I OSK 2279/21

I OSK 2279/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jakub Zieliński
Marek Stojanowski /przewodniczący sprawozdawca/
Marian Wolanin
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Komunalizacja mienia
Sygn. powiązane
I SA/Wa 561/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-11-27
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 65
art. 23 ust. 1e
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
art.5 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 269 § 1, art. 153, art. 190 i art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant asystent sędziego Piotr Radziejewicz po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie i Gminy D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 561/20 w sprawie ze skarg Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie i Gminy D. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 31 stycznia 2020 r. nr KKU-36/18 w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa nieodpłatnie prawa własności nieruchomości oddala skargi kasacyjne.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 27 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 561/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie (dalej także: "PKP", "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") oraz gminy D. (dalej także: "gmina", "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej (dalej także: "organ", "komisja") z 31 stycznia 2020 r. nr KKU-36/18 w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa nieodpłatnie prawa własności nieruchomości.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wojewoda Śląski decyzją z dnia 20 listopada 2012 r nr NWXV.7532.1.601.2012, działając na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej jako "ustawa komunalizacyjna"), stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę D., prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr (...) o pow. 0,4720 ha i nr (...) o pow. 70,9985 ha.
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia 26 września 2013 r. nr KKU 8/13 utrzymała powyższą decyzję w mocy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie Wyrokiem z dnia 10 września 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2973/13 oddalił skargę na tę decyzję.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 3398/15 uchylił ww. wyrok i zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 20 listopada 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, ze w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postepowania, jak i przepisów prawa materialnego, bowiem nie ustalono czy sporne grunty znajdowały się, a jeśli tak to w jakiej części, w zarządzie powiernicznym – w rozumieniu przepisów rozporządzenia Prezydenta RP z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie koleje Państwowe (Dz. U. z 1948 r. nr 43 poz. 312, dalej także: "rozporządzenie"). Z tych też względów organ winien wystąpić do podmiotów przechowujących archiwa z zapytaniem dotyczącym dokumentu potwierdzającego ustanowienie zarządu na rzecz Polskich Kolei Państwowych. Okolicznością potwierdzającą ustanowienie zarządu mogą być nie tylko dowody z dokumentu ustanawiającego takowy zarząd ale także dokumenty, które by okoliczność tę potwierdzały. Dlatego też uzasadnione wydaje się przeprowadzenie oceny dotyczącej dokumentacji budowy obiektów budowlanych na tym terenie, w tym zwłaszcza budowy obiektów mieszkalnych. Być może w dokumentach dotyczących budowy obiektów można będzie odnaleźć dowody o ustanowieniu zarządu na rzecz PKP. Wreszcie w świetle art. 75 § 1 ustawy z dnia (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "kpa") nie ma przeszkód by dowodem potwierdzającym ustanowienie zarządu PKP, poprzez wydanie odpowiedniej decyzji, mógł być dowód z zeznań świadka, o ile dowód ten zostanie zweryfikowany przez organy i uznany za wiarygodny.
Decyzją z 22 stycznia 2018 r. Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych stwierdził ponownie nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę D. prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej D. w obrębie (...), oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr (...) o pow. 0,4720 ha i nr (...) o pow. 70,9985 ha, ujawnionej w księdze wieczystej Nr (...) prowadzonej przez Sąd Rejonowy VI Wydział Ksiąg Wieczystych w D. W uzasadnieniu wskazał, że ustalenia postępowania, wskazują, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, a jednocześnie brak jest dowodów na to, że znajdowała się w dniu 27 maja 1990 r. w zarządzie (zarządzie powierniczym) przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe powstałym w trybie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. nr 14 poz. 74, dalej: "ugg") lub też w trybie rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r.
W następstwie rozpatrzenia wniesionych od tej decyzji przez gminę D. oraz Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie odwołań, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z 31 stycznia 2020 utrzymała w mocy decyzję Wojewody Śląskiego. W ocenie komisji w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. prowadzące do nabycia przez gminę z mocy prawa własności mienia ogólnonarodowego (państwowego), jako należącego wówczas do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Odwołując się do poglądów wyrażonych w orzecznictwie sądów administracyjnych, organ wywodził, że udowodnienie prawa zarządu lub prawa użytkowania nieruchomości wymagało dysponowania stosownym dokumentem, o którym mowa w art. 38 ust. 2 ugg, tj. decyzją terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawartą za zezwoleniem tego organu umową o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umową o nabyciu nieruchomości. Takim jednak PKP w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości nie legitymuje się. W rezultacie komisja stanowisko przedstawione w przywołanym orzecznictwie w całości podzieliła.
