I OSK 2302/19

I OSK 2302/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-10-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-08-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Kremer
Maciej Dybowski /sprawozdawca/
Zygmunt Zgierski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SA/Po 1225/18 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2019-04-10
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1989 nr 17 poz 99
art.10 ust 1 pkt 1 i ust 5
Obwieszczenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 28 lutego 1989 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 1225/18 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 1225/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w całości oddalił skargę B.S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 25 października 2018 r. nr SN-III.7534. 65.2018.7 w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia 25 czerwca 2018 r. nr GN.683.2.2018 (dalej decyzja z 25 czerwca 2018 r.), Starosta [...] (dalej Starosta) na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej kpa) i art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 [, ze zm. poz. 50, 650, 1000, 1089], dalej ugn) odmówił B.S. (dalej skarżąca) ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka numer [...] o pow. [...] ha, położoną w obr. [...], gm. [...].
W uzasadnieniu Starosta wskazał, że działka numer [...] będąca drogą powstała w wyniku podziału działki nr [...] o pow. [...] ha stanowiącej własność A.S., zatwierdzonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] września 1994 r. nr [...] (dalej decyzja z 1 września 1994 r.). Organ ustalił, że skarżąca prawo do spadku po A.S. nabyła na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] maja 2012 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym A.S. i postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] października 2012 r. sygn. akt [...] o dziale spadku i zniesieniu współwłasności, w którym skarżącej przyznano m. in. prawo własności nieruchomości położonej w [...] gmina [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...].
Starosta stwierdził, że decyzji zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości nie została wydana w oparciu o art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. nr 30 poz. 127 ze zm. [ nr 103 poz. 446; nr 107 poz. 464; z 1993 r. nr 47 poz. 212; nr 131 poz. 629; z 1994 r. nr 31 poz. 118; nr 84 poz. 384], dalej ustawa o gospodarce gruntami lub ugg). Przepisu tego nie wskazano w podstawie prawnej decyzji, a z treści decyzji nie wynika, by dotyczyła wydzielenia gruntów pod budowę ulic, które przeszłyby na mocy tej decyzji na własność Gminy [...].
W ocenie Starosty wymienione w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego przepisy nie stanowią podstawy do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Zdaniem Starosty w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło przejście działki nr [...] z mocy prawa na rzecz gminy, dlatego powyższa działka pozostała własnością dotychczasowego właściciela.
B.S. wniosła odwołanie, zarzucając decyzji I instancji: naruszenie art. 7 i art. 77 kpa; niewłaściwe zastosowanie art. 10 ugg, co miało wpływ na wynik sprawy. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Wojewoda Wielkopolski (dalej Wojewoda) po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 25 października 2018 r. nr SN-III.7534.65.2018.7 (dalej decyzja z 25 października 2018 r.) utrzymał w mocy decyzję z 25 czerwca 2018 r. W uzasadnieniu Wojewoda opisał stan faktyczny sprawy, przywołał treść art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn i wskazał, że do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania na podstawie ww. przepisu konieczne jest łączne spełnienie trzech przesłanek: pozbawienie praw do nieruchomości; brak ustalonego odszkodowania; stwierdzenie, że obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Powołując orzecznictwo sądowoadministracyjne Wojewoda uznał, że w sprawach dotyczących ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa na rzecz podmiotu publicznego pod budowę ulicy w trybie art. 10 ugg, odszkodowanie w przypadku gdy nie zostało ono ustalone przez właściwy organ, ustalane jest na podstawie art. 128 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn na zasadach określonych w tej ustawie.
Wojewoda wskazał, że art. 10 ust. 1 ugg, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział działki nr [...] stanowił, że podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (ust. 5).
