I OSK 2284/23

I OSK 2284/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-02-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Piotr Niczyporuk
Piotr Przybysz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SAB/Gd 19/23 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2023-07-05
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 3 § 2 pkt 8, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 149 § 1, § 1a i § 1b
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 35 § 3, art. 36
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 lipca 2023 r. sygn. akt II SAB/Gd 19/23 w sprawie ze skargi K. K. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 5 lipca 2023 r. sygn. akt II SAB/Gd 19/23 po rozpoznaniu skargi K. K. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, w punkcie 1. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku do rozpoznania odwołania K. K. od decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z 31 maja 2022 r. nr GCŚ/DŚO/008962/SP/05/2022; w punkcie 2. stwierdził, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie 3. przyznał od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 1 000 zł; w punkcie 4. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
K. K. we wniosku z 25 lutego 2022 r. wystąpiła do Prezydenta Miasta Gdańska o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem.
Prezydent Miasta Gdańska decyzją z 31 maja 2022 r. nr GCŚ/DŚO/008962/SP/05/2022 odmówił stronie przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.
K. K. w piśmie z 20 czerwca 2022 r. wniosła od powyższej decyzji odwołanie, które wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku 29 czerwca 2022 r.
Następnie, K. K. w piśmie z 10 października 2022 r. (wpłynęło do organu 14 października 2022 r.) wniosła do Kolegium ponaglenie, a 12 stycznia 2023 r. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Kolegium.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że z uwagi na bardzo dużą ilość spraw wpływających do Kolegium (w 2022 r. było to ponad 7 000 spraw), w tym spraw dotyczących świadczeń pielęgnacyjnych, nie jest możliwe załatwienie spraw w ustawowym terminie.
Jak wyjaśnił organ, Kolegium pismem z 9 stycznia 2023 r. wezwało stronę do przedłożenia stosownych wyjaśnień i dokumentów niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a odpowiedź otrzymano 24 stycznia 2023 r.
Następnie, pismem z 30 stycznia 2023 r. Kolegium wezwało stronę do oświadczenia, czy rezygnuje z pobierania emerytury wraz z dowodem wystąpienia do organu emerytalno-rentowego o zawieszenie prawa do emerytury. W dniu 14 lutego 2023 r. strona przedłożyła wniosek złożony do ZUS o zawieszenie emerytury. Postanowieniem z 15 lutego 2023 r. Kolegium zawiesiło postępowanie w sprawie do czasu przesłania przez stronę decyzji o wstrzymaniu wypłaty emerytury.
W tej sytuacji, jak podkreśliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przyczyna braku zakończenia postępowania jest niezależna od Kolegium. Tym samym, organ nie pozostaje w bezczynności, a w szczególności nie pozostaje w rażącej bezczynności.
W piśmie procesowym z 22 marca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o umorzenie postępowania wskazując, że 21 marca 2023 r. wydało decyzję przyznającą skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku rozpoznając skargę wskazał, że do dnia jej wniesienia nie zostało rozpoznane odwołanie skarżącej od decyzji Prezydenta z 31 maja 2022 r. Następnie, 21 marca 2023 r. organ odwoławczy wydał decyzję, którą uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przyznał skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem od 1 marca 2023 r. w kwocie 2 458 zł miesięcznie.
Z tego względu, postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia odwołania skarżącej podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez Sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", o czym Sąd I instancji orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku.
W ocenie Sądu I instancji, organ dopuścił się bezczynności, ponieważ sprawa zainicjowana odwołaniem strony z 20 czerwca 2022 r. nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.".
Sąd I instancji przedstawił podjęte w sprawie czynności i zaznaczył, że jak wynika z akt sprawy, Kolegium wydało decyzję po prawie jedenastu miesiącach od otrzymania odwołania. Organ odwoławczy nie skorzystał z art. 36 K.p.a. i nie zawiadomił strony o tym, że nie załatwi sprawy w terminie, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.
Kolegium dopuściło się bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., o czym Sąd orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku.
