I OSK 2307/11

I OSK 2307/11 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2012-06-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-12-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jacek Fronczyk /sprawozdawca/
Leszek Leszczyński
Małgorzata Borowiec /przewodniczący/
Symbol z opisem
6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne
Inspekcja pracy
Sygn. powiązane
II SA/Bk 423/11 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2011-09-20
Skarżony organ
Inspektor Pracy
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2007 nr 89 poz 589
art. 11 pkt 1, art. 12, art. 17 pkt 3, art. 23 ust. 1, art. 24 ust. 6 i 7, art. 31 ust . 3 oraz art. 34 ust.1 pkt 1 i ust. 2
Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy
Dz.U. 2010 nr 220 poz 1447
art. 77 ust. 1 i 2 oraz art. 83 ust. 3
Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 24, art. 25 oraz art. 107 par.1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 1997 nr 72 poz 450
art. 12 ust. 1 lit. c
Konwencja Nr 81 dotycząca inspekcji pracy w przemyśle i handlu, przyjęta w Genewie dnia 11 lipca 1947 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Jacek Fronczyk (spr.) sędzia NSA Leszek Leszczyński Protokolant Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Okręgowego Inspektora Pracy w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 września 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 423/11 w sprawie ze skargi S. Sp. z o.o. Sp. kom. w S. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w B. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie pokontrolnych nakazów dotyczących przestrzegania przepisów w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, 2. zasądza od S. Sp. z o.o. Sp. kom. w S. na rzecz Okręgowego Inspektora Pracy w B. kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 września 2011 r. o sygn. akt II SA/Bk 423/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uwzględnił skargę S. Sp. z o.o. Sp. kom. z siedzibą w S. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w B. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie pokontrolnych nakazów dotyczących przestrzegania przepisów w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy, uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając, że nie może być ona wykonana do czasu uprawomocnienia wyroku oraz zasądzając od Okręgowego Inspektora Pracy w B. na rzecz skarżącej S. Sp. z o.o. Sp. kom. z siedzibą w S. kwotę 1640 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] Okręgowy Inspektor Pracy w B., po rozpoznaniu odwołania Spółki S. Sp. z o.o. Sp. kom. z siedzibą w S. od decyzji Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w S., zawartych w nakazach: z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] oraz z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], orzekł o utrzymaniu w mocy kwestionowanych 10 decyzji.
W motywach decyzji Okręgowy Inspektor Pracy w B. wskazał, że kontrola PIP przeprowadzona w Spółce w dniach 2, 4, 5, 6, 8, 9 i 22 listopada 2010 r. oraz w dniu 15 grudnia 2010 r., a także w dniach 12, 13, 17, 26 i 27 stycznia 2011 r. wykazała nieprawidłowości w zakresie przestrzegania przepisów BHP, których następstwem stały się wydane nakazy. W odwołaniu Spółka przede wszystkim podniosła zarzut braku skutecznego upoważnienia do kontroli, udzielonego inspektorowi Marcinowi Kleszczewskiemu, podpisanego przez Nadinspektora Pracy R.S. w zastępstwie Kierownika Oddziału PIP w S. – K.H., i przy wykorzystaniu imiennej pieczęci Kierownika Oddziału oraz zarzut nieważności przedłużenia tego upoważnienia przez kontrolującego M.K. Zdaniem Spółki, z akt postępowania powinny być usunięte wszystkie dowody zebrane w okresie działania bez skutecznego i ważnego upoważnienia. Spółka zarzuciła też brak uzasadnienia faktycznego kwestionowanych decyzji, skutkujący niewiedzą kontrolowanego o podstawie faktycznej decyzji z punktów 1, 4, 5, 6, 7, 8 i 9 nakazu z dnia 23 lutego 2011 r. oraz z pkt 12 nakazu z dnia 21 lutego 20111 r. Strona podniosła też, że utrudniono jej przygotowanie zastrzeżeń do protokołu kontroli, nie doręczając wszystkich załączników, a także, iż nie zawiadomiono jej o możliwości końcowego zapoznania się z aktami sprawy. Spółka stwierdziła, że protokół kontroli nie został podpisany przez wszystkich kontrolujących Inspektorów Pracy, w tym przez tych kontrolerów, którzy skutecznie byli upoważnieni do kontroli. Zarzuciła też, że doszło do przekroczenia dopuszczalnego czasu trwania kontroli, bowiem, w jej ocenie, kontrola trwała od dnia 2 listopada 2010 r. do dnia 27 stycznia 2011 r., przy czym nie miały tu zastosowania przepisy MOP ani ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589 ze zm.) dotyczące przedłużonego czasu trwania kontroli, skoro prowadzący kontrolę inspektor nie posiadał skutecznego upoważnienia. Spółka stwierdziła, że mimo przeprowadzonych w trakcie kontroli badań środowiska pracy, nie otrzymała wyników pomiarów, a przeprowadzone w dniu 28 lutego 2011 r., tj. bezpośrednio po zakończeniu kontroli, badania czynników chemicznych w środowisku pracy nie wykazały przekroczenia dopuszczalnych wartości stężeń oznaczonych substancji na badanym stanowisku pracy i nie stwierdzono także przekroczeń jedności współczynnika łącznego narażenia, co przeczy niektórym ustaleniom Inspektorów, jakoby zaistniało zagrożenie życia i zdrowia.
