data wydania orzeczenia komisji lekarskiej. Okres ochronny trzeba liczyć od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, tj. od daty wskazanej w zwolnieniu lekarskim. Ochrona przewidziana w art. 43 ust. 1 ustawy o Policji służy wyłącznie tym policjantom, którzy korzystając ze zwolnienia lekarskiego, nie pełnili służby z powodu choroby, a następnie komisja lekarska stwierdziła ich trwałą niezdolność do służby w Policji. Skoro skarżący przed orzeczeniem komisji nie korzystał ze zwolnienia lekarskiego, to rozwiązanie z nim stosunku służbowego nie wymagało zastosowania okresu ochronnego przewidzianego w art. 43 ust. 1 ustawy o Policji.
W skardze kasacyjnej Z. Z., reprezentowany przez adwokata, zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie rozkazów personalnych organów obu instancji i orzeczenie, że wskazane decyzje nie podlegają wykonaniu, ewentualnie poprzez uchylenie rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] maja 2012 r. i orzeczenie, że wskazany rozkaz nie podlega wykonaniu. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie od Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przewidzianych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił błędną wykładnię art. 43 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji poprzez nieprawidłowe uznanie, że przewidziana w przepisie art. 43 ust. 1 dwunastomiesięczna ochrona przed zwolnieniem policjanta ze służby nie znajduje zastosowania do funkcjonariusza, który bezpośrednio przed orzeczeniem przez komisję lekarską o trwałej niezdolności do służby nie korzystał ze zwolnień lekarskich, podczas gdy taki warunek zastosowania przedmiotowej ochrony nie wynika z przepisów ustawy o Policji, oraz że orzeczenie komisji lekarskiej, w przeciwieństwie do zaświadczenia lekarskiego, nie może stanowić dowodu potwierdzającego występowanie choroby, co w konsekwencji doprowadziło do niezastosowania art. 43 ust. 1 ustawy o Policji pomimo istnienia okoliczności uzasadniających zastosowanie tego przepisu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie wskazał, że jego zdaniem Sąd I instancji popełnił błąd w rozumowaniu polegający na: 1) uznaniu, że jedynym dokumentem świadczącym o chorobie, o której mowa w art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, jest zaświadczenie lekarskie, 2) zastosowaniu interpretacji rozszerzającej art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, 3) nieuwzględnieniu faktu, że przedstawiona w wyroku interpretacja swoimi skutkami konsumuje inny przepis ustawy. W ocenie skarżącego kasacyjnie kluczowe dla sprawy jest ustalenie znaczenia treści art. 43 ust. 1 ustawy o Policji. W wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przyjął, że okres ochronny dotyczy tylko takiego policjanta, który z uwagi na udokumentowaną zwolnieniem lekarskim absencję spowodowaną chorobą zostanie skierowany do komisji lekarskiej, która z kolei uzna go za trwale niezdolnego do służby. Wyrażony pogląd nie ma oparcia w gramatycznej wykładni tekstu prawnego. Okres 12 miesięcy, w ciągu których nie można zwolnić policjanta, zgodnie z wolą ustawodawcy, należy liczyć od dnia zaprzestania służby z powodu każdej choroby. Ustawodawca nie precyzuje, jak należy rozumieć pojęcie choroby i jak należy ją wykazać. Orzeczenia komisji lekarskich nie ograniczają się tylko do oceny stanu zdrowia osoby stającej przed komisją, lecz w sposób autorytatywny rozstrzygają również kwestie zdolności badanego do służby. Komisja lekarska wydaje orzeczenie na podstawie wykazu chorób i ułomności oraz wyników badań specjalistycznych. Policjant poddawany jest zatem wszechstronnemu badaniu, które ma na celu ocenę jego stanu zdrowia, a w dalszej kolejności ustalenie zdolności do służby. Zakwalifikowanie policjanta jako niezdolnego do służby oznacza stwierdzenie choroby, która uniemożliwia mu pełnienie służby. Wymogi ustawowe co do wykazania stanu choroby nie są jednolite