Następnie, Sąd I instancji uznał, że bezczynność Kolegium miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd I instancji wyjaśnił, że działania organu nie były podejmowane sprawnie i efektywnie. Przez ponad trzy miesiące od otrzymania odwołania Kolegium nie podjęło żadnej czynności w sprawie (nie licząc wydania zarządzenia o nadaniu sprawie sygnatury). Również po otrzymaniu ponaglenia, organ przez prawie dwa miesiące był bierny (wydał jedynie zarządzenie kwalifikujące sprawę jako pilną). Dopiero w styczniu 2023 r. (a więc po ponad siedmiu miesiącach od otrzymania odwołania) Kolegium podjęło pierwszą czynność w sprawie, wzywając skarżącą do złożenia wyjaśnień i dokumentów. Organ odwoławczy nie wydał decyzji w terminie (wydał ją dopiero po prawie jedenastu miesiącach od otrzymania odwołania), czym naruszył postanowienia przepisów art. 35 § 1 i 3 K.p.a. oraz korespondujące z nimi art. 12 § 1 i § 2 K.p.a. Sąd I instancji przypomniał również, że organ nie skorzystał z art. 36 K.p.a. i ani razu nie zawiadomił strony o tym, że nie załatwi sprawy w terminie, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. W ocenie Sądu I instancji, takie postępowanie organu godzi w sformułowaną w art. 8 § 1 K.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Oceniając prowadzone postępowanie Sąd I instancji wskazał, że nie tylko badał przekroczenie terminów ustawowych, lecz rozważył także, czy możliwe było szybsze i bardziej efektywne prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie i w tym zakresie uznał, że było to w granicach możliwości organu. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., orzekł jak punkcie 2 sentencji wyroku.
Jak wyjaśnił Sąd I instancji, powyższa ocena skutkowała przyznaniem od Kolegium na rzecz skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie kwota 1 000 zł stanowić będzie rekompensatę dla skarżącej za uszczerbek, jakiego doznała na skutek nieefektywnego procedowania przez Kolegium jej sprawy, a przy tym będzie ona spełniać również funkcję represyjno-prewencyjną dla organu, zapewniając przestrzeganie przez niego zasad postępowania administracyjnego i obowiązków związanych ze sprawnym prowadzeniem postępowań w przyszłości. W związku z tym, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., Sąd I instancji orzekł jak w punkcie 3 wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku zaskarżając wyrok w zakresie punktu 2 i 3, i zarzucając Sądowi I instancji podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1. art. 133 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 149 § 1, § 1a i § 2 P.p.s.a. oraz art. 35 § 5 K.p.a. wyrażające się w błędnej rekonstrukcji przez Sąd I instancji stanu faktycznego rozstrzyganej sprawy w zakresie terminu załatwienia sprawy przez organ oraz okresu trwania postępowania, co doprowadziło do przyjęcia błędnych podstaw faktycznych orzeczenia, a w konsekwencji do dalszych naruszeń prawa procesowego,
2. art. 149 § 1a w związku z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. wyrażające się w zastosowaniu wynikającej z powyższych przepisów normy, to jest uznaniu bezczynności organu za mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy bezczynność organu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa;
3. art. 149 § 2 P.p.s.a. przez przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, w sytuacji gdy naruszenie w sprawie ustawowych terminów załatwienia sprawy nie było efektem celowych, niedbałych, czy lekkomyślnych działań organu oraz nie skutkowało zawinioną przez organ szkodą, czy krzywdą po stronie skarżącej, a przyznana kwota w żaden sposób nie przyczyni się do usprawnienia postępowania organu, czy zapobieżenia przypadkom bezczynności w przyszłości;
4. art. 141 § 4 w związku z art. 149 § 2 P.p.s.a. przez brak wystarczających ustaleń co do okoliczności wpływających na zasadność i wysokość przyznanej na rzecz skarżącej sumy pieniężnej.
Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części obejmującej punkt 2 i 3 sentencji i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Złożono również oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrażono stanowisko, zgodnie z którym, dokonując oceny, czy organ dopuścił się bezczynności oraz czy miała ona postać kwalifikowaną, Sąd I instancji powinien "uwzględnić te okoliczności faktyczne i prawne sprawy, które mogły mieć wpływ na stopień jej skomplikowania, zakres koniecznych do podjęcia czynności, możliwość ich dokonania w zakreślonych w k.p.a. terminach. W szczególności wzięte powinny zostać pod uwagę przeszkody w sprawnym prowadzeniu postępowania niezależnie od organu, gdyż wynikające z okoliczności obiektywnych, na które organ nie mógł mieć wpływu lub też spowodowane zachowaniem stron i innych uczestników postępowania.". Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną organu, Sąd I instancji nie przeprowadził takiej wnikliwej oceny okoliczności sprawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaprzeczyło, że postępowanie, począwszy od wpływu odwołania, trwało "prawie jedenaście miesięcy". Tymczasem, pomijając nawet zawieszenie postępowania od 15 lutego do 20 marca 2023 r., czas trwania postępowania liczony od wpływu odwołania (29 czerwca 2022 r.) do wydania decyzji (21 marca 2022 r.) wyniósł niecałe 9 miesięcy. Już choćby z uwagi na ten błąd, trudno uznać formułowane przez Sąd I instancji oceny za miarodajne i poprzedzone gruntowną analizą okoliczności sprawy.
