I OSK 2279/23

I OSK 2279/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-08-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik
Iwona Bogucka
Piotr Przybysz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Bk 207/23 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2023-05-16
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 107 ust. 1, art. 107 ust. 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 16 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 207/23 w sprawie ze skargi R.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z 23 stycznia 2023 r., nr 400.282/C-13/2/2022 w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.K. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku (dalej: organ) z 23 stycznia 2023 r., nr 400.282/C-13/2/2022 w przedmiocie opłaty adiacenckiej, wyrokiem z 16 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 207/23, oddalił skargę.
Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła skarżąca zastępowana przez radcę prawną, zaskarżając wyrok w całości.
W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 107 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n.), poprzez błędną jego wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że brak jest związku pomiędzy wybudowaniem przez gminę urządzeń infrastruktury technicznej a obowiązkiem zapłaty opłaty adiacenckiej z tytułu podziału i scalenia nieruchomości, w sytuacji, gdy zgodnie z ww. przepisem termin zapłaty opłaty adiacenckiej w uchwale nie może być krótszy niż termin wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego art. 107 ust. 1 u.g.n. polegające na jego zastosowaniu, i nałożeniu na skarżącą opłaty adiacenckiej w sytuacji gdy z brzmienia ww. przepisu wynika jednoznacznie, iż osobami zobowiązanymi do zapłaty opłaty adiacenckiej są wyłącznie osoby, które otrzymały nowe nieruchomości wydzielone w wyniku scalenia i podziału, natomiast skarżąca jest jedynie spadkobiercą;
3. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, że zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji naruszyły normy art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez brak dokonania właściwej kontroli operatu szacunkowego, będącego głównym dowodem w przedmiotowej sprawie w zakresie prawidłowości doboru nieruchomości podobnych, w sytuacji gdy przedstawiona w operacie analiza rynku nie wykazała, m. in.: z jakich powodów autor opracowania przyjął jako lokalny rynek obejmujący obszar powiatu, a nie rynek miasta i gminy C., na terenie którego położone są nieruchomości szacowane, a niesporządzenie rzetelnej i przejrzystej analizy powoduje uzasadnione wątpliwości skarżącej co do właściwego wyboru nieruchomości podobnych, stanowiąc tym samym naruszenie § 55 ust. 2 i § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 555, zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie wyceny"), co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji obu instancji, a także na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku.
Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego. Ponadto zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.
Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 107 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.; dalej jako: u.g.n.).
Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest zasadność nałożenia na skarżącą opłaty adiacenckiej z tytułu podziału i scalenia nieruchomości w sytuacji, gdy nie doszło do wybudowania przez gminę urządzeń infrastruktury technicznej, a przy tym skarżąca jest jedynie spadkobiercą osoby, która otrzymała nowe nieruchomości wydzielone w wyniku scalenia i podziału. Skarżąca zarzuca również brak dokonania właściwej kontroli operatu szacunkowego w zakresie prawidłowości doboru nieruchomości podobnych.
Strona skarżąca kasacyjnie w odniesieniu do pierwszej kwestii spornej uważa, że skoro zgodnie z art. 107 ust. 3 u.g.n. termin zapłaty opłaty adiacenckiej w uchwale nie może być krótszy niż termin wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej, to decyzja ustalająca opłatę adiacencką mogła być wydana w jedynie w przypadku wybudowania infrastruktury technicznej określonej w uchwale o scaleniu i podziale. Uważa również, że w świetle art. 107 ust. 1 u.g.n. nie ma możliwości ustalenia przedmiotowej opłaty adiacenckiej następcom prawnym podmiotu, który był właścicielem nieruchomości na dzień wejścia w życie uchwały scaleniowej.
Strona skarżąca kasacyjnie w odniesieniu do drugiej kwestii spornej uważa, że do oceny operatu szacunkowego, tak jak każdego innego dowodu, mają zastosowanie art. 80 k.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz art. 7 k.p.a., który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a także art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z powołanych przepisów wynika, że organ administracji winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości, co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. W przedmiotowej sprawie tego zabrakło.
