I OSK 2211/22

I OSK 2211/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-11-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Elżbieta Kremer /przewodniczący/
Maciej Dybowski
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SAB/Wa 182/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-06-28
Skarżony organ
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 141 § 4, art,. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3, art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1491
art. 2 ust. 2
Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2021 poz 735
art. 104 § 1, art. 105 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2022 r. sygn. akt I SAB/Wa 182/22 w sprawie ze skargi A. A., B. B. i C. C. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 czerwca 2022 r. sygn. akt I SAB/Wa 182/22 po rozpoznaniu skargi A. A., B. B. i C. C. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia, w punkcie I. zobowiązał Ministra Rozwoju i Technologii do rozpoznania wniosku z 6 września 2021 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku z 8 stycznia 1972 r. nr USW.IV-60/104A/71 w zakresie wskazanym we wniosku, w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w punkcie II. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie III. oddalił skargę w pozostałej części; w punkcie IV. zasądził od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz skarżących solidarnie kwotę 631 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
A. A., B. B. i C. C. w piśmie z 6 września 2021 r. złożyły wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku z 8 stycznia 1972 r. w zakresie odszkodowania za działki o łącznej pow. 1 835 m2.
W skardze na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii A. A., B. B. i C. C. wskazały, że pismem z 21 lutego 2022 r. wniosły ponaglenie, jednak do dnia sporządzenia skargi organ nie wydał decyzji merytorycznej w sprawie. Podniosły, że jedyną aktywnością Ministra w przedmiotowym postępowaniu było pismo z 18 października 2021 r. informujące o umorzeniu postępowania z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. Skarżące podkreśliły, że niezgodne z prawem jest rozstrzyganie sprawy indywidualnej w trybie zwykłego pisma, co uniemożliwia skorzystanie ze środków zaskarżenia.
W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jej odrzucenie, względnie o oddalenie. Wskazał, że po otrzymaniu w dniu 13 września 2021 r. wniosku z 6 września 2021 r. przystąpił do jego analizy i gromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do zakończenia sprawy, w szczególności pozyskał z archiwalnych akt wywłaszczeniowych kopię orzeczenia z 8 stycznia 1972 r. i zwrotne potwierdzenia odbioru ww. orzeczenia.
Minister wyjaśnił, że w związku z zaistnieniem przesłanki z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. poz. 1491), powoływanej dalej jako "ustawa o zmianie K.p.a.", zakończył postępowanie w przedmiotowej sprawie, o czym poinformował wnioskodawczynie w piśmie z 18 października 2021 r. W ocenie organu, jeżeli wystąpiły okoliczności faktyczne skutkujące umorzeniem postępowania z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r., określone w art. 2 ust. 2 cyt. ustawy, to brak jest możliwości ponownego umorzenia tego samego postępowania w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności organu, ponieważ Minister nie rozpoznał wniosku skarżących z 6 września 2021 r. Skutkuje to zobowiązaniem organu do rozpoznania wniosku i wyznaczeniem mu miesięcznego terminu do załatwienia sprawy (pkt I. sentencji).
