I OSK 2298/20

I OSK 2298/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-02-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-10-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik
Piotr Niczyporuk /sprawozdawca/
Piotr Przybysz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2100/17 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-03-15
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant: asystent sędziego Marita Gagatek-Jarzyna po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 2100/17 w sprawie ze skargi Miasta [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 września 2017 r. nr DAP-WN-727-70/2016/WWP w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 marca 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 2100/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi Miasta [...]. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 21 września 2017 r. nr DAP-WN-727-70/2016/WWP w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji orzekł o: 1. uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz stwierdził nieważność decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z 11 września 2015 r. nr 296 (pkt 1 sentencji wyroku); 2. zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Miasta [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2 sentencji wyroku).
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: Minister), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: "k.p.a.") decyzją z 21 września 2017 r. uchylił decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z 11 września 2015 r. oraz stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] (dalej: Wojewoda) z 30 stycznia 1998 r., stwierdzającej nabycie przez Miasto [...] (dalej: Miasto) z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie [...], jako działki nr 124/4 arkusz mapy 39, nr 38 arkusz mapy 41, nr 80 arkusz mapy 41, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] (dalej: "nieruchomość").
W uzasadnieniu swojej decyzji Minister wskazał na następujące okoliczności sprawy.
Wojewoda decyzją z 30 stycznia 1998 r., działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej: "ustawa komunalizacyjna") stwierdził nabycie przez Miasto z mocy prawa, nieodpłatnie, własności ww. nieruchomości.
Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z 30 stycznia 1998 r. wystąpiła H. N.
Minister decyzją z 5 lutego 2014 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody z 30 stycznia 1998 r. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister decyzją z 30 września 2014 r. uchylił dotychczasową decyzję z 5 lutego 2014 r. z uwagi na to, że została ona skierowana do osoby zmarłej – I. K.
Następnie Minister decyzją z 11 września 2015 r. ponownie stwierdził nieważność decyzji Wojewody z 30 stycznia 1998 r.
Miasto wystąpiło z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W trakcie tego postępowania organ powziął wiedzę, że zmarła A. S. - jedna ze stron. Wobec powyższego, postanowieniem z 6 maja 2016 r. Minister zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, do czasu przedłożenia prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku lub poświadczenia dziedziczenia po A. S.
Pełnomocnik H. N. wystąpił z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania załączając prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z 7 kwietnia 2017 r., II Ns 271/16, w sprawie nabycia spadku po A. S. oraz odpis zupełny aktu małżeństwa M. G. obecnie G.. Jednocześnie we wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania pełnomocnik H. N. poinformował, że 16 lutego 2017 r. zmarła A. J., przedkładając jednocześnie akt poświadczenia dziedziczenia spadku po A. J. z 19 kwietnia 2017 r., rep. [...], wskazujący jej spadkobierców.
Minister postanowieniem z 19 czerwca 2017 r., podjął zawieszone z urzędu postępowanie administracyjne z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Orzekając w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., jak we wskazanej na wstępie decyzji z 21 września 2017 r., Minister stwierdził, że w zaskarżonej decyzji Ministra z 11 września 2015 r. prawidłowo wskazano, że przedmiotem komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, zaś z komunalizacji wyłączone jest mienie należące do osób fizycznych, stanowiące ich własność. Z analizy zebranej w sprawie dokumentacji (w tym karty inwentaryzacyjnej stanowiącej integralną część decyzji komunalizacyjnej Wojewody z 30 stycznia 1998 r.) wynika, że Skarb Państwa stał się właścicielem skomunalizowanych działek nr 124/4 arkusz mapy 39, nr 38 arkusz mapy 41, nr 80 arkusz mapy 41 "po przepisaniu prawa własności", nie wskazując jednocześnie żadnych dokumentów. W karcie wskazano, że objęte komunalizacją działki ujawnione są w księdze wieczystej KW nr [...] (obecnie [...]). Jednak zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, że postanowieniem (utrzymanym w mocy postanowieniem Sądu Wojewódzkiego w [...] z 4 czerwca 1957 r., V.Kz. 184/57) Sądu Powiatowego dla [...] Wydział V Karny z 14 maja 1957 r., V. Ko 123/55, nie uwzględniono wniosku P. R. o zwolnienie spod zajęcia 1/2 idealnej części nieruchomości zapisanych w KW [...] tom I, wykaz 19, 21 i 22. Natomiast powyższa księga wieczysta KW nr [...] (obecnie [...]) powstała w wyniku przepisania księgi wieczystej [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z 29 września 2011 r. utrzymaną w mocy decyzją z 6 marca 2012 r., stwierdziło nieważność decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Miasta [...] – Wydział Finansowy z 30 czerwca 1963 r. dot. przekazania w zarząd, między innymi w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działki nr 124/4 arkusz mapy 39, nr 38 arkusz mapy 41, nr 80 arkusz mapy 41 (dalej: "decyzja Prezydium"). Słusznie zatem wskazał Minister w uzasadnieniu decyzji z 11 września 2015 r., że wyeliminowanie z obrotu prawnego – w drodze stwierdzenia nieważności – części decyzji Prezydium z 30 czerwca 1963 r. wywołuje skutek prawny ex tunc. Następuje zatem przywrócenie do stanu poprzedniego obowiązującego przed wydaniem aktu, którego nieważność stwierdzono. Zatem stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium ma ten skutek, że nie doszło do oddania w zarząd Dzielnicowemu Zarządowi Budynków Mieszkalnych [...] spornych nieruchomości. Ponadto decyzja Prezydium nie przenosiła prawa własności opisywanej nieruchomości na własność Skarbu Państwa. Decyzją Prezydium oddano w zarząd Dzielnicowemu Zarządowi Budynków Mieszkalnych [...] 