I OSK 2295/20

I OSK 2295/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-12-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-10-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Jolanta Rudnicka /przewodniczący/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
II SA/Bd 839/19 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2019-12-10
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 141 § 4, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 poz 2134
art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 22
Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 839/19 w sprawie ze skargi E. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia 29 lipca 2019 r. nr KO.411.883.2019 w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej i odmowy przyznania świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 10 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 839/19 oddalił skargę E. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z 29 lipca 2019 r. nr KO.411.883.2019 w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej i odmowy przyznania świadczenia wychowawczego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. J. zaskarżając wyrok i zarzucając Sądowi I instancji:
1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to jest przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż Sąd I instancji nie uzasadnił, jaki wpływ na decyzję organu odwoławczego miała decyzja organu I instancji wydana z naruszeniem "zasady prawdy obiektywnej" wynikającej z art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", a w konsekwencji zaniechanie przez ten Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji;
2. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, to jest
1. art. 22 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2018 r. poz. 2134 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.p.w.d.", przez jego niezastosowanie oraz art. 4 ust. 2 pkt 1 tej ustawy przez niewłaściwą wykładnię i oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się do rzeczywistych kryteriów pozwalających na obiektywną ocenę okoliczności sprawowania faktycznej opieki nad dzieckiem, jako materialnoprawnej podstawy uprawniającej wnoszącą skargę kasacyjną do świadczenia wychowawczego;
2. art. 151 P.p.s.a. przez jego zastosowanie i błędne przyjęcie, że są podstawy do oddalenia skargi.
Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto, wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że w toku postępowania przed organem I instancji "nastąpiło naruszenie cytowanych w petitum niniejszej skargi zasad i przepisów postępowania", które miało istotny wpływ na merytoryczne rozstrzygnięcie, czego nie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku, rozpatrując odwołanie. Organ II instancji wydając decyzję pominął dowody w postaci złożonych przez skarżącą wyjaśnień przed organem I instancji. Tym samym, naruszył art. 7 w związku z art. 77 § 1 K.p.a.
Ponadto, organ I instancji uzasadnił decyzję przywołując wyłącznie treść poszczególnych przepisów u.p.p.w.d., "czasami nawet bez jakiejkolwiek własnej ich interpretacji".
Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, Sąd I instancji przyjął błędne stanowisko, że w przypadku tzw. "opieki naprzemiennej", o której mowa w art. 22 u.p.p.w.d., bezwzględnie wymagane jest orzeczenie sądu w przedmiocie tej opieki. Taki pogląd nie wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego. W przypadku, kiedy opieka nad dzieckiem sprawowana jest równocześnie przez oboje rodziców, którzy sami ustalili zasady opieki bez ingerencji sądu, świadczenie wychowawcze wypłaca się temu z rodziców, który pierwszy złoży wniosek. W niniejszej sprawie taki wniosek złożyła wnosząca skargę kasacyjną, ponieważ tak zostało ustalone z drugim rodzicem.
Zatem, w niniejszej sprawie brak jest podstaw do uznania, że rodzice dziecka nie sprawują tzw. opieki naprzemiennej. W sytuacji separacji rodziców dziecka, rzeczą organu jest ustalenie faktycznego udziału rodzica w wychowywaniu dziecka oraz trosce o zapewnienie mu potrzeb bytowych.
Przepisy ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2017 r. poz. 682 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.r.o.", statuują kontakty rodziców z dzieckiem, jako nieodzowną zasadę "osobistej styczności rodzica z dzieckiem". Ponadto, jeżeli władza rodzicielska przysługuje obojgu rodzicom, jak w niniejszej sprawie, to każde z nich jest obowiązane i uprawnione do jej wykonywania, jednakże o istotnych sprawach dziecka rodzice rozstrzygają wspólnie (art. 97 K.r.o.).
Oznacza to, że w sprawie organy nie ustaliły bezspornie, że wnosząca skargę kasacyjną faktycznie nie sprawuje opieki nad córką. A contrario, nie ustaliły również w sposób rzetelny, że taką opiekę sprawuje ojciec dziecka. Oznacza to, że organy nie ustaliły, kto faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Sąd I instancji niesłusznie uznał ustalony przez organy stan faktyczny za prawidłowy i oddalił skargę.
Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z 4 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 2295/20 poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. Wobec powyższego, strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Wnosząca skargę kasacyjną wyraziła zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z 24 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 2295/20 skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Ocenę naruszenia przepisów powołanych w skardze kasacyjnej poprzedzić należy przypomnieniem stanu sprawy. Otóż Burmistrz Miasta X., działając w trybie wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., decyzją z 3 czerwca 2019 r. orzekł o uchyleniu własnej decyzji ostatecznej z 16 października 2017 r. nr MOPS.ŚW.5238.543.424.2017, przyznającej prawo do świadczenia wychowawczego na rzecz dzieci N. J. i T. J., orzekł o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko N. J. na okres od 1 października 2017 do 30 września 2018 r. oraz - działając na mocy art. 16 ust. 1 u.p.p.w.d. - przekazał Wojewodzie Kujawsko-Pomorskiemu wniosek z 31 sierpnia 2017 r. dotyczący ustalenia praw do świadczenia wychowawczego na dziecko T. J. Jak wskazał organ I instancji, E. J., wezwana do złożenia wyjaśnień, w piśmie z 15 marca 2019 r. poinformowała organ że od lipca 2017 r. pozostaje w faktycznej separacji z mężem i że córka N. J. przebywa od lipca 2017 r. ze swoim ojcem na terenie Unii Europejskiej. Informację tę strona potwierdziła w pismach z 1 i 4 kwietnia 2019 r. Po kolejnym wezwaniu strona poinformowała, że pozostaje w związku małżeńskim, mąż prowadzi działalność gospodarczą w Polsce, przebywa z córką na terenie Niemiec oraz, że średnio raz w ciągu każdego miesiąca przebywa z córką w X.
Dlatego też organ I instancji wznowił z urzędu postępowanie w sprawie przyznania świadczenia wychowawczego na N. J. i T. J., a następnie ponownie rozpatrzył wniosek z 31 sierpnia 2017 r., w części dotyczącej ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na córkę strony. Zdaniem organu, E. J. nie była osobą uprawnioną do uzyskania prawa do świadczenia wychowawczego na córkę, co obligowało organ do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia na okres od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r. Tym samym, wniosek w tej części powinien być rozpatrzony odmownie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku decyzją z 29 lipca 2019 r. nr KO.411.883.2019 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu skargi E. J. uznał, że nie jest ona zasadna.
Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej wskazać należy, że została ona oparta o obie podstawy kasacyjne określone w art. 174 P.p.s.a. W takiej sytuacji rozpatrzeniu w pierwszej kolejności, co do zasady, podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.
W ramach zarzutów kasacyjnych, o których mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to jest art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na braku wykazania przez Sąd I instancji jaki wpływ na decyzję organu odwoławczego miała decyzja organu I instancji wydana z naruszeniem "zasady prawdy obiektywnej" wynikającej z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., co w konsekwencji oznaczało, że Sąd I instancji zaniechał przeprowadzenia wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika zaś, że naruszenia tego przepisu skarżąca upatruje w zaakceptowaniu przez Sąd I instancji ustaleń stanu faktycznego pomimo tego, że organ odwoławczy pominął dowody w postaci złożonych przez nią w MOPS wyjaśnień i oświadczeń.
Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie jest trafny, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy. W szczególności Sąd przedstawił stan faktyczny sprawy, zarzuty skargi, stanowisko strony, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Z uzasadnienia wyroku jasno wynika, czym kierował się Sąd oddalając skargę. Sąd I instancji podał podstawę prawną rozstrzygnięcia i ją wyjaśnił. Przytoczył w części uzasadnienia odnoszącej się do stanu faktycznego sprawy treść art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz omówił instytucję wznowienia postępowania. Sąd obszernie wyjaśnił też które przepisy prawa materialnego mają zastosowanie w sprawie, a które nie - z podaniem przyczyn ich niestosowania. Sąd I instancji wskazał, że zasadniczą kwestią w sprawie jest rozstrzygnięcie, kto jest uprawniony do otrzymania świadczenia wychowawczego, w szczególności w świetle przepisów u.p.p.w.d. sprzed i po nowelizacji dokonanej ustawą o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw z dnia 26 kwietnia 2019 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 924), powoływanej dalej jako "ustawa zmieniająca". Jak wskazał Sąd I instancji, zarówno przed nowelizacją jak i po nowelizacji u.p.p.w.d., nie zmieniła się zasada, że świadczenie przysługuje na dane dziecko matce lub ojcu tego dziecka, o ile odpowiednio matka lub ojciec zamieszkują z danym dzieckiem i dziecko pozostaje na utrzymaniu odpowiednio – matki lub ojca.
