I OSK 2308/21

I OSK 2308/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik
Karol Kiczka /przewodniczący sprawozdawca/
Krzysztof Sobieralski
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1060/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-01-20
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 28, art. 77 § 1, art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
art. 7 ust 1
Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
Dz.U. 1928 nr 53 poz 510
art. 5 i 11
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 25 kwietnia 1928 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu przepisów ipotecznych  obowiązujących na obszarach, na których obowiązuje rozporządzenie Komisarza Generalnego Ziem Wschodnich z dnia 31 sierpnia 1919 r.,  dotyczące wprowadzenia ustroju hipotecznego.
Dz.U. 2017 poz 718
art. 38 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 3a
Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości  warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa
Dz.U. 2024 poz 935
art 151 w zw. z art 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
w zw. z art. 1 § 1
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
w zw. z art. 175 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 § 1 i 134 § 1, art. 133  art. 3 § 1  art. 3 § 1 i 134 § 1, art. 133  art. 3 § 1  art. 3 § 1 i 134 § 1, art. 133  art. 3 § 1  art.
Dz.U. 2022 poz 2000
w zw. z art. 156 § 1 pkt 2  w zw. z art. 16 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant straszy asystent sędziego Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych [...] oraz Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1060/20 w sprawie ze skarg [...] oraz Miasta Stołecznego Warszawy z udziałem Prokuratora Prokuratury Regionalnej w Warszawie na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 10 marca 2020 r. nr KR VI R 27a/19 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza od [...] na rzecz Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1060/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi [...] oraz Miasta Stołecznego Warszawy z udziałem Prokuratora Prokuratury Regionalnej w Warszawie na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 10 marca 2020 r. nr KR VI R 27a/19 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia 10 marca 2020 r. nr KR VI R 27a/19 (dalej też decyzja Komisji z 2020 r.) Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej też Komisja) – działając na podstawie ustawy z dnia 9 marca 2017r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2018 r. poz. 2267; dalej też ustawa z dnia 9 marca 2017r., ustawa) – po rozpoznaniu sprawy decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 2 października 2009 r. nr 447/GK/DW/2009 (dalej: decyzja reprywatyzacyjna) dotyczącej nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], obręb 1-03-06, dla której Sąd Rejonowy dla Warszawy-Mokotowa w Warszawie prowadzi księgę wieczystą KW nr [...] (posiadającej dawne oznaczenie wykazem hipotecznym nr 11984):
w pkt. 1 utrzymała w mocy ww. decyzję Prezydenta z dnia 2 października 2009 r. w części dotyczącej pkt II sentencji (odmawiającym ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego 0,3560 ułamkowej części gruntu położonego przy ul. [...], oznaczonego jako działka ew nr [...] o pow. 250 m2 w obrębie 03086 – oddanego w użytkowanie wieczyste właścicielom lokali mieszkalnych nr 1, nr 8, nr 9, nr 15, nr 16, nr 22 i nr 23);
w pkt 2 stwierdziła wydanie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 2 października 2009 r. z naruszeniem prawa w części dotyczącej pkt I sentencji (ustanawiającej na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego 0,5420 części gruntu przy ul. [...] o powierzchni 250 m2 oznaczonego jako działka ew nr [...] w obrębie 0306, uregulowanego w KW nr [...] na rzecz [...] w całości), w zakresie obejmującym udział wynoszący 500/10000 w prawie użytkowania wieczystego na zabudowanym gruncie o powierzchni 250 m2, położonym w Warszawie przy ulicy [...], opisanym w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu 1-03- 06, uregulowanym w księdze wieczystej KW nr [...] przysługującego każdorazowemu właścicielowi lokalu nr 12 opisanego w księdze wieczystej KW nr [...], którym obecnie jest [...];
w pkt 3 - w pozostałym zakresie stwierdziła nieważność decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 2 października 2009 r. nr 447/GK/DW/2009.
W uzasadnieniu Komisja wskazała, że przy wydawaniu decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 2 października 2009 r. nr 447/GK/DW/2009 doszło do rażącego naruszenie prawa poprzez ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby nieuprawnionej. [...] nie spełniał dekretowej definicji "dotychczasowego właściciela gruntu", a co za tym idzie nie mógł być on podmiotem praw, o których mowa art. 7 ust. 1 Dekretu. W ocenie Komisji, Prezydent m.st. Warszawy wydając w dniu 2 października 2009 r. decyzję nr 447/GK/DW/2009 ustanawiającą prawo użytkowania wieczystego na rzecz [...] rażąco zatem naruszył prawo, gdyż wniosek o przyznanie prawa własności czasowej został złożony przez osobę niespełniającą przesłanek z art. 7 ust. 1 Dekretu. W realiach niniejszej sprawy nie mogło być, zdaniem Komisji, wątpliwości, że [...] nie miał przymiotu dotychczasowego właściciela. W ocenie Komisji, zebrany materiał jest jednoznaczny w kwestii braku tytułu prawnego po stronie poprzednika prawnego [...] - [...]. Brak ujawnienia jego tytułu do nieruchomości w księdze hipotecznej jest równoznaczny z dowodem na brak takiego tytułu prawnego. W tej sytuacji, zdaniem Komisji, prowadzenie przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy postępowania dekretowego z udziałem następczyni prawnej [...], a następnie skierowanie do niej decyzji wydanej na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 Dekretu wyczerpuje, w ocenie Komisji przesłankę nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskutek przeniesienia prawa własności lokalu nr 12 oraz prawa użytkowania wieczystego w 500/10000 części nieruchomości położonej w Warszawie przy ulicy [...] na osobę trzecią zaszły w tym zakresie nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r., co obligowało Komisję do stwierdzenia wydania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 2 października 2009 r., nr 447/GK/DW/2009 z naruszeniem prawa w zakresie dotyczącym lokalu nr 12 i przypadającego na niego udziału w prawie użytkowania wieczystego w 500/10000 części. Natomiast w pozostałym zakresie, czyli co do udziału wynoszącego 4920/10000 części w użytkowaniu wieczystym w przedmiotowej nieruchomości nie zaszły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. Prawo użytkowania wieczystego ww. części nadal przysługuje [...] beneficjentowi decyzji reprywatyzacyjnej. A zatem, nieodwracalne skutki prawne w zakresie dotyczącym zbytego lokalu nr 12 i związanego z nim prawa użytkowania wieczystego w 500/10000 części, brak nieodwracalnych skutków prawnych w pozostałym zakresie.
Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli [...] oraz Miasto Stołeczne Warszawa.