w systemie prawa. Zatem dopuszczalne są wszystkie prawem przewidziane formy usprawiedliwiania nieobecności wywołanej chorobą. Nie można twierdzić, że do takich dokumentów nie można w ogóle zaliczyć orzeczenia komisji lekarskiej. Podstawowym zadaniem komisji lekarskiej jest bowiem ocena stanu zdrowia badanego, a więc uznanie go za chorego bądź zdrowego. W gestii komisji lekarskich leży również orzekanie o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby, co dowodzi, że komisja bada stan zdrowia na takich samych zasadach, jak czyni to lekarz. Orzeczenie o trwałej niezdolności do służby ma dalej idące konsekwencje, jednak co do zasady jego istotą jest stwierdzenie choroby i w tym zakresie jego treść pokrywa się z zaświadczeniem lekarskim.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie ustawodawca w żaden sposób nie różnicuje, czy policjant przed wydaniem orzeczenia przez komisję lekarską w sposób nieprzerwany korzysta ze zwolnienia lekarskiego, czy dopiero to orzeczenie stanowi powód zaprzestania przez niego służby. Stanowisko, iż przepis art. 43 ust. 1 ustawy o Policji ma zastosowanie wyłącznie w przypadku korzystania przez policjanta ze zwolnienia lekarskiego z powodu choroby, nie znajduje zatem uzasadnienia w treści przepisu art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, w którym mowa jest o orzeczeniu przez komisję lekarską trwałej niezdolności do służby. Orzeczenie komisji lekarskiej stanowi podstawę do obligatoryjnego zwolnienia ze służby, jednakże w tym wypadku zastosowanie musi znaleźć również przepis art. 43 ust. 1 ustawy o Policji. Zatem jeżeli nie upłynęło jeszcze 12 miesięcy od zaprzestania służby z powodu choroby, to nie można zwolnić ze służby policjanta i to nie tylko wtedy, gdy funkcjonariusz korzysta ze zwolnienia lekarskiego.
W ocenie skarżącego kasacyjnie dokonana przez Sąd interpretacja przepisów art. 43 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 pkt. 1 ustawy o Policji oderwana jest od systemu prawa, w którym przepis ten funkcjonuje. Gdyby rzeczywiście zamiarem ustawodawcy było wydłużenie o 12 miesięcy momentu zwolnienia wyłącznie w stosunku do policjanta, który bezpośrednio przed orzeczeniem komisji lekarskiej o trwałej niezdolności do służby zaprzestał jej pełnienia z powodu choroby i legitymuje się zwolnieniem lekarskim, to nie ustanawiałby przepisu art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjanta można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby. Reasumując, skoro Z. Z. zaprzestał faktycznie pełnienia służby z dniem 17 stycznia 2012 r., kiedy na skutek orzeczenia komisji lekarskiej został zwolniony z wykonywania obowiązków służbowych i nie zgłosił pisemnego wystąpienia ze służby, to z uwagi na treść art. 43 ust. 1 ustawy o Policji zwolnienie go ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji nie mogło nastąpić przed upływem 12 miesięcy od wskazanej daty, czyli przed dniem 17 stycznia 2013 r.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Wojewódzki Policji w [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wskazał przy tym, że stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku znajduje potwierdzenie w obowiązujących przepisach prawa oraz orzecznictwie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt I OSK 479/12). Stwierdził ponadto, że jeżeli zwolnienie policjanta od zajęć służbowych nie nastąpiło z powodu choroby tylko z uwagi na trwałą niezdolność do służby stwierdzoną orzeczeniem komisji lekarskiej, to wówczas organ rozwiązując z funkcjonariuszem stosunek służbowy, nie powinien stosować funkcji ochronnej wynikającej z art. 43 ust. 1 ustawy o Policji. Nie można bowiem przyjąć, iż datą początkową okresu ochronnego jest data wydania orzeczenia przez komisję lekarską, czy też odsunięcie policjanta od obowiązków służbowych na skutek stwierdzenia takim orzeczeniem trwałej niezdolności do służby. Okres ochronny może być liczony tylko