Nie uwzględniając odwołania, organ II Instancji stwierdził, że upoważnienie udzielone inspektorowi M.K. zostało podpisane przez Nadinspektora Pracy, pełniącego w ramach zastępstwa obowiązki Kierownika Oddziału w S., który może, za aprobatą Okręgowego Inspektora Pracy, wydawać upoważnienia do kontroli. Kwestię zaś przedłużenia czasu trwania kontroli reguluje ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t. j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.), której przepisy wskazują, że przedłużenie kontroli jest dopuszczalne z przyczyn niezależnych od organu kontroli i wymaga uzasadnienia na piśmie, wpisywanego przez organ kontroli do książki kontroli. Organ dodał przy tym, iż nawet, gdyby czynności kontrolne zostały wszczęte z naruszeniem przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, to przy braku sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, nie można byłoby podważyć ustaleń kontroli i wydanych na ich podstawie decyzji. Przepisy ustawy o PIP nie nakładają bowiem obowiązku podpisywania protokołu kontroli przez wszystkie osoby biorące udział w kontroli, wszak każdy z Inspektorów jest samodzielnym i niezależnym organem prowadzącym kontrolę, mającym uprawnienie do wydawania decyzji administracyjnych. Wymóg z art. 31 ust. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy jest spełniony przez podpisanie protokołu z kontroli nawet przez jednego Inspektora przeprowadzającego kontrolę. Z kolei niedoręczenie podmiotowi kontrolowanemu na czas załączników do protokołu kontroli, organ II instancji uznał za niedopatrzenie, które nie ma wpływu na wynik sprawy, a co do zarzutu braku uzasadnienia faktycznego decyzji – stwierdził, że jej treść znajduje oparcie w ustaleniach organu kontrolującego, co do których w odwołaniu nie przedstawiono konkretnych zarzutów. Organ odwoławczy uczynił wzmiankę o niekonsekwencji Spółki, która podważając ważność całego postępowania kontrolnego, kwestionuje jedynie część decyzji. Za bezprzedmiotowy zaś organ uznał wniosek o dołączenie wyników badań czynników szkodliwych w środowisku pracy z uwagi na to, że dokonujące pomiarów Laboratorium Sekcji Badań Środowiska Pracy OIP w Gdańsku, z przyczyn niezależnych od organów PIP przeprowadzających kontrolę, nie sfinalizowało pomiarów.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na powyższą decyzję Spółka S. wniosła o stwierdzenie jej nieważności, ewentualnie o jej uchylenie. Skarżąca podtrzymała zarzuty odwołania, akcentując brak ważnego i skutecznego umocowania do kontroli dla przeprowadzającego ją Inspektora Marcina Kleszczewskiego, który podpisał kwestionowane nakazy, oraz niedopuszczalność przedłużenia przez tegoż Inspektora upoważnienia do kontroli. Podkreśliła, że organ II instancji nie odniósł się do zarzutu niedopuszczalności przedłużenia upoważnienia, albowiem poruszył kwestię przedłużenia czasu trwania kontroli, która jest czym innym, niż przedłużenie upoważnienia. Organ II instancji nie odniósł się też do zarzutu braku zawiadomienia strony przez organ I instancji o możliwości zapoznania się z całością materiału dowodowego przed wydaniem decyzji. Wskazała także, jakie konsekwencje miało dla niej niedoręczenie wraz z protokołem kontroli wszystkich jego załączników. Podniosła przy tym, że niepodpisanie protokołu kontroli przez wszystkich Inspektorów Pracy biorących udział w kontroli stanowi naruszenie art. 31 ust. 3 ustawy o PIP, zaś niezłożenie sprzeciwu, o jakim mowa w art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, nie legalizuje bezprawnych działań organu. Spółka wyraziła przy tym pogląd, że wręczenie kontrolującym sprzeciwu mogłoby napotkać trudności w uzyskaniu pokwitowania, czego dowodem była odmowa pokwitowania sprzeciwu wobec przedłużającej się kontroli. Podtrzymała również zarzut braku uzasadnienia faktycznego kwestionowanych decyzji, zwłaszcza w kontekście pozytywnych dla środowiska wyników pomiarów stężenia pyłów i substancji chemicznych w pomieszczeniu mieszalnika, który nakazano wyposażyć w urządzenia odpylające. Skarżąca sformułowała też zarzut naruszenia przepisów postępowania, wskazując na niedopuszczenie przedstawicieli Spółki do udziału w czynnościach przesłuchania świadków. Jej zdaniem, oparcie decyzji na dowodach przeprowadzonych przez organ z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej stanowi ewidentne naruszenie art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.
