I OSK 2289/22

I OSK 2289/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Kremer
Maria Grzymisławska-Cybulska /sprawozdawca/
Piotr Przybysz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Po 869/21 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2022-06-29
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1990
art. 146 ust. 1a w zw. z art. 98a ust. 1, art. 157 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant asystent sędziego Paulina Słonecka po rozpoznaniu w dniu 8 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.Z. i J.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 czerwca 2022 r. sygn. akt I SA/Po 869/21 w sprawie ze skargi A.Z. i J.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 5 sierpnia 2021 r. nr SKO.GN.4001.165.2021 w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 29 czerwca 2022 r. sygn. I SA/Po 869/21 oddalił skargę A. Ż. i J. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 05 sierpnia 2021 r. nr SKO.GN.4001.165.2021 w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.
Skargę kasacyjną od wyroku złożyli A. Ż. i J. O. zarzucając Sądowi pierwszej instancji:
I. naruszenie przepisów prawa procesowego, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) naruszenie 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z ze zm. dalej jako k.p.a.) w związku z art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm., dalej jako u.g.n.) poprzez zaaprobowanie przez Sąd I instancji wady decyzji organu administracji polegającej na nieprzedstawieniu w uzasadnieniu decyzji ustaleń wskazujących, że w sprawie zaistniała przesłanka polegająca na wzroście wartości nieruchomości, który to wzrost jest wynikiem podziału nieruchomości;
2) naruszenie 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ administracji wykazał wystąpienie przewidzianej w art. 98a ust. 1 u.g.n. przesłanki polegającej na wzroście wartości nieruchomości, który to wzrost jest wynikiem podziału nieruchomości w sytuacji, gdy w tym zakresie Organ administracji nie przeprowadził postępowania dowodowego i nie wykazał tej okoliczności czego dowodem jest treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji;
3) naruszenie 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. i 141 § 4 p.p.s.a. ponieważ Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami skargi oceniając spełnienie przesłanek zastosowania art. 98a ust. 1 u.g.n. nie odniósł się do faktu, że w uzasadnieniu decyzji organ administracji nie wykazał, że zaistniała przesłanka polegająca na wzroście wartości nieruchomości, który to wzrost jest wynikiem podziału nieruchomości oraz nie przedstawił w uzasadnieniu wyroku stanowiska, które wedle Sądu I instancji wskazuje, że działanie to było prawidłowe.
II. naruszenie przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 98a ust. 1 u.g.n. polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że wystąpiła przewidziana w art. 98a ust. 1 u.g.n. przesłanka polegająca na wzroście wartości nieruchomości, który to wzrost jest wynikiem podziału nieruchomości uzasadniająca zastosowanie powołanej podstawy prawnej przez organ administracji.
Żądaniem skargi kasacyjnej objęto rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2024, poz. 935 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.
Istota sporu w niniejszej sprawie koncentruje się wokół kluczowej przesłanki warunkującej możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej, określonej w art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm., dalej jako: "u.g.n."). Skarżący kasacyjnie podnoszą bowiem, że organy administracji, a w ślad za nimi Sąd pierwszej instancji, nie wykazały w sposób należyty istnienia związku przyczynowego pomiędzy dokonanym na wniosek właścicieli podziałem nieruchomości a wzrostem jej wartości. W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną, operat szacunkowy stanowi wyłącznie dowód na wysokość ewentualnego wzrostu wartości, nie zaś na sam fakt, że wzrost ten jest bezpośrednim następstwem podziału.
Przechodząc do szczegółowej analizy zarzutów skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności należy odnieść się do podniesionych naruszeń przepisów postępowania. Skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3, art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., a także w związku z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Wspólnym mianownikiem tych zarzutów jest twierdzenie, że organy administracji nie przeprowadziły postępowania dowodowego w celu wykazania, że wzrost wartości nieruchomości był skutkiem jej podziału, a Sąd pierwszej instancji wadliwie zaakceptował ten stan rzeczy, nie odnosząc się w uzasadnieniu wyroku do braku ustaleń w tym zakresie. Zarzuty te są chybione. Wbrew stanowisku skarżących, w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej ustawodawca przewidział szczególny rodzaj dowodu służącego ustaleniu, czy i w jakiej wysokości nastąpił wzrost wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Zgodnie z art. 146 ust. 1a w zw. z art. 98a ust. 1 u.g.n., ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Opinia ta przybiera formę operatu szacunkowego. To właśnie ten dokument stanowi główny i zasadniczy dowód w sprawie, którego celem jest nie tylko wyliczenie różnicy wartości, ale przede wszystkim stwierdzenie, czy w ogóle do wzrostu wartości doszło w następstwie konkretnego zdarzenia, jakim w realiach niniejszej sprawy był podział nieruchomości. Konstrukcja normatywna art. 98a u.g.n. nie przewiduje odrębnego postępowania dowodowego, które miałoby poprzedzać sporządzenie operatu i w sposób abstrakcyjny dowodzić istnienia związku przyczynowego. To właśnie w operacie szacunkowym, poprzez porównanie wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale – przy uwzględnieniu stanu nieruchomości na daty wskazane w art. 98a ust. 1b u.g.n. – rzeczoznawca majątkowy ustala, czy podział wpłynął na zmianę jej wartości. W niniejszej sprawie organy oparły swoje rozstrzygnięcie na operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 20 sierpnia 2020 r. przez rzeczoznawcę majątkowego B. N. Z dokumentu tego jednoznacznie wynika, że na skutek podziału działek nr [...] i [...] na 32 nowe działki, wartość nieruchomości wzrosła o kwotę [...] zł. Operat ten, jako opinia biegłego, stanowił zatem dowód na okoliczność, którą skarżący kasacyjnie uznają za niewykazaną. W tej sytuacji nie można zarzucić organom naruszenia zasad postępowania dowodowego, w tym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., albowiem zgromadziły one i rozpatrzyły kluczowy dla sprawy materiał dowodowy przewidziany prawem. Uzasadnienia decyzji obu instancji, jak i uzasadnienie zaskarżonego wyroku, odwołują się do ustaleń tego operatu, co czyni zadość wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że operat szacunkowy jest zasadniczym dowodem w sprawie i dokonał jego oceny w granicach swoich kompetencji.