Odnosząc się do przepisów szczególnych wyłączających komunalizację, organ odwoławczy stwierdził, że w wydanym przez Radę Ministrów w dniu 9 lipca 1990 r. rozporządzeniu w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz.U. Nr 51, poz. 301) przedsiębiorstwo PKP nie zostało wymienione. Nie znajduje zatem w sprawie zastosowania art. 11 ustawy komunalizacyjnej.
Skargi na powyższą decyzję złożyły Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie oraz gmina D. Wyrokiem z 27 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 561/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi.
W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, użyte w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej sformułowanie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym, w związku z czym samo faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację mienia. W ocenie Sądu I instancji w realiach rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości, że PKP nie dysponowało żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby na niej zarząd bądź użytkowanie. Dalej Sąd Wojewódzki zauważył, że zarząd jest prawną forma władania nieruchomością. Dla oceny kwestii jego istnienia (jako przeszkody komunalizacji) mają znaczenie dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy oraz obowiązujące wówczas przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych pod określonym tytułem prawnym. Obowiązująca w tym czasie ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała powstanie zarządu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 ust. 2 ugg mogło to więc nastąpić w drodze: 1) decyzji terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, 2) zawartej za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) względnie umowy o nabyciu nieruchomości. Tylko zatem dysponowanie przez PKP tego rodzaju tytułem prawnym świadczyłby, że nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego powodu nie podlegała komunalizacji z mocy prawa. Tymczasem skarżąca tego rodzaju indywidualnym aktem nie dysponuje.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wywiódł następnie, że jeszcze przed 2017 r. w orzecznictwie sądów administracyjnych niemal powszechnie przyjmowano, iż po przy ustaleniu przysługiwania przedsiębiorstwu państwowemu PKP prawa zarządu w odniesieniu do pozostającego w jego dyspozycji mienia nieruchomego decydujące znaczenie odgrywa okoliczność, czy legitymuje się ono decyzją o ustanowieniu prawa zarządu (użytkowania). Ostatecznie kwestia ta rozstrzygnięta została w dwóch uchwałach składów siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r. I OPS 2/16 oraz z 26 lutego 2018 r. I OPS 5/17 w których stwierdzono, że "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. [...] oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych". Przynależny z mocy rozporządzenia Prezydenta RP z 24 września 1926 r. tytuł prawny do zarządczego władania gruntami przez PKP, dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma istotnego znaczenia. Konsekwencją bowiem wejścia w życie ustawy z 2 grudnia 1960 r. o kolejach, uchylającej przywołane rozporządzenie, było także zniesienie uprawnienia nim wykreowanego. Zarząd powstały ex lege nie może wszak istnieć bez ważnej i obowiązującej podstawy prawnej jego powstania. Nadto, jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do przywołanej uchwały z 27 lutego 2016 r. "odpadnięcie podstawy ustawowej, rozumianej, jako causa zarządu PKP, która nastąpiła w wyniku uchylenia cyt. rozporządzenia spowodowała ustanie zarządu ustawowego". Jednocześnie ustawa o kolejach nie potwierdziła przysługiwania tego szczególnego prawa PKP, przyznając temu przedsiębiorstwu uprawnienie wyłącznie do budowy, utrzymania i eksploatacji kolei użytku publicznego (art. 7 ustawy). Oznacza to, że nie było wolą ustawodawcy potwierdzenie przysługiwania PKP zarządu. Skoro zaś pod rządami tej ustawy prawo to już nie funkcjonowało nie mogło także "zostać zachowane", na mocy wskazanych w skardze przepisów art. 16 i 50 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe". Od czasu uchylenia rozporządzenia z 1926 r., nie został uchwalony żaden akt prawny przyznający PKP prawo zarządu ex lege.
Dalej Sąd Wojewódzki podniósł, że zgodnie z art. 6 ugg, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. To natomiast, że terenowym organem administracji państwowej, o którym mowa w tym przepisie jest organ stopnia podstawowego, przesądza art. 3 ust. 2 przywołanej ustawy stanowiąc, iż ilekroć w ustawie jest mowa o radach narodowych lub terenowych organach administracji państwowej bez bliższego określenia, rozumie się przez to rady narodowe stopnia podstawowego lub terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami. W ocenie Sądu I instancji, w opisanej sytuacji brak tytułu prawnego PKP w dniu 27 maja 1990 r. do stanowiącej własność państwową spornej nieruchomości, potwierdzonego decyzją administracyjną, względnie umową, o których mowa w art. 38 ust. 2 ugg oznacza – jak stwierdzono w uchwałach z 2017 i 2018 r. – że należała ona wówczas w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyły Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie oraz gmina D.