Następnie, wnoszący skargę kasacyjną organ zwrócił uwagę, że Sąd I instancji całkowicie pominął okoliczności, które niezależnie od organu wpłynęły na czas trwania postępowania. Zdaniem SKO, istotne zwiększenie liczby spraw wpływających do organu (z 5553 w 2020 r. do 7208 w 2022 r.; w przeliczeniu na jednego członka Kolegium w 2020 r. przypadało 214 spraw, a w 2022 r. - 277), pomimo dochowania staranności i przy "wątłych" zasobach kadrowych, organizacyjnych i finansowych organu, nie pozwala na szybsze rozpoznawanie spraw. Jednocześnie, zdaniem SKO, Sąd I instancji pominął znaną mu z urzędu okoliczność "systemowej wadliwości przepisów regulujących prawo do świadczenia pielęgnacyjnego" i rozbieżności w orzecznictwie sądowym, które powodują, że do organów II instancji wpływa bardzo dużo odwołań, a których rozpoznanie wymaga rozstrzygnięć reformatoryjnych, co wydłuża czas trwania postępowania. Wskazane okoliczności, jak zaznaczyło SKO, nie wyłączają stanu bezczynności, ale powinny zostać wzięte pod uwagę przy ocenie charakteru tej bezczynności i "złej woli", o której wspomina Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku. Fakt przekroczenia terminów załatwienia sprawy sam w sobie, co do zasady, nie jest szczególną okolicznością przesądzającą o rażącym charakterze bezczynności. "Stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa powinno służyć osądzaniu działań organu wynikających z nieudolności i niestaranności, a za takie nie można uznać działań uwarunkowanych obiektywną trudnością, jaką jest znaczne zwiększenie ilości spraw, które należy rozpoznać" (cyt. za wyrokiem NSA z 13 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 2263/21).
Dlatego też, zdaniem SKO, Sąd I instancji nie analizując podanych przez organ powodów niezałatwienia sprawy w terminie, nie dokonał obiektywnej oceny charakteru stwierdzonej bezczynności. Skutkowało to błędnym uznaniem bezczynności za rażąco naruszającą prawo. Termin załatwienia sprawy będącej przedmiotem skargi wynikał tylko z ilości spraw pozostających do rozpoznania, a po skierowaniu sprawy bezpośrednio do rozpoznania na skutek złożonego ponaglenia – z konieczności dokonania niezbędnych do jej merytorycznego rozstrzygnięcia ustaleń. Kolegium nie podejmowało czynności pozornych, mających na celu wydłużenie postępowania, nie unikało merytorycznego załatwienia sprawy. Przeciwnie, podejmowane czynności zmierzały do stworzenia podstaw do merytorycznego jej zakończenia. Swoją ocenę dotyczącą rażącego charakteru bezczynności organu, Sąd I instancji oparł jedynie na błędnie obliczonym czasie załatwiania sprawy przez SKO oraz stwierdzeniu, że w granicach możliwości organu było szybsze i bardziej efektywne prowadzenie postępowania (jednakże bez badania tych "możliwości").
Przyznając z własnej inicjatywy sumę pieniężną skarżącej, Sąd I instancji nie wykazał jakie krzywdy ma kompensować i w jakim wymiarze. Zdaniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze, trudno dostrzec też prewencyjną rolę przyznanej sumy pieniężnej, w sytuacji gdy bezczynność nie wynika z przyczyn zawinionych, czy z lekceważenia, a z problemów natury systemowej, których rozwiązanie znajduje się poza kompetencjami organu (braki kadrowe, niedostateczne finansowanie).
Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
W niniejszej sprawie wyrok Sądu I instancji został zaskarżony w części, w której Sąd stwierdził, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku) oraz w części, w której przyznał od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1 000 zł (pkt 3 wyroku).
W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania art. 133 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 149 § 1, § 1a i § 2 P.p.s.a. oraz art. 35 § 5 K.p.a., jako najdalej idącego z punktu widzenia konsekwencji procesowych związanych z ewentualnym stwierdzeniem jego zasadności. W zarzucie tym organ wytknął Sądowi I instancji błędne zrekonstruowanie stanu faktycznego w sprawie w zakresie terminu załatwienia sprawy przez organ oraz okresu trwania postępowania.
W art. 141 § 4 P.p.s.a. ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, czyli zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną między innymi w przypadku gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zasadniczo dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, w szczególności gdy elementy wskazane w art. 141 § 4 P.p.s.a. zostały pominięte lub zostały sformułowane sposób lakoniczny, niejasny czy nielogiczny, bądź stan faktyczny przyjęty przez sąd za podstawę orzekania jest ustalony wadliwie. Wyjaśnienia przy tym wymaga, że w sprawach ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie obowiązuje zasada orzekania według stanu z daty wydania zaskarżonego aktu. W tym zakresie art. 149 § 1 P.p.s.a. zawiera unormowanie oryginalne i odmienne od zasady wynikającej z art. 1 § 2 ustawy z dnia 22 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) oraz art. 133 § 1 P.p.s.a. W sprawach ze skarg na bezczynność organu sąd orzeka, biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy w czasie orzekania, a właściwie w chwili zamknięcia rozprawy (patrz: Jan P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LexisNexis 2012, s. 344 oraz postanowienie NSA z 23 września 1986 r. sygn. akt IV SAB 8/86, uzasadnienie uchwały NSA z 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto, po noweli przepisów art. 149 § 1 i 2 P.p.s.a., dokonanej na podstawie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658), w odniesieniu do dyspozycji zawartych w art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a oraz części dyspozycji art. 149 § 2 P.p.s.a., istotny jest stan z daty wniesienia skargi. Stan ten podlega więc ustaleniu nie tylko na podstawie akt sprawy, jak stanowi art. 133 P.p.s.a., ale także na postawie postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez sąd. W sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania możliwe jest zatem zgłoszenie w podstawie kasacji zarzutu odnoszącego się do ustaleń faktycznych z powołaniem się na przepisy proceduralne normujące postępowanie sądowe w tych sprawach. Do przepisów tych zaliczyć można art. 149 § 1-2 P.p.s.a.
Zarzut ten okazał się trafny o tyle, że słusznie skarżący kasacyjnie organ zarzucił Sądowi I instancji błędne przyjęcie, że postępowanie, począwszy od wpływu odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, trwało "prawie jedenaście miesięcy". Tymczasem – jak zasadnie podniósł organ - pomijając nawet zawieszenie postępowania od 15 lutego do 20 marca 2023 r., czas trwania postępowania liczony od wpływu odwołania (29 czerwca 2022 r.) do wydania decyzji (21 marca 2022 r.) wyniósł niecałe 9 miesięcy. Tym niemniej zarzut ten nie mógł odnieść spodziewanego skutku, ponieważ w skardze kasacyjnej nie wykazano skutecznie, że uchybienie Sądu I instancji polegające na przyjęciu długości pozostawania organu w zwłoce jako okresu jedenastomiesięcznego zamiast okresu ośmiomiesięcznego (bez uwzględnienia okresu zawieszenia postępowania) mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nie można więc zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że błąd ten doprowadził Sąd I instancji do dalszych naruszeń prawa procesowego w zakresie przyjęcia charakteru bezczynności jako rażąco naruszającej prawo i istnienia podstaw do przyznania sumy pieniężnej.
Skarżący kasacyjnie organ uzasadniając zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 § 1a P.p.s.a., nie zgodził się z oceną, że doszło do bezczynności w stopniu rażącym i podniósł, że brak wydania rozstrzygnięcia w terminach wynikających z K.p.a. nastąpiło z przyczyn od niego niezależnych, a mianowicie z powodu zmian organizacyjnych i braków kadrowych. Analiza uzasadnienie skargi kasacyjnej prowadzi zaś do wniosku, że skarżący nie kwestionuje samego niewydania rozstrzygnięcia w terminach wynikających z K.p.a., lecz wskazuje na okoliczności uzasadniające (usprawiedliwiające) wydanie informacji o przyznaniu świadczenia wychowawczego ze znacznym opóźnieniem.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do oceny Sądu I instancji dotyczącej określenia bezczynności, jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy podkreślić, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest znaczny, oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Przy ocenie sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, znaczenie mają okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu, jego działania w toku rozpoznawania sprawy oraz stopień przekroczenia terminów.