Kwestią podstawową w niniejszej sprawie jest ustalenie czy działka nr [...] przeszła z mocy prawa na własność Gminy [...] jako grunt wydzielony pod ulicę, a skarżącej należne jest w związku z tym odszkodowanie. W ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie nie może być mowy o przejściu działki nr [...] na rzecz Gminy [...], jednak uzasadnienie decyzji z 25 czerwca 2018 r. było nietrafne. Nie można wywodzić braku przejścia działki nr [...] na rzecz podmiotu publicznego jedynie z faktu niepowołania przez organ wydający decyzję art. 10 ust. 5 ugg. Ewentualne przejście własności gruntu wydzielonego pod budowę ulic na własność podmiotu publicznego odbywa się z mocy samego prawa z dniem, w którym decyzja o podziale staje się ostateczna. Ewentualny brak wskazania podstawy prawnej - tj. konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu art. 10 ugg można oceniać jedynie w kontekście naruszenia art. 107 § 3 kpa.
Wojewoda stwierdził, że z wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy[...] Nr [...] z dnia [...] lipca 1994 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (dalej Plan) wynika, że dla wydzielanej nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...] na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział obowiązywał zapis: "UT- Tereny usług turystyki i wczasów" [k. 36-37 akt Starosty]. Ustawa z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym [Dz.U. z 1989 r. nr 17 poz. 99 ze zm., dalej upp bądź ustawa o planowaniu przestrzennym], pod rządami której uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy obowiązujący w chwili wydania decyzji przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...], nie przewidywała obowiązku ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego linii rozgraniczających ulice, place oraz drogi publiczne tj. ich przebiegu. Takie uregulowania pojawiły się dopiero w obowiązującej od 1 stycznia 1995 r. ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym [Dz.U. z 1994 r. nr 89 poz. 415, dalej uzp] i dotyczyły one planów zagospodarowania przestrzennego uchwalanych pod jej rządami. W ustawie o planowaniu przestrzennym w rozdziale 5 dotyczącym planów miejscowych, ustawodawca zawarł jedynie dość ogólne wytyczne dotyczące treści zarówno ogólnego jak i szczegółowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda stwierdził, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania decyzji podziałowej nie było obowiązku wyszczególniania w planie miejscowym przebiegu ulic i dróg, a zatem nie można przyjmować, że dla zgodności podziału nieruchomości przewidującego wydzielenie ulicy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, konieczne było, by w planie tym ulica ta została przewidziana, a w szczególności przez ustalenie jej przebiegu. W tym kontekście nie można podważyć zgodności decyzji podziałowej z art. 10 ust. 1 ugg.
Art. 10 ust. 5 ugg dotyczył wywłaszczenia gruntów wydzielonych pod budowę ulic, a nie dróg publicznych (jak to ma miejsce na podstawie aktualnie obowiązującej ustawie o gospodarce nieruchomościami). Skoro ustawodawca posługując się tym pojęciem w ustawie o gospodarce gruntami nie zawarł przy tym jego definicji, należy odnieść się do ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ([Dz.U. z 1985 r. nr 14 poz. 60, zm. 1988 r. nr 19 poz. 132; 1989 r. nr 35 poz. 192; z 1990 r. nr 34 poz. 198; z 1991 r. nr 75 poz. 332; z 1993 r. nr 47 poz. 212], dalej udp lub ustawa o drogach publicznych), zawierającej definicje pojęć: "droga publiczna" i "ulica". Definicja pojęcia "ulicy" zawarta jest w art. 4 ust. 1 pkt 2 udp [w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z 1 września 1994 r. - uw. NSA]. Wojewoda uznał, że na gruncie art. 10 ust. 5 ugg jedną z koniecznych przesłanek do spełnienia dla przejścia za odszkodowaniem własności działki na gminę było przeznaczenie tej działki w wyniku podziału pod budowę ulicy, przy czym ulica ta nie musiała być zaliczana do żadnej z kategorii dróg publicznych. Z definicji pojęć "droga publiczna" i "ulica" wynika, że również droga nie zawsze jest ulicą w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Tym samym określenie w decyzji podziałowej z 1 września 1994 r., że działka nr [...] przeznaczona zostaje "na poszerzenie drogi" nie stanowiło podstawy do przyjęcia, że będzie miał zastosowanie art. 10 ust. 5 ugg a działka ta przeszła z mocy prawa na własność gminy.