Zaskarżając wyrok w całości, Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie zarzuciły Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie:
1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w postaci:
a. art. 38 ust. 2 ugg w zw. z art. 4 i 6 rozporządzenia poprzez uznanie, że ww. przepisy rozporządzenia nie stanowią podstawy prawnej dla zarządu poprzedniczki prawnej skarżącej względem przedmiotowych nieruchomości;
b. art. 38 ust. 2 ugg poprzez uznanie, że wykazanie zarządu nie może odbyć się inaczej niż przy pomocy dokumentów wskazanych w tej jednostce redakcyjnej, pomimo że takie ograniczenie nie wynika z tego przepisu;
c. art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 38 ust. 2 ugg poprzez uznanie, że tylko decyzja o oddaniu gruntu w zarząd albo umowa o przekazaniu nieruchomości, umowa o nabyciu, mogą stanowić podstawę stwierdzenia przez właściwy organ dotychczasowego prawa zarządu, mimo że oddanie gruntu w zarząd nie miało skutków cywilnoprawnych, w praktyce następowało zazwyczaj na drodze czynności faktycznych, dany grunt był niezbędny do prowadzenia działalności gospodarczej lub wykonywania innych zadań ustawowych albo statutowych, a państwowa jednostka organizacyjna uiszczała stosowne opłaty;
d. art. 87 ust. 1 ugg poprzez jego niezastosowanie a w konsekwencji nieuwzględnienie, że grunty które w dniu wejścia w życie ustawy znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa;
e. art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej poprzez jego niezastosowanie oraz art. 5 ust. 1 tej ustawy poprzez jego błędne zastosowanie skutkujące przyjęciem, że w okolicznościach sprawy nie występuje przesłanka negatywna komunalizacji, co umożliwia stwierdzenie, że mienie to staje się komunalnym, pomimo iż grunt należący do przedsiębiorstwa państwowego wykonującego zadania o charakterze ogólnokrajowym został wyłączony spod komunalizacji;
2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:
a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa poprzez niezastosowanie oraz art. 151 ppsa poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 75 § 1 ab initio kpa oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa polegające na ograniczeniu w postępowaniu dowodowym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post – faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę, gdyby Sąd I instancji dostrzegł powyższe uchybienie, zaskarżone rozstrzygnięcie mogłoby być inne, tj. skarga mogłaby zostać uwzględniona;
b. art. 153 ppsa poprzez niezastosowanie oraz art. 190 ppsa poprzez niezastosowanie oraz art. 269 poprzez błędne zastosowanie, polegające na odstąpieniu od wykładni prawa wskazanej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OSK 3398/15, gdyby Sąd I instancji dostrzegł powyższe uchybienie, zaskarżone rozstrzygnięcie mogłoby być inne, tj. skarga mogłaby zostać uwzględniona.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty mające przemawiać za jej zasadnością. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Nadto skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Niezależnie od tego, skarżąca kasacyjnie wniosła o przedstawienie pełnemu składowi Izby Ogólnoadministracyjnej zagadnień prawnych polegających na:
1. ustaleniu rozumienia pojęcia "pozostawania nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ugg";
2. ustaleniu, czy przepisy rozporządzenia mogą stanowić podstawę prawną dla zarządu poprzedniczki prawnej skarżącej kasacyjnie względem przedmiotowych nieruchomości;
3. ustaleniu, czy podjęcie przez skład powiększony Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwał prezentujących inną wykładnię prawa niż wskazana w uzasadnieniu wyroku tego sądu stanowi podstawę odstąpienia od wykładni zawartej w tym uzasadnieniu przez organy rozpatrujące sprawę.