Sąd I instancji uznał, że skargi są nieuzasadnione. Zdaniem Sądu zakwestionowana decyzja Komisji jest zgodna z prawem. W ocenie Sądu uzasadnione są zarzuty skarg dotyczące naruszenia art. 7 dekretu w zakresie w jakim Komisja wskazała, że wpis do księgi wieczystej miał charakter konstytutywny wobec czego nie można uznać, że [...] był właścicielem przedmiotowej nieruchomości, a w konsekwencji, że [...] jest osobą nieuprawnioną. Zasadne jest więc stanowisko Komisji, że Prezydent m.st. Warszawy rozpoznając ponownie wniosek dekretowy rażąco naruszył przepisy art. 7 ust 1 dekretu gdyż nie ustalił wszystkich stron postępowania pomimo, że dokumenty którymi dysponował wskazywały, że [...] nie był jedynym podmiotem, któremu przysługiwało prawo do nieruchomości. Podmiotem, któremu przysługiwało to prawo na podstawie wyroku sądu polubownego zaopatrzonego w klauzule wykonalności oraz ujawnionemu w księdze wieczystej był także [...]. W sprawie, której przedmiotem jest oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, oprócz osoby ubiegającej się o to prawo, stroną jest każdorazowo właściciel gruntu, zaś inna osoba przymiot strony uzyskuje tylko wówczas, gdy wykaże swój tytuł prawny do nieruchomości. Tytuł prawny do nieruchomości warszawskiej przy ul. [...] posiadał zarówno [...], jak i [...]. Podsumowując, Sąd uznał, że pomimo, iż uzasadnienie decyzji Komisji jest wadliwe i narusza art. 7 ust 1 dekretu to jednak wady te nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 2 października 2009 r., nr 447/GK/DW/2009, gdyż pozbawienie udziału w postępowaniu wszystkich stron w postępowaniu dekretowym prowadzonym przez Prezydenta m.st. Warszawy, w szczególności tych ujawnionych w księdze wieczystej, stanowi rażące naruszenie prawa, tj. art. 7 ust 1 dekretu.
Skargi kasacyjne od tego wyroku wywiedli: [...] i Miasto Stołeczne Warszawa.
Miasto Stołeczne Warszawa w swojej skardze kasacyjnej – określanej dalej też jako skarga kasacyjna nr 1 (środek odwoławczy nr 1) – zaskarżyło wyrok w części w jakiej Sąd oddalił skargę m.st. Warszawy na uzasadnienie decyzji Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich i zarzuciło:
I. naruszenie prawa materialnego, tj.:
1. art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu
gruntów na obszarze m.st. Warszawy (dalej jako: "dekret") i art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako: "k.p.a.") w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa (dalej jako: "Ustawa") w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 Ustawy poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że to nie organ administracji w postępowaniu o ustanowienie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego), lecz sąd powszechny, posiada kompetencję do ustalenia faktu prawotwórczego, tj. komu przysługiwało prawo własności przedmiotowej nieruchomości w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, a w konsekwencji komu przysługiwało uprawnienie do zgłoszenia wniosku dekretowego, podczas gdy fakt ten stanowi warunek nabycia prawa do określonego świadczenia (prawa własności czasowej, a obecnie prawa użytkowania wieczystego), przez co kompetencję to jego ustalenia, tj. ustalania uprawnień, posiada organ administracji publicznej przed którym toczy się postępowanie, gdyż rozstrzygnięcie o tej kwestii jest nierozerwalnie związane z rozstrzyganiem określonych stosunków prawnych;
2. art 29 ust. 1 pkt 3a Ustawy, art. 28 k.p.a., art. 5 i 11 Prawa o ustaleniu
własności dóbr nieruchomych, o przywilejach i hipotekach z dnia 26 kwietnia 1818 r. (w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Komisarza Generalnego Ziem Wschodnich z dnia 3 sierpnia 1919 r. - Dz. U. RP z 1928 r. Nr 53, poz. 510, dalej jako: "Prawo hipoteczne z 1818 r."), art. 711 Kodeksu Napoleona w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 Ustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wadliwe uznanie przez Sąd za stronę postępowania dekretowego [...], pomimo że prawo własności od tych samych osób, tj. od [...] i [...] małżonków [...] nabył wcześniej [...] i to on, jako ten który nabył je pierwszy od uprawnionych właścicieli, nabył skutecznie tytuł własności do nieruchomości, pomimo braku wpisu tego prawa w księdze wieczystej, co upoważniało organ dekretowy do uznania za wyłączną stronę postępowania następców prawnych [...];
3. art. 29 ust. 1 pkt 3a Ustawy, art. 28 k.p.a., art. 5 i 11 Prawa o ustaleniu własności dóbr nieruchomych, o przywilejach i hipotekach z dnia 26 kwietnia 1818 r. (w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Komisarza Generalnego Ziem Wschodnich z dnia 3 sierpnia 1919 r. - Dz. U. RP z 1928 r. Nr 53, poz. 510, dalej jako: "Prawo hipoteczne z 1818 r."), art. 711 Kodeksu Napoleona w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 Ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez Sąd, że status strony postępowania dekretowego przysługiwał zarówno [...], jak i [...] i/lub ich następcom prawnym, podczas gdy status strony postępowania dekretowego przysługuje osobie posiadającej tytuł prawnorzeczowy do gruntu zaś w świetle okoliczności faktycznych niniejszej sprawy nie sposób przyjąć, że tytuł prawnorzeczowy do gruntu posiadał zarówno [...], jak i [...], nie będąc jej współwłaścicielami, skoro każdy z nich dokonał odrębnego nabycia całej nieruchomości, co rodziło po stronie organu dekretowego uprawnienie a zarazem obowiązek uznania za wyłączną stronę postępowania następców prawnych tylko jednego z nich - tego który posiadał ważny tytuł prawny i skutecznie nabył własność;
4. art. 29 ust. 1 pkt 3a Ustawy i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 7 ust. 1 dekretu w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 Ustawy poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że pozbawienie udziału w postępowaniu dekretowym wszystkich stron tego postępowania stanowi rażące naruszenie prawa, tj. art. 7 ust. 1 dekretu, podczas gdy:
1) nawet gdyby uznać, że spadkobiercom [...] przysługiwał status strony i pozbawiono ich udziału w postępowaniu dekretowym, to rzekome uchybienie w tym zakresie mogłoby zostać zakwalifikowane co najwyżej, jako przesłanka do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., które jest odrębnym, niekonkurencyjnym postępowaniem nadzwyczajnym i jego wszczęcie może nastąpić wyłącznie na żądanie strony, które w niniejszej sprawie nie miało miejsca;
2) art. 30 ust. 1 Ustawy samodzielnie odwołując się do podstaw wznowieniowych (pkt 1-3) nie wymienia pozbawienia strony bez własnej winy udziału w postępowaniu, jako podstawy do podważenia legalności decyzji reprywatyzacyjnych, w konsekwencji czego nawet gdyby następcy prawni [...] nie brali udziału w postępowaniu, to ani Sąd ani Komisja nie mieli podstaw do uznania, że pozbawienie udziału w postępowaniu dekretowym wszystkich stron postępowania mogło stanowić podstawę do stwierdzenia przez Komisję nieważności decyzji reprywatyzacyjnej na podstawie art. 29 ust.1 pkt 3a Ustawy (określany dalej też zarzutem nr 3 w ramach naruszenia prawa materialnego – skarga kasacyjna nr 1);
5. art. 29 ust. 1 pkt 3a Ustawy, art. 28 k.p.a. i art. 7 ust. 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a. w zw. z art. 38 ust. 1 Ustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie decyzji Komisji, pomimo że w postępowaniu przed Komisją nie brali udziału następcy prawni [...], chociaż zarówno Sąd, jak i Komisja uznają, że [...] przysługiwał tytuł prawny do gruntu przedmiotowej nieruchomości (określany dalej też zarzutem nr 4 w ramach naruszenia prawa materialnego – skarga kasacyjna nr 1);
a niezależnie od powyższego
II. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
1. naruszenie art. 151 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. poprzez niewłaściwe określenie kompetencji orzeczniczych i uznanie, że Sąd nie może uchylić fragmentów uzasadnienia decyzji, gdy strona skarżąca nie kwestionuje jednocześnie samego rozstrzygnięcia podjętego przez organ, a także wobec uznania, że nie jest możliwe uchylenie fragmentów decyzji jeżeli nie mają one wpływu na wynik sprawy, podczas gdy możliwość uchylenia fragmentów uzasadnienia decyzji nie jest uzależniona od tego, czy strona zaskarżyła również rozstrzygnięcie (podważa to istotę dopuszczonej konstrukcji zaskarżenia samego uzasadnienia decyzji, którą Sąd co do zasady przyjął), jak również od tego, czy kwestionowane fragmenty uzasadnienia decyzji miały wpływ na rozstrzygnięcie (określany dalej też zarzutem nr 2 w ramach naruszenia przepisów postępowania – skarga kasacyjna nr 1);
2. naruszenie art. 151 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd podziela postawione przez m. st. Warszawa zarzuty - co tym samym uzasadniało uchylenie uzasadnienia decyzji w zaskarżonym zakresie - a w konsekwencji powoduje, że pomiędzy sentencją orzeczenia a uzasadnieniem istnieje niespójność (określany dalej też zarzutem nr 3 w ramach naruszenia przepisów postępowania – skarga kasacyjna nr 1).