Kolejno Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że decydującą w sprawie okolicznością było ustalenie, że córka skarżącej N. J. mieszka nie ze skarżącą, ale z jej mężem. Sąd podał, że ustalenie to przyjął jako prawidłowe, nie w oparciu o twierdzenia organu I instancji, ale w oparciu o oświadczenia samej skarżącej. Sąd wyjaśnił też, że skarżąca złożyła te oświadczenia na wezwanie Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w X., który ustalił miejsce pobytu córki skarżącej na prośbę Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w związku z podjęciem przez ten organ czynności wobec skarżącej i jej męża związanych z uchylaniem się przez nich od obowiązku przeprowadzenia obowiązkowych szczepień ochronnych córki. Sąd podkreślił, że skarżąca w toku postępowania czterokrotnie oświadczyła, że córka N. pozostaje pod opieką ojca na terenie Niemiec. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jasno wynika, że wyjaśnienia te Sąd uznał za spójne i konsekwentne, nie budziły wątpliwości co do ich wiarygodności, a sama skarżąca w toku całego postępowania administracyjnego nie zaprzeczyła okolicznościom w nich wskazanych. Sąd uznał zatem, że wobec tak bezspornych okoliczności faktycznych w sprawie nie było podstaw, aby prowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające odnośnie do ustaleń wskazujących miejsce przebywania córki skarżącej. Sąd obszernie też wywiódł, że brak wspólnego zamieszkania z dzieckiem w świetle przepisów u.p.p.w.d., tak w brzmieniu sprzed nowelizacji, jak też po nowelizacji, wyklucza możliwość przyznania świadczenia wychowawczego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił także dlaczego nie było podstaw, aby uznać, że skarżąca sprawuje wraz z mężem opiekę naprzemienną nad córką, pomimo braku zamieszkania z córką.
Wbrew więc opisowi naruszenia zawartemu w omawianej podstawie kasacji, uzasadnienie zaskarżonego wyroku poddaje się kontroli kasacyjnej. Stanowisko Sądu jest przedstawione w sposób jasny. Zostały wskazane motywy, którymi kierował się Sąd I instancji przy wydaniu tego wyroku. Czym innym jest natomiast trafność przyjętej podstawy orzeczenia. Na gruncie podstawy kasacyjnej opartej na naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można badać zasadności przyjętej podstawy rozstrzygnięcia oraz trafności samego wyroku (por. wyrok NSA z 7 maja 2008 r. sygn. akt I OSK 998/07; wyrok NSA z 12 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z 20 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2786/14, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W odniesieniu zaś do wskazanej w skardze kasacyjnej argumentacji na poparcie tego zarzutu, a dotyczącej pominięcia przez Sąd I instancji dowodów w postaci złożonych w MOPS wyjaśnień i oświadczeń, odnotować należy, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał ani w opisie naruszenia, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, które wyjaśnienia i oświadczenia skarżącej zostały przez Sąd I instancji pominięte. Za próbę konkretyzacji nie można uznać żadnej z wypowiedzi zamieszczonych na stronie drugiej i trzeciej skargi kasacyjnej (nienumerowanej), które sprowadzają się do wskazania, że ustalenia w sprawie wymagają od organów przeprowadzenia postępowania administracyjnego z zachowaniem zasad i reguł wynikających z przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., a ponadto przedstawienia wyników tego postępowania w uzasadnieniu decyzji z uwzględnieniem wskazówek zawartych w art. 107 § 3 oraz art. 11 K.p.a.