Nie można zgodzić się z argumentacją skargi kasacyjnej, że operat szacunkowy nie może być dowodem na wzrost wartości nieruchomości, a jedynie na jego wysokość. Takie rozumowanie jest sprzeczne z istotą tego dowodu i ugruntowanym orzecznictwem. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 376/23, nie można podzielić argumentów wskazujących na brak wiarygodnego dowodu potwierdzającego wzrost wartości nieruchomości na skutek dokonanego podziału, skoro sporządzony przez biegłego operat szacunkowy dowodzi, że wzrost wartości spowodowany podziałem nieruchomości miał miejsce. Zatem Sąd pierwszej instancji, aprobując oparcie rozstrzygnięcia na przedmiotowym operacie, nie dopuścił się zarzucanych mu uchybień proceduralnych. Należy przy tym podkreślić, że skarżący kasacyjnie, jakkolwiek kwestionują ustalenia faktyczne co do wzrostu wartości nieruchomości, to w istocie kierują swoje zarzuty przeciwko merytorycznej zawartości operatu szacunkowego. Tymczasem ani organy administracji, ani sąd administracyjny nie dysponują wiedzą specjalistyczną pozwalającą na weryfikację prawidłowości przyjętej przez rzeczoznawcę metodyki, doboru nieruchomości porównawczych czy analizy rynku. Kontrola operatu przez organy i Sąd ma zakres ograniczony, wytyczony przepisami prawa zakres. Skuteczne podważenie merytorycznej prawidłowości operatu szacunkowego może nastąpić w trybie przewidzianym w art. 157 ust. 1 u.g.n., tj. poprzez poddanie go ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Z akt sprawy wynika, że skarżący kasacyjnie z tej możliwości nie skorzystali. W konsekwencji zarzuty, zmierzające do podważenia ustaleń operatu co do związku między podziałem a wzrostem wartości, nie mogły odnieść zamierzonego skutku.
W konsekwencji bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 98a ust. 1 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Skoro, jak wykazano powyżej, w postępowaniu administracyjnym w sposób prawidłowy ustalono, że ziściły się wszystkie przesłanki do naliczenia opłaty adiacenckiej, w tym kluczowa przesłanka wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, to zastosowanie tego przepisu przez organy było w pełni uprawnione. Materiał dowodowy, a w szczególności niepodważony skutecznie operat szacunkowy z [...] sierpnia 2020 r., dawał podstawy do stwierdzenia, że wraz z decyzją z dnia 4 stycznia 2019 r. zatwierdzającą podział, wartość nieruchomości skarżących wzrosła. Wobec tego organy administracji miały nie tylko prawo, ale i obowiązek wszcząć postępowanie i ustalić należną opłatę adiacencką, zgodnie z obowiązującą uchwałą Rady Miejskiej w K. Sąd pierwszej instancji, oddalając skargę, dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i trafnie uznał, że nie narusza ona prawa.
Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny, nie znajdując podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi kasacyjnej, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Na podstawie przepisu art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. Niemniej jednak do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie (art. 205 § 1 p.p.s.a.). Sąd powinien każdorazowo rozważyć, czy czynność, która spowodowała koszty była w ujęciu obiektywnym potrzebna do realizacji praw strony oraz czy i do jakiego poziomu poniesione koszty stanowiły także z obiektywnego punktu widzenia wydatek konieczny (zob. postanowienie NSA z dnia 3 lipca 2008 r., I OZ 498/08, LEX nr 494311). W okolicznościach niniejszej sprawy organ nie poniósł kosztów sądowych w postępowaniu kasacyjnym, bowiem złożona odpowiedź na skargę kasacyjną nie została sporządzona przez pełnomocnika zawodowego. Z tej też przyczyny nie mógł zostać uwzględniony, zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniosek organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.