I OSK 2281/21

I OSK 2281/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-11-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka
Iwona Bogucka /przewodniczący/
Maciej Dybowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Umorzenie postępowania
Sygn. powiązane
I SA/Wa 757/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-02-22
Skarżony organ
Minister Rozwoju~Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 138 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 757/20 w sprawie ze skargi S. P. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2020 r. nr DLI-IX.7615.333.2019.DM w przedmiocie umorzenia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną w całości; 2. zasądza od S. P. na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 757/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S.P. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2020 r. nr DLI-IX.7615.333.2019.DM w przedmiocie umorzenia postępowania.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Prezydent Miasta Rzeszowa (dalej Prezydent) decyzją z 10 stycznia 2012 r. nr AR.6740.67.31.2011.MM67 (dalej decyzja z 10 stycznia 2012 r.) zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa publicznej drogi gminnej [...] w ramach zadania inwestycyjnego pn. Budowa drogi [...] do terenów inwestycyjnych [...]".
Decyzją z 21 sierpnia 2013 r. nr BGM.VIII.4403.174.2013.AR (dalej decyzja z 21 sierpnia 2013 r.) Prezydent Miasta Rzeszowa: 1. ustalił odszkodowanie za przejęcie udziału 9/14 części prawa własności nieruchomości gruntowej na rzecz Gminy Miasta Rzeszów oznaczonej jako dz. nr [...] o pow. 0,0803 ha, obręb [...] [...], w wysokości 56.169,00 zł, tj.: na rzecz J.S. za udział 2/14 w prawie własności ww. działki w wysokości 12.482,00 zł, na rzecz S.Z. za udział 7/14 części w prawie własności ww. działki w wysokości 43 687,00 zł; 2. zobowiązał Gminę Miasto Rzeszów do wypłaty ustalonego w pkt 1 odszkodowania w terminie 14 dni, licząc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
Decyzją z 6 lipca 2018 r. nr N-III.7570.2.7.2018 (dalej decyzja z 6 lipca 2018 r.) Wojewoda Podkarpacki (dalej Wojewoda) stwierdził z urzędu nieważność decyzji z 21 sierpnia 2013 r.
W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że w toku prowadzonego postępowania mającego na celu rozpatrzenie zażalenia na postanowienie Prezydenta Miasta Rzeszowa z 14 lutego 2018 r. nr BGM-VL435.246.2017.PB o odmowie wznowienia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, Wojewoda powziął uzasadnione wątpliwości co do prawidłowego ustalenia kręgu podmiotów uprawnionych do odszkodowania. Zawiadomieniem z 30 maja 2018 r. poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z 21 sierpnia 2013 r. i o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Wojewoda wskazał, że wydając decyzję z 21 sierpnia 2013 r. Prezydent ustalił stan prawny wywłaszczonej nieruchomości na podstawie księgi wieczystej nr [...], w której jako jej [współ]właściciele figurowały m.in. S.Z. w 7/14 części i J.S. w 2/14 części. Na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w Rzeszowie z [...] 2017 r. sygn. akt I Ns [...] (dalej postanowienie I Ns [...]), z dniem 24 grudnia 2006 r. S.P. (dalej skarżący) nabył w drodze zasiedzenia m.in. dz. nr [...], która następnie uległa podziałowi i zmieniła oznaczenie na dz. nr [...]/1, [...]/2, [...]/3, obręb [...], a zatem w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej właścicielem dz. nr [...]/2 o pow. 0,0803 ha był S.P. i to on jako jedyny uprawniony był do roszczenia odszkodowawczego. Postanowienie sądu w sprawie zasiedzenia ma charakter deklaratoryjny, a zatem nie ma znaczenia, że postanowienie w tej sprawie zapadło w terminie późniejszym niż orzeczenie wywłaszczeniowe. W ocenie Wojewody, decyzja Prezydenta z 21 sierpnia 2013 r. rażąco narusza prawo, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności.
Decyzją z 29 stycznia 2020 r. nr DLI-IX.7615.333.2019.DM (dalej decyzja z 29 stycznia 2020 r.) Minister Rozwoju (dalej Minister), po rozpatrzeniu odwołania S.Z. i J.S., uchylił w całości decyzję Wojewody Podkarpackiego z 6 lipca 2018 r. nr N-III.7570.2.7.2018 i umorzył postępowanie pierwszej instancji.