Konieczne jest też wskazanie, że sposób sformułowania tego zarzutu wskazuje, że skarżąca kasacyjnie tym zarzutem usiłuje zwalczyć prawidłowość przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy. Zarzut tak postawiony nie może być skuteczny. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z 15 lutego 2010 r. sygn. II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przez Sąd przyjęty i dlaczego, wówczas przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Bez odniesienia się bowiem do treści art. 151 P.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego nie jest możliwe skuteczne zakwestionowanie stanowiska Sądu I instancji, który formalnie z nałożonego na niego obowiązku się wywiązał, a w ocenie strony przyjęte ustalenia są merytorycznie błędne. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może zatem stanowić skutecznej podstawy prawnej do wzruszenia w drodze kontroli kasacyjnej ustaleń stanu faktycznego. Nie można zasadnie, na podstawie wyłącznie art. 141 § 4 P.p.s.a., tj. z pominięciem zarzutów wartościujących sądowe oceny konkretnych zastosowań procedury administracyjnej, kwestionować poszczególnych ustaleń i ocen, które składają się na stan faktyczny sprawy. Inaczej mówiąc, za pomocą art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, czy też stawiać zarzutu dokonania błędnych ustaleń faktycznych, czy też błędnego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyroki NSA: z 25 maja 2017 r. sygn. I GSK 1106/15; z 23 lipca 2013 r. sygn. II GSK 412/12; z 16 lipca 2013 r. sygn. II FSK 2208/11). Kwestie związane z ustaleniami stanu faktycznego nie mogły być zatem przedmiotem kontroli instancyjnej w niniejszej sprawie. Jak wskazano bowiem na wstępie, Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w granicach skargi kasacyjnej, które to granice wyznaczają podniesione w niej zarzuty.
Niezasadne są także zarzuty naruszenia prawa materialnego, oparte o podstawę kasacyjna z art. 174 pkt 1 P.p.s.a., to jest art. 22 u.p.p.w.d. przez jego niezastosowanie oraz art. 4 ust. 2 pkt 1 tej ustawy przez niewłaściwą wykładnię, która polega – zdaniem skarżącej – na nieodniesieniu się w toku postępowania administracyjnego do rzeczywistych kryteriów pozwalających na obiektywną ocenę okoliczności sprawowania faktycznej opieki nad dzieckiem, jako materialnoprawnej podstawy uprawniającej wnoszącą skargę kasacyjną do świadczenia wychowawczego.
Sąd I instancji dokonując wykładni art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.d. zgodził się ze stroną skarżącą, że ze względu na to, że w kontrolowanej sprawie organ rozstrzygał o świadczeniach na okres świadczeniowy 2017/2018, tj. do 30 września 2019 r. – nie można było, jak to uczyniło Kolegium, oprzeć się wyłącznie na przepisach u.p.p.w.d. w brzmieniu sprzed nowelizacji. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej w sprawach o świadczenie wychowawcze za okres do dnia 30 czerwca 2019 r. stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (tj. u.p.p.w.d.) w dotychczasowym brzmieniu, z wyłączeniem art. 20 ust. 3 i 4 tej ustawy, który stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Zgodnie natomiast z art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej w sprawach o świadczenie wychowawcze na okres po dniu 30 czerwca 2019 r. stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Jak jednak wyjaśnił Sąd I instancji, słusznie Kolegium w odpowiedzi na skargę zwróciło uwagę, że wskazana nowelizacja nie zmieniła określonej przez ustawodawcę zasady określania osoby uprawnionej do otrzymania świadczenia wychowawczego. Sąd uznał za zasadne stanowisko Kolegium, że nowelizacja art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d. i jednocześnie usunięcie definicji rodziny od 1 lipca 2019 r. ma ten skutek, że aktualnie już wprost z art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d. wynika, że świadczenie wychowawcze przysługuje matce lub ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca. Przed nowelizacją art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d. wskazywał, że świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Wymóg, aby osoby te zamieszkiwały wspólnie z dziećmi i utrzymywały dzieci, które wskazują w we wniosku o przyznanie świadczenia wynikał pośrednio z art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d., który definiując pojęcie rodziny wskazywał, że tworzą ją małżonkowie, rodzice i dzieci lub opiekunowie faktyczni dzieci oraz zamieszkujące wspólnie z nimi i pozostające na ich utrzymaniu dzieci. W stanie prawnym obowiązującym po 1 lipca 2019 r. art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d. wprost wskazuje, że świadczenie wychowawcze przysługuje matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a. Sąd I instancji uznał więc, że zarówno przed nowelizacją, jak i po nowelizacji, nie zmieniła się zasada, że świadczenie przysługuje na dane dziecko matce lub ojcu tego dziecka, o ile odpowiednio matka lub ojciec zamieszkują z danym dzieckiem i dziecko pozostaje na utrzymaniu odpowiednio – matki lub ojca.