1/2 idealnej części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej [...], 1/2 idealnej części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej [...] oraz 1/2 idealnej części nieruchomości, położonej w [...] przy ul. [...] zapisanej w księdze wieczystej [...], stanowiącej poprzednio własność P. R., w części dot. działek oznaczonych geodezyjnie: obręb 20. ark. mapy 41, działki nr: 36, 38, 39, 80,124/3, 124/4, 124/5 oraz stwierdzono, że ww. decyzja w części obejmującej działki nr 82/1 i 82/2 została wydana z naruszeniem prawa. Wynika z tego jednoznacznie, że decyzja Prezydium w swojej sentencji nie dotyczyła przepadku prawa własności na rzecz Skarbu Państwa. Nie mogła być zatem podstawą przeniesienia prawa własności spornej nieruchomości. Zgodnie z przepisami dekretu z dnia 28 czerwca 1946 r. o odpowiedzialności karnej za odstępstwo od narodowości w czasie wojny (Dz. U. Nr 41, poz. 237 ze zm.) przejście majątku na własność Skarbu Państwa nie następuje automatycznie, lecz w drodze orzeczenia przez sąd przepadku tego majątku. O zwolnieniu bądź przepadku majątku, sąd orzeka na posiedzeniu niejawnym z udziałem prokuratora. O terminie posiedzenia niejawnego sąd zawiadamia władzę, pod której zarządem znajduje się zajęty majątek lub która dokonała zajęcia, oraz osobę zainteresowaną. Stronom lub ich przedstawicielom służy prawo zgłaszania wniosków i składania wyjaśnień ustnie lub na piśmie. Z kolei postanowienie sądu karnego o przepadku określonej nieruchomości, stanowiącej – według sentencji tego postanowienia – własność osoby, przeciwko której przepadek został orzeczony, stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej prawa własności Skarbu Państwa. W postępowaniu o dokonanie takiego wpisu nie jest dopuszczalne kwestionowanie wymienionego ustalenia sądu karnego co do prawa własności. Dodatkowo P. R. została pod przymusem wpisana do III grupy niemieckiej listy narodowościowej (Volkslist), a po zakończeniu wojny wystąpiła z wnioskiem o rehabilitację. Postępowanie karne względem niej zostało umorzone, a jej samej zostało wydane zaświadczenie o polskim obywatelstwie.
Z powyższego wynika jednoznacznie, że w przedmiotowej sprawie nie zostało wydane prawomocne orzeczenie sądu stanowiące o przepadku majątku P. R. na rzecz Skarbu Państwa. W ewidencji gruntów prowadzonej przez Prezydenta jako współwłaściciele działek nr 38 i 80 są ujawnieni między innymi spadkobiercy P. R. Bez wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej pozostaje fakt, że Wojewoda [...] decyzją z 7 czerwca 2010 r. zmieniając ostateczną decyzję z 22 lutego 2010 r. stwierdził, że udziały w części nieruchomości położonej w [...], stanowiącej fragment ulicy [...], oznaczonej geodezyjnie obręb [...], arkusz mapy 39 działka nr 124/4, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] w [...] stanowiące współwłasność osób fizycznych z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa za odszkodowaniem własnością Miasta [...], jako grunt zajęty pod drogę publiczną – drogę powiatową. Decyzja ta bowiem reguluje stan prawny opisywanej nieruchomości w oparciu o inne niż ustawa komunalizacyjna uregulowania prawne, które pozostają bez wpływu na ustalenie, czy w dniu 27 maja 1990 r. działka nr 124/4 arkusz mapy 39 stanowiła własność Skarbu Państwa. Ponadto stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z 30 stycznia 1998 r. w części dot. między innymi działki nr 124/4 w żaden sposób nie podważa orzeczenia Wojewody [...] z 7 czerwca 2010 r. Decyzja Wojewody z 30 stycznia 1998 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, bowiem objęła mienie, które nie stanowiło w dacie 27 maja 1990 r. własności Skarbu Państwa. W związku z tym zachodzi konieczność wyeliminowania decyzji Wojewody z 30 stycznia 1998 r. z obrotu prawnego, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto organ nadzoru stwierdził, że przeprowadzone postępowanie nadzorcze nie wykazało istnienia nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., które uniemożliwiają stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 6 marca 2012 r., utrzymującej w mocy decyzję SKO z 29 września 2011 r. nie stanowi zagadnienia wstępnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, bowiem przedmiotem tego postępowania jest decyzja Prezydium z 30 czerwca 1963 r. dotycząca przekazania w zarząd spornej nieruchomości, nie zaś rozstrzygająca o prawie własności do działek nr 124/4 arkusz mapy 39, nr 38 arkusz mapy 41, nr 80 arkusz mapy 41. Jako, że działki będące przedmiotem niniejszego postępowania stanowią w udziale 1/2 części współwłasność osób fizycznych, a w pozostałej części własność Miasta, zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych stronami postępowania komunalizacyjnego powinni być wszyscy współwłaściciele nieruchomości. Dlatego też za strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z 30 stycznia 1998 r. uznano zarówno następców prawnych P. R., jak i następców prawnych P. B. Z uwagi na to, że jeden z adresatów decyzji Ministra z 11 września 2015 r. A. S. w dacie wydania tej decyzji nie żyła (zgon 26 maja 2015 r.) organ odwoławczy zobligowany był do uchylenia takiej decyzji, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Mając na względzie przedstawiony powyżej stan sprawy Minister obowiązany był – z uwagi na wadliwość istotną decyzji – uchylić decyzję Ministra z 11 września 2015 r. oraz orzekając co do istoty sprawy stwierdzić nieważność decyzji Wojewody 30 stycznia 1998 r.