od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, a więc od daty wskazanej w stosownym zaświadczeniu lekarskim. Orzeczenie komisji lekarskiej stwierdzające całkowitą niezdolność do służby nie zastępuje zaświadczenia lekarskiego o czasowej niezdolności do służby. Celem badania przed komisją lekarską jest ustalenie, czy funkcjonariusz może dalej pełnić służbę, czy też utracił zdolność do jej pełnienia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Sąd drugiej instancji rozpatrując przedmiotową sprawę doszedł do przekonania, że ujawniło się w niej zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, które skład orzekający, działając na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) postanowił przedstawić do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 41 ust.1 pkt 1 ustawy o Policji policjanta zwalnia się ze służby w przypadku orzeczenia przez komisję lekarską trwałej niezdolności do służby. Z powołanego przepisu wynika, że trwała niezdolność policjanta do służby obliguje właściwy organ do rozwiązania stosunku służbowego. Ocena stanu zdrowia funkcjonariusza musi wówczas mieć formę prawomocnego orzeczenia komisji lekarskiej o trwałej niezdolności do służby. Przepis art. 41 ust.1 pkt 1 cyt. ustawy nie przewiduje żadnych dodatkowych warunków rozwiązania stosunku służbowego. Jednakże przy zwolnieniu policjanta w omawianym trybie należy mieć również na uwadze unormowania zawarte w art. 43 ust. 1 ustawy o Policji. Ten ostatni przepis stanowi, że zwolnienie policjanta między innymi na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji nie może nastąpić przed upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, chyba że policjant zgłosi pisemne wystąpienie ze służby. Relacja obu powołanych przepisów od dłuższego czasu nasuwa istotne wątpliwości interpretacyjne, co w konsekwencji doprowadziło do rozbieżności orzecznictwa sądów administracyjnych w tym zakresie. Rozbieżności te ujawniły się przy tym wyłącznie w sprawach, w których funkcjonariusz nie zgłosił wystąpienia ze służby. W przypadkach gdy funkcjonariusz uznany przez komisję lekarską za trwale niezdolnego do służby wystąpił z takim żądaniem, to sądy zgodnie przyjmowały, że samo pisemne wystąpienie ze służby determinuje dalszy byt stosunku służbowego, a zatem nie zachodzi potrzeba rozważania czy w konkretnej sprawie policjant korzystałby z okresu ochronnego, gdyby sam nie żądał niezwłocznego zwolnienia go ze służby.
W omawianej kwestii rozbieżne poglądy prezentowane były zarówno w sprawach dotyczących policjantów jak i funkcjonariuszy niektórych innych służb mundurowych. W części pragmatyk służbowych rozwiązania prawne w analizowanym zakresie są bowiem identyczne jak w przepisach ustawy o Policji.
W pierwszej grupie orzeczeń prezentowano stanowisko, że z funkcjonariuszem uznanym za trwale niezdolnego do służby - o ile nie złożył pisemnego wystąpienia ze służby - można rozwiązać stosunek służbowy wyłącznie po upływie 12-miesięcznego okresu ochronnego. Przepis wprowadzający zakaz wcześniejszego zwolnienia ze służby nie może podlegać wykładni rozszerzającej i to w sposób naruszający funkcję ochronną przedmiotowej regulacji. W związku z powyższym niedopuszczalne jest łączenie okresów korzystania ze zwolnień lekarskich przedzielonych okresami pełnienia służby (wyrok NSA z dnia 12 marca 2001 r. sygn. akt II SA 31 45/00 LEX 55049). Zaprzestanie służby na okres 12 miesięcy nie musi być natomiast związane z leczeniem jednej choroby, bowiem sumowaniu podlegają także następujące po sobie zwolnienia lekarskie związane z leczeniem różnych dolegliwości (wyrok NSA z dnia 26 października 2006 r. sygn. akt I OSK 299/06 LEX 281381). Zaprzestanie służby z powodu choroby co do zasady dokumentowane jest stosownym zwolnieniem lekarskim, ale takie zaświadczenie nie może być uznane za jedyny dowód, dopuszczalny w tym zakresie. Zaprzestanie służby z powodu choroby może być