Powyższa wykładnia art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.pw.d. jest prawidłowa. W orzecznictwie sądowym jednolicie przyjmuje się, że ustawa w tym zakresie wyraża ratio legis zakładające, że warunkiem sine qua non w zakresie przyznania świadczenia jest to, aby dziecko wspólnie zamieszkiwało z rodzicem, tj. matką albo ojcem, i to dziecko pozostawało na jego utrzymaniu. Należy przyjąć zatem, że warunek ten jest jednym z dwóch aspektów tego przepisu w związku z art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d., które determinują prawo do pobierania świadczenia wychowawczego - dziecko ma zamieszkiwać z rodzicem i tylko ten rodzic, z którym zamieszkuje, może otrzymać świadczenie wychowawcze (por. przykładowo wyroki WSA w Poznaniu z 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Po 856/21 i 4 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Po 333/21, czy wyrok WSA w Krakowie z 18 lutego 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 1425/21).
Jeśli chodzi zaś o zarzut naruszenia art. 22 u.p.p.w.d. przez jego niezastosowanie (niezależnie od prezentowanego w orzecznictwie stanowiska, które Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela, że w świetle brzmienia art. 174 P.p.s.a. zasadniczo nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia przepisu prawa "przez jego niezastosowanie", czy "pominięcie" - por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 329/12; wyrok NSA z 6 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2255/12; wyrok NSA z 8 września 2017 r. sygn. akt I OSK 3080/15), należy zauważyć, że w istocie odnosi się on do oceny stanu faktycznego sprawy. Analiza argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazuje bowiem, że jej autor upatruje naruszenia art. 22 u.p.p.w.d. w braku odniesienia się w postępowaniu administracyjnym do "rzeczywistych kryteriów pozwalających na obiektywną ocenę okoliczności sprawowania faktycznej opieki nad dzieckiem jako materialnoprawnej podstawy uprawniającej skarżącą do świadczenia wychowawczego". Ponadto argumentacja skargi kasacyjnej w tym zakresie sprowadza się do wykazywania błędnej oceny co do niezaistnienia w sprawie okoliczności opieki naprzemiennej nad N. J.
W związku z tym należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II GSK 717/12; wyrok NSA z 4 lipca 2013 r. sygn. akt I GSK 934/12). Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Kwestionując ocenę stanu faktycznego nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2747/12; wyrok NSA z 6 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2327/1). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z 6 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2328/11; wyrok NSA z 14 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK 2173/11). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy czyniąc to w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyroki NSA z: 4 lipca 2013 r. sygn. akt I FSK 1092/12, 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II FSK 1506/09, 11 października 2012 r. sygn. akt I FSK 1972/11, 3 listopada 2011 r. sygn. akt I FSK 2071/09).
Ustalenia w zakresie stanu faktycznego można kwestionować podnosząc zarzuty w zakresie drugiej podstawy kasacyjnej, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono skutecznie, w konsekwencji podniesiony w tym zakresie zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł osiągnąć skutku. W sprawie nie zostało więc podważone skutecznie ustalenie, że córka skarżącej nie zamieszkuje z nią, a więc nie można też twierdzić, że skarżąca sprawuje opiekę nad dzieckiem. Brak było zatem podstaw żeby uznać, że skarżąca, pomimo braku zamieszkania z córką, sprawuje nad nią wraz z mężem opiekę naprzemienną.
