I OSK 2292/21

I OSK 2292/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-11-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka /sprawozdawca/
Iwona Bogucka /przewodniczący/
Maciej Dybowski
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1592/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-02-10
Skarżony organ
Minister Rozwoju~Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1952 nr 4 poz 31
art. 7
Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - tekst jednolity.
Sentencja
Dnia 22 listopada 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1592/20 w sprawie ze skarg M.P. i K. R. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 lutego 2021 r., I SA/Wa 1592/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi M.P. i K. R. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] października 1957 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w K. przy ul. J. [...].
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. R., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:
I. przepisów postępowania:
1. art. 75 § 1 k.p.a. przez aprobatę dla niedopuszczenia przez organ dowodów, które mogły przyczynić się do wyjaśnienia sprawy;
2. art. 75 § 1 k.p.a. przez uznanie, że tylko bezpośredni uczestnicy określonych wydarzeń mogą naprowadzić w swych zeznaniach okoliczności przydatne dla rozstrzygnięcia;
3. art. 77 § 1 k.p.a. przez akceptację zaniechania organu co do zgromadzenia całego dostępnego materiału dowodowego oraz poczynienie ustaleń faktycznych w oparciu nie o dostępny materiał dowodowy, a aprioryczne i czysto hipotetyczne założenia;
4. art. 78 § 1 k.p.a. przez nieuwzględnienie żądania strony dotyczącego przeprowadzenia dowodu na okoliczność mającą znaczenie dla sprawy;
5. art. 136 § 1 i § 2 k.p.a. przez akceptację pozbawienia stron prawa do przedstawiania dowodów z uwagi na dokonaną a priori ocenę tych dowodów;
6. art. 86 k.p.a. przez przyznanie przymiotu strony, która może być przesłuchana w trybie tego przepisu, jedynie osobom wskazanym w kwestionowanej decyzji, choćby osoby te nie żyły lub nigdy nie istniały;
7. art. 86 k.p.a. przez nieprzyznanie przymiotu strony osobom niewymienionym w decyzji, której stwierdzenia nieważności domagają się strony z uwagi na jej nieskierowanie do większości istniejących stron;
8. art. 86 k.p.a. przez nieprzesłuchanie stron mimo wyraźnego wskazania, że w sprawie pozostały niewyjaśnione istotne fakty; oraz zastąpienie dowodu z przesłuchania stron apriorycznym założeniem o prawidłowości decyzji wywłaszczeniowej;
- które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż prowadziły do wydania orzeczeń w sprawie mimo nie zgromadzenia kompletu dostępnych dowodów, a także poprzez wytworzenie swoistej pętli procesowej, w której najpierw odmawia się stronom prawa do przedstawienia dowodów, a następnie wydaje się orzeczenie niekorzystne dla stron z uwagi na to, że strony nie przedstawiły tych dowodów;
9. art. 156 § 1 pkt 2) oraz art. 156 § 1 pkt 4) k.p.a. przez:
a. niedoszukanie się w sprawie wystąpienia przesłanek nieważności decyzji wywłaszczeniowej;
b. zignorowanie faktu, że nie wszystkie strony dopuszczono w ogóle do udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym; pominięci zostali: E. R., H.J., M. i R. oraz H.R.;
c. pominięcie faktu, że prowadzenie postępowania wobec osoby nieistniejącej oraz skierowanie do niej decyzji, świadczy o nieważności tej decyzji;
d. bezpodstawne uznanie, że ograniczenie kręgu stron o pominiętych E.R., H. J., M. i A. R. oraz H. R., a także wzbogacenie kręgu stron o fikcyjnego P.R., już we wniosku Wytwórni [...] oraz w zezwoleniu Ministra Górnictwa Węglowego, oraz w decyzji wywłaszczeniowej (a więc w pierwszej i ostatniej czynności w sprawie) nie stanowi bezpośredniego dowodu na to, że postępowanie wywłaszczeniowe toczyło się wobec osób niebędących stronami i nie toczyło się wobec wszystkich osób, które powinny być jego stronami;
- które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż prowadziły do uznania za nieudowodnione faktu, iż nie wszyscy właściciele nieruchomości brali udział w postępowaniu wywłaszczeniowym i w konsekwencji do uznania, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej;
10. art. 8 § 2 k.p.a. przez odstąpienie, bez żadnej przyczyny, nie tylko od utrwalonej praktyki w zakresie uznawania decyzji skierowanych do nieprawidłowego kręgu stron za nieważne, ale także od praktyki wyznaczonej w dokładnie tym samym stanie faktycznym i prawnym, w którym Prezes Urzędu [...] decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 1999 r. uznał, że skierowanie decyzji odszkodowawczej do nieprawidłowego kręgu stron (tego samego, co w kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej) stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji i stwierdził wydanie decyzji odszkodowawczej z naruszeniem prawa;
- które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do zignorowania ze wszech miar prawidłowej, ostatecznej decyzji wydanej w dokładnie tej samej sprawie i wydania decyzji oraz późniejszego wyroku z całkowicie odwrotną koncepcją prawną, w rażącej sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do państwa.