Gmina D. zarzuciła natomiast Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:
1. przepisu prawa materialnego, a to art. 23 ust. 1e ugn poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi pomimo, że w postępowaniu jako reprezentant Skarbu Państwa występował Prezydent Miasta D. a nie prawidłowo, zgodnie z wyżej wskazanym przepisem – Wojewoda Śląski, w związku z czym w postępowaniu administracyjnym w I jak i II instancji jedna ze stron – Skarb Państwa – był reprezentowany przez niewłaściwy podmiot;
2. przepisu postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa poprzez jego niezastosowanie poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo, że decyzje organów administracji I i II instancji obarczone są wadą stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 3 pkt 3 kpa, a to dlatego, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie dotyczyło nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa a więc interesów majątkowych Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Wojewodę, który jednocześnie prowadził postępowanie administracyjne dotyczące tej nieruchomości i powinien był wyłączyć się ze sprawy na zasadzie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa;
3. naruszenie przepisu postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 2 ppsa poprzez jego niezastosowanie poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo że decyzje organów administracji obarczone są wadą dającą podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, ponieważ od 1 stycznia 2017 r. wyłączną kompetencję do reprezentowania Skarbu Państwa w postępowaniach administracyjnych dotyczących nieruchomości posiada tylko Wojewoda Śląski, zatem postępowanie administracyjne w pierwszej i drugiej instancji toczyło się z rażącym naruszeniem przepisu art. 23 ust. 1e ugn;
4. naruszenie art. 141 § 4 ppsa a to poprzez brak wyjaśnienia z jakich względów pominięto zarzut rozpoznania sprawy przez organ który powinien był wyłączyć się ze sprawy, do czego Sąd Wojewódzki nie odniósł się w żaden sposób, co uniemożliwia ocenę, czym kierował się Sąd I instancji nieuwzględniając tego zarzutu;
5. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, a to poprzez uznanie, że z powyższych przepisów wynika, że do wydania decyzji komunaliacyjnej wystarczające jest ustalenie, że dana nieruchomość nie była objęta prawem zarządu państwowej jednostki organizacyjnej, podczas gdy w rzeczywistości przepis ten warunkuje wydanie decyzji komunalizacyjnej ustaleniem, że dana nieruchomość należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego;
6. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 80 ugg poprzez nieuwzględnienie, że grunty które w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce gruntami znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa;
7. naruszenie art. 38 ust, 2 ugg poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że dla udokumentowania prawa zarządu PKP niezbędne jest dysponowanie jednym z dokumentów wskazanych w tym przepisie;
8. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 34 i 34a ustawy z dnia 9 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 1311) a to poprzez nieuwzględnienie, że grunty będące własnością Skarbu Państwa znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie tej ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP oraz że grunty takie są wyłączone spod komunalizacji, jak również błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki komunalizacji, wyłączające zastosowanie ww. przepisów.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołano argumenty mające przemawiać za jej zasadnością. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji lub uchylenie ww. decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a ponadto o zasądzenie kosztów sądowych w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Gmina oświadczyła nadto, że nie wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Odpowiedzi na skargi kasacyjne nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Przed odniesieniem się do poszczególnych zarzutów należy wskazać na częściowo błędne sformułowanie podstaw kasacyjnych w obu wniesionych skargach. Za błędną należy uznać praktykę powoływania w podstawie kasacyjnej dwóch sprzecznych ze sobą przepisów o charakterze wynikowym, gdzie jeden z nich stanowi o wyniku rozstrzygnięcia w postaci oddalenia skargi a drugi jej uwzględnienia. Nadto wskazać należy, że przepisy art. 141 § 1 pkt 1 lit. b i c oraz § 1 pkt 2 ppsa nie były w sprawie stosowane przez Sąd I instancji, a zatem nie mogą stanowić podstawy kasacyjnej, gdyż podstawą prawną zaskarżonego wyroku oddalającego skargi był wyłącznie art. 151 ppsa, niedopuszczalne jest natomiast wskazywanie w podstawach kasacyjnych na naruszenie danego przepisu "poprzez jego niezastosowanie" czy też "pominięcie" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 937/21 i powołane tam orzecznictwo). Prawidłowo skonstruowany zarzut powinien zatem dotyczył wyłącznie naruszenia art. 151 ppsa poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia. Ponadto nie można też nie zauważyć, że tego rodzaju przepisy w ogóle nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, określają one bowiem wyłącznie sam wynik rozstrzygnięcia, a nie proces dochodzenia do tego rozstrzygnięcia. Naruszenie przepisu o charakterze wynikowym, może nastąpić wyłącznie jako następstwo naruszenia innych przepisów, materialnych bądź procesowych. Strona kwestionująca zastosowanie przez sąd art. 151 ppsa zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z naruszeniem innych przepisów, materialnych bądź procesowych, którym sąd uchybił w toku rozpoznania sprawy.
Zawarty w art. 176 § 1 pkt 2 ppsa warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do samodzielnego konkretyzowania który przepis skarżący kasacyjnie miał na uwadze, podnosząc określony zarzut. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Oba złożone w rozpoznawanej sprawie środki odwoławcze nie do końca odpowiadają przedstawionym wymaganiom.