Sąd I instancji uznał, że biorąc pod uwagę datę złożenia wniosku wszczynającego postępowanie (wpływ do organu 13 września 2021 r.), podjęte czynności po jego wpłynięciu (pozyskanie odpisu orzeczenia wraz z dowodem jego doręczenia) oraz fakt, że brak wydania przez Ministra orzeczenia wynikał z niewłaściwej interpretacji przepisów ustawy o zmianie K.p.a., zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Zdaniem Sądu I instancji, skoro w sprawie nastąpił z mocy prawa skutek umorzenia postępowania nieważnościowego, to należy skonkretyzować sytuację prawną stron przez wydanie decyzji administracyjnej kończącej to postępowanie. W ocenie Sądu I instancji, "umorzenie z mocy prawa", o którym mowa w art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a., należy potwierdzić odpowiednim aktem administracyjnym, czego wymagają względy pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Rozwoju i Technologii zaskarżając wyrok w całości oraz zarzucając Sądowi I instancji:
1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, to jest:
1. art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a. w związku z art. 105 § 1 oraz art. 104 § 1 K.p.a. przez błędną wykładnię, polegającą na błędnym uznaniu, że umorzenie postępowania na mocy art. 2 ust. 2 cyt. ustawy wymaga potwierdzenia w drodze decyzji deklaratoryjnej, podczas gdy z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, że skutek ten następuje z mocy prawa po zaistnieniu obiektywnych, wskazanych w tym przepisie przesłanek, a zarazem brak jest podstawy prawnej w K.p.a. oraz ustawie o zmianie K.p.a. do wydania decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej umorzenie postępowania;
2. art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że organ powinien umorzyć postępowanie (w formie decyzji administracyjnej), które wcześniej uległo umorzeniu z mocy prawa;
2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1. art. 3 § 1 w związku z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a. przez:
1. wadliwą kontrolę działania Ministra Rozwoju i Technologii i niedostrzeżenie, że postępowanie zostało umorzone z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a., o czym organ poinformował w piśmie z 18 października 2021 r.;
2. uchylenie się przez Sąd I instancji od rozpoznania istoty sprawy, to jest od oceny na podstawie akt sprawy i stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę oraz w piśmie z 18 października 2021 r., czy zaistniały okoliczności wskazane w art. 2 ust. 2 cyt. ustawy, powodujące skutek w postaci umorzenia postępowania nadzorczego z mocy prawa;
3. powołanie się przez Sąd I instancji na nierelewantne (tj. wyrok NSA z 9 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 1407/20) oraz nieprawomocne (wyrok WSA w Warszawie z 10 listopada 2021 r. sygn. akt I SAB/Wa 376/21 oraz wyrok WSA w Lublinie z 30 września 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 239/21) wyroki sądów administracyjnych w celu wykazania trafności stanowiska Sądu o konieczności wydania decyzji administracyjnej potwierdzającej umorzenie z mocy prawa, podczas gdy te wyroki "nie tworzą linii orzeczniczej i nie zwalniają Sądu I instancji z obowiązku dokonania własnej wykładni przepisów nowelizacji KPA";
2. art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 P.p.s.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a. przez uwzględnienie skargi na bezczynność i niezasadne zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej kończącej postępowanie, w sytuacji umorzenia postępowania z dniem 16 września 2021 r., co oznacza że w dacie orzekania przez Sąd I instancji postępowanie było już zakończone;
3. art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. przez sformułowanie w uzasadnieniu orzeczenia wiążącej organ oceny prawnej nieuwzględniającej charakteru sprawy, a która to ocena spowoduje wydanie przez organ decyzji administracyjnej bez istniejącej w obowiązujących przepisach podstawy prawnej.
Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Jak podkreślono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, toczące się postępowanie nieważnościowe uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. Ustawodawca przewidział umorzenie z mocy prawa bez zamieszczenia przepisu stanowiącego podstawę prawną do wydania w tym zakresie decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej to umorzenie.
W przypadku umorzenia postępowania na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a. nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a. Przepis art. 2 ust. 2 cyt. ustawy przewiduje odmienną przesłankę umorzenia postępowania.
Zdaniem Ministra, nie był on uprawniony do wydania decyzji na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. stwierdzającej umorzenie postępowania z mocy prawa z uwagi na: 1) konstytucyjny charakter decyzji umarzającej (uregulowanej w art. 105 § 1 K.p.a.); 2) określenie w art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a. oraz w art. 105 § 1 K.p.a. odmiennych przesłanek umorzenia postępowania; 3) brak odesłania w art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a. do odpowiedniego stosowania art. 105 § 1 K.p.a. przy jednoczesnej niedopuszczalności stosowania tego przepisu wprost.
Jak zauważył wnoszący skargę kasacyjną, strona kwestionująca ustalenia organu dotyczące umorzenia postępowania z mocy prawa nie zostaje pozbawiona możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ponieważ może wnieść skargę na bezczynność organu.
Ponadto, żaden z przepisów zawartych w art. 104 K.p.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej do wydania decyzji. Przepis art. 104 § 1 K.p.a. nie ma zastosowania w przypadku zakończenia postępowania w inny sposób niż przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Zakończenie postępowania w sposób formalny przez umorzenie przewidziane jest w art. 105 § 1 K.p.a., który jednocześnie precyzuje, w jakich okolicznościach należy umorzyć postępowanie w drodze decyzji (w przypadku bezprzedmiotowości postępowania).