II. prawa materialnego, tj. art. 7 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U.1952.4.31 ze zm.), dalej jako "dekret", przez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne uznanie, że mimo iż wykonawca narodowego planu gospodarczego nie znał kręgu właścicieli wywłaszczanej nieruchomości, to był zdolny do prawidłowego wezwania ich do jej przekazania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe stanowisko szerzej umotywowano.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.
Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
W badanej sprawie zainicjowane zostało postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] października 1957 r. nr [...] wydanego przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K., którego przedmiotem pozostawało przejęcia na rzecz Państwa – Wytwórni [...] w K. nieruchomości położonej w K. przy ul. J. [...], oznaczonej jako parcela gruntowa [...], o powierzchni 1.961m2, w trybie przepisów dekretu.
Mając na uwadze, iż przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., rozpoznanie zarzutów kasacyjnych wypada rozpocząć od zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., FSK 618/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).
Odniesienie się do zarzutów kasacji wypada poprzedzić przypomnieniem, że istotą postępowania nieważnościowego jest weryfikacja określonego rozstrzygnięcia z punktu widzenia kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Dokonanie tej weryfikacji odbywa się w oparciu o stan faktyczny i prawny sprawy aktualny na czas ferowania rozstrzygnięcia objętego zarzutem nieważności. Z tego też powodu organ nadzoru zasadniczo opiera się na okolicznościach faktycznych sprawy ustalonych w kontrolowanym postępowaniu, a tylko wyjątkowo prowadzi postępowanie dowodowe, choćby dla zbadania statusu strony postępowania czy weryfikacji kluczowych okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia nieważności rozstrzygnięcia (vide: wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2009 r. I OSK 207/08; wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2017 r., II OSK 873/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Nie jest natomiast celem postępowania nadzorczego zebranie i ocena okoliczności sprawy w taki sposób jaki został zastrzeżony dla postępowania zwyczajnego, zakończonego rozstrzygnięciem objętym postępowaniem nadzorczym. Organ ferując rozstrzygnięcie w postępowaniu nieważnościowym opiera się zatem zasadniczo na okolicznościach faktycznych ustalonych w postępowaniu głównym, które mogą co najwyżej zostać uzupełnione w postępowaniu nadzorczym.
Na obecnym etapie postępowania wypada uznać, iż wnioskodawczynie postępowania nadzorczego podstawy stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] października 1957 r. upatrywały w przepisach art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. W takiej sytuacji należy przybliżyć obie podstawy stwierdzenia nieważności.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dość jednolicie przyjmuje się, że o tym, czy dany akt został wydany z rażącym naruszeniem prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa; charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki ekonomiczne lub gospodarcze, które wywołuje decyzja (vide: wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994/3/36; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995/2/91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Nie jest natomiast rażącym naruszeniem prawa zastosowanie przepisu, którego wykładnia prowadzi do odmiennych rezultatów. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu. W rezultacie skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki gospodarcze lub społeczne niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Ich wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (vide: wyrok NSA z dnia 15 marca 2018 r., I OSK 2217/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).