W uzasadnieniu Minister wskazał, że w dacie wydania decyzji z 21 sierpnia 2013 r. ustalającej odszkodowanie za przejęcie udziału 9/14 części prawa własności przedmiotowej nieruchomości gruntowej, Prezydent prawidłowo ustalił stan prawny wywłaszczonej nieruchomości na podstawie księgi wieczystej, w której jako właściciele przejętej nieruchomości figurowały m.in. S.Z. w 7/14 części i J.S. w 2/14 części. Postanowienie o zasiedzeniu przez skarżącego m.in. dz. nr [...], zapadło bowiem dopiero w dniu [...] 2017 r. Wbrew stanowisku Wojewody fakt, że Sąd wydał postanowienie o zasiedzeniu w terminie późniejszym niż orzeczenie wywłaszczeniowe, ma w tym wypadku kluczowe znaczenie, gdyż fakt nabycia w drodze zasiedzenia dz. nr [...] z dniem 24 grudnia 2006 r. przez skarżącego jest nową okolicznością faktyczną w sprawie i może być podstawą do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej kpa). Minister zauważył, że okoliczności potwierdzone prawomocnym "wyrokiem" [winno być "postanowieniem" - uw. NSA; w błędnie nieponumerowanych aktach Wojewody] należy traktować za udowodnione. Przy czym "sam wyrok" [winno być "samo postanowienie" - uw. NSA] nie jest nowym dowodem w sprawie nieznanym organowi. Nową okoliczność stanowi stan faktyczny i prawny stwierdzony tym orzeczeniem, który istniał w dacie wydania decyzji ostatecznej, a nie był znany organowi. "Prawomocny wyrok sądu stwierdzający" [winno być "Prawomocne postanowienie sądu stwierdzające" nabycie prawa własności nieruchomości przez zasiedzenie stanowi potwierdzenie stanu faktycznego, który istniał w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a który zmaterializował się wraz z uprawomocnieniem orzeczenia sądu powszechnego. Okoliczności pozwalające na stwierdzenie zasiedzenia stanowią określone fakty prawotwórcze lecz w okresie biegu zasiedzenia prawem tym nie są. Dopiero prawomocne orzeczenie sądu potwierdza nabycie własności z mocy prawa. Nie może on[o] natomiast prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji. W tym kontekście Minister wskazał, że system weryfikacji decyzji administracyjnej na drodze administracyjnej oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Żadna z przesłanek wznowienia postępowania nie może jednocześnie skutkować nieważnością decyzji administracyjnej, a naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa. Odnosząc się do zarzutu, że skarżący nie był stroną postępowania w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu, należy wskazać, że stał się on stroną postępowania w dniu, kiedy wydano prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w Rzeszowie z [...] 2017 r. sygn. akt I Ns [...] o zasiedzeniu nieruchomości.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S.P. wniósł o uchylenie decyzji z 29 stycznia 2020 r., zarzucając decyzji naruszenie:
1. art. 12 ust. 4f w zw. ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, przez przyjęcie, że przyznanie odszkodowania osobom, które nigdy, a już z pewnością na dzień, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, nie były właścicielami nieruchomości, użytkownikami wieczystymi nieruchomości bądź osobami, którym przysługiwało do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe nie stanowi rażącego naruszenia prawa, tj. nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji;
2. art. 12 ust. 4f w zw. ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 28 i art. 156 § 1 pkt 4 kpa przez przyjęcie, że skierowanie decyzji o odszkodowaniu do osób, które nigdy, a już z pewnością na dzień, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, nie były właścicielami nieruchomości, użytkownikami wieczystymi nieruchomości bądź osobami, którym przysługiwało do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe, tj. niebędących stroną w sprawie, nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji;
3. art. 7 i 8 w zw. z art. 35 § 1 kpa w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez wskazanie w orzeczeniu, że trybem właściwym dla wyeliminowania decyzji Prezydenta z 21 sierpnia 2013 r. jest wznowienie postępowania, w sytuacji kiedy Minister obowiązany do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, rozpatruje decyzję przez ok. 1,5 roku, przez co nie można skutecznie wszcząć postępowania o wznowienie postępowania o ustalenie odszkodowania (k. 3-7 akt sądowych).