Skargę na decyzję Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) wniosło Miasto.
Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 15 marca 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 2100/17 – Sąd I instancji orzekł jak na wstępie.
W ocenie Sądu I instancji - skarga podlegała uwzględnieniu, jednak z powodów nieco innych niż zarzuty w niej podniesione.
Zaskarżona decyzja Ministra z 21 września 2017 r. wydana została z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ nadzoru przyjął bowiem, że nieruchomość będąca przedmiotem komunalizacji (wymieniona w decyzji Wojewody o z 30 stycznia 1998 r.) w całości nie stanowiła mienia ogólnonarodowego (państwowego) w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, co dało podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Ustalenia, co do własności nieruchomości w dacie komunalizacji z mocy prawa (27 maja 1990 r.) organ nadzoru poczynił we własnym zakresie, pomimo, że z księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości będącej przedmiotem komunalizacji (kw nr [...]) wynikało, że Skarb Państwa był właścicielem udziału 1/2 w objętej tą księgą. To ostatnie spostrzeżenie wynika z karty inwentaryzacyjnej nieruchomości, stanowiącej załącznik do decyzji komunalizacyjnej oraz z zawiadomienia Sądu Rejonowego w [...] Wydziału Ksiąg Wieczystych z 18 maja 1998 r.
Dalej Sąd I instancji wskazał, że w orzecznictwie przyjmuje się, że "Jeśli (...) w toku postępowania nadzorczego ujawniono dokumentację świadczącą o możliwości wadliwego ujawnienia w księdze wieczystej jako właściciela Skarbu Państwa, to okoliczność ta ma znaczenie przy ocenie, czy przy wydawaniu decyzji komunalizacyjnej nie naruszono rażąco prawa. W postępowaniu komunalizacyjnym organy państwowe stan władania nieruchomością ustalają na podstawie zapisów w księdze wieczystej. Gdy wpis ten nie odpowiada rzeczywistemu stanowi prawnemu, do orzekania w tej kwestii uprawniony jest sąd powszechny na podstawie art. 10 ustawy z 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. Do tego sądu zainteresowany winien wytoczyć powództwo z żądaniem usunięcia niezgodności pomiędzy stanem ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym. Zasadnie organ naczelny uznał, iż kwestia ta stanowi zagadnienie wstępne, które winno być rozstrzygnięte przed wydaniem decyzji w postępowaniu administracyjnym. Procedura administracyjna, stosownie do uregulowania zawartego w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, przewiduje w takim razie obligatoryjne zawieszenie postępowania. Zachodzi to wówczas gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. (...) Również prowadzenie postępowania nadzorczego – bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego – byłoby nieprawidłowe, bowiem mogłoby prowadzić do wydania decyzji rozstrzygającej, sprzecznej z orzeczeniem sądu, a przez to wadliwej i podlegającej uchyleniu jako wydanej z naruszeniem norm procedury, mającym istotny wpływ na wynik sprawy" (zob. wyrok NSA z 22 kwietnia 1998 r., I SA 1616/97, LEX nr 45080).
Sąd I instancji wskazał, że powyższy pogląd podziela, co do tego, że przy wpisie w księdze wieczystej na dzień komunalizacji z mocy prawa jako właściciela Skarbu Państwa, organ administracji (w tym organ nadzoru) nie ma możliwości czynienia we własnym zakresie ustaleń co do własności, innych, niż wynika to z księgi wieczystej. W razie wątpliwości, co do poprawności wpisu w księdze wieczystej, rozstrzygnąć te wątpliwości można tylko w drodze prejudykatu (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.) przed sądem powszechnym, z tym, że w okolicznościach tej sprawy odpowiednim ku temu instrumentem powinno być, jak się wydaje, powództwo z art. 189 k.p.c. o ustalenie prawa własności do nieruchomości na dzień komunalizacji z mocy prawa (27 maja 1990 r.), gdyż powództwo z art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece może okazać się nieskuteczne z uwagi na to, że uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym może dotyczyć tylko chwili orzekania przez sąd, a tu na przeszkodzie może stać decyzja komunalizacyjna. Wyrok wydany w trybie art. 189 k.p.c. również obala domniemanie prawdziwości wpisu w księdze wieczystej na określoną datę.