Ponadto przepisem, który może być rażąco naruszony jest co do zasady przepis prawa materialnego, a przepis postępowania tylko wtedy gdy jego naruszenie skutkuje tym, że przepis będący podstawą decyzji został zastosowany w taki sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie tylko nie mógł powstać na gruncie tego przepisu, ale jego powstanie urąga zasadom demokratycznego państwa prawa (vide: B.Adamiak, Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012/3, s. 54; wyrok NSA z dnia 25 lipca 2019 r., I OSK 2671/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przy czym, do rażącego naruszenia przepisów postępowania odnoszących się do kwestii gromadzenia i oceny materiału dowodowego sprawy, uzasadniającego stwierdzenie nieważności decyzji, może dojść jedynie w sytuacji wydania decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydania decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie (vide: wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2019 r., II OSK 1018/17; wyrok NSA z dnia 4 marca 2022 r., I OSK 2313/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z sytuacją tego rodzaju nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Analiza akt postępowania wyraźnie wskazuje na istnienie szeregu dowodów, które zostały przeprowadzone przed wydaniem orzeczenia z dnia [...] października 1957 r. Natomiast brak możliwości odnalezienia określonych dokumentów po ponad sześćdziesięciu latach od ich wytworzenia nie może być identyfikowany z sytuacją braku tych dokumentów w czasie trwania zasadniczego postępowania i jednocześnie z możliwością zastąpienia tych dowodów, dowodami przeprowadzonymi aktualnie w postępowaniu nadzorczym. Trafnie wskazano w dotychczasowym postępowaniu, iż aktualnie występujące braki w dokumentacji archiwalnej, w świetle zasady domniemania legalności decyzji administracyjnej nie mogą być oceniane jako prowadzące do rażącego naruszenia prawa i tym samym stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji (vide: wyrok NSA z dnia 3 września 2010 r., I OSK 1534/09; wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., I OSK 1489/12, wyrok NSA z dnia 29 września 2017 r., I OSK 2942/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Niezależnie od powyższych uwag należy dostrzec, iż wnioskowane przez skarżącą dowody z osobowych źródeł dowodowych obiektywnie nie są w stanie odnieść się do tych elementów postępowania wywłaszczeniowego, które wynikały z brakujących aktualnie urzędowych dokumentów. Nadto wypada zaakcentować trafność konstatacji Sądu I instancji o braku wyraźnej tezy wniosków dowodowych o przesłuchanie w charakterze świadków czy stron postępowania. Natomiast okoliczności sprawy ujawnione w toku postępowania nadzorczego dostatecznie jasno potwierdzają, iż w przedmiotowym postępowaniu wywłaszczeniowym nie brali udziału wszyscy następcy prawni dawnych właścicieli tabularycznych przejętej przez Państwo nieruchomości, zaś w orzeczeniu wywłaszczeniowym błędnie wskazano, że właścicielami przedmiotowej nieruchomości są spadkobiercy po zmarłych P.R. i M. R. Przy czym P. R. nigdy nie istniał, zaś M. R. w owym czasie żyła i była uczestniczka postępowania zakończonego orzeczeniem z dnia [...] października 1957 r. Powyższe elementy stanu faktycznego sprawy doczekały się w postępowaniu nadzorczym analizy na gruncie przesłanek nieważności wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a.
W takiej sytuacji nie można doszukać się w badanym postępowaniu nadzorczym podstaw do potwierdzenia zarzuty naruszenia art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 86, art. 136 § 1 i § 2 k.p.a. Zarzuty kasacyjne przywołane w tym zakresie są nietrafne bowiem nie tylko pomijają charakter prawny postępowania o stwierdzenie nieważności ale przede wszystkim pomijają zakres dokonanych w ramach tegoż postępowania uzupełniających ustaleń, przez pryzmat których dokonano oceny orzeczenia nacjonalizacyjnego na gruncie przesłanek nieważności wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a.