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W piśmie z dnia 20 maja 2021 r. stanowiącym uzupełnienie skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy:
1. wycofano zarzuty naruszenia prawa materialnego postawione w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej wraz z odpowiadającym im uzasadnieniem;
2. zmodyfikowano uzasadnienie zarzutu naruszenia prawa materialnego podniesionego w pkt 3 petitum skargi przedstawiając je w całości w niniejszym piśmie stanowiącym integralną część skargi kasacyjnej;
3. dodatkowo ww. wyrokowi zarzucono naruszenie art 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (dalej jako: "dekret") i art 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako: "k.p.a."), art. 5 i 11 Prawa o ustaleniu własności dóbr nieruchomych, o przywilejach i hipotekach z dnia 26 kwietnia 1818 r. (w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Komisarza Generalnego Ziem Wschodnich z dnia 3 sierpnia 1919 r. - Dz. U. RP z 1928 r. Nr 53, poz. 510, dalej jako: "Prawo hipoteczne z 1818 r."), art. 711 Kodeksu Napoleona w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa (dalej jako: "Ustawa") w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 Ustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w stanie faktycznym jaki zaistniał na gruncie kontrolowanej przez Komisję decyzji organ administracji publicznej powinien uwzględnić okoliczność, iż zarówno [...], jak i [...] winni zostać uznani za właścicieli przedmiotowej nieruchomości na dzień wejścia w życie dekretu, czego skutkiem winno być zaktualizowanie się po stronie organu obowiązku uznania następców prawnych obu wymienionych osób za strony postępowania dekretowego a następnie:
- obligatoryjne zawieszenie postępowania i zobowiązanie stron do wszczęcia
postępowania przed sądem powszechnym a następnie oczekiwanie na rozstrzygnięcie sądu powszechnego ww. zagadnienia wstępnego oraz powstrzymanie się od niezwłocznego wydania decyzji na podstawie wpisu w księdze hipotecznej, aktualnego na dzień wejścia w życie dekretu z uwagi na brak w obrocie orzeczenia sądu powszechnego rozstrzygającego kto był faktycznym właścicielem nieruchomości na dzień wejścia w życie dekretu bądź na podstawie prawa pierwszeństwa wynikającego z orzeczenia sądu polubownego przysądzającego własność,
ewentualnie
- wezwanie następców prawnych [...] i [...] do przedłożenia w zakreślonym terminie orzeczenia sądu powszechnego potwierdzającego która z wymienionych osób była właścicielem nieruchomości na dzień wejścia w życie dekretu i po bezskutecznym upływie tego terminu umorzenie postępowanie dekretowego z powodu nie przedłożenia takiego orzeczenia, w sytuacji gdy to na organie administracji publicznej ciążył obowiązek należytego ustalenia stron postępowania, w konsekwencji czego organ mógł dokonać powyższego ustalenia albo na podstawie wpisów ujawnionych w księdze hipotecznej przedmiotowej nieruchomości albo na podstawie prawa pierwszeństwa nabycia, a Sąd I instancji uchylił się od dokonania oceny, który z dowodów jest dla organu dekretowego wiążący (wpis prawa własności w księdze hipotecznej, czy wyrok sądu polubownego przysądzający własność, z którego wynika pierwszeństwo nabycia własności nieruchomości) - określany dalej też zarzutem nr 1 w ramach naruszenia prawa materialnego – skarga kasacyjna nr 1).,
4. dodatkowo ww. wyrokowi zarzucono naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 38 Ustawy poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku, które uniemożliwia prześledzenie pełnego toku rozumowania Sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem kontrolowanej przez Sąd decyzji, wobec zawarcia w uzasadnieniu wyroku sprzecznych ocen: w zakresie kompetencji organu administracji publicznej do ustalania kręgu stron postępowania dekretowego; w zakresie w jakim Sąd przyznał status strony postępowania następcom prawnym [...] i uznał, że [...] posiada tytuł własności do nieruchomości, podważając przy tym ocenę Komisji i nie wyjaśniając podstaw swojej oceny, jak również wobec nie wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku: na jakiej podstawie Sąd uznał, że byłym właścicielem tej samej nieruchomości był zarówno [...], jak i [...], choć ww. osoby nabyły ją po sobie na podstawie różnych tytułów, z czego tylko jedno z nabytych na ich podstawie praw zostało ujawnione w księdze hipotecznej, a w konsekwencji na j alei ej podstawie organ był uprawniony przyznać status strony zarówno następcom pranym [...], jak i [...], przy jednoczesnym uznaniu przez sąd, że właściwym do ustalenia kto w rzeczywistości był właścicielem nieruchomości (co stanowi podstawę uznania za stronę) postępowania był sąd powszechny, a ponadto jakich ustaleń na potrzeby postępowania dekretowego oraz w jakim trybie powinien dokonać sąd powszechny, co czyni stanowisko Sądu zastępujące wytyczne Komisji niejasnym, nie dającym jasnych wyjaśnień co do dalszych działań, które Prezydent m. st. Warszawy będzie zobligowany podjąć w celu rozpoznania wniosku dekretowego, zważywszy na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji reprywatyzacyjnej rodzi konieczność ponownego rozpoznania wniosku dekretowego, a także utrudnia wszechstronną i rzetelną kontrolę wyroku (określany dalej też zarzutem nr 1 w ramach naruszenia przepisów postępowania – skarga kasacyjna nr 1).
Jednocześnie podtrzymano pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej oraz wnioski.