Zdaniem Ministra, błędem jest w tych warunkach wyprowadzania podstawy prawnej do wydania decyzji w drodze analogii legis (na poparcie poglądu przytoczono wyrok NSA z 21 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 309/10). Nie pozwala na to również art. 6 K.p.a. W swoim dotychczasowym orzecznictwie NSA przyjmuje, że w przypadku zajścia określonego skutku prawnego z mocy prawa, przy jednoczesnym braku podstawy prawnej do wydania decyzji deklaratoryjnej, niedopuszczalne jest wydanie takiej decyzji. Jeżeli intencją ustawodawcy było, aby organ wydawał decyzje deklaratoryjne stwierdzające wystąpienie określonych skutków z mocy prawa, to uchwalał on stosowne przepisy stanowiące dla organu podstawę takiego działania. Brak przepisu pozwalającego na wydanie decyzji stwierdzającej umorzenie postępowania z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a. stanowi celowe działanie ustawodawcy.
Wnoszący skargę kasacyjny zarzucił również Sądowi I instancji, że w sposób lakoniczny uzasadnił swoje stanowisko w sprawie konieczności wydania w sprawie decyzji administracyjnej. Nie stanowi wystarczającej argumentacji wskazanie, że na konieczność potwierdzenia umorzenia z mocy prawa decyzją administracyjną wskazują względy prawa i bezpieczeństwa prawnego. Z tego powodu nie sposób odtworzyć toku rozumowania Sądu I instancji, który doprowadził do wydania zaskarżonego wyroku.
Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, wobec ziszczenia się przesłanek, o których mowa w art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a., i umorzenia postępowania, Sąd I instancji nie mógł uznać, że w dacie orzekania organ pozostawał w bezczynności, ani zobowiązać go do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd I instancji nie odniósł się w tym zakresie do argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę. Sąd tym samym zaniechał dokonania oceny, czy w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a., co zdaniem organu jest równoznaczne z uchyleniem się od rozpoznania istoty sprawy.
Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 P.p.s.a., ze względu jednak na ich ścisłe powiązanie, uzasadnione było ich łączne rozpoznanie.
Zasadniczy problem w niniejszej sprawie sprowadzał się do oceny skutków nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego, dokonanej ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. Sąd Wojewódzki przesądził bowiem o bezczynności Ministra upatrując jej przyczyn w niewłaściwej interpretacji przepisu art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a. skutkującej tym, że organ ograniczył swoje działania do skierowania do stron pisma informującego o umorzeniu postępowania w związku z wejściem w życie ww. ustawy nowelizującej, podczas gdy umorzenie postępowania w warunkach objętych działaniem wskazanego przepisu wymagało wydania decyzji.
Przystępując do rozstrzygnięcia tej kwestii wskazać należy, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie K.p.a. do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. W myśl art. 2 ust. 2 tej ustawy, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.
Przepisy te wprowadzają zatem unormowanie, zgodnie z którym w określonej w nim sytuacji - z mocy prawa - dochodzi do umorzenia prowadzonego postępowania administracyjnego z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491), czyli z dniem 16 września 2021 r. Wprawdzie w art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a. nie jest powiedziane expressis verbis, że umorzenie postępowania powinno być w tym przypadku potwierdzone decyzją administracyjną, ale – jak podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 14 grudnia 2022 r. (sygn. akt I OSK 1979/22, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl) – przepis ten w żadnej części swej dyspozycji nie zwalnia też organu z obowiązku wydania aktu o mocy deklaratoryjnej. Umorzenie postępowania, w oparciu o art. 105 K.p.a. każdorazowo, bez względu na przyczynę, o ile zaistnieją przesłanki prawem przewidziane, powinno nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Podobnie, jak rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności, każdorazowo powinno zakończyć się wydaniem, jednej z przewidzianych ustawą Kodeks postępowania administracyjnego, decyzji.