W ocenie Sądu I instancji, takie stanowisko w tej sprawie (co do zasadności prejudykatu przed sądem powszechnym) jest tym bardziej uzasadnione, jeśli zważymy na zgromadzony materiał dowodowy. Otóż w uzasadnieniu postanowienia Sądu Wojewódzkiego w [...] z 4 czerwca 1957 r., V. Kz. 184/57 (w przedmiocie wniosku o zwolnienie majątku spod zajęcia) stwierdzono, że "(...) majątek P. R. z mocy wytycznych art. 13 § 5 wymienionego dekretu z dnia 28.6.46 r. przeszedł na własność Skarbu Państwa". Podobne stwierdzenie znajduje się w uzasadnieniu wyroku Sądu Wojewódzkiego w [...] z 18 grudnia 1959 r., II C 1687/57 i II C 916/56, z powództwa P. R. o wydanie współposiadania (zob. tom I akt admin. w sprawie I SA/Wa 2111/17). W tym kontekście zauważyć należy, że Sąd Najwyższy w uchwale z 3 września 1965 r., VI KZP 37/65, stwierdził m. in., że "W wypadku zaskarżenia wyłącznie przez wnioskodawcę postanowienia sądu oddalającego wniosek o zwolnienie - na podstawie art. 13 § 3 dekretu z dnia 28 czerwca 1946 r. (Dz. U. Nr 41, poz. 237 z późn. zm.) - majątku spod zajęcia (bez jednoczesnego orzeczenia przepadku tego majątku), sąd odwoławczy, w razie podzielenia stanowiska sądu I instancji co do braku podstaw do zwolnienia, utrzymuje zaskarżone postanowienie w mocy ze wskazaniem w uzasadnieniu swego postanowienia niezbędności orzeczenia przez sąd I instancji również przepadku majątku na podstawie art. 13 § 5 wymienionego dekretu" (LEX nr 121221). W takich okolicznościach faktycznych i prawnych oraz przy tego typu orzecznictwie w zakresie dekretu z dnia 28 czerwca 1946 r. o odpowiedzialności karnej za odstępstwo od narodowości w czasie wojny 1939-1945 r. – samodzielne rozstrzyganie o prawie własności na dzień komunalizacji z mocy prawa przez organ administracji, i to w sposób odmienny, niż wynikało to z treści księgi wieczystej, jest absolutnie niedopuszczalne.
Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, w zaskarżonej decyzji organu nadzoru (zarówno w sentencji, jak i w uzasadnieniu) zabrakło szerszej refleksji na temat tego, co było przedmiotem komunalizacji, skoro decyzja Wojewody z 30 stycznia 1998 r. odwoływała się tylko do nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] do karty inwentaryzacyjnej tej nieruchomości, bez określenia, czy chodzi o udział, czy też o całą nieruchomość. Wprawdzie wpis do księgi wieczystej jako właściciela Miasta, na podstawie decyzji komunalizacyjnej sugeruje, że komunalizacja dotyczyła udziału 1/2 w nieruchomości, ale zaskarżona decyzja nadzorcza, stwierdzająca nieważność decyzji komunalizacyjnej, już nie wspomina o udziale. Mamy więc tu do czynienia z niejasnością co do rozstrzygnięcia, a więc z naruszeniem także art. 107 § 1 k.p.a.
Reasumując, w ocenie Sądu I instancji, organ nadzoru dokonał ustaleń co do prawa własności na dzień komunalizacji z mocy prawa sprzecznie z treścią księgi wieczystej i bez koniecznego w takiej sytuacji prejudykatu, czyli z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Końcowo Sąd I instancji wskazał, że uchylenie zaskarżonej decyzji z 21 września 2017 r. spowodowało w konsekwencji konieczność stwierdzenia nieważności decyzji Ministra z 11 września 2015 r., jako skierowanej do osoby nieżyjącej. A. S. zmarła przed wydaniem decyzji z 11 września 2015 r. (zgon 26 maja 2015 r.). W tym zakresie Sąd I instancji podzielił w całości stanowisko że skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej stanowi rażące naruszenie prawa. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła H. N. (dalej: Skarżąca), zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
1. rażące naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy przez uwzględnienie skargi Miasta mimo braku podstaw do jej uwzględnienia, a w szczególności naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez bezpodstawne przyjęcie, że organ administracji publicznej wydający zaskarżoną decyzję winien zawiesić postępowanie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny sąd lub organ, mimo że kwestia własności komunalizowanej nieruchomości została prawomocnie przesądzona decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] stwierdzającymi nieważność decyzji Prezydium z 30 czerwca 1963 r., na podstawie której właścicielem przedmiotowej działki stał się Skarb Państwa;
2. rażące naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy przez uwzględnienie skargi, mimo braku podstaw do jej uwzględnienia, a w szczególności naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. przez bezpodstawne przyjęcie, że zakresem rozstrzygnięcia nie jest przedmiotowa decyzja komunalizacyjna w całości.
Wobec powyższego Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Miasta, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniosła o zasądzenie kosztów i rozpoznanie sprawy na rozprawie. Jednocześnie wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów:
a) wyroku SO w [...]z 22.10.14 r. z uzasadnieniem sygn. akt XIIC 787/13;
b) wyroku SA w [...] z 7.05.15 r. z uzasadnieniem sygn. akt I ACa 1389/14;
c) wyroku SR [...] z 21.06.16 r. z uzasadnieniem sygn. akt I C 597/15
na okoliczność, że sądy powszechne uznawały prejudycjalny charakter decyzji Kolegium z 29 września 2011 r., utrzymującej ją w mocy decyzji Kolegium z 6 marca 2012 r. odnośnie faktu, że decyzja wywłaszczeniowa Prezydium, co do której stwierdzono częściowo nieważność (pkt l) oraz częściowo, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, była podstawą wpisu prawa własności na rzecz Skarbu Państwa odnośnie przedmiotowych nieruchomości, że to przeniesienie własności było wadliwe.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 .p.s.a.).
Biorąc pod uwagę zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.