W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy w B. wniósł o jej oddalenie.
Na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku strona skarżąca podniosła dodatkowy zarzut naruszenia art. 24 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), poprzez wydanie decyzji bez rozpatrzenia wniosku o wyłączenie z postępowania Inspektor M.K..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, rozpoznając sprawę, uznał skargę za uzasadnioną, albowiem utrzymanie w mocy kwestionowanych decyzji, zawartych w pokontrolnych nakazach Inspektora Pracy – jego zdaniem – nastąpiło z naruszeniem prawa.
Sąd wyjaśnił, że regulacje prawne, dotyczące zasad i trybu kontroli przez organy inspekcji pracy pracodawców będących przedsiębiorcami, zawarte są w przepisach ww. ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i ww. ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. W postępowaniu zaś przed organami Państwowej Inspekcji Pracy, w sprawach nieuregulowanych w ustawie o Państwowej Inspekcji Pracy bądź w przepisach wydanych na jej podstawie albo w przepisach szczególnych, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 12 ustawy o PIP). W ocenie Sądu, w świetle tych przepisów, trafny jest najdalej idący zarzut skargi, wskazujący na brak ważnego i skutecznego upoważnienia do kontroli dla przeprowadzającego ją Inspektora M.K., gdyż upoważnienie to podpisane zostało w zastępstwie Kierownika Oddziału w Suwałkach OIP K.H. przez Nadinspektora Pracy OIP R.S., który zgodnie z zakresem czynności, zastępuje Kierownika Oddziału OIP. Tymczasem przepisy art. 24 ust. 6 i ust. 7 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy nie pozostawiają wątpliwości, że upoważnienie do przeprowadzenia kontroli wydają Główny Inspektor Pracy i jego zastępcy oraz okręgowi inspektorzy pracy i ich zastępcy, a także kierownicy oddziałów OIP w randze nadinspektorów pracy, o ile zostali upoważnieni przez okręgowego inspektora pracy do wydawania upoważnień do kontroli. Zastępcy kierowników oddziałów OIP w ogóle nie zostali wymienieni w katalogu podmiotów uprawnionych do udzielania inspektorom pracy upoważnień do kontroli. Uprawnień do udzielania inspektorom pracy upoważnień do kontroli pracodawców nie można domniemywać ani wyprowadzać z zakresu obowiązków. Jest to uprawnienie wynikające wprost z ustawy, którego nie można wyprowadzać z aktów pozaustawowych ani modyfikować w zależności od sytuacji i potrzeb organu kontroli. Wobec braku skutecznego upoważnienia do kontroli, udzielonego Inspektorowi M.K., także dokonane przez tego Inspektora przedłużenie upoważnienia do kontroli należy uznać za bezskuteczne. Niezależnie od tej przyczyny bezprawności przedłużenia umocowania do kontroli, ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy w ogóle nie przewiduje instytucji przedłużenia upoważnienia do kontroli. Upoważnienie jest ważne przez określony w jego treści czas kontroli i z chwilą upływu wskazanego w upoważnieniu terminu zakończenia kontroli wygasa, w związku z czym kontynuowanie działań kontrolnych przez danego inspektora wymaga wystawienia nowego upoważnienia, oczywiście przez podmiot uprawniony ustawowo do wydawania upoważnień.