W rozpoznawanej sprawie odwołanie skarżącej z 20 czerwca 2022 r. wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 29 czerwca 2022 r. W piśmie z 10 października 2022 r. strona wniosła do Kolegium ponaglenie na bezczynność w niniejszej sprawie. W dniu 12 stycznia 2023 r. strona złożyła skargę na bezczynność Kolegium.
Sąd I instancji prawidłowo więc ustalił, że do dnia wniesienia skargi odwołanie skarżącej od decyzji Prezydenta z 31 maja 2022 r. nie zostało rozpoznane. Sprawa, pomimo wydania przez organ odwoławczy decyzji w dniu 21 marca 2023 r., nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a., tj. w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Od wniesienia odwołania do dnia wydania decyzji upłynęło bowiem prawie 9 miesięcy. Przy czym z okresu tego należało odjąć miesięczny okres zawieszenia postępowania, gdyż postanowieniem z 15 lutego 2023 r. Kolegium zawiesiło postępowanie w sprawie do czasu przesłania przez stronę decyzji o wstrzymaniu wypłaty emerytury, a postanowieniem z 20 marca 2023 r. podjęło postępowanie. Jak zasadnie zauważył organ skarżący kasacyjnie w sprawie znalazł więc zastosowanie art. 35 § 5 K.p.a., zgodnie z którym do terminów załatwienia sprawy administracyjnej, o których mowa w art. 35 § 1-4 K.p.a., nie wlicza się okresów zawieszenia postępowania. W rezultacie, wydanie decyzji zajęło organowi odwoławczemu 8 miesięcy.
Nie jest kwestionowane przy tym w skardze kasacyjnej ustalenie Sądu I instancji, że pierwszą czynność w sprawie, odzwierciedloną w aktach, organ odwoławczy podjął 30 czerwca 2022 r. rejestrując sprawę i nadając jej numer. Po wpływie do Kolegium ponaglenia Skarżącej (14 października 2022 r.) Organ wydał zarządzenie, w którym podkreślono pkt 13 ("Sprawa PILNA"), a w pkt 16 ("Inne") wpisano: "ponaglenie: najbliższy przydział". Organ nie podważył również ustalenia, że dopiero w piśmie z 9 stycznia 2023 r. wezwał stronę do przedłożenia stosownych wyjaśnień i dokumentów niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Odpowiedź na wezwanie wraz z dokumentami wpłynęła do Kolegium 24 stycznia 2023 r. Następnie w piśmie z 30 stycznia 2023 r. Kolegium wezwało skarżącą do oświadczenia, czy rezygnuje z pobierania emerytury wraz z dowodem wystąpienia do organu emerytalno-rentowego o zawieszenie prawa do emerytury.
Powyższe niekwestionowane okoliczności wskazują, że od 29 czerwca 2022 r. do 9 stycznia 2023 r. organ nie podejmował żadnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy – jest to okres w całości braku jakiejkolwiek aktywności organu. Należy zauważyć, że w okresie tym ani zresztą w późniejszym, organ odwoławczy nie skorzystał z art. 36 K.p.a. i nie zawiadomił Strony o tym, że nie załatwi sprawy, nie podał przyczyny zwłoki, nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy ani nie pouczył strony o prawie do wniesienia ponaglenia. Organ naruszył tym samym przepis art. 36 § 1 K.p.a. Nie jest sporne przy tym w sprawie, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu i że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona skarżąca. Mimo braku obiektywnych przeszkód organ nie podejmował od czerwca 2022 r. do stycznia 2023 r. kluczowych czynności w sprawie. Właśnie ta okoliczność w rozpoznawanej sprawie w sposób decydujący rzutuje na przyjętą przez Sąd I instancji ocenę o niezałatwieniu sprawy w terminie.