W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem I SA/Wa 757/20 podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.
W uzasadnieniu Sąd I instancji w pełni podzielił pogląd Ministra że fakt nabycia przez skarżącego z dniem 24 grudnia 2006 r. w drodze zasiedzenia działki nr [...] jest nową okolicznością faktyczną w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za tę nieruchomość i może być podstawą do wznowienia tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa, nie zaś do stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu odszkodowania.
Z akt sprawy wynika, że w dacie wydania decyzji z 21 sierpnia 2013 r. ustalającej odszkodowanie za przejęcie udziału 9/14 części prawa własności przedmiotowej nieruchomości gruntowej, Prezydent ustalił stan prawny wywłaszczonej nieruchomości na podstawie księgi wieczystej nr [...], w której jako właściciele przejętej nieruchomości figurowały m.in. S.Z. w 7/14 części oraz J.S. w 2/14 części. Sąd Rejonowy w Rzeszowie postanowieniem z [...] 2017 r. I Ns [...] stwierdził, że S.P. z dniem 24 grudnia 2006 r. nabył w drodze zasiedzenia m.in. działkę nr [...], która następnie uległa podziałowi i zmieniła oznaczenia na dz. nr: [...]/1, [...]/2, [...]/3 [w błędnie nieponumerowanych aktach Wojewody].
Minister trafnie zauważył, że fakt nabycia w drodze zasiedzenia dz. nr [...] z dniem 24 grudnia 2006 r. przez skarżącego jest nową okolicznością faktyczną w sprawie i może być podstawą do wznowienia postępowania odszkodowawczego, nie zaś podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu odszkodowania, bowiem Prezydent nie naruszył rażąco prawa.
Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi nie tylko wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, ale także wtedy, gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa; charakter przepisu, który został naruszony; racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Z nieważnością postępowania mamy do czynienia wtedy, gdy wada tkwi w samej decyzji.
Tymczasem w niniejszej sprawie przesłankę rażącego naruszenia prawa upatruje się w okoliczności nieznanej organowi (Prezydentowi) w dacie wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania, tj. w dniu 21 sierpnia 2013 r., a mianowicie w zasiedzeniu przez skarżącego nieruchomości z dniem 24 grudnia 2006 r. (przy czym postanowienie Sądu potwierdzające tę okoliczność zapadło dopiero w dniu [...] 2017 r., a więc nie istniało ani w dacie wywłaszczenia, ani w dacie ustalenia odszkodowania za to wywłaszczenie), a zatem w wadliwości postępowania administracyjnego. Oznacza to, że Wojewoda przed wszczęciem postępowania nadzorczego lub już po jego wszczęciu, winien był ustalić, czy powyższa okoliczność stanowi przesłanki postępowania nieważnościowego, w tym wskazywaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa przesłankę rażącego naruszenia prawa, czy też podstawę do wszczęcia innego postępowania nadzwyczajnego, jakim jest wznowienie postępowania. Regulacje obu postępowań wykluczają się nawzajem. Nie jest możliwe prowadzenie postępowania nieważnościowego na podstawie okoliczności stanowiących przesłanki wznowienia. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 kpa postępowanie wznawia się, jeśli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję (wyrok NSA z 15.12.2017 r. I OSK 344/16; Lex 2465236). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.
Choć zasiedzenie przedmiotowej nieruchomości stwierdzone zostało na datę 24 grudnia 2006 r., a zatem miało miejsce zarówno w dacie wywłaszczenia (10 stycznia 2012 r.), jak i w dacie ustalenia odszkodowania (21 sierpnia 2013 r.), to postanowienie stwierdzające to zasiedzenie zapadło dopiero w dniu [...] 2017 r., a zatem okoliczność ta nie była i nie mogła być znana Prezydentowi w dniu wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania za tę nieruchomość. W konsekwencji jest to dla sprawy nowa okoliczność faktyczna, nieznana organowi, który wydał tę decyzję, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa.