Przede wszystkim należy zauważyć, że autor skargi kasacyjnej wyliczenie przepisów wskazanych w podstawach kasacyjnych poprzedził zwrotem "w szczególności". Konieczna jest uwaga, wynikająca z utrwalonego w orzecznictwie poglądu, że Naczelny Sąd Administracyjny bada podstawy skargi kasacyjnej jedynie w zakresie przepisów wyraźnie powołanych. Użycie zwrotu "w szczególności" nie pozwala na kontrolę kasacyjną szerszą, niż z punktu widzenia powołanego przepisu oraz wskazanego sposobu jego naruszenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2875/17, wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Ponadto sformułowanie w skardze kasacyjnej takiego zwrotu sugeruje, że Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu skargi kasacyjnej powinien objąć swą analizą również inne kwestie poza wprost wskazanymi przez autora skargi kasacyjnej. Jest to jednak niedopuszczalne z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnieniem.
Sąd kasacyjny nie jest uprawniony do wyręczania strony i uzupełniania za nią zarzutów kasacyjnych. Nie może zatem domniemywać intencji autora skargi kasacyjnej. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swe rozważania tylko do przepisów, które wprost zostały wskazane w skardze kasacyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1596/14, źródło CBOSA).
Kolejno należy wytknąć, że zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywody na poparcie zarzutu naruszenia art. 7 i art. 8 k.p.a. sprowadzają się do konstatacji: "Mając na uwadze powyższą okoliczność, iż księgi wieczyste kreują jedynie domniemanie zgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, jak również naczelne zasady postępowania administracyjnego (art. 7 i art. 8 k.p.a.) organ nie powinien się opierać bezrefleksyjnie na treści księgi wieczystej, ale ustalić stan zgodny z rzeczywistością (...)."
Powyższa konstatacja nie może być uznana za odpowiednie uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 7 i art. 8 k.p.a. Uniemożliwia to merytoryczną ocenę tego zarzutu.
Należy podkreślić, że skarga kasacyjna powinna zawierać stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia lub właściwe zastosowanie. Należy podkreślić, że trzeba wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie kasatora naruszył Sąd pierwszej instancji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18, źródło CBOSA).
Autor skargi kasacyjnej podnosząc zarzuty naruszenia wskazanych przepisów k.p.a. ani nie wykazał, aby uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, ani nie powiązał naruszenia tych przepisów z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów ustawy p.p.s.a.
Należy podkreślić, że o skuteczności zarzutów naruszenia zasad ogólnych postępowania decyduje wykazanie istotnego wpływu zarzucanych naruszeń zasady ogólnej postępowania na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną obowiązany jest uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień zasad ogólnych postępowania były na tyle ważkie, iż miały istotny wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, rozstrzygnięcie sądu administracyjnego mogłoby być inne. Dla wykazania istotnego, a nie jakiegokolwiek, wpływu na wynik sprawy, niewystarczające jest przytoczenie zasad ogólnych, ale konieczna jest konkretyzacja i wskazanie, który przepis postępowania, będący realizacją zasady procesowej, został naruszony, w jaki sposób oraz wykazanie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu.
Dodać należy, że w doktrynie postępowania sądowoadministracyjnego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest, podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, pogląd, zgodnie z którym istotą postępowania zainicjowanego skargą kasacyjną w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. H. Knysiak-Molczyk Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 238 - 240; np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt FSK 2706/04 czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 329/06, źródło CBOSA). Samodzielną podstawę zarzutów kasacyjnych w przypadku kontroli kasacyjnej postępowania, które doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, stanowić będą więc jedynie te przepisy, które w przypadku postępowania sądowoadministracyjnego regulują jego przebieg. Wojewódzki sąd administracyjny prowadzi postępowanie bowiem na podstawie przepisów p.p.s.a., a nie przepisów k.p.a. Zatem sąd ten nie może naruszyć samodzielnie przepisów k.p.a., a jedynie wadliwie ocenić ich ewentualne naruszenie przez organ administracji publicznej przy nieodpowiednim zastosowaniu, w efekcie tej kontroli, przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 216/06, źródło CBOSA). Modelowo zarzut naruszenia przepisów postępowania stosowanych przez organy administracji może być zatem na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzutem skutecznym jedynie wówczas, gdy zostanie jednocześnie powiązany z naruszeniem odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2005 r., sygn. akt I FSK 109/05, źródło CBOSA). Jednocześnie, mając na uwadze uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w Pełnym Składzie z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010/1/1) należy uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów k.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów p.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów (por. ONSAiWSA 2010/1/1, s. 33 i n., szczeg. s. 38-39). W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne, mimo że nie został powiązany z zarzutem naruszenia odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, powinien być zatem w świetle powyższego potraktowany jako zarzut braku właściwej kontroli zastosowania wskazanych przepisów k.p.a. przez Sąd I instancji.
Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi, czy w niniejszej sprawie organ nadzoru mając wątpliwości co do poprawności wpisu w księdze wieczystej mógł poczynić we własnym zakresie ustalenie, że nieruchomość będąca przedmiotem komunalizacji (wymieniona w decyzji Wojewody [...] z 30 stycznia 1996 r.) w całości nie stanowiła mienia ogólnonarodowego (państwowego) w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, co dawało podstawę do stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z powodu rażącego prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Sąd I instancji uznał, że w okolicznościach tej sprawy organ nadzoru powinien był zawiesić postępowanie nadzorcze na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w celu uzyskania przez stronę rozstrzygnięcia o prawie własności przedmiotowej nieruchomości na dzień komunalizacji przed sądem powszechnym. Odpowiednim ku temu instrumentem powinno być, w ocenie Sądu I instancji, powództwo z art. 189 k.p.c. o ustalenie prawa własności do nieruchomości na dzień komunalizacji z mocy prawa (27 maja 1990 r.), gdyż powództwo z art. 10 u.k.w. może okazać się nieskuteczne z uwagi na to, że uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym może dotyczyć tylko chwili orzekania przez sąd, a tu na przeszkodzie może stać decyzja komunalizacyjna. Wyrok wydany w trybie art. 189 k.p.c. również obala domniemanie prawdziwości wpisu w księdze wieczystej na określoną datę.