Zasadnie zatem Sąd I instancji uznał, że kilkukrotne przekroczenie ustawowego terminu na przeprowadzenie postępowania odwoławczego oznacza, że bezczynność Kolegium miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Tej oceny Sądu I instancji nie podważyła skutecznie argumentacja skarżącego kasacyjnie organu skupiająca się na wykazywaniu konieczności podjęcia szeregu czynności w postępowaniu administracyjnym Na ocenę tę musi mieć wpływ także i to, że znaczne opóźnienie organu w rozpoznaniu sprawy dotyczy sprawy z szeroko rozumianej pomocy społecznej, niewątpliwie istotnej z punktu widzenia sytuacji materialnej skarżącej, która nie mogła podjąć zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnoprawnym mężem. Załatwienie zatem sprawy w dniu 21 marca 2023 r. przez wydanie decyzji, którą organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji w całości i przyznał skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem w kwocie 2 458 zł miesięcznie, spowodowało, że wnioskowane świadczenie mogło być przyznane dopiero od dnia 1 marca 2023 r. Naganność postępowania organu wyraża się więc w przerzucaniu na obywatela ryzyka złego funkcjonowania aparatu administracyjnego, z powodu przeciążenia, w przekonaniu, że jest to zabieg usprawiedliwiony.
Długotrwałość okresu bezczynności organu wskazuje więc na naruszenie przepisu art. 35 § 1 K.p.a. w stopniu rażącym, co czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a.
W odniesieniu do podnoszonej w skardze kasacyjnej okoliczności braków kadrowych organu, podkreślić należy, że do okoliczności usprawiedliwiających niepodejmowanie przez organ czynności w postępowaniu nie zalicza się problemów organizacyjnych, takich jak obciążenie ilością spraw, czy braków kadrowych, ponieważ nie mogą one rodzić negatywnych skutków dla strony i wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także Sądu Najwyższego, trudności kadrowe i organizacyjne organu nie zwalniały organu z obowiązku respektowania terminów, określonych ustawowymi przepisami proceduralnymi (, wyrok NSA z 1 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2614/16, wyrok NSA 17 lipca 2017 r. sygn. akt 2542/16, wyrok NSA z 25 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1233/19, wyrok NSA z 9 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2895/16, wyrok NSA 28 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2288/16, wyrok NSA z 28 września 2018 r. sygn. akt I OSK 458/17 i I OSK 607/17, wyrok NSA z 8 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 342/23). Tego rodzaju pogląd harmonizuje z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji jest jego prawnym obowiązkiem. Od obowiązku tego nie zwalniają tzw. trudności obiektywne: brak etatów, środków pieniężnych. Nieprawidłowe jest także przekonanie, że tylko okoliczności "zawinione" były okolicznościami, za które administracja ponosi odpowiedzialność. Przeciwnie, regułą w prawie publicznym jest odpowiedzialność nie wymagająca elementów subiektywnych, w tym winy ze strony organów jako takich, czy funkcjonariuszy działających w ich imieniu. Dotyczy to także odpowiedzialności za bezczynność administracji. Kierowanie się w praktycznej organu przekonaniem, że odpowiada tylko za "zawinioną" bezczynność organu, którym kieruje, że zwalniają go od konieczności załatwienia sprawy w terminie wyznaczonym przez K.p.a. "trudności obiektywne" jest działaniem szkodzącym świadomości i kulturze prawnej obywateli, a tym samym narusza art. 8 K.p.a. (wyrok NSA z 21 grudnia 1999 r. sygn. akt VSAB 147/99).
Kwestie te organ winien więc rozwiązywać we własnym zakresie. W orzecznictwie czasami podnosi się wprawdzie (vide powołany przez skarżący kasacyjnie organ wyrok NSA z 13 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 2263/21), że nie można nie uwzględnić przy ustalaniu stopnia zawinienia organu w nieterminowym załatwieniu sprawy trudności kadrowych organu bądź skali wpływu wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, tym niemniej może nastąpić wyłącznie w sytuacjach wyjątkowych. W powołanym przez organ orzeczeniu przesłanką braku rażącego charakteru stwierdzonej bezczynności organu była przede wszystkim sytuacja związana ze stanem pandemii Covid-19, co nie odnosi się do niniejszej sprawy. Ponadto "przyczyny niezależne od organu" w rozumieniu art. 35 § 5 K.p.a. dotyczą obiektywnych zdarzeń zewnętrznych i niezależnych od organu. Jako przykłady takich zdarzeń w doktrynie i orzecznictwie podaje się działania sił przyrody oraz działania innych organów, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (A. Matan [w:] G. Łaszczyca, C. Marzysz, A. Matan. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Wydanie 3, Warszawa 2010 r. str. 417- 418 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 sierpnia 2001 r. sygn. akt SAB 1/01 oraz z 16 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1364/11).