Z tych samych przyczyn niezasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia przez Ministra art. 12 ust. 4f w zw. ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych [Dz.U. z 2018 r. poz. 1474, zm. z 2019 r. poz. 1716, dalej ustawa z 2003 r. bądź uzrid] w zw. z art. 28 i art. 156 § 1 pkt 4 kpa przez przyjęcie, że skierowanie decyzji o odszkodowaniu do osób, które nie były stroną w sprawie, nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. W dacie wydania tej decyzji w księdze wieczystej nr [...], jako właściciele przedmiotowej nieruchomości figurowały, m.in. S.Z. w 7/14 części i J.S. w 2/14 części. Sąd I instancji stanął na stanowisku, że wydanie postanowienia o zasiedzeniu tej nieruchomości może stanowić jedynie podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o podstawę z art. 145 § 1 pkt 5 kpa.
Skoro Wojewoda niezasadnie wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu odszkodowania za ww. nieruchomość, prawidłowo Minister, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił wydaną w tym postępowaniu decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji.
Niezrozumiałym jest zarzut skarżącego, dotyczący naruszenia przez Ministra art. 7, 8 w zw. z art. 35 § 1 kpa w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez wskazanie w orzeczeniu, że trybem właściwym dla wyeliminowania decyzji Prezydenta z 21 sierpnia 2013 r. jest wznowienie postępowania, w sytuacji kiedy Minister obowiązany do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, rozpatruje decyzję przez ok. 1,5 roku, przez co nie można skutecznie wszcząć postępowania o wznowienie postępowania o ustalenie odszkodowania. Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z 30 maja 2018 r. nr N-III.7570.2.7.2018 Wojewoda, po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta z 14 lutego 2018 r. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z 21 sierpnia 2013 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Z uzasadnienia tego postanowienia wynika, że ww. postępowanie wszczęto na wniosek skarżącego z 22 grudnia 2017 r. o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa (w związku z wydanym postanowieniem o zasiedzeniu), jednak odmowa nastąpiła z uwagi na uchybienie terminu do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 148 § 1 kpa. Skoro skarżący o okoliczności zasiedzenia dowiedział się najpóźniej w dniu 26 października 2017 r. - uprawomocnienia postanowienia Sądu z [...] 2017 r., to tym samym termin na wystąpienie z wnioskiem o wznowienie postępowania upłynął w dniu 26 listopada 2017 r. W konsekwencji zarzut prowadzenia przez Ministra postępowania z uchybieniem terminów, o których mowa w art. 35 kpa, a w konsekwencji uniemożliwienie stronie skutecznego wszczęcia postępowania o wznowienie postępowania o ustalenie odszkodowania, jest niezasadny.
Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez skarżącego zarzutów prowadzą do przekonania, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji i wskazują na bezzasadność skargi. Minister orzekając w sprawie wszechstronnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 kpa), szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi kierował się przy jej rozstrzyganiu i uzasadnił swoje orzeczenie (art. 107 § 1 i 3 kpa), wyjaśniając, że z uwagi na nieprawidłowo zastosowany przez Wojewodę tryb nadzorczy, koniecznym stało się uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości i umorzenie postępowania administracyjnego prowadzonego przez ten organ.
Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym miało miejsce w związku z obowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dodanego art. 46 pkt 21 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem rozpoznanie sprawy stało się konieczne z uwagi na datę wpływu skargi do sądu i dotychczasowy okres oczekiwania stron na zakończenie postępowania sądowego. Z uwagi na wzrost wykrytych zakażeń w całym kraju, w tym na Mazowszu i objęcia Polski tzw. czerwoną strefą, przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (k. 37-51, 55-57, 58, 77-80v akt sądowych).