Za uzasadniony Sąd uznał także zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, poprzez niepodpisanie protokołu z kontroli przez wszystkich Inspektorów Pracy przeprowadzających kontrolę. Przepis ten stanowi ogólnie o obowiązku podpisania protokołu kontroli przez inspektora pracy prowadzącego kontrolę oraz przez osobę lub organ reprezentujący podmiot kontrolowany. W sytuacji gdy kontrolę przeprowadza kilku inspektorów pracy i ustalenia każdego z inspektorów stanowią "bazę" późniejszych nakazów, podpisanie się przez wszystkich inspektorów dokonujących ustaleń pod ich treścią jest konieczne. Opowiedzenie się za poglądem prezentowanym przez organ, iż wystarczające było podpisanie protokołu z kontroli wyłącznie przez Inspektora M.K., w ocenie Sądu, prowadzi do niemożności zaakceptowania tego protokołu z racji braku skutecznego upoważnienia do prowadzenia czynności kontrolnych, a w konsekwencji również do podpisania się pod ustaleniami pokontrolnymi.
WSA w Białymstoku za trafny też uznał zarzut wydania nakazów przed rozpoznaniem wniosku o wyłączenie Inspektor M.K. Z art. 79a ust. 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wynika, że do pracowników organów kontroli oraz osób wykonujących czynności kontrolne, a niebędących pracownikami, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczące wyłączenia pracownika, chyba że przepisy ustaw odrębnych stanowią inaczej. W odrębnej w stosunku do ustawy o swobodzie działalności gospodarczej ustawie o Państwowej Inspekcji Pracy nie została zniesiona instytucja wyłączenia pracowników organów kontroli oraz osób wykonujących czynności kontrolne, a nadto ustawa ta w zakresie prowadzonych przed organami PIP postępowań odsyła w kwestiach nieuregulowanych do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Złożenie więc wniosku o wyłączenie od udziału w postępowaniu Inspektor M.K. zrodziło po stronie organu obowiązek rozpatrzenia tego wniosku przed zakończeniem postępowania. Wprawdzie organ ustosunkował się do wniosku o wyłączenie, zawartego w piśmie z dnia 31 stycznia 2011 r., dopiero w piśmie z dnia 2 marca 2011 r., ale uczynił to już po wydaniu nakazów z dnia 21 lutego 2011 r. i z dnia 23 lutego 2011 r., czyli po zakończeniu postępowania pierwszoinstancyjnego. Nastąpiło to przy tym w sytuacji, gdy decyzje z nakazu z dnia 23 lutego 2011 r., kwestionowane przez Spółkę, zostały opracowane przez Inspektora Pracy M.K., co przyznał organ I instancji w treści pisma dołączonego do odwołania.
Sąd zaznaczył przy tym, że konieczność stosowania w postępowaniu przed organami PIP, w kwestiach nieuregulowanych ustawą o Państwowej Inspekcji Pracy, przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oznacza także – wbrew stanowisku organu – że decyzje zawarte w nakazach pokontrolnych powinny zawierać uzasadnienie faktyczne, którego w kwestionowanych nakazach zabrakło. Przepis art. 34 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, mówiący o koniecznych elementach decyzji inspektora PIP, charakterystycznych dla decyzji inspekcji pracy, nie jest pełną regulacją w tym zakresie i nie wyłącza zasad ogólnych, wynikających z art. 107 kpa. Utwierdza w tym treść art. 107 § 2 kpa, który stanowi, że przepisy szczególne mogą określać także inne – niż wymienione w art. 104 § 1 kpa – składniki, które powinna zawierać decyzja. Odstąpienia od wynikającego z reguły ogólnej obowiązku uzasadnienia faktycznego decyzji dotyczy regulacja zamieszczona w art. 107 § 4 kpa, który stanowi, że można odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony, przy czym nie dotyczy to jednak decyzji rozstrzygających sporne interesy stron oraz decyzji wydanych na skutek odwołania. Poszczególne decyzje zawarte w nakazach pokontrolnych wymagały nawiązania do konkretnych ustaleń z protokołu kontroli, czego – zdaniem Sądu – w sprawie nie uczyniono. Z kolei uniemożliwienie kontrolowanej Spółce lub osobom przez nią upoważnionym uczestnictwa w czynnościach przesłuchania pracowników jest w sprawie faktem przyznanym przez organ i stanowi oczywiste naruszenie art. 80 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, który wskazuje, że czynności kontrolnych, do których także zalicza się przesłuchanie pracowników (art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy o PIP), dokonuje się w obecności kontrolowanego lub osoby przez niego upoważnionej. Wyłączenie obowiązku zapewnienia udziału w czynnościach kontrolnych osobie reprezentującej podmiot kontrolowany może nastąpić jedynie w przypadkach enumeratywnie wyliczonych w ustępie 2 art. 80. Tymczasem na żadną z okoliczności wyłączających obecność reprezentanta pracodawcy przy czynnościach przesłuchania pracowników organ kontroli się nie powołał.