Wadliwości te w świetle uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 nie dyskwalifikują jednakże automatycznie tak sformułowanych zarzutów. Analiza przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz uzasadnień pozwala określić granice zaskarżenia. Zważywszy, że pomimo częściowo błędnej konstrukcji zarzutów możliwe jest ustalenie granic wniesionych skarg kasacyjnych, mogą one podlegać merytorycznemu rozpoznaniu. Pomimo tego skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie.
W skargach kasacyjnych powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Co do zasady w takiej sytuacji jako pierwsze podlegają rozpoznaniu zarzuty procesowe, gdyż dopiero po dokonaniu oceny, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie zagadnienia materialnoprawne łączną się jednak z procesowymi, gdzie te pierwsze determinują zarazem kierunek postępowania w sprawie. Uzasadnia to łączne rozpoznanie podniesionych zarzutów.
Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 – staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Istota sprawy dotyczy tego, czy w sprawie zmaterializowała się przesłanka dla komunalizacji przedmiotowej nieruchomości w powyższym trybie, to znaczy, czy wskazana nieruchomość na dzień wejścia w życie ustawy "należała" do wskazanych w art. 5 ust. 1 pkt 1-3 podmiotów. Przesłanką negatywną komunalizacji może być wyłącznie wykazanie, że nieruchomość ta 27 maja 1990 r. "nie należała" do wskazanych podmiotów.
Zasadnicze znaczenie w sprawie ma fakt, że 27 lutego 2017 r. w sprawie o sygn. akt I OPS 2/16 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2016 r. o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały wyjaśniającej: "Czy pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego przysługiwania prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta nie należała na dzień 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.)?" podjął następującą uchwałę: "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.)."
Następnie 26 lutego 2018 r. w sprawie o sygn. akt I OPS 5/17 skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, po rozpoznaniu zagadnienia prawnego przedstawionego przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 21 czerwca 2017 r.: "Czy nieruchomości wchodzące w skład linii kolejowych, pozostające nieprzerwanie we władaniu Polskich Kolei Państwowych. S.A. z siedzibą w Warszawie i jej poprzedników prawnych na podstawie art. 3, art. 4 i art. 6 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz.U. R.P. Nr 97, poz. 568) i których prawa w postaci prawa zarządu, następnie zarządu powierniczego i użytkowania, zarządu powierniczego (który uległ przekształceniu w zarząd, wskutek skreślenia z dniem 3 sierpnia 1948 r. wyrazu "powierniczy" w art. 4, 6, 7, i 15 tego rozporządzenia - art. 1 pkt 19 w zw. z art. 4 dekretu z dnia 28 lipca 1948 r. o zmianie rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe - Dz.U. Nr 36, poz. 255) zostały wpisane do właściwych ksiąg hipotecznych (wieczystych), i które to prawa nie zostały wygaszone żadnym wyraźnym przepisem ustawowym (w tym w szczególności z dniem 8 grudnia 1960 r. jakimkolwiek przepisem ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach - Dz.U. Nr 54, poz. 311), powinny być uznane za nienależące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 i rad narodowych oraz terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego w województwach miejskich wymienionych w ust. 2 punkcie 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), co czyni zbędnym udokumentowanie prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.)" podjął następującą uchwałę: "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)".
Interpretacja przepisów prawa wyrażona w uchwale, zarówno konkretnej jak i abstrakcyjnej, jest pośrednio wiążąca dla wszystkich składów orzekających. Oznacza to, że skład sądu administracyjnego rozpoznający konkretną sprawę administracyjną nie jest uprawniony do samodzielnego przyjęcia wykładni przepisów prawa odmiennej od tej wyrażonej w treści sentencji uchwały, w granicach uzasadnionych treścią wniosku lub postanowienia. Art. 269 § 1 ppsa nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. J. Drachal, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz. C.H. Beck, Warszawa 2023 r., s. 1362). Wobec powyższego nieskuteczne są wszystkie zarzuty dotyczące naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej oraz art. 38 ust. 2 ugg. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie był w zakresie wykładni powyższych przepisów związany wykładnią przedstawioną w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 i z 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17.