Skargę kasacyjną wywiódł S.P., reprezentowany przez r. pr. A.Z., zaskarżając wyrok I SA/Wa 757/20 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:
1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:
a. art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 12 ust. 4f, ust, 4 pkt 2, art. 11f ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, przez uznanie, że decyzja organu jednostki samorządu terytorialnego ustalająca odszkodowanie za przejęcie udziału w nieruchomości gruntowej na rzecz osób, które nigdy nie były dysponentami żadnego z praw wymienionych w art. 12 ust. 4f ustawy z 2003 r., nie stanowi rażącego naruszenia prawa, uzasadniającego stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej odszkodowanie za przejętą nieruchomość;
b. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 12 ust. 4f, ust, 4 pkt 2, art. 11f ust. 1 pkt 6 ustawy z 2003 r. przez przyjęcie, że decyzja organu jednostki samorządu terytorialnego ustalająca odszkodowanie za przejęcie udziału w nieruchomości gruntowej na rzecz osób nieuprawnionych, niedysponujących nigdy żadnym z praw wymienionych w art. 12 ust. 4f ustawy z 2003 r., nie jest decyzją skierowaną do osób niebędących stronami w sprawie, podczas gdy status strony w postępowaniu ustalającym odszkodowanie za przejętą nieruchomość posiadają wyłącznie osoby, którym przysługiwało do niej prawo rzeczowe w dniu, kiedy decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna;
c. art. 145 § 1 pkt 5, art. 156 § 1 pkt 2 i 4 kpa przez przyjęcie, że ujawnienie po wydaniu decyzji o lokalizacji inwestycji drogowej oraz decyzji ustalającej odszkodowanie za przejętą nieruchomość, okoliczności zasiedzenia nieruchomości, które nastąpiło przed dniem wydania obu decyzji, stanowi wyłącznie przesłankę wznowienia postępowania, podczas gdy:
- zasiedzenie kształtuje stan prawny nieruchomości z chwilą spełnienia przesłanek materialnoprawnych, niezależnie od tego, czy organ prowadzący postępowanie administracyjne posiadał wiedzę o zasiedzeniu prawa własności nieruchomości;
- wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie z pominięciem rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości, ukształtowanego przez zasiedzenie, stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa i skierowania decyzji do osób niebędących stronami w sprawie;
2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
a. art. 156 § 1 pkt 2 i 4 oraz art. 145 § 1 pkt 5 kpa przez uznanie, że wzajemna relacja trybu stwierdzenia nieważności i trybu wznowienia postępowania oparta jest na niekonkurencyjności i nie jest możliwe zastosowanie trybu stwierdzeni[a] nieważności decyzji w przypadku jednoczesnego wystąpienia przesłanek wznowienia postępowania, podczas gdy możliwe jest wystąpienie sytuacji, w której wadliwość decyzji może zostać zakwalifikowana zarówno jako przesłanka do wznowienia postępowania, jak i podstawa stwierdzenia nieważności decyzji, a w takim przypadku zastosowanie znaleźć winien tryb stwierdzenia nieważności decyzji;
b. art. 151 ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2, art. 157 § 2, art. 156 § 1 pkt 2 i 4 kpa przez oddalenie skargi na decyzję Ministra Rozwoju i uznanie zasadności uchylenia przez organ odwoławczy decyzji Wojewody Podkarpackiego oraz umorzenia postępowania pierwszej instancji, mimo istnienia podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przez Wojewodę Podkarpackiego z uwagi na wydanie przez Prezydenta Miasta Rzeszowa decyzji ustalającej odszkodowanie z rażącym naruszeniem prawa i skierowanie decyzji do podmiotów niebędących stronami w sprawie.
Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie od Ministra Rozwoju na rzecz S.P. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych; zrzekł się rozprawy (k. 103-106 akt sądowych).
Gmina Miasta Rzeszów, reprezentowana przez r. pr. A.N., w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej (k. 130-130v akt sądowych).
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, reprezentowany przez r. pr. M.Z., wniósł o: oddalenie skargi kasacyjnej; zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych (k. 133-134v akt sądowych).
Pozostali uczestnicy postępowania nie wnieśli odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).
W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Istota zagadnienia sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy wzajemna relacja trybu stwierdzenia nieważności i trybu wznowienia postępowania oparta jest na niekonkurencyjności i czy w kontrolowanej sprawie wystąpiły jednocześnie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji i wznowienia postępowania.
W kodeksie postępowania administracyjnego i przepisach szczególnych system trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności. Poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2022, s. 894, nb 5).
W literaturze i orzecznictwie dominuje co do zasady paradygmat niekonkurencyjności obu trybów - wznowienia i stwierdzenia nieważności. Stąd przyjmuje się, że okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania nie mogą jednocześnie stanowić podstaw do żądania stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok NSA z 19.9.2013 r. II OSK 533/12, Lex 1408542, w którym stwierdzono, że okoliczność stanowiąca podstawę wznowienia nie jest jednocześnie okolicznością skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji; podobnie wyrok NSA z 3.2.2017 r. II OSK 2496/15, Lex 2253598; wyrok NSA z 24.7.2018 r. II OSK 2132/16, Lex 2531085).