Tego rodzaju pogląd jest przyjmowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w przeważającej mierze i podziela go również skład orzekający w niniejszej sprawie. Uzasadnieniem stanowiska, w myśl którego zwrot: "Postępowanie administracyjne (...) umarza się z mocy prawa", jakim posługuje się art. 2 pkt 2 ustawy o zmianie K.p.a., wymaga potwierdzenia odpowiednim aktem – decyzją administracyjną lub wyrokiem sądu opartym na art. 145 § 3 P.p.s.a., jest konieczność dochowania pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego (vide np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 10 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 716/22, z 4 października 2022 r. sygn. akt I OSK1250/22, z 11 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1602/2021, z 19 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1546/22, z 8 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1548/22, z 9 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1284/22, z 17 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1845/22, z 18 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1862/22, z 24 listopada 2022 r. I OSK 1869/22, z 1 grudnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1995/22 oraz z 14 grudnia 2022 r. I OSK 1979/22).
Analogiczny zresztą pogląd jest wyrażany w doktrynie, w której akcentuje się, że "Postępowania administracyjne niezakończone ostateczną decyzją lub postanowieniem, które w myśl art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. zostały umorzone z mocy prawa, organ prowadzący postępowanie musi formalnie "zamknąć" wydaniem "orzeczenia" (...), czyli musi wydać w tej materii deklaratoryjną decyzję administracyjną." (vide np.: W. Chróścielewski, "Wątpliwości dotyczące rozwiązań przyjętych w nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 2021 r. odnoszących się do przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji", ZNSA 2021, nr 5, s. 9-26).
Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, nie można również zrównywać sposobu regulowania zagadnień prawnomaterialnych z unormowaniami procesowymi. O ile bowiem te pierwsze przyznają określonym podmiotom stosowne prawa (lub nakładają na nie pewne obowiązki) w zależności od woli (w danym przypadku) ustawodawcy, to przepisy procesowe zawsze stanowią dla stron (a przynamniej powinny stanowić) gwarancje realizacji przyznanych im prawem materialnym w danym przypadku uprawnień.
W świetle powyższego stwierdzić należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a., słusznie przyjmując, że postępowanie w sprawie nie zostało zakończone w związku ze skierowaniem do skarżących informacji zawartej w piśmie z 19 stycznia 2022 r. W konsekwencji zasadnie stwierdził bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii przy rozpoznawaniu wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku z 8 stycznia 1972 r. nr USW.IV-60/104A/71 w zakresie wskazanym we wniosku W momencie orzekania przez Sąd I instancji (28 czerwca 2022 r.) sprawa nie została bowiem zakończona wydaniem aktu lub dokonaniem czynności kończących postępowanie, dlatego też w pkt 1 zaskarżonego wyroku Sąd prawidłowo zastosował art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. i zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżących w terminie w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku.
Mając powyższe na uwadze zarzuty naruszenia art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a. w związku z art. 104 § 1 i art. 105 § 1 K.p.a., a także art. 149 § 1 pkt 1 i 3 w związku z art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a. należało uznać za niezasadne.
Niezasadne też okazały się zarzuty procesowe wskazujące na naruszenie art. art. 3 § 1 w związku z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. i w związku z art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a.
Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten zatem ma wyłącznie charakter ustrojowy a wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego organu, nie mogło być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd Wojewódzki nie dokonał w niniejszym przypadku takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem.
Również w przypadku zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (...), skład orzekający nie dostrzegł wystąpienia istotnego uchybienia w/w normie. Nic nie wskazywało bowiem na to, że Sąd I instancji oparł swoje orzeczenie na innym materiale dowodowym, niż ten który wynikał z akt przedmiotowej sprawy, albo, że nie uwzględnił dowodów, mających w niej znaczenie dla rozstrzygnięcia.