Wobec powyższego nie zostało podważone stanowisko Sądu I instancji o braku zasadności naruszenia art. 22 u.p.p.w.d. oraz uznanie Sądu I instancji, że przepis ten dotyczy kolizji uprawnień w zakresie ustalenia i wypłaty prawa do świadczenia wychowawczego na rzecz tego samego dziecka. Wynika z niego, że w przypadku zbiegu prawa rodziców świadczenie wypłaca się temu z rodziców, który rzeczywiście sprawuje opiekę. Istotnym kryterium dla przyznania świadczenia wychowawczego jest faktyczne sprawowanie opieki nad dzieckiem, w tym rzeczywiste przebywanie dziecka u danego rodzica. Sąd podzielił prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że pozostawanie dziecka pod opieką naprzemienną obojga rodziców nie jest kwestią mogącą podlegać ustalaniu i interpretacji organu prowadzącego postępowanie, lecz fakt ten musi wynikać wprost z orzeczenia sądu powszechnego. Opieka naprzemienna stanowi sposób opieki nad dzieckiem, polegający na przyznaniu każdemu z rodziców przez sąd prawa do pieczy nad dzieckiem w określonym czasie w ciągu roku. Istotne jest przy tym, że opiekę naprzemienną cechuje równość pomiędzy rodzicami w sprawowaniu pieczy nad dzieckiem, które mieszka i koncentruje swoje sprawy życiowe na zmianę u obojga rodziców. W konsekwencji, wyłącznie wówczas, gdy rzeczywista opieka jest sprawowana w taki sposób, że w mniej więcej równych, powtarzających się okresach, każdy z rodziców sprawuje wyłączną opiekę nad dzieckiem, zachodzą podstawy do uznania, że sprawowana opieka ma charakter opieki naprzemiennej. W przypadku istnienia opieki naprzemiennej, art. 22 u.p.p.w.d. w ogóle nie miałby zastosowania. W takim bowiem przypadku, zgodnie z art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d., kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. Z kolei, sprawowanie opieki naprzemiennej, na którą wskazuje skarżąca, nie jest tożsame z równoczesnym sprawowaniem opieki, o którym mowa w art. 22 u.p.p.w.d. Oznacza to, że twierdzenie skarżącej, że wraz z ojcem dziecka "pozasądownie" ustanowiła opiekę naprzemienną nad córką, nie może mieć znaczenia dla sprawy. W konsekwencji, nie zaistniał zbieg praw do świadczenia matki i ojca dziecka, a tym samym brak podstaw do stosowania art. 22 u.p.p.w.d.
Jako zarzut naruszenia prawa materialnego został wskazany również przepis art. 151 P.p.s.a., którego naruszenie polega – zdaniem autora skargi kasacyjnej – na jego zastosowaniu i błędnym przyjęciu, że są podstawy do oddalenia skargi. Przede wszystkim zauważyć należy, że przepis ten jest przepisem postępowania. Poza tym postawiony samodzielnie zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. nie mógł być skuteczny. W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że przepis art. 151 P.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zawiera on wskazanie, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku nieuwzględnienia skargi ze względu na brak stwierdzonych naruszeń przepisów prawa albo stwierdzenia takich naruszeń, które nie mają wpływu albo nie mogłyby mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Podobnie art. 145 § 1 P.p.s.a. wskazuje, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku, gdy skarga jest uwzględniona. Unormowania te są przepisami kompetencyjnymi - dającymi sądowi administracyjnemu kompetencje do podejmowania przewidzianych prawem rozstrzygnięć oraz "wynikowymi" - mówiącymi o tym, jaki może być wynik sprawy. Ich naruszenie jest zawsze następstwem uchybienia innym normom prawnym, a zatem wymieniony w analizowanym zarzucie przepis nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej (por. np. wyroki NSA z 11 października 2018 r. sygn. akt I OSK 2674/16; z 26 września 2018 r. sygn. akt II OSK 104/18; z 12 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 970/15; z 4 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2387/12; z 9 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2054/14). Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. mogą być w zasadzie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia przez Sąd, a przepisy określające samo rozstrzygnięcie tylko w przypadku nadania rozstrzygnięciu innej niż przewidziana w przepisie formuły. Przepis art. 151 P.p.s.a. można więc naruszyć jedynie w powiązaniu z wyraźnie wskazanymi przepisami prawa materialnego lub przepisami postępowania. Dopiero bowiem naruszenie konkretnych przepisów prawa może doprowadzić do konieczności uwzględnienia skargi. Ocena, czy oddalenie skargi jest wadliwe i stanowi naruszenie art. 151 P.p.s.a. - przez jego zastosowanie jest możliwa zatem wtedy, gdy zostanie wykazane naruszenie konkretnych przepisów postępowania lub prawa materialnego. Strona zarzucając naruszenie przepisów postępowania, powinna wskazać przepisy prawa naruszone przez Sąd I instancji, jeżeli uchybienie im miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 P.p.s.a. w związku z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, orzekł jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine P.p.s.a.