Powołując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 10. 8.2016 r. II SA/Bd 734/16, Wojewoda uznał, że na gruncie art. 10 ust. 5 ugg wystarczającą przesłanką do przejścia za odszkodowaniem na gminę własności działki było przeznaczenie tej działki powstałej w wyniku podziału pod budowę ulicy i ważne jest, by ulica miała charakter ogólnodostępny i była przeznaczona do obsługi działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości.
Organ odwoławczy stwierdził, że o ile w przedmiotowej sprawie nie ma wątpliwości co do tego, że działka nr [...] została w decyzji podziałowej przeznaczona na cel komunikacyjny (pod poszerzenie drogi stanowiącej działkę numer [...]), to w jego ocenie nie można stwierdzić, że wydzielona w ten sposób droga ma charakter ogólnodostępny. Analiza mapy omawianego obszaru pokazuje, że działka numer [...] stanowi poszerzenie działki nr [...], tj. drogi usytuowanej wzdłuż linii lasu, zapewniając połączenie działek (w większość powstałych na skutek decyzji podziałowych z wniosku A.S.) z ogólnodostępnym węzłem komunikacyjnym (vide: mapy pozyskane z portalu geoportal.pl [w błędnie nieponumerowanych aktach Wojewody]). Działka nr [...] o charakterze komunikacyjnym w praktyce służy jedynie właścicielom nieruchomości do niej przyległych, a powstała w interesie prywatnym na wniosek A.S. przy podziale należących do niego nieruchomości.
Z księgi wieczystej KW nr [...] w której ujawniona jest między innymi działka nr [...] (jako właścicielka figuruje skarżąca) wynika, że w dziale III wpisana została służebność drogi koniecznej polegająca na nieskrępowanym prawie przechodu i przejazdu przez działki nr [...] na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości położonej w S. gmina [...], oznaczonej jako działka numer [...] (zapisana w KW nr [...]), co również świadczy o tym, że działki te nie mają charakteru ogólnodostępnego i nie tworzą niezbędnej sieci z drogami publicznymi, w tym sensie, że właściciel może egzekwować to, kto korzysta z tych działek. Wojewoda nie zgodził się ze skarżącą odnośnie do naruszenia przez Starostę art. 7 i art. 77 kpa, ani art. 10 ust. 5 ugg.
B.S. reprezentowana przez r. pr. D.S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zaskarżając w całości decyzję organu odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję I instancji, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 10 ust. 5 ugg przez jego błędną wykładnię, prowadzącą do uznania, że działka gruntu wydzielona na wniosek właściciela pod drogę nie ma charakteru ogólnodostępnego, gdy usytuowanie tak wydzielonej działki względem działek do niej przylegających wskazuje, że korzystać z niej mogą wyłącznie właściciele działek przylegających do wydzielonej w wyniku podziału dokonanego na wniosek właściciela; art. 7 w zw. z art. 77 kpa przez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności przez uznanie, że działka gruntu nr [...] zapewniająca połączenie działek letniskowych z ogólnodostępnym węzłem komunikacyjnym służy jedynie właścicielom przylegających do działki wydzielonej pod ulicę, bez wskazania na jakiej podstawie organ wydający zaskarżoną decyzję dokonał takich ustaleń; art. 80 kpa przez przekroczenie granic swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i dokonanie tej oceny w sposób dowolny, bez uwzględnienia zgromadzonego materiału dowodowego, w tym w szczególności w zakresie kwalifikowania ulicy zlokalizowanej na działce nr [...] jako nie mającej statusu ulicy ogólnodostępnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i decyzji ją poprzedzającej; ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia (k. 3-6 akt sądowych).
Wojewoda Wielkopolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem IV SA/Po 1225/18 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. [...] (art. 98 ust. 1 [zd. 1] ugn). Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela [...] odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (art. 98 ust. 3 ugn).