Z okoliczności sprawy wyraźnie wynika, iż znacjonalizowana nieruchomość miała nieuregulowany stan prawny. L. R., jej ostatnia właścicielka ujawniona w księdze wieczystej, zmarła w dniu [...] sierpnia 1935 r., a spadek po J. i L.R., dawnych właścicielach przedsiębiorstwa funkcjonującego na przedmiotowej nieruchomości nie został przeprowadzony do dnia nacjonalizacji. Jeżeli zatem przepis art. 18 ust. 2 zdanie drugie dekretu wskazywał na dokonywanie zawiadomień w sprawie wywłaszczenia za pomocą obwieszczeń wywieszonych na tablicach ogłoszeń prezydiów właściwych gminnych (miejskich) rad narodowych, to braki w zakresie ujawnienia w księdze wieczystej ówczesnych właścicieli nieruchomości, nie pozwalają uznać za prawnie wadliwy sposobu komunikowania się organu ze stronami postępowania za pomocą obwieszczeń. Wniosku tego nie podważa okoliczność, iż w postępowaniu wywłaszczeniowym brała udział M.R. spadkobierczyni dawnych właścicieli nieruchomości.
Pomimo poszukiwań nie odnaleziono wielu dokumentów ww. sprawy wywłaszczeniowej, w tym ww. obwieszczeń. Z odnalezionych dokumentów, w tym z: zakwestionowanego orzeczenia nacjonalizacyjnego, ale także z zezwolenia Ministra Górnictwa Węglowego z dnia [...] grudnia 1956 r. na wystąpienie przez Wytwórnię [...] w K. z wnioskiem o nabycie w trybie ww. dekretu przedmiotowej nieruchomości, wniosku Wytwórni [...] w K. o nabycie przedmiotowej nieruchomości w trybie ww. dekretu, opinii Prezydium [...] w S. z dnia [...] marca 1956 r. stwierdzającej niezbędność przedmiotowej nieruchomości pod rozbudowę Wytwórni [...] w K., zezwolenia Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] grudnia 1956 r. na nabycie przez Wytwórnię [...] w K. przedmiotowej nieruchomości, a także z wykazu parcel do nabycia, obejmujących przedmiotową nieruchomość oraz z zaświadczeń lokalizacyjnych z dnia [...] września 1954 r. i [...] września 1956 r., wyraźnie jednak wynika co było przedmiotem wywłaszczenia i jaki był sposób procedowania organu w sprawie wywłaszczenia. Brak zachowanych dokumentów z dokonywanych obwieszczeń nie podważa w szczególności faktu wystąpienia w trybie art. 8 ust. 1 dekretu do właściciela nieruchomości o jej dobrowolne odstąpienie. Również w odniesieniu do tych czynności obciążających wykonawcę narodowych planów gospodarczych, w dekrecie przewidziano uprawnienie do dokonywania ww. wezwań za pomocą obwieszczeń publicznych we właściwej gminie (art. 8 ust. 3 dekretu). Brak jest natomiast podstaw do kwestionowania tej czynności skoro archiwalna dokumentacja sprawy po upływie kilkudziesięciu latach pozostaje aktualnie zdekompletowana, a jednocześnie na fakt wystąpienia o dobrowolne odstąpienie nieruchomości wskazuje samo orzeczenie nacjonalizacyjne. Trafnie w takiej sytuacji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia opowiedziano się za aktualnością zasady domniemania legalności decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.)