Nie mogła być również potraktowana jako okoliczność usprawiedliwiająca, wskazana w skardze kasacyjnej, praktyka organów pierwszoinstancyjnych w sprawach z zakresu świadczeń pielęgnacyjnych sprowadzająca się do wydawania decyzji odmownych z powołaniem na art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, którego zastosowania odmawiają sądy administracyjne w oparciu o wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 2013 r. Na ocenę tę nie może mieć wpływu nawet przyznanie skarżącemu kasacyjnie organowi racji co do występowania opisanej praktyki, o czym Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jest wiadomym z urzędu, ani co do nietraktowania tej okoliczności w kategoriach lekceważenia praw stron. Podniesiony przez organ skarżący kasacyjnie problem powinien być rozwiązany w zakresie właściwej polityki dotyczącej zabezpieczenia społecznego.
Z powyższych powodów wskazany w skardze kasacyjnej błąd Sądu I instancji w ustaleniu okresu bezczynności organu nie może być potraktowany jako mający wpływ na wynik sprawy, a tym samym nie można było zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że formułowane przez Sąd I instancji oceny nie są miarodajne i nie zostały poprzedzone gruntowną analizą okoliczności sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny nie może również uwzględnić zarzutu naruszenia art. 149 § 2 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 (uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłość), może ponadto z urzędu albo na wniosek strony (...) przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przy czym, ustawodawca przyznaje sądowi administracyjnemu uznanie w zakresie stwierdzenia podstaw do przyznania sumy pieniężnej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji adekwatnie do okoliczności niniejszej sprawy orzekł o przyznaniu sumy pieniężnej we wskazanej wysokości. Sąd I instancji wyjaśnił w sposób wystarczający podstawy do uznania, że organ pozostawał w bezczynności, ustalił czasokres, w jakim bezczynność ta występowała i ocenił, czy można i należy przypisać jej charakter rażącego naruszenia prawa, czy zasadne było przyznanie sumy pieniężnej, wskazując także cele, jakie ma spełniać możliwość skorzystania przez Sąd z tej kompetencji.
Należy zauważyć, że zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. jedyną przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Decyzja o zastosowaniu bądź odmowie zastosowania konkretnego środka (grzywny, sumy pieniężnej lub obu tych środków łącznie) należy do sądu administracyjnego. Podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii, sąd powinien przede wszystkim mieć na uwadze funkcje, jakie pełnią te środki. I tak, przyjmuje się, że grzywna jest środkiem o charakterze represyjnym i prewencyjnym mającym zdyscyplinować organ, natomiast suma pieniężna pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie stronie skarżącej od organu określonej sumy pieniężnej stanowi nie tyle sankcję dla organu za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej stanowi swoistą rekompensatę dla strony skarżącej za doznane negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z nieterminowym rozpatrzeniem sprawy lub przewlekłością postępowania administracyjnego. (por. wyrok NSA z 11 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2230/17).
Z woli ustawodawcy przyznanie stronie skarżącej odpowiedniej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., a więc w przypadku uwzględnienia jej skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zależy od uznania Sądu (może nastąpić z urzędu, bez wniosku strony), a ustawodawca nie przewidział w tym zakresie żadnych ograniczeń. Ustawodawca w ogóle nie wskazał, że suma pieniężna z art. 149 § 2 P.p.s.a. ma być przyznawana celem naprawienia poniesionej przez stronę szkody majątkowej bądź niemajątkowej, wprowadzając instytucję "sumy pieniężnej" jako całkowicie odrębną od występujących w Kodeksie cywilnym "odszkodowania" i "zadośćuczynienia". W związku z tym przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. nie wyklucza możliwości dochodzenia przez stronę w postępowaniu cywilnym naprawienia szkody wynikłej z bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego postępowania. Dopiero w takim postępowaniu strona byłaby zobligowana do wykazania wystąpienia po jej stronie określonego uszczerbku majątkowego bądź niemajątkowego. W postępowaniu w przedmiocie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego co do zaistniałej szkody (wyrok NSA z 24 października 2023 r. sygn. akt I OSK 1127/22).