Decyzji podziałowej nie wydano na podstawie art. 98 ust. 1 ugn, ale w stanie prawnym, obowiązującym jeszcze przed wejściem w życie ugn, tj. na podstawie art. 10 ust. 3 uprzednio obowiązującej ustawy z 1985 r. Wojewoda słusznie wskazał, że co do zasady dopuszczalne jest wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn za nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa pod rządami ustaw wywłaszczeniowych wcześniejszych niż ustawa o gospodarce nieruchomościami (m.in. wyrok NSA z 6.8.2009 r. I OSK 1091/08, Lex 552271; wyrok WSA w Krakowie z 24.10.2011 r. II SA/Kr 1077/11, Lex 1152736; wyrok WSA w Lublinie z 23.10.2008 r. II SA/Lu 591/08; Lex 499879), ze względu na obowiązywanie zasady, zgodnie z którą każda nowa ustawa obejmuje istniejące w chwili wejścia jej w życie stany faktyczne, a więc takie sytuacje, które powstały jeszcze przed wejściem w życie nowej regulacji. Sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy prowadzi się na podstawie jej przepisów (art. 233 ugn). Wywłaszczenie nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw (art. 128 [ust. 1] ugn). Gdy doszło do wywłaszczenia, a nie zostało ustalone odszkodowanie, podstawą do jego ustalenia jest art. 128 ugn, a art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn przyznaje jedynie staroście kompetencję do wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu, co stanowi odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 129 ust. 1 ugn, zgodnie z którą odszkodowanie ustalane jest w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości.
W sprawie winno dojść do wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych związanych z charakterem działek na tle art. 10 ugg, ponieważ ocena zaistnienia skutków prawnych w postaci odjęcia prawa własności może być dokonana tylko na gruncie regulacji prawnej, na podstawie której rozstrzygnięto o podziale.
Art. 10 ugg stanowił, że podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 10 ust. 1); podział nieruchomości następuje na podstawie decyzji [rejo]nowego organu administracji państwowej, zatwierdzającej projekt podziału (art. 10 ust. 3); grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (art. 10 ust. 5).
Z obu przytoczonych regulacji prawnych, czyli obowiązującego w dniu wydania decyzji podziałowej art. 10 ust. 5 ugg i obowiązującego w dniu wniesienia wniosków o odszkodowanie i w dniu rozstrzygania sprawy art. 98 ust. 3 ugn, wynika że odszkodowanie przysługiwało (przysługuje) wyłącznie za grunty (działki gruntu) wydzielone z nieruchomości w wyniku podziału dokonanego na wniosek właściciela pod ulicę (drogę publiczną) przechodzące odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa (z mocy prawa na własność Państwa) z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna lub orzeczenie o podziale prawomocne.
Kwestią warunkującą prawo właściciela nieruchomości do uzyskania odszkodowania jest uprzednie przejście prawa własności części wydzielonej nieruchomości na rzecz jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa.
By działka wydzielona pod drogę przeszła z mocy prawa na własność gminy, musiały zostać spełnione następujące przesłanki: podziału dokonano na wniosek właściciela gruntu, działki wydzielono pod nowe ulice, a przebieg tych ulic był wyraźnie określony w planie zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda słusznie stwierdził, że w chwili wydania decyzji podziałowej, nie obowiązywał jeszcze art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1994 r. nr 89 poz. 415), ustanawiający obowiązek ustalenia w planie miejscowym linii rozgraniczających ulice, place oraz drogi publiczne. W ustawie z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1989 r. nr 17 poz. 99 ze zm.) w rozdziale 5 "Plany miejscowe", ustawodawca zawarł jedynie dość ogólne wytyczne dotyczące treści zarówno ogólnego jak i szczegółowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania decyzji podziałowej nie było obowiązku wyszczególniania w planie miejscowym przebiegu ulic i dróg, a zatem nie można przyjmować, że dla zgodności podziału nieruchomości przewidującego wydzielenie ulicy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, konieczne było, by w planie tym ulica ta została przewidziana, a w szczególności przez ustalenie jej przebiegu. W tym kontekście nie można podważyć zgodności decyzji podziałowej z art. 10 ust. 1 ugg.