Sąd nie zgodził się również z organem, jakoby niezgłoszenie przez kontrolowanego sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania przez PIP kontroli (sprzeciwu, o którym mowa w art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej) było równoznaczne z sanowaniem naruszeń prawa przy czynnościach kontrolnych, gdyż niewniesienie przez przedsiębiorcę sprzeciwu nie zamyka mu drogi do kwestionowania nakazów pokontrolnych i stawiania zarzutów naruszenia procedury kontroli.
Dlatego też, stosując art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił zaskarżoną decyzję, w oparciu o art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wstrzymał jej wykonanie do czasu uprawomocnienia wyroku, zaś stosownie do treści art. 200 w związku z art. 210 § 1 tej ustawy, orzekł o zasądzeniu od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania sądowego, w tym kwoty 200 zł, poniesionej tytułem wpisu od skargi, oraz kwoty 1440 zł, stanowiącej sześciokrotność minimalnej stawki wynagrodzenia radcy prawnego w postępowaniu przed sądem administracyjnym, zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Okręgowy Inspektor Pracy w B., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według obowiązujących norm.
Zaskarżanemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 24 ust. 6 oraz art. 24 ust. 7 ww. ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, poprzez ich błędną wykładnię, prowadzącą do nieprawidłowego uznania, że osoba pełniąca obowiązki Kierownika Oddziału w zastępstwie Kierownika Oddziału Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w B. nie mogła wydać ważnego i skutecznego upoważnienia do kontroli, a ponadto, że upoważnienie to nie mogło zostać przedłużone w sytuacji, gdy art. 83 ust. 3 ww. ustawy o swobodzie działalności gospodarczej dopuszcza możliwość przedłużenia czasu trwania kontroli, co – wbrew opinii Sądu – świadczy o istnieniu podstawy prawnej do przedłużenia ważności upoważnienia do kontroli;
- art. 31 ust. 1 ww. ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, prowadzące do uznania, że protokół kontroli winien być podpisany przez wszystkich inspektorów pracy przeprowadzających kontrolę;
- art. 24 kpa, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w niniejszej sprawie, przed wydaniem zaskarżanej decyzji, organ winien ustosunkować się do wniosku o wyłączenie osoby przeprowadzającej kontrolę;
- art. 34 ust. 2 oraz art. 12 ww. ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, poprzez błędną wykładnię art. 34 ust. 2 oraz nieprawidłowe zastosowanie art. 12, prowadzące do uznania, iż decyzje zawarte w nakazach pokontrolnych muszą zawierać uzasadnienie;
- art. 80 ust. 1 ww. ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 23 ust. 1 ww. ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, poprzez ich błędne zastosowanie oraz nieprawidłowe uznanie, że przesłuchanie pracowników należy obligatoryjnie przeprowadzać w obecności kontrolowanego podmiotu lub osoby reprezentującej ten podmiot.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem zawiera usprawiedliwione podstawy, co sprawia, że zasługuje na uwzględnienie.
Rację ma autor skargi kasacyjnej, twierdząc, że Sąd I instancji naruszył art. 24 ust. 6 i ust. 7 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589 ze zm.), nieprawidłowo przyjmując, że osoba pełniąca obowiązki Kierownika Oddziału w zastępstwie Kierownika Oddziału Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w B. nie mogła wydać ważnego i skutecznego upoważnienia do kontroli. W świetle tych przepisów, upoważnienia do kontroli mogą wydawać: 1) Główny Inspektor Pracy i jego zastępcy, 2) okręgowi inspektorzy pracy i ich zastępcy, 3) kierownicy oddziałów w randze nadinspektora pracy, o ile zostali upoważnieni przez okręgowych inspektorów pracy do wydawania upoważnień do przeprowadzania kontroli. Choć w treści tych przepisów nie wskazano expressis verbis, że kierownik oddziału PIP może scedować swoje uprawnienia do wydawania upoważnień do przeprowadzania kontroli na zastępującą go osobę, to nie oznacza to jednak, że brak unormowania w tym zakresie wyklucza taką możliwość. Gdyby bowiem przyjąć za prawidłowy odmienny punkt widzenia, jak to uczynił WSA w Białymstoku, w sytuacji absencji kierownika oddziału, niemożliwym byłoby przeprowadzenie jakiejkolwiek kontroli.