Należy również stwierdzić, że uzasadnienie Sądu I instancji spełnia wymogi art. 141 § 4 P.p.s.a., w tym zawiera prawidłowe wskazania co do dalszego postępowania przez organ w tej sprawie, biorąc pod uwagę także dyspozycję przepisu art. 153 P.p.s.a. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez autora skargi kasacyjnej nie oznacza, że uzasadnienie nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził bowiem wyraźnie, że nie podzielił stanowiska organu co do oceny skutków nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego dokonanej ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. Sąd I instancji podał, że zgadza się z zarzutem strony skarżącej o bezczynności organu w postępowaniu administracyjnym z jej wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku z 8 stycznia 1972 r. nr USW.IV-60/104A/71, gdyż nie ulega wątpliwości, że do dnia rozpoznania skargi w sprawie przedmiotowy wniosek nie został załatwiony, a organ przekroczył terminy załatwienia sprawy. Sąd Wojewódzki stwierdził przy tym, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, jeśli weźmie się pod uwagę datę złożenia wniosku wszczynającego postępowanie (wpływ do organu 13 września 2021 r.), podjęte czynności po jego wpłynięciu (pozyskanie odpisu orzeczenia wraz z dowodem jego doręczenia) oraz fakt, że brak wydania przez Ministra orzeczenia wynikał z niewłaściwej interpretacji przepisów ustawy z 11 sierpnia 2021 r. Sąd jasno wyraził pogląd, że zwłoka w załatwieniu sprawy nie była efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny. Sąd uznał, że z akt administracyjnych wynika, że po otrzymaniu 13 września 2021 r. wniosku organ przystąpił do jego analizy i gromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do zakończenia sprawy. W szczególności pozyskał z archiwalnych kopię orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku z 8 stycznia 1972 r. i zwrotne potwierdzenie odbioru orzeczenia.
W tych okolicznościach Sąd Wojewódzki zgodził się ze skarżącymi, że obowiązkiem organu jest wydanie stosownej decyzji, która podlegać będzie kontroli sądowej. Sąd I instancji odwołując się do brzmienia art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a. uznał, że pomimo braku wskazania w tym przepisie formy zakończenia postępowania administracyjnego, to jednak w przypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczętego po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji, organ nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa. Sąd Wojewódzki wyraźnie też podkreślił, że waloru decyzji administracyjnej załatwiającej indywidualną sprawę administracyjną, o której mowa w art. 104 w zw. z art. 1 pkt 1 K.p.a. nie ma znajdujące się w aktach sprawy pismo Ministra Rozwoju i Technologii z 18 października 2021 r. informujące wnioskodawczynie o umorzeniu z mocy prawa postępowania nieważnościowego, które odwoływało się do art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. Sąd zwrócił uwagę, że to, czy w konkretnej sprawie administracyjnej wystąpiły przesłanki określone w wyżej powołanym przepisie może być sporne, np. w zakresie oceny skuteczności doręczenia kwestionowanej decyzji albo w zakresie oceny, czy dane podanie zawierało żądanie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Jeżeli zatem, zdaniem organu nadzoru, w sprawie nastąpił z mocy prawa skutek umorzenia postępowania nieważnościowego (czego w niniejszej sprawie Sąd nie ocenia), to należy skonkretyzować sytuację prawną stron poprzez wydanie decyzji administracyjnej kończącej postępowanie nieważnościowe.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika też, że Sąd I instancji wyjaśnił powody braku uwzględnienia wniosku skarżących o przyznanie na ich rzecz sumy pieniężnej przewidzianej w art. 149 § 2 P.p.s.a.
Powołanie się zaś przez Sąd I instancji na wyroki nieprawomocne, czy wyrok, który – zdaniem skarżącego kasacyjnie organu - nie jest relewantny dla niniejszej sprawy nie miało żadnego wpływu na treść wyroku. Zasadnicza część argumentacji skarżącego kasacyjnie organu sprowadza się do wykładni art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a., której nie podzielił Sąd I instancji ani Naczelny Sąd Administracyjny.
Zakres zaskarżenia skargi kasacyjnej dotyczył także pkt 5 wyroku WSA z 20 grudnia 2022 r. zawierającego rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Tym niemniej w skardze kasacyjnej nie wskazano żadnego przepisu stanowiącego podstawę ustalenia kosztów w postępowaniu sądowym, a który został – zdaniem skarżącego kasacyjnie organu - naruszony. Brak ten nie został także sanowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, gdyż nie podano żadnej argumentacji na poparcie tego stanowiska. Można jedynie przypuszczać, że objęcie zakresem zaskarżenia również rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego stanowiło konsekwencję kwestionowania stanowiska Sądu I instancji co do pozostawania organu w bezczynności w niniejszej sprawie. Jest to jednak szerszy problem odnoszący się do prawidłowości określenia zakresu zaskarżenia w skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie, który jednak ze względu na brak wpływu na wynik sprawy, nie wymagał omówienia.
Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.