Istotę niniejszej sprawy stanowiło ustalenie, czy tak wydzielona droga stanowi jedynie drogę konieczną, służącą wyłącznie właścicielom poszczególnych działek, czy ma charakter ogólnodostępny jako ulica będąca elementem układu komunikacyjnego danej miejscowości w sieci dróg ogólnodostępnych, niezależnie od kwestii formalnego zaliczenia ich do dróg publicznych, wobec czego spełniona byłaby przesłanka do przejścia tej działki jako ulicy z mocy samego prawa na własność gminy za odszkodowaniem (wyrok NSA z: 6.8.2009 r. I OSK 1091/08, cbosa; 21.12.2009 r. I OSK 349/09, ONSAiWSA 2011/2/40). Ustalenie przeznaczenia wydzielonej drogi jako drogi koniecznej, służącej wyłącznie właścicielom poszczególnych działek, czy mającej charakter ogólnodostępny jako ulica będąca elementem układu komunikacyjnego danej miejscowości w sieci dróg ogólnodostępnych winno zostać dokonane wg stanu na dzień wydania decyzji podziałowej (wyrok NSA z 10.1.2018 r. I OSK 643/16, cbosa).
"Skutkiem praktycznym decyzji zatwierdzającej na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości podział nieruchomości obejmujący wydzielenie działek pod drogę publiczną lub pod poszerzenie takiej drogi jest to, że przejście działek pod drogi publiczne z mocy prawa na podstawie art. 98 ugn jest rozstrzygane przez sąd powszechny w sprawie o wpis prawa własności w księdze wieczystej, względnie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Ujawnienie w księdze wieczystej własności podmiotu publicznoprawnego daje podstawy do powoływania się w obrocie prawnym na zdarzenie przejścia działek z mocy prawa na rzecz gmin." (wyrok NSA z 8.8.2014 r. I OSK 1857/14, cbosa). Co do zasady sprawa o ustalenie odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ugn może powstać dopiero wtedy, gdy na podstawie ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości na wniosek właściciela dojdzie do wydzielenia określonych działek (działki) gruntu pod drogi publiczne, przejścia powyższych wydzielonych działek na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa oraz ujawnienia praw nowego właściciela w księdze wieczystej.
W ocenie Sądu I instancji w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, w przedmiotowym postępowaniu nie zostało wykazane, że na podstawie decyzji podziałowej z [1 września ]1994 r. doszło do przeznaczenia działki nr [...] na ulicę w rozumieniu wyżej zaprezentowanym i przejścia na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, a w prowadzonej dla ww. działki księdze wieczystej nie ujęto gminy jako właściciela. Podział działki nr [...] o pow. [...] ha stanowiącej własność A.S., zatwierdzono decyzją z 1 września 1994 r., zaś działkę nr [...] wydzielono na poszerzenie działki nr [...] stanowiącej drogę. Z projektu podziału nieruchomości nr [...] stanowiącego załącznik do decyzji podziałowej wynika, że działka nr [...] wraz z działką nr [...] na dzień wydania decyzji podziałowej stanowiła w istocie drogę konieczną, służącą wyłącznie właścicielom poszczególnych działek powstałych w wyniku podziału działki nr [...]. Z projektu podziału nieruchomości nr [...] nie wynika, by na dzień wydania decyzji podziałowej działka nr [...] wraz z działką nr [...], stanowiła część szerszego układu komunikacyjnego zapewniającego dojazd do nieruchomości innych niż powstałe w wyniku podziału działki nr [...] i wydzielone wcześniej działki nr [...]. Ze zgromadzonego materiału w sprawie wynika, że nawet po decyzji podziałowej, sama skarżąca nie pozostawała w przeświadczeniu faktu przejścia z mocy prawa na rzecz gminy działki nr [...], bo na mocy ugody w sprawie ustanowienia drogi koniecznej zawartej przed Sądem Rejonowym w K. [...] Wydziałem w S. postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r. sygn. akt [...] (dalej ugoda sądowa w sprawie [...]) legitymując się jako jej właściciel, ustanowiła służebność drogi koniecznej polegającej na nieskrępowanym prawie przechodu i przejazdu przez działki nr [...] na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości i taki stan prawny działek nr [...] pozostaje w księdze wieczystej KW [...] do dnia dzisiejszego. Z treści skargi wynika, że ustanowienie tej drogi koniecznej i jej wpis w księdze wieczystej zostało wymuszone postępowaniem sądowym. Trudno uznać, by sama skarżąca traktowała działki nr [...]2 jako mające walor ogólnodostępnych, służących innym celom niż faktyczny dojazd do działek letniskowych położonych wzdłuż działek nr [...]. Nie bez znaczenia jest wskazywana w decyzji Wojewody okoliczność, że działka nr [...] stanowi poszerzenie działki numer [....], tj. drogi usytuowanej wzdłuż linii lasu, zapewniając połączenie działek (w większość powstałych na skutek decyzji podziałowych z wniosku A.S.) z ogólnodostępnym węzłem komunikacyjnym. Argumentacja ta doprowadziła Sąd I instancji do uznania, że bezpodstawnym jest zarzut skargi wskazujący na naruszenie art. 10 ust. 5 ugg.