Warto też zwrócić uwagę na orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPCz), który wielokrotnie stwierdzał, że przedłużające się postępowanie administracyjne stanowi naruszenie przez Polskę art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (por. np. sprawa Fuchs przeciwko Polsce, skarga nr 33870/96, wyrok z 11 lutego 2003 r. i sprawa Beller przeciwko Polsce, skarga nr 51837/99 wyrok z 1 lutego 2005 r.). Otóż w swoim orzecznictwie ETPCz przyjmuje, że istnieje silne domniemanie, iż nadmierna długość postępowania powoduje szkodę moralną (por. sprawa Scordino przeciwko Włochom, 36813/97 wyrok z 29 marca 2006 r.). Jest to co prawda domniemanie możliwe do obalenia, jednak to nie skarżący ma wykazywać fakt poniesienia określonego uszczerbku i jego rozmiary, lecz ciężar wykazania, że uszczerbek taki nie powstał, obciąża podmiot wykonujący władztwo publiczne, jeśli kwestionuje on zasadność roszczeń skarżącego w tym zakresie. Nie ma zatem podstaw do formułowania tezy o obowiązku strony wykazania istnienia oraz wysokości szkody poniesionej w związku z bezczynnością organu lub przewlekłością postępowania.
W związku z powyższym należy przyjąć, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego oraz ewentualnego zachowania skarżącego, jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania (por. cyt. wyrok NSA z 24 października 2023 r. sygn. akt I OSK 1127/22).
Za przyznaniem stronie skarżącej sumy pieniężnej przemawia również stwierdzenie, że bezczynność organu wypełnia znamiona rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd, że sąd administracyjny, który stwierdził w wyroku, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, może odstąpić od przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, jeżeli strona wystąpiła z takim wnioskiem, tylko w wyjątkowo uzasadnionych przypadkach. Oznacza to, że sąd administracyjny odstępując od przyznania skarżącemu sumy pieniężnej obowiązany jest wyjaśnić, jaki to wyjątkowo uzasadniony przypadek zaistniał, żeby uznać za uzasadnione odstąpienie od zastosowania tego środka (tak: J. P. Tarno, M. A. Król: Przyznanie sumy pieniężnej jako środek dyscyplinowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 1/2019, s. 21-22, a także wyrok NSA z 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2230/17).
Zauważyć również należy, że skoro przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie jej "swoistego zadośćuczynienia" za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy, to okoliczność wydania rozstrzygnięcia po wniesieniu skargi na bezczynność organu nie wyłącza możności przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a.
Prawidłowo zatem Sąd I instancji zastosował normę wynikającą z art. 149 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którą miał on w takiej sytuacji kompetencję do przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości, która mieści się w warunku wskazanym w art. 154 § 6. Skoro fakt rażącego charakteru bezczynności organu w zakresie rozpatrzenia wniosku nie został skutecznie podważony, podobnie - jak i wykładnia art. 149 § 2 P.p.s.a., to zarzut dotyczący błędnego ustalenia podstaw do przyznania sumy pieniężnej jest niezasadny.
Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnionego stwierdzeniem, że Sąd I instancji błędnie ocenił stan faktyczny wynikający z akt sprawy, ponieważ uznał, że opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach było rażące, podczas gdy opóźnienie to wynikało z przyczyn niezawinionych i nie miało charakteru zamierzonego, należy zauważyć, że wskazywane przez organ okoliczności nie stanowiły przeszkody dla wyznaczania przez organ nowego terminu załatwienia sprawy. Skoro organ nie zakwestionował rozstrzygnięcia Sądu I instancji co do stwierdzenia bezczynności, to nie może być skuteczna argumentacja organu wskazująca w istocie rzeczy na brak podstaw do stwierdzenia bezczynności. Mając na uwadze czas trwania postępowania przed organem należy uznać, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny okoliczności sprawy w kontekście uznania bezczynności za rażąco naruszającą prawo i w konsekwencji w tym znaczeniu nie naruszył art. 133 § 1 P.p.s.a.
Wobec powyższego uznać należy, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił charakter zaistniałej bezczynności i zasadnie orzekł, jak w sentencji wyroku. Tym samym stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.