Odnosząc się w tej sytuacji do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należy przede wszystkim dostrzec, iż zastał on wadliwie sformułowany, przepis ten bowiem ma charakter blankietowy przewidując skutek nieważności dla decyzji dotkniętej rażącym naruszeniem prawa. Przepis ten samodzielnie nie wywołuje skutku nieważności. Aby skutek ten mógł zastać stwierdzony konieczne jest wskazanie jaki przepis prawa został naruszony w sposób rażący. Zarzut kasacyjny kwestii tej nie podejmuje i nie wskazuje jaki przepis uważany jest za rażąco naruszony. Tak sformułowany zarzut kasacyjny generalnie uniemożliwia efektywną kontrolę zaskarżonego wyroku, bowiem ze względu na ograniczenia wynikające chociażby z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy podanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie, a w odniesieniu do przepisów postępowania także wykazanie istotnego wpływu jego naruszenia na rozstrzygnięcie sprawy. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (vide: uchwała NSA z dnia 26 października 2009r., I OPS 10/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Jest to możliwe jednak tylko wtedy gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało.
Podobnie wadę konstrukcyjną zawiera zarzut naruszenia art. 7 dekretu. Jak już to wskazywano powyżej, istotą postępowania nieważnościowego jest weryfikacja określonego rozstrzygnięcia z punktu widzenia kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Zarzucając naruszenie powyższego przepisu autor kasacji zaniechał natomiast wskazania, którą z wad prawnych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. wyczerpuje przywołane naruszenie prawa. Natomiast samo naruszenie art. 7 dekretu wydanym orzeczeniem nie zawiera jeszcze tej dodatkowej cechy, o której mowa w powyższym przepisie, zaś ewentualne potwierdzenie tego rodzaju wady prawnej, nie stanowi jeszcze podstawy do stwierdzenia nieważności zakwestionowanego orzeczenia.
Nie można także potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Utrwalone pozostaje zapatrywanie prawne, iż "skierowanie decyzji" w rozumieniu powyższego przepisu oznacza zamiar ukształtowania nią czyjejś sytuacji prawnej, a nie samo tylko jej wydanie lub doręczenie. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. można stosować tylko do kwalifikowanego naruszenia prawa polegającego na skierowaniu decyzji do jednostki, która w świetle przepisów prawa nie jest stroną postępowania w danej sprawie, w celu ukształtowania jej sytuacji prawnej (vide: wyrok NSA z dnia 15 września 2011 r., II OSK 1347/10; wyrok NSA z dnia 24 maja 2007 r., II GSK 400/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przy czym w orzecznictwie przyjmuje się także, że w sytuacji gdy z materiałów dowodowych wynika, że całe postępowanie było prowadzone wobec strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a jedynie w decyzji omyłkowo określono stronę, to brak jest podstaw do stosowania sankcji nieważności (vide: wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2007 r., I OSK 350/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).
Z okoliczności sprawy nie wynika natomiast aby zakwestionowanym orzeczeniem nacjonalizacyjnym ukształtowano sytuację prawną jednostki, która w świetle art. 28 k.p.a. nie była stroną postępowania w tej sprawie. Jakkolwiek wypada zgodzić się, że w samym orzeczeniu nacjonalizacyjnym jest mowa o właścicielach przedmiotowej nieruchomości w osobach "s-ców po z. R. P. i M.", to jednak powyższe wskazuje co najwyżej na wadliwe ustalenie w zakresie wskazania nieżyjących już w owym czasie tabularnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości. Nie pozwala to jednak uznać, iż ww. orzeczeniem ukształtowano sytuację prawną innych osób niż spadkobiercy J. i L. R. – tabularnych właścicieli nieruchomości. Przywołana w orzeczeniu z dnia [...] października 1957 r. M. R. żyła w owym czasie i była uczestniczką postępowania nacjonalizacyjnego. W odniesieniu do tej osoby mamy zatem do czynienia z sytuacją procesową, w której organ, wbrew okolicznościom sprawy, a nawet wbrew podejmowanym czynnościom procesowym, uznał M. R. za nieżyjącą właścicielką wywłaszczonej nieruchomości. Powyższe nie oznacza jednak, iż orzeczeniem wywłaszczeniowym ukształtowano sytuację prawną jednostki, która w świetle przepisów prawa nie była stroną postępowania w tej sprawie. M. R. pozostawała bowiem spadkobierczynią tabularnych właścicieli nieruchomości.