konsekwencją także samego orzeczenia stwierdzającego trwałą niezdolność funkcjonariusza do służby. Nie ma zatem istotnego znaczenia czy funkcjonariusz przed orzeczeniem komisji lekarskiej był nieobecny w służbie z powodu choroby, usprawiedliwiając swą absencję chorobową stosownymi zaświadczeniami lekarskimi, ani czy takie zaświadczenia lekarskie przedstawiał w późniejszym czasie, już po uznaniu go za trwale niezdolnego do służby. Czasowa ochrona trwałości stosunku służbowego obejmuje cały okres 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby. Okres ten należy przy tym liczyć od momentu każdego faktycznego zaprzestania przez funkcjonariusza służby ze względów zdrowotnych. Może on zatem biec od pierwszego dnia wskazanego w zwolnieniu lekarskim, jeżeli funkcjonariusz jeszcze przed orzeczeniem komisji lekarskiej był nieobecny w służbie z powodu choroby i swą absencję wówczas usprawiedliwiał takim właśnie dokumentem. Natomiast w przypadku gdy funkcjonariusz został odsunięty od wykonywania obowiązków służbowych dopiero po wydaniu orzeczenia stwierdzającego jego trwałą niezdolność do służby, to również należy zachować omawiany okres ochronny, przyjmując jednakże iż okres ten zaczyna biec od momentu faktycznego zaprzestania służby ze wskazanej przyczyny. Podobne wnioski można wyprowadzić między innymi z wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1886/11 i z dnia 23 października 2009 r. sygn. akt I OSK 257/08 (dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej w skrócie CBOSA), z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 999/12 LEX 1277669, z dnia 16 maja 2001 r. sygn. akt II SA 704/01 LEX 55005, z dnia 3 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 836/05 LEX 194868 oraz wyroki WSA w Lublinie z dnia 19 lipca 2011 r. sygn. akt III SA/Lu 196/11 LEX 853004 i wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1782/11 LEX 1114043).
Dodatkowo zauważyć należy, że ustawodawca chroni funkcjonariusza przed zwolnieniem go ze służby maksymalnie przez okres 12 miesięcy, co wynika z art. 43 ust. 1 i art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji. Taki okres ochronny rozpoczyna się z chwilą powstania przesłanki zakazu rozwiązania stosunku służbowego, tj. zaprzestania służby z powodu choroby. Taka przesłanka zakazu rozwiązania stosunku służbowego nie zachodzi zaś w razie orzeczenia trwałej niezdolności do służby. W takiej bowiem sytuacji zwolnienie ze służby jest bowiem obligatoryjne. Zatem należy uznać, że w przypadku orzeczenia trwałej niezdolności do służby okres ochronny, o jakim mowa w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, w ogóle nie wchodzi w rachubę.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że dopuszczalna jest także odmienna wykładnia omawianych przepisów. W innych orzeczeniach stwierdzano bowiem, że art. 43 ust.1 ustawy o Policji dotyczy wyłącznie sytuacji, w których funkcjonariusz jeszcze przed orzeczeniem komisji lekarskiej o trwałej niezdolności do służby korzystał ze zwolnień lekarskich. Zatem ochrona przewidziana w tym przepisie obejmuje jedynie policjanta, który od jakiegoś czasu nie pełnił służby z powodu choroby, a następnie komisja lekarska stwierdziła jego trwałą niezdolność do służby. Policjant orzeczeniem komisji lekarskiej został uznany z określoną w nim datą za trwale niezdolnego do służby - bez wcześniejszego zaprzestania służby z powodu choroby - to ma do niego zastosowanie wyłącznie przepis art. 41 ust.1 pkt 1 ustawy o Policji (wyrok NSA z dnia 25 października 1993 r. sygn. akt II SA 1459/93). Samo orzeczenie komisji lekarskiej nie oznacza więc, że funkcjonariusz zaprzestał służby z powodu choroby, a tym samym takie orzeczenie nie wystarcza do zastosowania instytucji przewidzianej w art. 43 ust.1 ustawy o Policji (wyroki NSA z dnia 9 października 2012 r. sygn. akt I OSK 497/12, z dnia 21 października 2010 r. sygn. akt I OSK 617/10, z dnia 7 marca 2013 