Przystępując do oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że postępowanie scaleniowe, choć jest postępowaniem administracyjnym, nie jest prowadzone w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (vide np: Ewa Bończak-Kucharczyk - Komentarz do art. 103 ustawy o gospodarce nieruchomościami, "Ustawa o gospodarce nieruchomościami - Komentarz" pod red. Gerarda Bieńka, Wyd. Prawn. LexisNexis, Warszawa 2008, str. 406, Marian Wolanin - "Podziały i scalenia nieruchomości", Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2011, str. 470). Pod względem proceduralnym toczy się ono na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie scalenia i podziału nieruchomości (Dz.U. z 2005 r. nr 86, poz. 736; dalej: "rozporządzenie z 2005 r.").
Operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w oparciu o posiadane przez niego wiadomości specjalne z zakresu szacowania nieruchomości. Jest przy tym dowodem w sprawie i podlega ocenie przez organ w postępowaniu administracyjnym i sąd w postępowaniu sądowoadministracyjnym, tak jak każdy inny dowód. Dowód taki nie jest oceniany z punktu widzenia wiarygodności, lecz podlega uznaniu - bądź nie - przez organ administracji publicznej lub sąd. Ani organ prowadzący postępowanie, ani sąd nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi posiadanymi przez biegłego. W tym zakresie operat szacunkowy może być oceniony, a w konsekwencji tego także podważony, jedynie przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., a więc wyłącznie w następstwie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Natomiast o wyborze podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości decyduje rzeczoznawca majątkowy (art. 154 ust. 1 u.g.n.).
W przypadku niestwierdzenia naruszenia procedury sporządzenia operatu, i stwierdzeniu, że jego ustalenia są spójne, logiczne i kompletne, brak jest podstaw do zakwestionowania ustaleń zawartych w operacie szacunkowym. Obowiązkiem organów obu instancji było ocenienie, czy operat w kontrolowanej sprawie jest należycie uzasadniony, czy jest kompletny, czy odpowiada przepisom prawa, a także dokonanie oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie. Obowiązkiem Sądu I instancji było dokonanie oceny, czy operat trafnie został uznany za prawidłowy przez organy.
Organy administracji prowadzące postępowanie wyjaśniły powody, dla których uznały operat rzeczoznawcy za mogący stanowić podstawę ustalenia odszkodowania. Ta ocena organów została zaakceptowana przez Sąd I instancji.
Katalog nieruchomości podobnych uwzględnionych przez biegłego w ramach dokonywanej wyceny, wbrew twierdzeniu skarżącej, nie budzi zastrzeżeń dających podstawy do zakwestionowania prawidłowości operatu w tym zakresie.
Definicję nieruchomości podobnej zawiera art. 4 pkt 16 u.g.n., który stanowi, że przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Należy przy tym podkreślić, że żaden przepis prawa, a w szczególności art. 4 pkt 16 u.g.n., nie stanowi, że nieruchomością podobną może być wyłącznie działka o takiej samej powierzchni i położona w tej samej miejscowości, co nieruchomość wyceniana. Porównywalność nieruchomości w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n., nie oznacza więc identyczności parametrów, tylko wspólność istotnych cech rynkowych mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Jest to zatem więź polegająca na podobieństwie, a nie na tożsamości. Ustalenie zaś, które cechy nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie w konkretnym przypadku, zależy od oceny rzeczoznawcy wyposażonego nie tylko w szczególne kompetencje ustawowe, ale także posiadającego profesjonalną wiedzę na temat czynników oddziaływających na wartość nieruchomości (tak NSA w wyroku z 11 kwietnia 2024 r., sygn. I OSK 370/21).
Zauważyć należy, że jeżeli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji. Z tej instytucji strona skarżąca w przedmiotowej sprawie nie skorzystała.
Dopuszczalnym sposobem oceny mocy dowodowej operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a. może być porównanie operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu z kontroperatem sporządzonym na zlecenie strony. Nie stoi temu na przeszkodzie fakt, że jeden rzeczoznawca ma status biegłego powołanego w danej sprawie administracyjnej, zaś drugi jest autorem operatu szacunkowego, który ma charakter dowodu prywatnego przedstawionego przez stronę postępowania. W razie wątpliwości co do prawidłowości operatu szacunkowego organ powinien podjąć wszelkie działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości, w szczególności poprzez żądanie wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny przez jego autora. W razie powzięcia, w wyniku takiego porównania oraz przy wykorzystaniu stanowisk autorów operatów, wątpliwości co do tych kwestii, które dla swojego wyjaśnienia wymagają wiadomości specjalnych, uzasadnione jest wystąpienie do organizacji rzeczoznawców majątkowych o zweryfikowanie operatu szacunkowego w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. Skarżąca w przedmiotowej sprawie również nie skorzystała z możliwości przedłożenia kontroperatu.