Wychodząc z reguł wykładni funkcjonalnej i celowościowej, należy dojść do wniosku, że osoba pełniąca obowiązki kierownika w zastępstwie kierownika oddziału PIP może wydać skuteczne upoważnienie do kontroli, o ile została w tym zakresie do tego umocowana. Skoro bowiem ustawodawca umożliwił delegowanie przez okręgowych inspektorów pracy uprawnienia do wydawania upoważnień do przeprowadzania kontroli na kierowników oddziałów, to zupełnie niezrozumiała jest argumentacja Sądu I instancji, wskazująca, że takiego uprawnienia nie można delegować na osobę pełniącą obowiązki w zastępstwie kierownika oddziału. Osoba taka, wykonując funkcję kierownika oddziału, występuje jako kierownik tegoż oddziału w zakresie wykonywanych czynności. Niewątpliwie ratio legis art. 24 ust. 7 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy leży w usprawnieniu procesu kontroli wykonywanych w ramach działalności oddziałów, a udzielenie upoważnienia osobie pełniącej funkcję kierownika oddziału w jego zastępstwie, podczas jego nieobecności, jest w pełni uzasadnione. W rozpoznawanej sprawie upoważnienie do kontroli z dnia 11 października 2010 r. wydane zostało przez Nadinspektora Pracy R.S., pełniącego obowiązki Kierownika Oddziału w zastępstwie Kierownika Oddziału w S. Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w B., co wynika wprost z zakresu czynności tegoż Nadinspektora (k. 97 akt administracyjnych), gdzie wskazano, że zastępuje on Kierownika Oddziału pod jego nieobecność. Jeżeli ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy dopuszcza możliwość przeprowadzania kontroli przez inspektorów zatrudnionych w oddziałach PIP, będących jednostkami organizacyjnymi okręgowych inspektoratów pracy, to brak jest podstaw, by przyjąć, że wewnętrzna organizacja funkcjonowania oddziału nie może określać, kto występuje w charakterze osoby zastępującej kierownika oddziału. Trafnie autor skargi kasacyjnej podnosi, że to właśnie wewnętrzna organizacja danego okręgowego inspektoratu pracy określa de facto, kto będzie kierownikiem danego oddziału, jak również, która z osób będzie pełniła jego funkcję pod nieobecność kierownika, by w ten sposób zapewnić prawidłowe funkcjonowanie oddziału PIP. Toteż – wbrew stanowisku Sądu I instancji – przedmiotowe upoważnienie do kontroli należy uznać za ważne i prawnie skuteczne.
Podobnie rzecz się ma, gdy chodzi o przedłużenie powyższego upoważnienia. Wprawdzie przepisy ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy zagadnienia tego nie normują, niemniej art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t. j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.) reguluje kwestię przedłużania czasu trwania kontroli, wskazując, że przedłużenie takie jest dopuszczalne z przyczyn niezależnych od organu kontroli i wymaga uzasadnienia na piśmie, które doręcza się przedsiębiorcy i wpisuje do książki kontroli przed podjęciem dalszych czynności kontrolnych. Na gruncie ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy inspektor pracy jest organem kontroli, a zatem to organ prowadzący dane postępowanie kontrolne, czyli inspektor pracy, może przedłużyć czas trwania kontroli, jako że to on wpisuje uzasadnienie przedłużenia do książki kontroli. W ten właśnie sposób dokonywane jest także przedłużenie upoważnienia do kontroli. Skoro bowiem upoważnienie do przeprowadzenia danej kontroli zostało już wydane, a czas trwania kontroli może zostać przedłużony w oparciu o powyższy przepis, to tym samym ważnym i prawnie skutecznym pozostaje wcześniej udzielone upoważnienie do kontroli, gdyż mocą samego przedłużenia czasu trwania kontroli prolongowana zostaje ważność i skuteczność upoważnienia. Ujmując tę kwestię także od strony samego upoważnienia, warto zwrócić uwagę, że gdyby intencją ustawodawcy było wprowadzenie wymogu uzyskiwania nowego upoważnienia przez inspektora pracy w chwili przedłużania czasu kontroli, z pewnością prawodawca uczyniłby to, dając temu wyraz w treści powołanego przepisu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, ewentualnie określając to w ustawie o Państwowej Inspekcji Pracy. Jednak brak ustawowego wskazania w tym zakresie świadczy o zasadności stanowiska, że przedłużenie czasu trwania kontroli, mające swoją ustawową podstawę, przedłuża ważność czasową i merytoryczną udzielonego inspektorowi pracy upoważnienia do przeprowadzenia wskazanej w nim kontroli.