r., sygn. I OSK 1107/12 i z dnia 29 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 1855/11 oraz wyroki WSA w Warszawie z dnia 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1275/10, z dnia 5 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1308/06 i z dnia 6 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1305/06, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. Z dnia 24 września 2009 r sygn. akt II SA/Go 507/09 i wyrok WSA w Olsztynie z dnia 21 września 2006 r. sygn. akt II SA/Ol 567/06 dostępne w CBOSA). W sytuacji gdy funkcjonariusz zaprzestał pełnienia służby z powodu choroby, usprawiedliwiając swą nieobecność stosownymi zwolnieniami lekarskimi, to zwolnienie go ze służby w związku z orzeczoną trwałą niezdolnością do służby, staje się możliwe dopiero po upływie 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby. Za datę początkową takiego okresu należy przyjąć dzień wskazany w pierwszym zwolnieniu lekarskim. Ochrona przed rozwiązaniem stosunku służbowego nie zależy przy tym od tego czy w późniejszym czasie, już po wydaniu orzeczenia komisji lekarskiej, funkcjonariusz otrzymywał i tym samym przedkładał właściwym przełożonym kolejne zwolnienia lekarskie. Dla zastosowania omawianej instytucji niezbędne jest zaprzestanie służby z powodu choroby i utrzymujący się przez 12 miesięcy stan czasowej a następnie trwałej niezdolności do służby. Nie jest natomiast wymagane by przez cały czas funkcjonariusz dokumentował fakt braku możliwości pełnienia służby zwolnieniami lekarskimi (wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2000 r. sygn. akt II SA 2753/99 LEX 55006 oraz wyrok NSA z dnia 5 lipca 2006 r. sygn. akt I OSK 1338/05).
Jeszcze bardziej restrykcyjne stanowisko Naczelny Sad Administracyjny wyraził w kolejnych wyrokach. Orzeczenia te wprawdzie dotyczyły funkcjonariuszy Straży Granicznej, ale powołane w nich przepisy art. 45 ust. 1 pkt 1 i art. 47 ust.1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz.U. Nr 78, poz. 462 ze zm.) odpowiadały i odpowiadają w swej treści odpowiednio przepisom art. 41 ust. 1 pkt 1 i art. 43 ust.1 ustawy o Policji. W wyroku z dnia 15 czerwca 2000 r. sygn. akt II SA 92/00 NSA stwierdził bowiem, że ochrona przed rozwiązaniem stosunku służbowego w okresie choroby obejmuje okres niezdolności do służby z tego powodu, nie dłuższy niż 12 miesięcy. Nie oznacza to natomiast uprawnienia do pozostawania w służbie przez taki czas liczony od zachorowania, niezależnie od tego, czy towarzyszy mu ciągle zwolnienie lekarskie, stwierdzające niezdolność do służby z powodu choroby. Ten tytuł prawny do korzystania z ochrony nie należy mylić z orzeczeniem komisji lekarskiej o trwałej niezdolności do służby, uzasadniającym rozwiązanie stosunku służbowego. Skoro prawomocne orzeczenie o trwałej niezdolności do służby nie jest równoznaczne z orzeczeniem lekarskim stwierdzającym niezdolność do służby z powodu choroby, to funkcjonariusz trwale niezdolny do służby może być zwolniony już po upływie okresu objętego zwolnieniem chorobowym. Bardzo podobny pogląd NSA wyraził w wyroku z dnia 15 czerwca 2000 r. sygn. akt II SA 484/00, akcentując, że trwała niezdolność do służby stanowi samodzielną przesłankę uzasadniającą zwolnienie ze służby oraz że organ ma prawo rozwiązać stosunek służbowy z funkcjonariuszem, wobec którego orzeczono trwałą niezdolność do służby po upływie okresu objętego zwolnieniem lekarskim, lecz przed pływem 12 miesięcy od zaprzestania służby z powodu choroby.
Zaprezentowane rozbieżności wskazują na występowanie zagadnienia budzącego poważne wątpliwości. Sygnalizowany problem ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia zasadności złożonej skargi kasacyjnej. Dlatego uzasadnione jest przedstawienie zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego o treści wskazanej w sentencji postanowienia w oparciu o art. 187 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.