Modyfikacja uzasadnienia zarzutu naruszenia prawa materialnego podniesionego w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej:
W skardze kasacyjnej (pkt 3 petitum skargi zarzutów naruszenia prawa materialnego) zarzucono Sądowi I instancji, naruszenie art 29 ust 1 pkt 3a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa, art. 28 k.p.a., art. 5 i 11 Prawa o ustaleniu własności dóbr nieruchomych, o przywilejach i hipotekach z dnia 26 kwietnia 1818 r. (w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Komisarza Generalnego Ziem Wschodnich z dnia 3 sierpnia 1919 r. - Dz. U. RP z 1928 r. Nr 53, poz. 510, dalej jako: "Prawo hipoteczne z 1818 r."), art 711 Kodeksu Napoleona w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 Ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez Sąd, że status strony postępowania dekretowego przysługiwał zarówno [...], jak i [...] i/lub ich następcom prawnym, podczas gdy status strony postępowania dekretowego przysługuje osobie posiadającej tytuł prawnorzeczowy do gruntu zaś w świetle okoliczności faktycznych niniejszej sprawy nie sposób przyjąć, że tytuł prawnorzeczowy do gruntu posiadał zarówno [...], jak i [...], nie będąc jej współwłaścicielami, skoro każdy z nich dokonał odrębnego nabycia całej nieruchomości, co rodziło po stronie organu dekretowego uprawnienie a zarazem obowiązek uznania za wyłączną stronę postępowania następców prawnych tylko jednego z nich - tego który posiadał ważny tytuł prawny i skutecznie nabył własność (określany dalej też zarzutem nr 2 w ramach naruszenia prawa materialnego – skarga kasacyjna nr 1).
Odpowiedź na skargę kasacyjną Miasta Stołecznego Warszawy wniosła Komisja do sprawy reprywatyzacji nieruchomości warszawskich dochodząc jej oddalenia oraz wnosząc o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego i przeprowadzenia rozprawy.
[...] w swojej skardze kasacyjnej – określanej dalej też jako skarga kasacyjna nr 2 (środek odwoławczy nr 2) – zaskarżyła wyrok w części w jakiej Sąd oddalił jej skargę i zarzuciła:
I. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) naruszenie art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych, w zw. z art. 175 ust. 1 Konstytucji oraz art. art. 3 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nie wykonanie kontroli zgodności przepisów ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych, dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (dalej: ustawa o Komisji) z treścią Konstytucji RP, w szczególności art. 2, a w konsekwencji wydanie orzeczenia w oparciu przepisy prawa niezgodne z ustawą zasadniczą
b) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sformułowanie sprzecznego wewnętrznie uzasadnienia wyroku oraz brak spójnego, precyzyjnego odniesienia się w uzasadnieniu do skutków dla treści zaskarżonej decyzji Komisji wynikających z tytułu własności [...] do przedmiotowej nieruchomości, a nadto nie spełnienie ustawowego wymogu w postaci obowiązku wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia
c) naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a wyrażające się w podjęciu zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy, w szczególności:
- stwierdzenie całkowitej wadliwości wnioskowania przez Komisję w kwestii
zasadniczej dla decyzji, tj. w sprawie tytułu własności [...] do przedmiotowej nieruchomości, bez wyciągnięcia z tego konsekwencji w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji
- braku rozważenia możliwości utrzymania w mocy decyzji Komisji z punktu
widzenia zgodności z Konstytucją normy art. 156 § 2 k.p.a. w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. P 46/13)
d) naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie i bezpodstawne uznanie za Komisją, że decyzja Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 28 października 2010 r. nr 385/GK/DW/2009 rażąco narusza prawo i winna być wyeliminowana z obrotu prawnego.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Odpowiedź na skargę kasacyjną [...] wniosła Komisja do sprawy reprywatyzacji nieruchomości warszawskich dochodząc jej oddalenia oraz wnosząc o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego i przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skargi kasacyjne (środki odwoławcze) zostały rozpoznane na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1– 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skarg kasacyjnych.
W rozpoznawanej sprawie powołano się w Skardze kasacyjnej nr 1 na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogących mieć w ocenie skargi kasacyjnej istotny wpływ na wynik sprawy, natomiast w skardze kasacyjnej nr 2 wyłącznie na naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt p.p.s.a.). Środki odwoławcze zostaną rozpoznane wspólnie (łącznie). Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się oraz z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga łącznego odniesienia się (rozpoznania) do zarzutów ulokowanych w środkach odwoławczych.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargi kasacyjne stwierdzić należy, iż nie zawierają one usprawiedliwionych podstaw.
Przypomnieć należy, że przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyroki NSA z dnia: 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, 17 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 466/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywnego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862).
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r., II GSK 1211/13), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2024r. sygn. I OSK 2652/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2022r. sygn. akt I OSK 2161/22 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl.; por. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2024, s. 650–669).
Strony skarżące kasacyjnie kwestionują wyrok Sądu wojewódzkiego, który oddalił ich skargi i tym samym uznał za prawidłową decyzję Komisji z 2020 r.
Poczynienie powyższych uwag – odnośnie wymogów skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego – było konieczne, gdyż wniesione obydwie skargi kasacyjne od wyroku Sądu I instancji nie odpowiadają omówionym wyżej wymogom sądowej ustawy procesowej – p.p.s.a.: ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024r. poz. 935).
Zarzuty materialne skargi kasacyjnej to w zasadzie wykreowane ciągi – zbitki – norm (przepisów) prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując jednocześnie na czym konkretnie (dokładanie) polega naruszenie każdej z tych poszczególnych norm. Pomimo, że skarga kasacyjna skierowana jest wobec wyroku, to w tym środku odwoławczym nie wskazano we wszystkich zarzutach materialnych na naruszenie przez Sąd wojewódzki jakichkolwiek przepisów sądowej ustawy procesowej – p.p.s.a. Z kolei procesowe zarzuty nr 2 i 3 skargi kasacyjnej zarzucają Sądowi wojewódzkiemu jednoczesne naruszenie przeciwstawnych podstaw orzekania, z jednej strony art. 151 p.p.s.a., a z drugiej strony odpowiednio art. 145 § 1 pkt lit. a) oraz lit. b) p.p.s.a. Nie przytacza się w skardze kasacyjnej dokładnie (konkretnie) kwestionowanych w środku odwoławczym nr 1 fragmentów uzasadnia decyzji administracyjnej – decyzji Komisji (zarzut nr 2 procesowy), co czyni również zarzut nieprawidłowo ukształtowanym.
Z kolei w środku odwoławczym nr 2, zarzut oznaczony jako "a" nie wskazuje – w myśl wymogów p.p.s.a. – naruszonych konkretnych przepisów ustawy z dnia 9 marca 2017r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa. Odnosząc się do tak uformowanego zarzutu Sąd kasacyjny przypomina, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Dalej zarzut oznaczony jako "d", w skardze kasacyjnej nr 2, podnoszący naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powinien obligatoryjnie wskazywać konkretny przepis (normę ) prawa uznany za rażąco naruszony, natomiast skarga kasacyjna ogranicza się do art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 16 § 1 k.p.a. Powyższe dotyczy także w obrębie zarzutu "c" artykułowanego naruszenia art. 156 § 2 k.p.a.
Sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej – co wskazywano wyżej – nie jest m. in. uprawniony do formułowania czy doprecyzowywania (konkretyzowania) zarzutów kasacyjnych. Przykładowo przywołane niedociągnięcia (nieprawidłowości) są dodatkowymi niewątpliwymi mankamentami obydwu środków odwoławczych.