Wydając zaskarżany wyrok, Sąd I instancji niezasadnie także uznał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 31 ust. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. W myśl tego przepisu, protokół kontroli podpisuje inspektor prowadzący kontrolę oraz osoba lub podmiot reprezentujący podmiot kontrolowany. Norma zawarta w tym przepisie nie określa wprost sytuacji, gdy dana kontrola prowadzona jest przez kilku inspektorów pracy, jednakże wykładnia tego przepisu winna prowadzić do wniosku, iż protokół kontroli musi podpisać co najmniej jeden z inspektorów prowadzących postępowanie kontrolne, bowiem przepis ten wyraźnie wskazuje, iż protokół kontroli podpisuje inspektor (rzeczownik w liczbie pojedynczej). Co więcej, jak już zostało zaznaczone, każdy z inspektorów pracy jest samodzielnym organem kontroli i posiada uprawnienia do podejmowania wszelkich czynności związanych z przeprowadzaną kontrolą (art. 17 pkt 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy), natomiast ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy nie wyklucza możliwości prowadzenia czynności kontrolnych w podmiocie przez kilku inspektorów pracy, co nie oznacza jednak, że wymaga, by protokół kontroli podpisali wszyscy inspektorzy uczestniczący w kontroli. Dla przyjęcia ważności protokołu wystarczającym jest podpisanie go przez inspektora koordynującego prace innych kontrolujących osób, bowiem inspektor koordynujący całe postępowanie sporządza ostateczną wersję protokołu kontroli i z tego też względu tylko on umieszcza swój podpis pod tym dokumentem.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 24 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), należy podnieść, że – co do zasady – złożenie wniosku o wyłączenie pracownika organu administracji po przeprowadzeniu czynności kontrolnych, a przed wydaniem decyzji, nie zwalnia tegoż organu od jego rozpatrzenia przed podjęciem merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Niemniej jednak, kwalifikując stan sprawy, Sąd I instancji powinien w pierwszej kolejności ocenić, czy nierozpatrzenie wniosku o wyłączenie Inspektor Pracy M.K. przed wydaniem decyzji miało istotny wpływ na wynik sprawy, i przede wszystkim, czy w tym przypadku wniosek dotyczy wyłączenia pracownika organu, czy może jest to wniosek o wyłączenie organu, zważywszy że czynności kontrolne koordynował Inspektor Pracy M.K., te zaś w chwili złożenia ww. wniosku zostały już zakończone, a ich ustalenia stanowiły podstawę do wydania decyzji. Trzeba przy tym zaznaczyć, że nie każde naruszenie procedury administracyjnej stwarza konieczność uwzględnienia skargi, tylko bowiem takie uchybienia procedury winny skutkować uwzględnieniem skargi, które mają istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Tymczasem WSA w Białymstoku, nie czyniąc ustaleń w zakresie zasadności wniosku o wyłączenie Inspektor Pracy M.K., przyjął niejako a priori, że jego rozpatrzenie po wydaniu decyzji, a nie przed jej podjęciem, jest samo w sobie kolejnym uchybieniem na tyle istotnym, że wpływającym na potrzebę wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Kierowanie przez stronę wniosku o wyłączenie pracownika organu dopiero po dokonaniu wszystkich czynności kontrolnych oraz po zaakceptowaniu przez stronę protokołu kontroli może poddawać w wątpliwość jej intencje i może być oceniane jako działanie zmierzające do przedłużania postępowania administracyjnego.
Stosownie do treści art. 17 pkt 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, inspektor pracy, działający w ramach właściwości terytorialnej okręgowego inspektoratu pracy, jest organem Państwowej Inspekcji Pracy. Z tego względu, złożenie wniosku o wyłączenie inspektora pracy, jako organu kontroli, winno być kwalifikowane na podstawie art. 25 kpa, nie zaś na podstawie art. 24 § 3 kpa. Z kolei nawet w przypadku istnienia wątpliwości co do bezstronności organu, ani strona, ani sam organ nie mogą żądać wyłączenia organu z innych przyczyn, niewymienionych w art. 25 kpa. Przy takiej kwalifikacji wniosku o wyłączenie Inspektor Pracy M.K., otwartą pozostanie kwestia czynionego przez Sąd I instancji zarzutu jego nierozpatrzenia przed wydaniem decyzji i wpływu tej okoliczności na wynik sprawy.