Z okoliczności sprawy wynika także, iż osoba o nazwisku P. R. nigdy nie istniała. Organy przywołały to nazwisko omyłkowo w toku postępowania nacjonalizacyjnego, wyjaśniając w niestaranny sposób kwestie właścicielskie przedmiotowej nieruchomości. Próby wyjaśnienia, jak doszło do tej pomyłki nie mają aktualnie istotnego znaczenia. Ważkie jest natomiast to, że postać P. R. jest fikcyjna, a zatem nie istniała możliwość ukształtowania jej sytuacji prawnej aktem stosowania prawa. Nadto organ uznał ją za osobę nieżyjącą, co tym bardziej uniemożliwiałoby ukształtowanie jej sytuacji prawnej, podobnie jak i sytuacji prawnej jej ewentualnych fikcyjnych spadkobierców. Trafnie powyższe kwestie ocenił Sąd I instancji, zaś skarżąca kasacyjnie potwierdziła fikcyjność postaci P. R. Niezależnie od powyższych uwag wypada także dostrzec, iż z treści kwestionowanego orzeczenia nie wynika aby organ miał zamiar ukształtować orzeczeniem wywłaszczeniowym sytuację prawną P. R. Kontekst w jakim pojawia się to nazwisko ma związek raczej z ustaleniami okoliczności faktycznych sprawy, niż z imperatywnym jej rozstrzygnięciem. W takim też kontekście pojawia się w przedmiotowym orzeczeniu nazwisko M. R. Konstatując zatem, iż przedmiotowe postępowanie nie rozstrzygało i nie mogło rozstrzygać o prawach i obowiązkach osoby nieistniejącej, tj. P. R., niezasadny jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.
Nie jest także zasadnie postawiony zarzut naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. O ile akceptowane jest zapatrywanie, iż organ odwoławczy może organowi I instancji narzucić wiążącą interpretację przepisu prawa (vide: R.Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017 r., uwagi do art. 138; Z.Kmieciak (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. W.Chróścielewskiego, Z.Kmieciaka, Warszawa 2019, uwagi do 138; wyrok NSA z dnia 20 listopada 2020 r., I GSK 595/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ), to już nie sposób związaniem tym objąć także sąd administracyjny. Zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji na tle takich samych stanów faktycznych i ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej pozostaje kwestią oceny na gruncie zasady postępowania wyrażonej w art. 8 k.p.a. Odstępstwo w toku postępowania administracyjnego od interpretacji przepisu prawa wyrażonej na gruncie ww. uregulowań winno zostać w sposób przekonujący umotywowane przez organ administracji, stosownie do treści art. 11 k.p.a., tak aby działanie organu nie spotkało się z zarzutem istotnego naruszenia zasady prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) oraz nierespektowania usprawiedliwionych oczekiwań strony co do stabilności praktyki orzeczniczej organu (art. 8 § 2 k.p.a.). W okolicznościach badanej sprawy, szczegółowo przedstawionych w motywach zaskarżonej decyzji, warunek ten uznać wypada za spełniony. Sposób oceny w postępowaniu nadzorczym orzeczenia wywłaszczeniowego znalazł akceptację Sądu I instancji, zaś powody oddalenia skargi wyrażone w motywach zaskarżonego wyroku nie zostały podważone badaną skargą kasacyjną. Ponadto decyzja Prezesa [...] z dnia [...] listopada 1999 r. przywołana w zarzucie kasacyjnym nie stanowi o istnieniu "utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw", tym bardziej, że sprawy rozstrzygnięte powyższą decyzją i decyzją kontrolowaną w niniejszym postępowaniu nie zachowują tożsamości stanu prawnego, skoro ww. decyzja z dnia [...] listopada 1999 r. dotyczyła kontroli rozstrzygnięcia w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.
Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.