W realiach rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy należy wskazać, że skargi kasacyjne są przede wszystkim polemiką z prawidłowymi ustaleniami Sądu I instancji. Sąd odwoławczy podziela argumentację zaskarżonego wyroku oraz ustalenia faktyczne i ocenę prawną, jakiej dokonano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia.
Przechodząc do rozpoznania zarzutów skarg kasacyjnych należy stwierdzić, że pierwszoplanową, podstawową kwestią sporną w rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawie jest to, czy zasadnie Sąd wojewódzki przyjął, że decyzja Komisji – pomimo wadliwego w części uzasadnienia i naruszenia art. 7 ust. 1 dekretu, gdzie ujawnione wady tej decyzji nie mają jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia (decyzji Komisji) – jest prawidłowa w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 28 października 2010 r. nr 385/GK/DW/2010. Zaskarżony wyrok przyjął, że pozbawienie udziału w postępowaniu wszystkich stron w postępowaniu dekretowym prowadzonym przez Prezydenta m.st. Warszawy, w szczególności tych ujawnionych w księdze wieczystej, stanowi rażące naruszenie prawa tj. art. 7 ust 1 dekretu. Należy stwierdzić, że pomimo multiplikacji zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym wszystkie one dotyczą wskazywanej wyżej kwestii spornej.
W realiach niniejszej sprawy, co wynika z akt sprawy, zaistniała sytuacja gdy w chwili wydawania uprzednio orzeczeń dekretowych (9.02.1951 oraz 31.05.1951) przez organy rozpoznające wniosek o przyznanie prawa własności czasowej istniała rozbieżność między rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości, a stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej. Rozbieżność ta wynikała z faktu, iż dwukrotnie w okresie wojny, tj. orzeczeniem Sądu Polubownego z dnia 29 września 1939 r. oraz orzeczeniem z dnia 11 listopada 1942 r. dokonano przysądzenia tej nieruchomości od właścicieli ujawnionych w księdze wieczystej tj. [...] i [...] [...] na rzecz [...] (orzeczenie z dnia 29 września 1939 r.) oraz następnie na rzecz [...] (orzeczenie z dnia 11 listopada 1942 r). Oba orzeczenia zostały opatrzone klauzulą wykonalności i stanowiły równorzędne tytuły wykonawcze. Przy czym [...] dokonał jako pierwszy ujawnienia swego prawa w księdze wieczystej.
Odnośne orzeczenia sądowe, wzajemnie się wykluczające, a więc nie ustalające, kto był rzeczywistym właścicielem nieruchomości, nie mogą być traktowane inaczej niż jako dokumenty urzędowe. Oznacza to, że sytuacja prawna przedmiotowej nieruchomości z punktu widzenia normowanych prawem cywilnym "stosunków własnościowych" nie była jednoznaczna na dzień wejścia w życie dekretu, gdyż przywoływane dokumenty urzędowe (orzeczenia sądowe) wskazywały na różne osoby fizyczne jako jej właścicieli. W takich okolicznościach w istocie zaistniał sporny stan prawny, co do osoby jakiej przysługuje prawo własności do przedmiotowej nieruchomości, a cywilnoprawny (prywatnoprawny) charakter tego prawa jest oczywisty (zob. S. Rudnicki, O własności nieruchomości, [w:] Prawo obrotu nieruchomościami, S. Rudnicki (red.), Warszawa 1995, s. 1–10; por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 stycznia 2012 r. sygn. akt V CSK 51/11). W warunkach braku ustalenia kluczowej dla niniejszej sprawy kwestii przysługiwania prawa własności do odnośnej nieruchomości Prezydent, wydając w 2010 r. decyzję w przedmiocie użytkowania wieczystego, przyjął że właścicielem był [...]. Przeciwne stanowisko wyraziła – w wyniku przeprowadzonego postępowania w oparciu o ustawę szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa – Komisja w swojej decyzji z 2020 r. stwierdzając, że właścicielem był [...].
Następnie Sąd I instancji, w opozycji do stanowiska zawartego w decyzji Komisji stwierdził, że sytuacja prawna nieruchomości nie przesądza o tym, że [...] z tego powodu został pozbawiony prawa do tej nieruchomości. Według zaskarżonego wyroku – co istotne w relacji do większości sformułowanych zarzutów kasacyjnych – rozstrzygnięcie w zakresie przysługujących praw do przedmiotowej nieruchomości następcom prawnym [...] i [...] nie leży ani w kompetencji Komisji ani organu. Właściwym w tym zakresie jest sąd powszechny. Stwierdzając to Sąd wojewódzki odwołał się w tym zakresie do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia 28 maja 2019 r. I OSK 1802/18), gdzie potwierdzono, że zarówno organy administracji, jak i sądy administracyjne, nie mają kompetencji do czynienia ustaleń dotyczących stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości mających z woli ustawodawcy cywilnoprawną naturę jurydyczną (sprawa cywilna), co w pełni akceptuje skład orzekający w sprawie (por. S. Breyer, Przeniesienie własności nieruchomości, Warszawa 1975 , s. 21–23; zob. J. Gudowski, Komentarz, [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz. Cześć pierwsza. Postępowanie rozpoznawcze. Pod redakcją T. Erecińskiego, Warszawa 2009, s. 17–26).
Dlatego trzeba przyznać rację Sądowi I instancji, że gdy tytuł prawny do określonej nieruchomości, jak w niniejszym przypadku, jest okolicznością relewantną dla sprawy, objęta jest ona zakresem postępowania dowodowego i wymaga potwierdzenia w sposób właściwy w obowiązującym porządku prawnym. Potwierdzenie takie nie polega jednak na samodzielnym ustalaniu, komu przysługiwało prawo własności nieruchomości, ale na uzyskaniu dokumentu służącego poświadczeniu prawa własności. Obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie powoduje, że organ administracji w oparciu o zebrany materiał dowodowy może ustalać, czy w sytuacji braku stosownego dokumentu, całość materiału daje podstawę do przyjęcia komu i kiedy przysługiwało prawo własności. Ustalenia komu przysługiwało prawo własności na dzień wejścia w życie dekretu nie jest "sprawą administracyjną" gdyż to nie organ administracji publicznej (organ dekretowy) jest właściwy do podjęcia decyzji stosowania prawa w tym przedmiocie (zob. np. wyroki NSA z dnia: 8 listopada 1995 r., sygn. akt I SA 1690/94, 12 grudnia 1995 r., sygn. II SA 217/94, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok SN z dnia 21 września 1994r. sygn. akt III ARN 45/94; por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C Warszawa 2022, s. 19–20). Prawo własności jest tytułem prywatnoprawnym (cywilnoprawnym) i w sytuacji "sporu o prawo" podlega ustaleniu we właściwej procedurze cywilnej. Brak jest podstaw do czynienia samodzielnych ustaleń w tym zakresie przez organy administracji i sądy administracyjne, a w konsekwencji do stawiania zarzutu naruszenia zasad procedury administracyjnej obligujących organy do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2574/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl; por. S. Szer, Nabycie własności nieruchomości według nowego prawa rzeczowego, Państwo i Prawo 1946, nr 9–10, s. 50–51, J. Pisuliński Komentarz,, [w:] Księgi wieczyste i hipoteka. Komentarz, J. Pisluiński (red.), Warszawa 2014, s. 276–277, E. Gniewek, A. J. Szereda, Księgi wieczyste. Komentarz, Warszawa 2024, s. 907;).