Analogicznie, jak w przypadku powyżej omówionych zarzutów, przedstawia się sytuacja, gdy idzie o zarzut naruszenia art. 80 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 23 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. W tym przypadku Sąd I instancji także nieprawidłowo przyjął, że organ, dokonując przesłuchania pracowników strony, bez obecności podmiotu kontrolowanego lub osób reprezentujących ten podmiot, naruszył art. 80 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zgodnie z którym czynności kontrolnych dokonuje się w obecności kontrolowanego lub osoby przez niego upoważnionej. Należy przede wszystkim podkreślić, iż przesłuchania pracowników prowadzone przez inspektorów pracy są dokonywane na podstawie art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. W myśl tego przepisu, inspektor pracy w toku kontroli ma m.in. prawo do żądania od pracowników podmiotu kontrolowanego informacji oraz przesłuchania tych osób w związku z przeprowadzaną kontrolą. Normy ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy nie zawierają wymogu dopuszczenia strony postępowania do czynności przesłuchiwania pracowników. Brak obowiązku dopuszczenia strony postępowania kontrolnego do przesłuchania pracowników należy łączyć wprost z charakterem stosunków, jakie istnieją między pracownikami a stronami tych postępowań, czyli pracodawcami. Każdorazowa obecność pracodawcy przy przesłuchaniu pracownika mogłaby bowiem wpłynąć bezpośrednio na swobodę wypowiedzi przesłuchiwanej osoby. Ważne przy tym jest, że Sąd I instancji nie wziął pod uwagę odesłania do ustaw szczególnych, zawartego w art. 77 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz odesłania do umów międzynarodowych, zawartego w art. 77 ust. 1 tej ustawy.
Uregulowania w zakresie przesłuchiwania pracowników w toku kontroli odpowiadają dyrektywie wyrażonej w art. 12 ust. 1 lit. "c" tiret pierwsze Konwencji nr 81 dotyczącej inspekcji pracy w przemyśle i handlu, przyjętej w Genewie w dniu 11 lipca 1947 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 72, poz. 450), w myśl której inspektorzy pracy winni posiadać uprawnienia do przesłuchiwania, na osobności lub w obecności świadków, pracodawcy lub personelu przedsiębiorstwa w sprawach dotyczących stosowania przepisów prawnych. Wynika z tego, że inspektorzy pracy posiadają, na podstawie ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy oraz wskazanej powyżej Konwencji nr 81, uprawnienia do przesłuchiwania pracowników kontrolowanego podmiotu bez obecności świadków i w tym przedmiocie inspektorom pracy nie może być czyniony zarzut naruszenia prawa.
Nie można również zgodzić się z Sądem I instancji, że decyzje zawarte w nakazach pokontrolnych (wydawanych na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy) muszą zawierać uzasadnienie. Przede wszystkim chodzi tu o nieprawidłowe zastosowanie art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy w związku z art. 107 § 1 kpa. W świetle art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, normy zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego stosuje się jedynie w sprawach nieuregulowanych w ustawie o Państwowej Inspekcji Pracy. Tymczasem kwestia wymogów formalnych decyzji, o której mowa w art. 11 pkt 1 przedmiotowej ustawy, jest kompleksowo uregulowana w art. 34 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Zatem w tym zakresie art. 12 ustawy nie odsyła do norm zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Dlatego też, zapis art. 34 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy należy traktować, na podstawie art. 12 tej ustawy, jako lex specialis względem art. 107 § 1 kpa, wyłączający stosowanie tegoż przepisu, co oznacza, że decyzja, o której mowa w art. 11 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, nie musi zawierać uzasadnienia. Zgodnie bowiem z art. 34 ust. 1 pkt 1 oraz art. 34 ust. 2 w związku z art. 11 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, decyzja nakazowa, wydawana przez inspektora pracy w wyniku przeprowadzonej kontroli, winna zawierać określenie podstawy prawnej, termin usunięcia stwierdzonych uchybień oraz pouczenie o przysługujących podmiotowi kontrolowanemu środkach odwoławczych.
Uznając zatem skargę kasacyjną za uzasadnioną z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 185 § 1 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.