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał, że w sprawie nie występuje naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa. W uzasadnieniu objętej skargą decyzji, w sposób wystarczający przedstawiono ustalony stan faktyczny, wskazano okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia, przepisy mające zastosowanie w sprawie, dokonując prawidłowej interpretacji ich treści. Przeprowadzone postępowanie dowodowe w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy zostało przeprowadzone przez organy administracji zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), która wymaga, by organ administracji publicznej dokonał ustaleń zgodnych z rzeczywistym stanem rzeczy (k. 39, 47-58 akt sądowych).
Skargę kasacyjną wywiodła B.S., reprezentowana przez r. pr. D.S., zaskarżając wyrok IV SA/Po 1225/18 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:
1. prawa materialnego - art. 10 ust. 5 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce "nieruchomościami" [winno być "gruntami"] i wywłaszczaniu nieruchomości, a także art. 98 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że sprawa o odszkodowanie może co do zasady powstać dopiero po ujawnieniu nowego właściciela w księdze wieczystej;
2. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa przez przyjęcie, że w rozpatrywanym przypadku zachodziły podstawy do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji Wojewody Wielkopolskiego w zw. z art. 141 § 4 ppsa przez taką ocenę okoliczności stanu faktycznego, która doprowadziła do wydania wyroku naruszającego prawo - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia (art. 185 § 1 ppsa); zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych; rozpoznanie sprawy na rozprawie (k. 65-75 akt sądowych).
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Autor skargi kasacyjnej nie stawia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 80 kpa, zatem nie kwestionuje aprobowanego przez Sąd I instancji stanu faktycznego, ustalonego przez organy administracji publicznej. Wobec powyższego stan faktyczny sprawy jest dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążący. Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia wskazanych wzorców kontroli - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 141 § 4 ppsa podniesionych w ramach drugiej (art. 174 pkt 2 ppsa) w dokonaniu - jego zdaniem - przez taką ocenę okoliczności stanu faktycznego [wszak niekwestionowanego w skardze kasacyjnej - uw. NSA], która doprowadziła do wydania wyroku naruszającego prawo, przez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej). Zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie.
Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstaw rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku spełnia wymogi art. 141 § 4 ppsa i poddaje się kontroli kasacyjnej, bowiem zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej szczegółowe wyjaśnienie. Unormowanie art. 141 § 4 ppsa ma przede wszystkim stwarzać gwarancje takiego podania przez sąd motywów swego rozstrzygnięcia, które umożliwiałoby stronie stosowanie dalszych środków zaskarżenia. Przepis ten nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, czy oceny materiału dowodowego przyjętych za podstawę orzekania (wyroki NSA z: 28.11.2008 r. II FSK 1156/07, Lex 575447; 22.11.2012 r. II GSK 1652/11, Lex 1291759). To, że stanowisko zajęte przez Sąd I inistancji jest odmienne od prezentowanego przez autora skargi kasacyjnej nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 ppsa (wyrok NSA z 9.6.2006 r. II FSK 867/05, Lex 488083; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 744, nb 13).
Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 10 ust. 5 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce "nieruchomościami" [winno być "gruntami"] i wywłaszczaniu nieruchomości [w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia decyzji z 1 września 1994 r. - Dz.U. z 1991 r. nr 30 poz. 127, zm. nr 103 poz. 446; nr 107 poz. 464; z 1993 r. nr 47 poz. 212; nr 131 poz. 629; z 1994 r. nr 31 poz. 118; nr 84 poz. 384], a także art. 98 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami [w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji - Dz. U. z 2018 r. poz. 121, zm. poz. 50, 650, 1000, 1089, 1496, 1693, 1669, 1716] przez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że sprawa o odszkodowanie może co do zasady powstać dopiero po ujawnieniu nowego właściciela w księdze wieczystej.
Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie przyjął takiej wykładni wskazanych jako wzorce kontroli art. 10 ust. 5 w zw. z ust. 1 ugg i art. 98 ust. 3 w zw. z ust. 1 ugn za podstawę orzekania w sprawie i nie uzależnił możliwości prowadzenia postępowania o odszkodowanie od faktu ujawnienia prawa własności w księdze wieczystej. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jednoznacznie, że Sąd I instancji za kwestię warunkującą prawo właściciela nieruchomości do uzyskania odszkodowania przyjął uprzednie przejście prawa własności części wydzielonej nieruchomości na rzecz jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, uznając, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania decyzji podziałowej z 1 września 1994 r. (przy czym autor skargi kasacyjnej dwakroć omyłkowo wskazuje decyzję z "14.06.1993 r. Zn. GG.60110-49/93"; s. 3 akapit 1 i 2 skargi kasacyjnej; która to decyzja była przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego, kontrolowanego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 10 kwietnia 2019 r. IV SA/Po 1224/18, od którego wywiedziono skargę kasacyjną, będącą przedmiotem kontroli w sprawie I OSK 2157/19 - uw. NSA], by działka wydzielona pod drogę przeszła z mocy prawa na własność gminy, musiały zostać spełnione następujące przesłanki: podziału dokonano na wniosek właściciela gruntu, a działki wydzielono pod nowe ulice. Z całokształtu rozważań Sądu I instancji wynika, że pozytywne ustalenie w tym zakresie uzasadnia i warunkuje przyznanie odszkodowania, o którym stanowi art. 10 ust. 5 ugg "a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie" (art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 98 ust. 3 ugn) - uw. NSA). Ani organy administracji, ani Sąd I instancji nie przyjęły takiej wykładni art. 10 ust. 5 w zw. z ust. 1 ugg i art. 98 ust. 3 w zw. z ust. 1 ugn, która ustalenie i wypłatę odszkodowania uzależniałaby od ujawnienia w księdze wieczystej praw jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogę publiczną. Przeciwnie - Sąd I instancji przyjął konieczność ustalenia przez organ administracji czy spełnione są warunki przejścia działki gruntu na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, z mocy prawa, na skutek wydzielenia jej jako drogi publicznej (ulicy w rozumieniu art. 10 ust. 5 ugg), z nieruchomości która podlegała podziałowi. W konsekwencji takiej wykładni Sąd I instancji prawidłowo skontrolował dokonaną przez organy ocenę prawną ustawowego skutku decyzji podziałowej (s. 8-11 uzasadnienia wyroku IV SA/Po 1225/19). Trafnie Sąd I instancji przyjął, że w kontrolowanej sprawie prawo własności działki nr [...] nie przeszło na własność gminy z dniem, w którym decyzja z 1 września 1994 r. stała się ostateczna (art. 10 ust. 5 ugg), skoro z projektu podziału nieruchomości obejmującej działkę nr [...] stanowiącego załącznik do decyzji podziałowej wynika, że działka nr [...] wraz z działką nr [...] na dzień wydania decyzji podziałowej stanowiła w istocie drogę konieczną, służącą wyłącznie właścicielom poszczególnych działek powstałych w wyniku podziału działki nr [...]