Skarżąca kasacyjnie uważa natomiast, że kwestia własności komunalizowanej nieruchomości została prawomocnie przesądzona decyzją SKO w [...] z 6 marca 2012 r. utrzymującą w mocy decyzję z 29 września 2011 r. stwierdzającą nieważność decyzji Prezydium PRN M. [...] - Wydział Finansowy z 30 czerwca 1963 r., na podstawie której właścicielem przedmiotowej nieruchomości stał się Skarb Państwa.
W odniesieniu do tak sformułowanego stanowiska Sądu I instancji i sposobu sformułowania kwestionującego go zarzutu skargi kasacyjnej, należy zwrócić uwagę, że nie jest wystarczające zakwestionowanie stanowiska Sądu I instancji przez wskazanie na naruszenia przepisów art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. bez powiązania tych przepisów z naruszeniem art. 189 k.p.c. Należy oczywiście dostrzec, że przepis ten został wymieniony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na s. 7 i 8, to jednak nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego należy wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2007 r., sygn. akt I FSK 1448/06, źródło CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 16/13, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1695/13, źródło CBOSA). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.
Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest ww. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Przyjmuje się zatem, że co do zasady Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować, chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1679/11, źródło CBOSA). Analiza argumentacji przytoczonej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie pozwala na przyjęcie, że zarzut wskazany w punkcie pierwszym skargi kasacyjnej został skonkretyzowany w stopniu pozwalającym na merytoryczne odniesienie się do niego.
Należy w tym miejscu przypomnieć, że w Księdze Wieczystej nr [...], opisanej w karcie inwetaryzacyjnej nr [...] (po zmianie numeracji noszącej Nr [...] ) regulującej stan prawny spornej nieruchomości, dokonano wpisu, z którego wynika, że w miejsce dotychczasowej właścicielki P. R. wpisano Skarb Państwa – Prezydium Rady Narodowej Miasta [...], do połowy opisywanej nieruchomości. Wpisu tego dokonano w oparciu o wniosek z dnia 7 października 1962 r. złożony 19 października 1962 r. oraz decyzję Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] Wydział Finansowy z 30 czerwca 1963 r.
Treść tej decyzji nasuwa istotne wątpliwości co do jej zgodności z prawem. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 3 września 2010 r., I OW 87/10, dotyczącym sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] a Ministrem Infrastruktury w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji omawianej decyzji: "(...) powołane w podstawie prawnej kwestionowanej obecnie decyzji przepisy nie przystają zarówno do sentencji decyzji, jak i do jego uzasadnienia, a i sama sentencja rozstrzyga sprawę w innej materii, niż wynika to z treści uzasadnienia oraz (...) przepisy powołane jako podstawa prawna decyzji w dacie jej wydania nie obowiązywały (poza art. 13 § 4 dekretu z dnia 28 czerwca 1946 r. o odpowiedzialności karnej za odstępstwo od narodowości w czasie wojny 1939-1945 r.), nie można w kategoryczny sposób ustalić materialnej podstawy jej wydania, a co za tym idzie – ustalić na podstawie przepisów prawa materialnego, jaki organ przejął obecnie kompetencje do orzekania w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją."
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z 29 września 2011 r. utrzymaną w mocy decyzją z 6 marca 2012 r., stwierdziło nieważność omawianej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Miasta [...] – Wydział Finansowy z 30 czerwca 1963 r. dot. przekazania w zarząd, między innymi w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działka nr 124/4, nr 38, nr 80, arkusz mapy 41, obręb [...].
Jakkolwiek decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Miasta [...] – Wydział Finansowy z 30 czerwca 1963 r. w swojej sentencji nie dotyczyła przepadku prawa własności na rzecz Skarbu Państwa, to w jej uzasadnieniu wskazano na okoliczności, w których Skarb Państwa miał stać się właścicielem przedmiotowej nieruchomości.
Z ustaleń poczynionych przez organ administracyjny i przyjętych przez Sąd I instancji wynika, że Skarb Państwa stał się właścicielem skomunalizowanej działki nr 124/4, arkusz mapy 39, nr 38, arkusz mapy 41, nr 80, arkusz mapy 41, obręb [...], "po przepisaniu prawa własności" nie wskazując jednocześnie żadnych dokumentów.
Jednak zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, że postanowieniem Sądu Powiatowego dla m. [...] Wydział V Karny z 14 maja 1957 r., sygn. akt V. Ko 123/55, utrzymanym w mocy postanowieniem Sądu Wojewódzkiego w [...] z 4 czerwca 1957 r., sygn. akt V.Kz. 184/57, nie uwzględniono wniosku P. R. o zwolnienie spod zajęcia 1/2 idealnej części nieruchomości zapisanych w [...].
Należy również zauważyć, że zgodnie z art. 13 § 3 4 dekretu z dnia 28 czerwca 1946 r. o odpowiedzialności karnej za odstępstwo od narodowości w czasie wojny 1939-1945 r. (Dz.U. z 1946 r., Nr 41, poz. 237 ze zm.) zwolnienie majątku spod zajęcia, dozoru i zarządu może nastąpić dopiero po wydaniu bądź wyroku nie zawierającego orzeczenia o przepadku majątku (art. 2), bądź postanowienia o zaniechaniu ścigania (art. 17), pod warunkiem:
a) że majątek znajduje się jeszcze w posiadaniu właściciela, albo
b) że zgłoszenie przynależności do narodowości niemieckiej lub uprzywilejowanej przez okupanta nastąpiło w okolicznościach przewidzianych w art. 3, a szczególne względy państwowe lub społeczne nie stoją na przeszkodzie zwrotowi majątku.