Mimo, że dostrzega się tzw. trudne przypadki (M. Bogusz, Problem rozłączności zakresów podstaw wznowienia postępowania administracyjnego i stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w świetle Kodeksu postępowania administracyjnego (uwagi na marginesie tzw. trudnego przypadku) w: Fenomen prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora Jana Zimmermanna, red. W. Jakimowicz, M. Krawczyk, I. Niżnik-Dobosz, Warszawa 2019, s. 56-63), to co do zasady nie można mówić o konkurencyjności podstaw uzasadniających wznowienie i stwierdzenie nieważności, nie mogą być one bowiem tożsame. Może natomiast dojść do zbiegu podstaw stosowania obu tych instytucji. Niekiedy decyzje mogą więc zawierać zarówno wady skutkujące nieważnością, jak i wady skutkujące wznowieniem postępowania. Kodeks nie reguluje ani zbiegu weryfikacji decyzji dotkniętej wadami kwalifikowanymi, ani zbiegu środków prawnych przysługujących wobec decyzji wadliwych (M. Jaśkowska w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2020, s. 744 uw. 1 do art. 145 i akceptowane przez Komentatorkę orzecznictwo).
Wady powodujące wznowienie to w zasadzie wady proceduralne, a powodujące stwierdzenie nieważności - z reguły, w większości materialne. Wyliczone enumeratywnie w art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145aa § 1, art. 145b § 1 kpa podstawy wznowienia postępowania kwalifikowane są jako ciężkie, kwalifikowane naruszenia przepisów postępowania, a to z tego względu, że otwierają zastrzeżenia co do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Wśród naruszeń przepisów prawa procesowego można wyróżnić naruszenia ciężkie, kwalifikowane przepisów prawa procesowego, objęte sankcją nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 (B. Adamiak, Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012/3/s. 48, 51/52, 54). Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania nie wyłącza możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Strona może równocześnie żądać wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania i postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W związku z tym, że zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje następstwa prawne dalej idące niż zastosowanie trybu wznowienia postępowania, należy dać priorytet pierwszemu z nich.
Sąd I instancji trafnie uznał, że wydanie przez Sąd Rejonowy w Rzeszowie postanowienia z [...] 2017 r. I Ns [...], którym Sąd stwierdził, że S.P. z dniem 24 grudnia 2006 r. nabył w drodze zasiedzenia m.in. działkę nr [...], która następnie uległa podziałowi i zmieniła oznaczenia na dz. nr: [...]/1, [...]/2, [...]/3, stanowiło nową okoliczność faktyczną (art. 145 § 1 pkt 5 kpa; s. 5/6 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 757/20).
Prezydent Miasta Rzeszowa wydał decyzję z 21 sierpnia 2013 r. nr BGM.VIII. 4403.174.AR, ustaliwszy stan prawny przedmiotowej nieruchomości na podstawie księgi wieczystej nr [...], w której jako jej współwłaściciele figurowały m.in. S.Z. w 7/14 części i J.S. w 2/14 części (okoliczność niesporna).
W orzecznictwie NSA utrwalony jest pogląd, że wynikający z art. 18 ustawy z 2003 r. obowiązek ustalenia odszkodowania według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej oznacza obowiązek ustalenia dotychczasowych właścicieli nieruchomości, ewentualnie ich następców prawnych. Gdy dla danej nieruchomości jest prowadzona księga wieczysta, to o stanie własności decydują wpisy dokonane w dziale II księgi wieczystej. Domniemanie prawne zgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym należy do naczelnych zasad prawa materialnego ksiąg wieczystych. Domniemanie to jest nieodłącznym atrybutem ksiąg wieczystych i idzie ono w parze z ustrojową funkcją ustalania stanu prawnego nieruchomości w trybie wpisu do księgi wieczystej oraz zasadą jawności ksiąg wieczystych (E. Gniewek w: System prawa prywatnego, Prawo Rzeczowe, Tom 4, Wydawnictwo C.H.Beck, Instytut Nauk Prawnych PAN 2007, s. 113, 120-123 i 135). W sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod realizację inwestycji drogowej, organ administracji określając podmioty uprawnione do uzyskania odszkodowania musi oprzeć się na treści księgi wieczystej, w zakresie wpisów dotyczących własności przedmiotowej nieruchomości. Konieczne jest ustalenie osób ujawnionych jako właściciele, czy współwłaściciele nieruchomości, bądź ich następców prawnych (wyrok NSA z 6.4.2017 r. I OSK 1365/15, cbosa), który to pogląd Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela.
Księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości (art. 1 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece [Dz.U. z 2013 r. poz. 707, zm. poz. 830, dalej kwh - uw. NSA]). Domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym (art. 3 ust. 1 kwh). Konsekwencjami zasady ustanowionej w tym przepisie jest domniemanie wiarygodności ksiąg wieczystych. Działanie zarówno na korzyść, jak i na niekorzyść osoby wymienionej we wpisie rozciąga się tylko na prawa ujawnione w księdze wieczystej (S. Rudnicki, Ustawa o księgach wieczystych i hipotece. Przepisy o postępowaniu w sprawach wieczystoksięgowych. Komentarz, LexisNexis 2010, s. 36, uw. 1).
Wpis do księgi wieczystej jest orzeczeniem (art. 6268 § 1 kpc; J. Gudowski w: red. T. Ereciński, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 473, uw. 8) sądu cywilnego, którego treść wiąże wszystkie inne sądy oraz organy (art. 365 § 1 kpc). Z uwagi na domniemanie z art. 3 ust. 1 kwh, organ administracyjny nie ma możliwości, by w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Zasada wyrażona w art. 3 kwh wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotyczącą treści wpisów własności w tychże księgach (wyrok NSA z 6.4.1999 r. IV SA 2338/98, Lex 47173).
Skoro zatem Prezydent wydając decyzję z 21 sierpnia 2013 r. zbadał treść księgi wieczystej nr [...], w której jako jej współwłaściciele figurowały m.in. S.Z. w 7/14 części i J.S. w 2/14 części prawa własności, był tym wpisem związany (art. 365 § 1 kpc). Z tej przyczyny wydanie postanowienia I Ns [...] przez Sąd Rejonowy w Rzeszowie dnia [...] 2017 r., którym Sąd stwierdził, że S.P. z dniem 24 grudnia 2006 r. nabył w drodze zasiedzenia m.in. działkę nr [...], która następnie uległa podziałowi i zmieniła oznaczenia na dz. nr: [...]/1, [...]/2, [...]/3, nie stanowiło przesłanki nieważności decyzji z 21 sierpnia 2013 r. (art. 156 § 1 pkt 2 kpa - bowiem nie została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; ani art. 156 § 1 pkt 4 kpa - jako skierowana do osób będących stronami w sprawie). W sprawie nie zachodziła także żadna inna przesłanka nieważności art. 156 § 1 pkt 1, 3, 5, 6, 7 kpa.
W sprawie w pełni aktualny jest pogląd, że okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania nie mogą jednocześnie stanowić podstaw do żądania stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok NSA z 19.9.2013 r. II OSK 533/12, Lex 1408542, w którym stwierdzono, że okoliczność stanowiąca podstawę wznowienia nie jest jednocześnie okolicznością skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji; podobnie wyrok NSA z 3.2.2017 r. II OSK 2496/15, Lex 2253598; wyrok NSA z 24.7.2018 r. II OSK 2132/16, Lex 2531085).
Wskazane jako wzorce kontroli: art. 11f ust. 1 pkt 6 i art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z 2003 r. okazały się nierelewantne.
Zaskarżony wyrok nie narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 kpa oraz w zw. z art. 12 ust. 4f ustawy z 2003 r. (zarzuty 1. a, b, c petitum skargi kasacyjnej).
Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i 4 kpa oraz art. 145 § 1 pkt 5 kpa, skoro wskazana przesłanka wznowienia postępowania nie stanowiła przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Skoro nie doszło do naruszenia norm dopełnienia art. 138 § 1 pkt 2, art. 157 § 2, art. 156 § 1 pkt 2 i 4 kpa, to Sąd I instancji prawidłowo oddalił skargę (art. 151 ppsa).
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ppsa.
Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną oddalono. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).