Konkludując, w tych okolicznościach sprawy kwestionowanie prawidłowości operatu szacunkowego poprzez zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. nie mogło odnieść skutku pożądanego przez stronę skarżącą kasacyjnie.
Przystępując do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że zgodnie z art. 104 ust. 2 pkt 6 i 7 u.g.n. uchwała rady gminy o scaleniu i podziale nieruchomości powinna zawierać: ustalenia co do rodzaju urządzeń infrastruktury technicznej planowanych do wybudowania, terminy ich budowy oraz źródła finansowania (pkt 6); ustalenia co do wysokości, terminu i sposobu zapłaty opłat adiacenckich (pkt 7). Zgodnie zaś z § 12 ust. 1 rozporządzenia z 2005 r. rzeczoznawca majątkowy określa:
1) wartość nieruchomości przed scaleniem i podziałem według stanu na dzień wejścia w życie uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości;
2) wartość nieruchomości przyznanych w wyniku scalenia i podziału według stanu na dzień wejścia w życie uchwały o scaleniu i podziale nieruchomości.
Z § 12 ust. 2 rozporządzenia z 2005 r. wynika zaś, że przy określaniu wartości nieruchomości, o których mowa w ust. 1 pkt 2, uwzględnia się planowane do wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej, określone w uchwale rady gminy o scaleniu i podziale nieruchomości. Z przepisu tego wynika zatem wprost, że określając wartość nieruchomości przyznanych w wyniku scalenia i podziału bierze się pod uwagę nie urządzenia infrastruktury technicznej rzeczywiście wybudowane, ale takie urządzenia, które zostały wskazane w uchwale rady gminy o scaleniu i podziale nieruchomości jako planowane do wybudowania. Tak więc opłata adiacencka, o jakiej mowa w art. 107 u.g.n., jest związana z hipotetycznym wzrostem wartości nieruchomości, którą właściciel otrzymuje w wyniku podziału i scalenia, zakładanym przez prawodawcę już w dacie podejmowania uchwały o scaleniu i podziale (na podstawie art. 104 u.g.n.). Wzrost ten nie musi przy tym wynikać w całości z przewidzianych korzyści związanych z planowanym wybudowaniem przewidzianych w uchwale urządzeń infrastruktury technicznej. Częściowo może też wynikać np. z usytuowania i kształtu otrzymanej w wyniku podziału i scalenia nieruchomości.
W tym stanie rzeczy nie można uznać za prawidłowe stanowiska strony skarżącej kasacyjnie, że decyzja ustalająca opłatę adiacencką mogła być wydana w jedynie w przypadku wybudowania infrastruktury technicznej określonej w uchwale o scaleniu i podziale. Zarzut naruszenia art. 107 ust. 3 u.g.n. należało zatem uznać za niezasadny.
Zarzut naruszenia art. 107 ust. 1 u.g.n. również nie jest zasadny. Przepis ten stanowi, że osobami zobowiązanymi do wniesienia opłat adiacenckich ponoszonych w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości są osoby, które otrzymały nowe nieruchomości wydzielone w wyniku scalenia i podziału. Zatem w takim przypadku moment otrzymania nieruchomości (dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o scaleniu i podziale nieruchomości) jest warunkiem decydującym o podmiocie zobowiązanym do wniesienia opłat adiacenckich z tego tytułu. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że obowiązek wniesienia opłaty adiacenckiej powinien być nałożony na S.D., ponieważ to ona była właścicielem przedmiotowej nieruchomości na dzień wejścia w życie uchwały scaleniowej. S.D. zmarła 22 lipca 2016 r., dlatego obowiązek ten nie mógł być na nią nałożony. Sąd I instancji wskazał natomiast, że skoro skarżąca – R.K. jest spadkobierczynią S.D., to obowiązek wniesienia opłaty adiacenckiej może być nałożony na skarżącą jako na następcę prawnego zmarłej właścicielki nieruchomości. Sąd I instancji przedstawił przy tym obszerny wywód prawny akceptując stanowisko organów co do możności odpowiedniego zastosowania przepisów Ordynacji podatkowej i ustawy o finansach publicznych dotyczących następstwa prawnego. Strona skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała zaś tego stanowiska Sądu I instancji. W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia art. 107 ust. 1 u.g.n. nie mógł zostać uznany za zasadny.
Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.