Zgodnie zaś z art. 13 § tego dekretu majątek, nie zwolniony przez sąd na mocy § 3, przechodzi na własność Skarbu Państwa.
W orzecznictwie wskazywano, że jeżeli istnieje prawomocne orzeczenie karne wydane w trybie art. 13 dekretu z dnia 28 czerwca 1946 r. (Dz. U. z 1946 r. Nr 41, poz. 237), a więc w ramach właściwości sądów karnych odmawiające zwolnienia mienia powódki spod zajęcia dozoru, to powyższe orzeczenie sądu karnego jest równoznaczne z przepadkiem mienia na rzecz Skarbu Państwa (uchwała Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1960 r. VI KO 55/59 OSN 1960/IV poz. 56) i wiąże również sąd cywilny (wyrok Sądu Najwyższego z 29 listopada 1963 r., II CR 13/63, LEX nr 1672095). Wskazywano również, że majątek odstępcy od narodowości może być jednocześnie uważany za podlegający przejęciu przez Państwo jako mienie opuszczone z powodu działań wojennych, co nie przeszkadza w traktowaniu go jako zajętego w rozumieniu art. 13 § 3 dekretu z dnia 28 czerwca 1946 r. (Dz. U. Nr 41, poz. 237), wobec czego sądem właściwym do rozpoznania wniosku o zwolnienie spod zajęcia i zarządu państwowego jest powszechny sąd karny, a nie cywilny (wyrok Sądu Najwyższego z 28 grudnia 1961 r., V K 641/61, OSNKW 1962/4/58).
W uchwale Sądu Najwyższego z 3 września 1965 r., VI KZP 37/65 (OSNKW 1965/11/135, LEX nr 121221) stwierdzono natomiast, że w wypadku zaskarżenia wyłącznie przez wnioskodawcę postanowienia sądu oddalającego wniosek o zwolnienie - na podstawie art. 13 § 3 dekretu z dnia 28 czerwca 1946 r. (Dz. U. Nr 41, poz. 237 ze zm.) - majątku spod zajęcia (bez jednoczesnego orzeczenia przepadku tego majątku), sąd odwoławczy, w razie podzielenia stanowiska sądu I instancji co do braku podstaw do zwolnienia, utrzymuje zaskarżone postanowienie w mocy ze wskazaniem w uzasadnieniu swego postanowienia niezbędności orzeczenia przez sąd I instancji również przepadku majątku na podstawie art. 13 § 5 wymienionego dekretu.
Zasadnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w uzasadnieniu postanowienia Sądu Wojewódzkiego w [...] z 4 czerwca 1957 r. sygn. akt V.Kz. 184/57 (w przedmiocie wniosku o zwolnienie majątku spod zajęcia) stwierdzono, że "(...) majątek P. R. z mocy wytycznych art. 13 § 5 wymienionego dekretu z dnia 28.6.46 r. przeszedł na własność Skarbu Państwa". Podobne stwierdzenie znajduje się w uzasadnieniu wyroku Sądu Wojewódzkiego w [...] 18 grudnia 1959 r., II C 1687/57 i II C 916/56, z powództwa P. R. o wydanie współposiadania (zob. tom I akt admin. w sprawie I SA/Wa 2111/17).
Z materiału dowodowego sprawy wynika również, że przedmiotowe nieruchomości decyzjami Tymczasowego Zarządu Państwowego Oddział Wojewódzki w [...] z 30 listopada 1945 r. nr IV/1/2/427/45 zostały zajęte jako mienie poniemieckie i przekazane Zarządowi Miejskiemu w [...]. Od tego czasu znajdowały się w administracji miejskiej, sprawowanej przez różne organy względnie przedsiębiorstwa, ostatnio i obecnie przez Dzielnicowy Zarząd w [...] na podstawie dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87). Jeżeli zachodziłyby więc podstawy do przyjęcia, że majątek odstępcy przeszedł już na własność Państwa, to wydanie orzeczenia w trybie art. 13 dekretu z dnia 28 czerwca 1946 r. jest aktualne co do majątku, którego odstępca jest jeszcze właścicielem, natomiast orzekanie przez sąd karny w powyższym trybie byłoby bezprzedmiotowe (uchwała Sądu Najwyższego 7 sędziów z 28 maja 1960 r. sygn. akt VI KO 55/59, OSNCK 1960/4/56; LEX nr 115974).
Sytuacja prawna zajętego mienia podlegała też zmianie na tle ustawy z dnia 20 lipca 1950 r. o zniesieniu sankcji oraz ograniczeń w stosunku do obywateli, którzy zgłosili swą przynależność do narodowości niemieckiej (Dz. U. Nr 9, poz. 270), oraz w rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 1950 r. (Dz. U. Nr 32, poz. 294).