Powyższego zdają się nie dostrzegać środki odwoławcze nr 1 oraz nr 2, które opierają dominującą motywację (argumentację) przeważającej części zarzutów na zwłaszcza nieuprawnionym stanowisku, że Sąd wojewódzki przesądził (rozstrzygnął) kwestie własnościowe przedmiotowej nieruchomości w zaskarżonym wyroku, poprzez to m. in., że w końcowej części uzasadnienia stwierdził: "(...). Tytuł prawny do nieruchomości warszawskiej przy ul [...] posiadał zarówno [...] jak i [...]. (...)". Z przywoływanego m. in. ogólnego stwierdzenia ("Tytuł prawny ...") – nie wskazującego przecież na konkretną instytucję (konstrukcję) prawa rzeczowego – Prezydent nie uwzględniając należycie wszystkich treści składających się na uzasadnienie zaskarżonego wyroku, wywodzi w sposób nieuprawniony, że zostały autorytatywnie przesądzone (ustalone) zaskarżonym orzeczeniem podstawowe kwestie dotyczące podmiotów (czy następców prawnych) jakim przysługiwało prawo własności przedmiotowej nieruchomości w czasie wejścia w życie dekretu. Prawa rzeczowe jako konstrukcje (instytucje) prawa pozytywnego, stanowią katalog zamknięty i każde z nich ma odrębną, swoistą jurydyczną nazwę własną, która nie została użyta (wyartykułowana) w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (zob. E. Gniewek, Prawo rzeczowe, Warszawa 2018, s. 14–17). Sąd I instancji nie sprecyzował (nie ustalił) jakie konkretnie prawo rzeczowe i komu przysługuje w stosunku do przedmiotowej nieruchomości bowiem, co już wyżej wielokrotnie podkreślano, zasadnie uznał to zagadnienie za sprawę cywilną podlegającą ustaleniu we właściwej procedurze sądowej.
Wbrew zarzutom kasacyjnym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z zaskarżonego wyroku nie wynika rozstrzygniecie komu przysługuje określony tytuł prawnorzeczowy do przedmiotowej nieruchomości: kto winien być uznany za właściciela (właścicieli) przedmiotowej nieruchomości na dzień wejścia w życie dekretu – [...] oraz [...]; komu przysługiwał status strony postępowania dekretowego, kto winien być uznanym następcą prawnym właściciela dekretowego etc. Przypomnieć należy stronie skarżącej, że Sąd wojewódzki stwierdzając, że zarówno organy administracji, jak i sądy administracyjne, nie mają kompetencji do czynienia ustaleń dotyczących stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości potwierdził również brak swoich kompetencji jurysdykcyjnych w tym zakresie, odsyłając ustalenie podstawowych dla niniejszej sprawy kwestii własnościowych tej nieruchomości na drogę właściwego postępowania cywilnego.
Należy bowiem zauważyć, że zaskarżony wyrok stanowi m. in., że Prezydent m.st. Warszawy rozpoznając ponownie w 2010 r. wniosek dekretowy (po stwierdzeniu nieważności decyzji PRN) powinien uwzględnić okoliczności faktyczne w tym treść powołanych dokumentów i wydać rozstrzygnięcie z udziałem wszystkich stron postępowania, którzy legitymowali się prawem rzeczowym do nieruchomości. Sąd I instancji zaznaczył też, że Prezydent m.st. Warszawy nie był natomiast uprawniony do rozstrzygania komu prawo własności do nieruchomości przysługiwało, wskazując w tym zakresie – w okolicznościach sprawy – jako właściwą procedurę cywilną urzeczywistnianą przez sąd powszechny w celu ustalenia prawa własności określonych osób do nieruchomości. Jak powszechnie wiadomo ustalenie właściciela czy jego następców prawnych w szczególności w sytuacji sporu o prawo do nieruchomości – tak jak ma to miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy – nie należy do kognicji zarówno organów administracji publicznej jak i sądów administracyjnych (zob. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 11 marca 1994 r. sygn. akt III CZP 18/94; postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 1 marca 2022 r. sygn. akt. I NSNc 39/21).
W świetle powyższego za zasadne uznano w zaskarżonym wyroku, pomimo zakwestionowanego w części uzasadnienia decyzji Komisji, że Prezydent m.st. Warszawy rozpoznając ponownie wniosek dekretowy rażąco naruszył przepisy art. 7 ust 1 dekretu gdyż nie ustalił wszystkich stron postępowania pomimo, że dokumenty którymi dysponował wskazywały, że [...] nie był jedynym podmiotem, któremu przysługiwało prawo do nieruchomości. Podmiotem, któremu przysługiwało to prawo na podstawie wyroku sądu polubownego zaopatrzonego w klauzule wykonalności oraz ujawnionemu w księdze wieczystej był także [...].
Mając na względzie powyższe Sąd odwoławczy stwierdza, że nietrafne są tym samym zarzucane w ramach podnoszonego naruszenia prawa materialnego zarzuty nr 1, 2, i 4 – ulokowane w skardze kasacyjnej nr 1; nieusprawiedliwiony jest też zawarty w/w środku odwoławczym zarzut nr 1 w obrębie artykułowanego naruszenia w obrębie przepisów postępowania, gdyż wyrok nie zawiera z pewnością sprzecznych ocen. Natomiast w skardze kasacyjnej nr 2, z uwagi na ustalenia poczynione przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie mogą zostać również uznane za usprawiedliwione zarzuty oznaczone jako: "b", "c" i "d".
Natomiast, skoro nie był prawidłowo ustalony przez organ krąg stron tego postępowania dekretowego, jak słusznie stwierdził zaskarżony wyrok, to w sposób nieuprawniony zarzuca się również Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z przywoływanymi normami (przepisami) prawa. Ustalenie podmiotu prawa własności do tej nieruchomości – na czas wejścia w życie dekretu – będzie kluczowe dla dalszego przebiegu tego postępowania administracyjnego (dekretowego), bowiem jest to kwestia uprzednia w stosunku do późniejszej kwestii, udziału prawidłowo ustalonej (zidentyfikowanej) strony w odnośnym postępowaniu. Zauważyć bowiem trzeba, że wszczęcie i prowadzenie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, w oparciu o przesłankę zawartą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., może wystąpić tylko wówczas gdy nie ma jakichkolwiek wątpliwości, że konkretny podmiot ma status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., co w niniejszej sprawie nie zostało jeszcze ustalone i nadal kwestią sporną (zob. wyroki NSA z dnia: 23 października 1998 r. sygn. akt IV SA 1711/96; 16 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1646/17, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl; por. R. Stankiewicz, Komentarz, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, R. Hausr, M. Wierzbowski (red.) Warszawa 2023, s. 1304-1305). Tym samym sformułowane w tym zakresie zarzuty należy uznać za niezasadne (zarzut materialny nr 3 Skargi kasacyjnej nr 1).
Obydwie skargi kasacyjne zarzucają Sądowi wojewódzkiemu naruszenie art. 141 § 1 p.p.s.a., także w związku jeszcze z określonymi normami (przepisami) prawa wymienianymi w środku odwoławczym nr 1.
