I OSK 2285/24

I OSK 2285/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska
Arkadiusz Blewązka /sprawozdawca/
Maciej Dybowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SAB/Wa 116/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-06-27
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 14 marca 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.Z., M.H., K.O., K.H., R.K., A.K., H.K., P.K., J.K., M.K., M.B., M.B.1, P.B., E.G., R.M., K.P., A.P., R.L., S.B., T.L., E.W., I.S. oraz A.B. i E.I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2024 r., sygn. akt I SAB/Wa 116/24 w sprawie ze skarg H.Z., M.H., K.O., K.H., R.K., A.K., H.K., P.K., J.K., M.K., M.B., M.B.1, P.B., E.G., R.M., K.P., A.P., R.L., S.B., T.L., E.W., I.S. oraz A.B. i E.I. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z 15 maja 1996 r. o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 czerwca 2024 r., I SAB/Wa 116/24 w sprawie ze skarg H.Z., M.H., K.O., K.H., R.K., A.K., H.K. P.K., J.K., M.K., M.B., M.B1., P.B., E.S., R.P., K.P., A.P., R.L., S.B., T.L., E.W., I.S. oraz A.B. i E.I. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z 15 maja 1996 r. o stwierdzenie nieważności decyzji stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1.), umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (pkt 2.), wymierzył Ministrowi Rozwoju i Technologii grzywnę w wysokości 10.000 (dziesięć tysięcy) złotych (pkt 3.), przyznał od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz skarżących H.Z. M.H., K.O., K.H., R.W., A.W., H.W., P.W., J.W., M.W., M.B., M.B1., P.B., E.S., R.P., K.P., A.P., R.L., S.B., T.L., E.W., I.S., A.B. i E.I. sumę pieniężną w kwocie po 1.000 (tysiąc) złotych na rzecz każdego ze skarżących (pkt 4.), oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania sądowego (pkt 5. i 6.)
Skarżący wywiedli od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w części dotyczącej pkt 4. i zarzucili naruszenie:
1. art. 149 § 2 w związku z art. 149 § 1 i art. 154 § 6 p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w zakresie przesłanek do jego zastosowania by przyznać na rzecz każdego ze skarżących sumę pieniężną w kwocie po 26.000,00 złotych muszą występować dalej idące okoliczności faktyczne, niż ponad blisko 28 lat oczekiwania na zakończenie postępowania, jednocześnie w sytuacji gdy rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji brak wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 27 lutego 1954 r. nr MT-518/1/54 oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 15 października 1953 r. Nr ST/TN-15/0/46/53 przed dniem 16 września 2021 r. spowodowało, iż nie jest możliwe merytoryczne rozpatrzenie podania z dnia 15 maja 1996 r. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, w tym, iż na wysokość przyznanej sumy pieniężnej na rzecz skarżących ma wpływ okoliczność, iż przed wyrokowaniem doszło do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, podczas gdy art. 149 § 2 p.p.s.a. stanowi jedynie, iż sąd uwzględniając skargę może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny organowi, lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną oraz określa ich maksymalną wysokość, tj. przepis ten nie zawiera żadnych innych przesłanek, którymi miałby się kierować sąd ustalając zasadność przyznania jak i wysokość przyznanej sumy pieniężnej na rzecz skarżącego, a jednocześnie tryb przyznania sumy pieniężnej jest oddzielny względem dochodzenia odszkodowania, które zostało przewidziane w art. 154 § 4 i 5 p.p.s.a. i nie podlega pod ten tryb, w tym nie podlega pod zasady ustalone dla dowodzenia doznanej szkody, co sprawia, że w przypadku stwierdzenia kwalifikowanej formy bezczynności w zakresie bezczynności organu, sąd powinien szczególnie brać pod uwagę możliwość przyznania od organu na rzecz skarżącego, czy też skarżących, sumy pieniężnej wobec dotychczasowego okresu bezczynności organu, w którym strona oczekiwała wydania rozstrzygnięcia, niezależnie czy skarżący wykazał w skardze, iż doświadczył krzywdy w wyniku dotychczasowej bezczynności organu;
2. art. 149 § 2 w związku z art. 149 § 1 i art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz w związku z art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2 w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyznanie wyłącznie sumy pieniężnej od organu na rzecz każdego ze skarżących w kwocie po 1 000,00 złotych, wskazując przy tym, iż Sąd miał na uwadze, że organ wielokrotnie przekroczył termin rozpoznania sprawy, zwłoka miała wobec tego wyjątkowo rażący charakter, przy czym z akt sprawy nie wynikają powody, dla których tak znaczną zwłokę można usprawiedliwić i zwłoka ta wywoła u skarżących poczucie krzywdy, lekceważenia strony, utraty zaufania do organów państwa oraz, iż Sąd miał na uwadze, że Minister Rozwoju i Technologii wydał decyzję z dnia 2 kwietnia 2024 r. rozstrzygającą sprawę, podczas gdy,