Zgodzić się trzeba z Sądem I instancji, że w takich okolicznościach faktycznych i prawnych oraz przy tego typu orzecznictwie w zakresie dekretu z dnia 28 czerwca 1946 r. o odpowiedzialności karnej za odstępstwo od narodowości w czasie wojny 1939-1945 r. (w tym powołana przez Sąd I instancji uchwała Sądu Najwyższego z 3 września 1965 r. sygn. akt VI KZP 37/65), jest niedopuszczalne samodzielne rozstrzyganie o prawie własności na dzień komunalizacji z mocy prawa przez organ administracji, i to w sposób odmienny, niż wynikało to z treści księgi wieczystej oraz z prawomocnych orzeczeń sądowych (zob. przywołane wyżej postanowienie Sądu Wojewódzkiego w [...] z 4 czerwca 1957 r. sygn. akt V.Kz. 184/57 oraz wyrok Sądu Wojewódzkiego w [...] z 18 grudnia 1959 r., II C 1687/57 i II C 916/56).
Kwestia oceny prawidłowości wpisu w księdze wieczystej, gdy budzi on zastrzeżenia co do zgodności ze stanem rzeczywistym, została przekazana do orzekania sądom powszechnym i stanowi sprawę cywilną. Nie jest więc dopuszczalne orzekanie w tych sprawach w postępowaniu administracyjnym, gdyż taka decyzja, jako wydana bez podstawy prawnej, byłaby nieważna. Również prowadzenie postępowania nadzorczego - bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego - byłoby nieprawidłowe, bowiem mogłoby prowadzić do wydania decyzji rozstrzygającej, sprzecznej z orzeczeniem sądu, a przez to wadliwej i podlegającej uchyleniu jako wydanej z naruszeniem norm procedury, mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Wobec tego za zasadne należy uznać stanowisko Sądu I instancji, że ustalenia co do własności nieruchomości w dacie komunalizacji z mocy prawa (27 maja 1990 r.) organ nadzoru poczynił w sposób niedozwolony we własnym zakresie, bez konfrontowania tych ustaleń z treścią księgi wieczystej nr [...] na dzień komunalizacji z mocy prawa.
Z tych powodów nie można zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że zagadnienie własności nieruchomości zostało już prawomocnie przesądzone decyzją SKO w [...] z 6 marca 2012 r. i utrzymaną nią w mocy decyzją SKO w [...] z 29 września 2011 r., której punkt 1 dotyczył stwierdzenia nieważności decyzji z 30 czerwca 1963 r., a w punkcie 2 stwierdzono, że w zakresie w niej wskazanym decyzja z 30 czerwca 1963 r. została wydana z naruszeniem prawa z powodu nieodwracalnych skutków prawnych.
Oceny tej nie mogło zmienić skuteczne wystąpienie przez następców prawnych P. R. o odszkodowanie do sądu powszechnego, na podstawie art. 156 § 1 i art. 160 k.p.a. Ustalenia poczynione w postępowaniu, którego przedmiotem jest ustalanie odszkodowania dla strony, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji nieważnej albo wydania decyzji z naruszeniem prawa, nie mogą zastąpić ustaleń w postępowaniu o ustalenie prawa własności. Z tego też powodu oddaleniu podlegał wniosek o przeprowadzenie dowodów uzupełniających, w trybie art. 106 § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a., z dokumentów: wyroku Sądu Okręgowego w [...] z 22 października 2014 r. sygn. akt XII C 787/13 wraz z uzasadnieniem, wyroku Sądu Apelacyjnego w [...] z 7 maja 2015 r. sygn. akt I ACa 1389/14 wraz z uzasadnieniem, wyroku Sądu Rejonowego [...] z 21 czerwca 2016 r. sygn. akt I C 597/15 wraz z uzasadnieniem, na okoliczność, że sądy powszechne uznawały prejudycjalny charakter decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 29 września 2011 r. nr SKO-GN-4001/637/09 i utrzymującej ją w mocy decyzji SKO z 6 marca 2012 r. nr SKO-GN-4001/784/11 odnośnie do okoliczności, że decyzja wywłaszczeniowa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] – Wydział Finansowy z 30 czerwca 1963 r. nr FN 13/RN/N.14.15 i 17/63, była podstawą wpisu prawa własności na rzecz Skarbu Państwa odnośnie do przedmiotowych nieruchomości oraz że to przeniesienie własności było wadliwe.
Nie można również podzielić zasadności zarzutu naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że trafnie Sąd I instancji uznał, że organ nie wyjaśnił wystarczająco, w jakim zakresie nieruchomość była przedmiotem komunalizacji. Powtórzyć trzeba więc za Sądem Wojewódzkim, że decyzja Wojewody [...] z 30 stycznia 1996 r. odwoływała się tylko do nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] i do karty inwentaryzacyjnej tej nieruchomości, bez określenia, czy chodzi o udział w prawie własności nieruchomości, czy też o całą nieruchomość, ponadto zaskarżona decyzja nadzorcza z 21 września 2017 r. stwierdzająca nieważność decyzji komunalizacyjnej, nie wspomina o udziale Skarbu Państwa. Logiczny pozostaje wniosek Sądu I instancji, że z uzasadnienia decyzji nadzorczej można wywieść, że organ nadzoru przyjął, że przedmiotem komunalizacji była cała nieruchomość, a to z kolei pozostaje w sprzeczności z odpisem księgi wieczystej nr [...] według stanu na 2014 r. a także z zawiadomieniem Sądu Rejonowego w [...] Wydział XIII z 18 maja 1998 r. wskazującym, że Miasto [...] uzyskało w wyniku komunalizacji jedynie udział 1/2 w nieruchomości. Brak jasności co do rozstrzygnięcia, czy działka była objęta komunalizacją, dotyczy również działki nr 124/4. Stwierdzone przez Sąd I instancji uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.