W myśl art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naruszenie ww. normy może więc mieć miejsce w przypadku, gdy uzasadnienie nie zawiera wskazanych w tym przepisie elementów oraz wówczas, gdy nie obejmuje stanowiska w kwestii przyjętego stanu faktycznego, a także gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (zob.: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09; wyroki NSA z dnia: 18 września 2014 r., II GSK 1096/13; 27 listopada 2014 r., II GSK 584/13; 3 marca 2015 r., II GSK 56/14; 11 marca 2015r., II GSK 810/14, 27 sierpnia 2021 r., sygn. akt II GSK 1417/18). Powyższe oznacza, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek jasnego wypowiedzenia się w kwestii zgodności z prawem kwestionowanego aktu administracyjnego, ale i umotywowania przyjętego w tym zakresie stanowiska, poprzez przedstawienie toku rozumowania, który doprowadził do przyjętego, konkretnego wyniku sprawy. Zauważyć przy tym należy, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego (por: wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 3831/18). Argumentacja uzasadnienia powinna umożliwić stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się sąd pierwszej instancji badając legalność zaskarżonego działania lub zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z przedstawioną argumentacją (zob. wyroki NSA z dnia: 4 stycznia 2006 r., I FSK 372/05; 9 marca 2006 r., II OSK 632/05; 4 lutego 2015 r., II GSK 2304/13; 21 lutego 2014 r., I OSK 2324/12; 4 stycznia 2011 r., II OSK 1985/09; 21 listopada 2012 r., II FSK 1067/11; por. T. Woś, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska. Redakcja naukowa T. Woś, Warszawa 2016, s. 818–830). Tak sporządzona część perswazyjna powinna obejmować logiczny ciąg twierdzeń, z których wynika dlaczego sąd pierwszej instancji uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne, bądź niezgodne z prawem.
Wadliwość uzasadnienia wyroku, na gruncie art. 141 § 4 p.p.s.a, może być usprawiedliwioną podstawą skargi kasacyjnej, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Opisywana norma dotyczy więc składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny (zob: uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09; wyrok z dnia NSA z 21 czerwca 2022 r., II OSK 566/22).
Odnosząc powyższe do analizowanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty naruszenia przez Sąd wojewódzki opisywanej normy prawa w środkach odwoławczych, pozbawione są trafności. Stanowisko Sądu I instancji wyrażone w uzasadnieniu wyroku jest jasne i bez wątpienia pozwala na kontrolę instancyjną. Natomiast fakt braku zgody skarżących kasacyjnie z przedstawioną przez Sąd oceną prawną, nie stanowi podstawy do uwzględnienia zarzutów opartych na naruszeniu opisywanego przepisu, w powiazaniu również z innymi przepisami przywoływanymi w skardze kasacyjnej nr 1. Sama zaś polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu art. 141 § 4 p.p.s.a.
Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 26 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1131/13, 20 stycznia 2015 r. sygn. akt I FSK 2081/13, 12 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2338/13, 18 marca 2015 r. sygn. akt I GSK 1779/13 oraz 27 sierpnia 2021r. sygn. akt I OSK 474/21 i I OSK 604/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując oceny uzasadnienia kwestionowanego wyroku, nie dopatrzył się błędów, które obligowałyby do uwzględnienia skarg kasacyjnych w tym zakresie.
Podobnie rzecz się ma do postawionych zarzutów naruszenia przepisów k.p.a., w obrębie art. 107 § 3 k.p.a (określającego uzasadnienie faktyczne decyzji administracyjnej) oraz art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. (wskazującego, że akt organu powinien obejmować rozstrzygnięcie), jak i norm (przepisów) sądowej ustawy procesowej (p.p.s.a.), a zwłaszcza: art. art. 3 § 1 p.p.s.a., 3 § 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i 151 p.p.s.a. także w związku jeszcze z określonymi normami (przepisami) prawa ulokowanymi – odpowiednio – w środkach odwoławczych nr 1 i nr 2.
Pierwsza z ww. norm wylicza elementy składowe uzasadnienia faktycznego decyzji, wskazując, że powinno ono w szczególności zawierać fakty, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Istotne wadliwości uzasadnienia decyzji administracyjnej to: "1) niepełność uzasadnienia, 2) pozorność uzasadnienia (także sprzeczność uzasadnienia z obiektywnymi motywami), 3) brak uzasadnienia obligatoryjnego, 4) niepowiązanie uzasadnienia z rozstrzygnięciem decyzji, 5) wady formalne (błędy logiczne, stylistyczne, wady budowy wewnętrznej, wady metodologiczne itp.)" – zob.: J. Zimmermann, Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1981, s. 135–147.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w analizowanej sprawie organ nie uchybił ww. normom k.p.a. – decyzja Komisji zawiera bowiem tak rozstrzygnięcie, jak i korespondujące z nim uzasadnienie. Sam zaś fakt zaniechania przez Sąd I instancji uwzględnienia żądania skargi, nie stanowi uchybienia art. 107 § 3 i art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a.
Odnosząc się do istoty sprawy w zakresie odpowiedzi na powyższe zagadnienie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w sprawie wskazuje, że znane mu są stanowiska aprobujące tezę, że uchylenie części uzasadnienia zaskarżonej decyzji jest dopuszczalne wtedy, gdy istnieje możliwość wyodrębnienia fragmentu uzasadnienia w zakresie "wadliwej" treści, bez wzruszenia pozostałej części decyzji (obejmującej rozstrzygnięcie i uzasadnienie), który jest obarczony wadą (vide np.: wyrok WSA w Lublinie z 19 października 2004 r., II SA/Lu 161/04, Lex nr 167725 z aprobującą glosą J. Borkowskiego "Orzecznictwo Sądów Polskich" nr 2/2006, poz. 15; wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt: VII SA/Wa 1093/11; także: J. Zimmermann, Znaczenie uzasadnienia rozstrzygnięcia organu administracji publicznej dla orzecznictwa sądowoadministracyjnego, ZNSA 2010, nr 5-6; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 4, Warszawa 2010, s. 237, T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 4, Warszawa 2011, s. 669; czy wyroki NSA z dnia: 20 maja 1998 r., I SA 1896/97; 26 kwietnia 2013 r., II OSK 2610/11; 26 kwietnia 2013 r., II OSK 503/12).
Sąd kasacyjny w składzie orzekającym w sprawie stoi jednak na stanowisku, zgodnie z którym uchylenie przez sąd uzasadnienia zaskarżonego aktu (bądź jego fragmentów) nie zostało przewidziane w art. 145 § 1 p.p.s.a.
W myśl ww. przepisu: "Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, (...); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, (...); 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, ...". Powyższa regulacja należy do grupy przepisów, wyznaczających uprawnienie sądu administracyjnego do orzekania w danej sprawie, kształtuje więc zakres rozstrzygania spraw w odniesieniu do skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.) i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 2 i 3 p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie może nastąpić w całości, albo w części. Oznacza to, że po przeprowadzeniu postępowania sąd może się przychylić do wniosków zawartych w skardze w pełnym lub ograniczonym zakresie. Dotyczy to w szczególności aktów organu, których osnowa decyzji (postanowienia) obejmuje dwa (lub więcej) odrębne rozstrzygnięcia, a sąd pierwszej instancji uznaje zasadność skargi w przedmiocie któregokolwiek z nich. Skarga nie zostaje więc uwzględniona w zakresie całości aktu (wszystkich rozstrzygnięć osnowy). W takim jedynie przypadku sąd ma powinność i uprawnienie wyeliminowania z obrotu prawnego części (fragmentu) zaskarżonego aktu w obrębie rozstrzygnięcia.
Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji w części, o której mowa w ww. przepisie, nie odnosi się bowiem do jej uzasadnienia, a dotyczy decyzji rozstrzygających o różnych kwestiach, które da się wyodrębnić i wydzielić bez wzruszenia pozostałej części rozstrzygnięcia – zob. wyroki NSA z dnia: 28 maja 2010r., II FSK 299/09; 28 maja 2010 r., II FSK 139/09. Powyższe stanowisko potwierdzają również wyroki NSA z dnia 1 lutego 2017 r., II OSK 2436/15, w którym wskazano, że cyt.: "Uwzględniając treść art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przyjmuje się, że możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji "w części" dotyczy tylko takich sytuacji gdy zawarte w decyzji rozstrzygnięcie da się podzielić pod względem podmiotowym lub przedmiotowym.(...) w sytuacji, gdy strona kwestionuje w skardze samo uzasadnienie decyzji, a zgadza się z jej rozstrzygnięciem, to przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest cała zaskarżona decyzja." Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 maja 2024 r., I OSK 2444/19 – w którym stwierdzono: "(...) Katalog aktów podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego wskazuje art. 3 § 2 p.p.s.a., nie ma wśród nich wymienionego odrębnie uzasadnienia decyzji. Jakkolwiek można podnieść w skardze zarzuty pod adresem argumentacji zawartej w uzasadnieniu, nie kwestionując rozstrzygnięcia organu, każdorazowo przedmiotem zaskarżenia jest decyzja (...)".
Wobec czego za trafne i zasadne uznać należało stanowisko zaprezentowane przez Sąd wojewódzki, że kwestionowanie aktu organu jedynie w zakresie fragmentu uzasadnienia, należy każdorazowo rozumieć jako kontestację całej decyzji. Z tej właśnie perspektywy należy oceniać dopuszczalność zaskarżenia fragmentu uzasadnienia aktu organu administracji – postrzegając go, jako faktyczne zakwestionowanie decyzji lub postanowienia również w zakresie rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdza również zaistnienia opisanej w środku zaskarżenia niespójności pomiędzy uzasadnieniem zaskarżonego wyroku, a jego sentencją.
Niezasługujący na uwzględnienie był też zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. (zarzut oznaczony jako "d" w skardze nr 2) i art. 3 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (zarzuty procesowe oznaczone jako nr 2 i nr 3 w skardze nr 1 ), które jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego należą do kategorii przepisów ustrojowych, określają wyłącznie wskazywany w nim zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. W orzecznictwie wielokrotnie sygnalizowano, że odnośne przepisy nie stanowią wzorca, według którego kontrola sądu ma być wykonana, a niezadowolenie strony z wyniku tej kontroli nie oznacza, że sąd naruszył przepis art. 3 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (zob. wyroki NSA z dnia: 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt II GSK 275/20, 22 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 1178/16, 14 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 1621/18, 9 czerwca 2022, sygn. akt II GSK 319/19, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Odnosząc się zarzutu dotyczącego naruszenia art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 § 1 p.u.s.a. i w zw. z kolejnymi normami (przepisami) przywołanymi w środku odwoławczym (zarzut oznaczony jako "a" w skardze kasacyjnej nr 2) nie został podniesiony skutecznie. Charakter ustrojowy ma także art. 1 § 1 p.u.s.a., który sąd mógłby naruszyć odmawiając rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę zastosował przy jej kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem. Okoliczność, że strona nie zgadza się ze stanowiskiem sądu pierwszej instancji, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu (por. wyrok NSA z 4 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 109/14, Lex 1751054). Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku sprostał wymogom kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, czemu dał wyraz w prawidłowym uzasadnieniu wyroku nie naruszając norm Konstytucji RP, p.p.s.a. oraz ustawy z dnia 9 marca 2017r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa.
Również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a ppsa. Cytowana norma wyznacza granice rozpoznania skargi przez wojewódzki sąd administracyjny, określone przedmiotem sprawy, wynikającym z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Powyższe implikuje zaś wniosek, że o naruszeniu ww. przepisu można byłoby mówić, gdyby: 1. sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, bądź 2. mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu (zob. np.: wyroki NSA z dnia: 2 czerwca 2017 r., I OSK 2136/15; 26 listopada 2021 r., I OSK 655/21; 25 października 2024 r., II OSK 3475/23).
Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności (lub niezgodności) z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, ani też wywodzić nieprawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania procedur obowiązujących ten organ (vide wyroki NSA: z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; z 15 października 2015 r., I GSK 241/14). Zarzutem naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można więc zwalczać zasadności zajętego przez sąd stanowiska prawnego, wyrażonych w uzasadnieniu skarżonego wyroku poglądów, ani też przyjętej oceny stanu faktycznego (zob. wyroki NSA z dnia: 10 lipca 2019 r., I OSK 4155/18; 2 października 2019 r., II OSK 2739/17; 22 listopada 2019 r., II GSK 912/19). W okolicznościach analizowanej sprawy sytuacja taka nie miała jednak miejsca.
Nietrafnie również podniesiono zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. (zarzut oznaczony jako "c" w skardze kasacyjnej nr 2) w związku z wskazywanymi konkretnie normami (przepisami) prawa. Zgodnie z tym przepisem: " Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną wówczas, gdy sąd przyjął i wnioskował o jakimś fakcie na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a mianowicie wówczas, gdy wbrew zasadzie wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu prawa naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na podstawie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym decyzją. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie dlatego zarzut jest nieusprawiedliwiony. Wbrew temu zarzutowi również należy podkreślić, że obowiązujący porządek prawny niejednokrotnie przewiduje jednoinstancyjne postępowanie administracyjne, gdzie strona następnie może realnie urzeczywistniać ochronę swoich praw przed właściwym sądem w demokratycznym państwie prawnym.Tak ukształtowany tok instancji nie jest naruszeniem norm konstytucyjnych (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2022, s. 147–148; A. Wróbel, Komentarz, [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt–Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2020, s. 162).
Mając na względzie powyższe ustalenia – w opozycji do wszystkich zarzutów obydwu skarg kasacyjnych, uformowanych nie w pełni do wymogów sądowej ustawy procesowej (p.p.s.a.) – należy stwierdzić, że nie miały miejsca naruszenia norm p.p.s.a. w związku z powoływanymi przez strony skarżące konkretnymi (normami) przepisami prawa. Godzi się zauważyć, że naruszenie tych przepisów może mieć miejsce wówczas, gdy dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd I instancji nie dostrzegł, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie dotyczącej prawidłowo zrealizowanej przez Sąd wojewódzki kontroli decyzji Komisji z 2020 r. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 13 sierpnia 2021r. sygn. akt I OSK 414/21; 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt II GSK 275/20; 10 kwietnia 2024 sygn. akt I OSK 712/23 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty skarg kasacyjnych są nieuprawnione, Sąd wojewódzki zasadnie zastosował art. 151 p.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skarg kasacyjnych.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.