. Z projektu podziału nieruchomości nr [...] nie wynika, by na dzień wydania decyzji podziałowej działka nr [...] wraz z działką nr [...], stanowiła część szerszego układu komunikacyjnego zapewniającego dojazd do nieruchomości innych niż powstałe w wyniku podziału działki nr [...] i wydzielone wcześniej działki nr [...]. Nawet po decyzji podziałowej z 1 września 1994 r. sama skarżąca nie była przeświadczona o przejściu z mocy prawa na rzecz gminy działki nr [...], bo zawarła ugodę przed Sądem Rejonowym w K. [...] Wydziałem w S. w sprawie [...] i ustanowiła służebność drogi koniecznej polegającej na nieskrępowanym prawie przechodu i przejazdu przez działki nr [...] na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości i taki stan prawny działek nr [...] pozostaje w księdze wieczystej KW [...] do dnia dzisiejszego. Trudno uznać, by sama skarżąca traktowała działki nr [...] jako mające walor ogólnodostępnych, służących innym celom niż faktyczny dojazd do działek letniskowych położonych wzdłuż działek nr [...]. Trafnie Wojewoda wskazał, że działka nr [...] stanowi poszerzenie działki numer [...], tj. drogi usytuowanej wzdłuż linii lasu, zapewniając połączenie działek (w większość powstałych na skutek decyzji podziałowych z wniosku A.S.) z ogólnodostępnym węzłem komunikacyjnym. Nie tylko skarżąca w dacie zawarcia ugody w postępowaniu zakończonym postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r. sygn. akt [...] Sądu Rejonowego w K. [...] Zamiejscowego w S. uważała się za właściciela działki nr [...]; za właściciela tej nieruchomości uważał skarżącą Sąd Powszechny prowadzący postępowanie w sprawie [...] (skoro nie oddalił wniosku) i Sąd Wieczystoksięgowy (dokonując wpisu w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości ustanowionej służebności gruntowej; k. 53, 54, 55, 56-59 68, 69-84 akt Starosty).
Wydzielona działka nr [...] (k. 7 akt sądowych k. 56, 59, 72, 82, 83 akt Starosty), w ramach służebności drogi koniecznej, zapewniają każdoczesnemu właścicielowi nieruchomości władnącej - in casu - dostęp do ogólnodostępnej drogi publicznej (zdjęcia z geoporal.gov.pl; w aktach Wojewody).
Wpis do księgi wieczystej jest orzeczeniem (art. 6268 § 1 kpc; J. Gudowski w: red. T. Ereciński, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 473, uw. 8) sądu cywilnego, którego treść wiąże wszystkie inne sądy oraz organy (art. 365 § 1 kpc). Z uwagi na domniemanie z art. 3 ust. 1 kwh, organ administracyjny nie ma możliwości, by w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Zasada wyrażona w art. 3 kwh wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotyczącą treści wpisów własności w tychże księgach (wyrok NSA z 6.4.1999 r. IV SA 2338/98, Lex 47173).
Niezasadnie autor skargi kasacyjnej zastanawia się, "czy nie zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania o odszkodowanie, choć zdaniem skarżącego i w tym przypadku to organ administracyjny powinien ustalać właściciela na dzień wydania decyzji podziałowej, a nie na podstawie wpisu aktualnego w księdze wieczystej" (s. 9/10 skargi kasacyjnej). W kontrolowanej sprawie nie zachodziły przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego, a organ administracji publicznej nie miał podstaw by kwestionować prawo własności nieruchomości na dzień wydania decyzji podziałowej ani ustanowionych w postępowaniu sądowym służebności gruntowych, prawidłowo ujawnionych w księdze wieczystej.
Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną oddalono.