a. w okolicznościach niniejszej sprawy, a więc w sytuacji w której zwłoka organu w rozpatrzeniu wniosku sprawia, iż nie można merytorycznie rozpatrzyć postępowania, a jedynie możliwa jest do wydania decyzja o umorzeniu postępowania z mocy prawa kwota sumy pieniężnej w wysokości 1 000,00 zł na rzecz każdego ze skarżących jest nieproporcjonalna do poczucia krzywdy towarzyszącego skarżącym wobec okoliczności, iż skarżący zostali pozbawieni możliwości wydania decyzji nadzorczej, która w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji, czy też stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa, to taka decyzja nadzorcza Ministra Rozwoju i Technologii stanowiłaby prejudykat do postępowania sądowego o zapłatę odszkodowania na podstawie art. 160 § 1, 2, 3 i 6 k.p.a. w związku z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny i niektórych innych ustaw (Dz.U.2004.169.1962), tym bardziej biorąc pod uwagę okoliczność pozytywnych dla skarżących wytycznych wynikających z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2001 r., I SA 640/00,
b. po zwrocie akt z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2001 r., I SA 640/00 nie istniały przeszkody do wydania decyzji w sprawie, aż do wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania z dnia 4 kwietnia 2013 r., przy czym zawieszenie postępowania trwało do 26 września 2014 r. tym samym kolejny raz nieprzerwanie od 26 września 2014 r. do 16 września 2021 r. możliwe było wydanie w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia,
c. wzięcie pod uwagę przez Sąd okoliczności wydania decyzji na miesiąc przed wydaniem wyroku WSA w Warszawie w sprawie przy łącznie 28 latach prowadzenia postępowania nie może przekładać się na znaczne obniżenie zryczałtowanej rekompensaty za szkodę moralną doznaną przez skarżących i wyceniania jej na kwotę 1000,00 zł na rzecz każdego z nich, bowiem wydanie decyzji nie zmienia poczucia pokrzywdzenia z tytułu dotychczasowej bezczynności organu, jak również tego, iż organ pozostał bezczynny do dnia 16 września 2021 r. a wobec tego, iż swoim zaniechaniem doprowadził do sytuacji w której nie jest możliwe wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, a jedynie należy umorzyć takie postępowanie z mocy prawa w formie decyzji.
- co przekłada się na realne odczucie znacznej szkody moralnej i utratę zaufania do władzy publicznej przez skarżących, jak również odczuwanie znacznego niedostatku z powodu bezczynności Ministra Rozwoju i Technologii, która zaskarżonym wyrokiem została oceniona jako rażącą, a wobec tego zryczałtowana rekompensata za tak doznaną szkodę moralną powinna znacznie przekraczać sumę pieniężną przyznaną na rzecz każdego ze skarżących.
Na podstawie powyższych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części przez przyznanie na rzecz skarżących sumy pieniężnej w kwocie po 26.000,00 oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w postępowaniu kasacyjnym, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych prawem, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i w tej części przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych prawem.
Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy Sąd I instancji uznał, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i przyznał stronie skarżącej od organu sumę pieniężną. Sporna pozostaje natomiast wysokość przyznanej sumy. Odnosząc się do tej kwestii należy zauważyć, iż środki dodatkowe wskazane w przepisie art. 149 § 2 p.p.s.a. mają charakter dyscyplinująco-represyjny. Powinny być one stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 28 lipca 2020 r., II GSK 127/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z tego rodzaju drastycznością w naruszaniu prawa mamy do czynienia w niniejszej sprawie, o czym świadczy m.in. stwierdzenie tego rodzaju bezczynności organu, która narusza prawo w sposób rażący. Jednocześnie należy dostrzec, iż art. 149 § 2 p.p.s.a. nie wskazuje kryteriów zastosowania. Podaje jedynie, odwołując się art. 154 § 6 p.p.s.a., że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, zaś sumę pieniężną do wysokości połowy tak określonej kwoty. W najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że wyboru środka dodatkowego wskazanego w tych przepisach dokonuje sąd administracyjny dysponując swobodą zbliżoną do uprawnienia dyskrecjonalnego. Z tego też powodu w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ocena prawidłowości zastosowanych środków dodatkowych polega istotnemu ograniczeniu (vide: wyrok NSA z dnia 26 lutego 2021 r., II OSK 2943/20; wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2021 r., II OSK 3140/20; wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2021 r., III OSK 2948/21, www.orzecznia.nsa.gov.pl ). Skoro przyznanie sumy pieniężnej zależy od uznania sądu i może nastąpić zarówno z urzędu jak i na wniosek strony, to kontrola w postępowaniu kasacyjnym prawidłowości zastosowania środka dodatkowego polega przede wszystkim na ocenie zachowania ustawowych granic jego stosowania i zbadaniu, czy rozstrzygniecie o zastosowaniu bądź odmowie jego zastosowania oparte zostało na obiektywnych kryteriach wynikających z celu funkcjonowania w systemie prawa powyższej regulacji prawnej. Przy czym, uznanie sądowe, którym kieruje się sąd rozstrzygający kwestię środków dodatkowych cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy. Opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego sędziego (vide: wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2021 r., III OSK 2948/21, www.orzecznia.nsa.gov.pl ).
Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych zauważa się, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter kompensacyjny i stanowi swoistą zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie za negatywne przeżycia wynikające z niedziałania organu w sprawie. Jednocześnie, podobnie jak grzywna, suma pieniężna spełnia funkcję prewencyjną oraz represyjną, mając na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania (vide: M.Jagielska, J.Jagielski, M.Grzywacz, R.Stankiewicz, [w:] R.Hauser, M.Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 2017, s. 636; wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2021 r., III OSK 2948/21; wyrok NSA z dnia 28 lipca 2020 r., II GSK 127/20, www.orzecznia.nsa.gov.pl ). Suma pieniężna nie ma natomiast charakteru zadośćuczynienia za doznaną krzywdę albo naprawienia poniesionej szkody w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego. Uznając zatem, że suma pieniężna ma przede wszystkim na celu danie stronie rekompensaty (swoistego zadośćuczynienia) za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 22 listopada 2017 r., I OSK 1905/16, www.orzecznia.nsa.gov.pl ), wysokość przyznanej z tego tytułu kwoty nie może być symboliczna. Środek ten stanowi bowiem dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów skarżącego. Natomiast przez to, że suma pieniężna jest wydatkowania ze środków publicznych na rzecz strony postępowania, następuje wzmocnienie gwarancji terminowego załatwiania sprawy. W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że konieczność wydatkowania owych środków poza strukturę organów władzy publicznej stanowi realną, odczuwalną represję wobec organu (vide: wyrok NSA z dnia 11 maja 2018 r., I OSK 2230/17, www.orzecznia.nsa.gov.pl ).
Mając na uwadze okoliczności badanej sprawy, wskazujące na trwającą ponad 28 lat bezczynność organu w wydaniu decyzji, nie budzi zastrzeżeń sam fakt przyznania sumy pieniężnej od organu. Stan stwierdzonej bezczynności organu uzasadnia bowiem skompensowanie skarżącym poczucia krzywdy wywołanej niezałatwieniem sprawy. Wysokość przyznanej sumy pieniężnej nie może jednak nie uwzględniać rzeczywistych przyczyn niewydania w terminie decyzji kończącej postępowanie administracyjne. Podjęcie takiej decyzji nie może wszak abstrahować od aktualnego stanu sprawy i jej dojrzałości do zakończenia. Z okoliczności sprawy jasno wynika, iż organ pozostając związany ocenę prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2001 r., I SA 640/00, winien ustalić krąg stron postępowania. Ocena ta wpisuje się w podstawowy obowiązek postępowania administracyjnego – określenia podmiotów, o których prawach lub obowiązkach organ rozstrzyga. Jakkolwiek ustalając krąg spadkobierców dawnych właścicieli nieruchomości warszawskiej organ tylko raz zastosował instytucję zawieszenia postępowania z uwagi na śmieć strony postępowania, to jednak nie może ujść z pola widzenia okoliczność, iż to śmierć poszczególnych uczestników postępowania i toczące się po ich śmierci postępowania spadkowe w krajach miejsca ich śmierci, tamowały możliwość wydania decyzji kończącej sprawę. Poza krótkimi okresami w ciągu ww. 28. lat trwania postępowania, nie istniała obiektywna możliwość wydania legalnej decyzji kończącej postępowanie. Okoliczność ta wywiera zasadniczy wpływ na wysokość przyznanej samy pieniężnej jako swoistej zryczałtowanej rekompensaty przyznawanej stronie w związku z negatywnymi przeżyciami wynikającymi z niedziałania organu w sprawie. O ile wpływ na wysokość przyznanej sumy pieniężnej ma także sam fakt zakończenia postępowania wydaną decyzją, bowiem odpada obawa, że bez dodatkowej sankcji w postaci przyznania stronie sumy pieniężnej organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa, o tyle nie można zgodzić się, że okolicznością wpływającą na wysokości owej sumy jest sam sposób zakończenia postępowania administracyjnego. Treść wydanej decyzji pozostaje poza ramami sprawy o bezczynność organu i nie może wartościować negatywnych przeżyć strony wpływających na wysokość sumy pieniężnej. Mając na uwadze, iż wysokość zastosowanego środka dodatkowego mieści się w granicach ustawowych (art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a.), a sposób ustalenia tej wysokości należycie uwzględnia całokształt okoliczności sprawy, brak jest podstaw do uznania, że przyznana suma pieniężna ma charakter dowolny, pomijający kryteria funkcjonowania w systemie prawa powyższej regulacji prawnej.
Zarzuty kasacyjne naruszenia art. 149 § 2 w związku z art. 149 § 1 i art. 154 § 6 p.p.s.a., w tym także w związku z art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., okazały się zatem bezzasadne.
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.