W sprawie nie było sporne, że PKP nie dysponuje dokumentami o których mowa w art. 38 ust. 2 ugg – ustanawiającymi zarząd lub użytkowanie na przedmiotowej nieruchomości. W świetle powyższych uchwał oznacza to, że przedmiotowa nieruchomość na datę istotną w sprawie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, a zatem podlegała komunalizacji. Niezależnie od podniesionych zarzutów oraz okoliczności przedstawionych w skargach kasacyjnych, ogólna moc wiążąca uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego wynikająca z jednoznacznej treści art. 269 § 1 ppsa nie daje możliwości rozstrzygnięcia sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w omawianych uchwałach. Dotyczy to zarówno możliwości wywodzenia prawa zarządu z samego faktycznego władania nieruchomością bądź z innych źródeł niż wymienione w art. 38 ust. 2 ugg, jak również z zarządu ustanowionego ex lege na podstawie rozporządzenia. Wszystkie powyższe kwestie były objęte uchwałami Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r. i z 26 lutego 2018 r., zostały zatem rozstrzygnięte w sposób wiążący dla wszystkich składów orzekających sądów administracyjnych i do czasu zmiany tego stanowiska niemożliwe jest przyjęcie przez jakikolwiek sąd administracyjny innej wykładni przepisów art. 38 ust. 2 ugg oraz art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Wobec powyższego nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 87 ust. 1 ugg, gdyż zgodnie z przedstawionym stanowiskiem prawo zarządu nigdy nie mogło powstać w sposób dorozumiany, bez jednego z aktów o charakterze indywidualnym, o których mowa w art. 38 ust. 2 ugg – co dotyczy również trybu określonego w art. 87 ust. 1 ugg. Jedynie na marginesie można dodatkowo zauważyć, że rozporządzenie Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120) – przewidujące możliwość dowodzenia prawa zarządu także w inny sposób niż wyłącznie przy użyciu dokumentów wymienionych w art. 38 ust. 2 ugg – dotyczy odrębnego rodzaju przekształceń własnościowych, przez co nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Z tego samego powodu zastosowania w sprawie nie znajdzie stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2024 r. sygn. akt I OPS 2/23.
Podsumowując powyższe zagadnienie należy jeszcze wyjaśnić, że oczywiście nieuzasadniony jest zarzut naruszenia "art. 153 ppsa poprzez niezastosowanie oraz art. 190 ppsa poprzez niezastosowanie oraz art. 269 poprzez błędne zastosowanie" i to pomijając nawet błędne sformułowanie zarzutu. Zgodnie z art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Stosownie natomiast do art. 190 ppsa, Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Konsekwencja związania sądów oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku – na podstawie art. 153 ppsa – polega na tym, że rozpoznając skargę strony od ponownego orzeczenia organu administracji publicznej, stanowisko sądu I instancji powinno co do zasady odpowiadać ocenie prawnej tego sądu wyrażonej we jego wcześniejszym orzeczeniu (zob. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz [w:] Prawo... s. 823). Opisana konfiguracja nie ma przełożenia na realia rozpoznawanej sprawy, gdyż poprzedni wyrok Sądu I instancji wydany w tej sprawie nie stał się prawomocny, a zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie mógł być związany swoim wcześniejszym wyrokiem przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Przepis powyższy nie dotyczy natomiast zasadniczo ocen prawnych formułowanych w postępowaniu kasacyjnym (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2024, art. 153), przez co związania na podstawie art. 153 ppsa nie można rozciągać na zapadły w sprawie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 3398/15. Z kolei art. 190 ppsa dotyczy sytuacji w której sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania sądowi I instancji na podstawie art. 185 § 1 ppsa (B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2024, art. 190). Do opisanej sytuacji w rozpoznawanej sprawie również nie doszło, albowiem wyrokiem z 16 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 3398/15 Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ppsa uchylił zarówno zaskarżony wyrok, jak i zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Ma marginesie można jeszcze dodatkowo zauważyć, że nawet w przypadku gdy w sprawie zachodzi związanie wyrokiem na podstawie art. 190 ppsa, podjęcie przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały wyrażającej stanowisko odmienne niż we wcześniejszym wyroku jest okolicznością uzasadniającą odstąpienie od związania takim wyrokiem (zob. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 sierpnia 2008 r. sygn. akt I FPS 1/08).
Nieuzasadniony jest także zawarty w skardze kasacyjnej gminy zarzut naruszenia art. 24 ust. 1e ugn. Zgodnie z tym przepisem w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w których jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest powiat albo miasto na prawach powiatu, Skarb Państwa reprezentuje wojewoda. Przepis ten służy wykluczeniu pozbawiania Skarbu Państwa reprezentacji i korzystania ze środków prawnych kwestionowania rozstrzygnięć administracyjnych podejmowanych przez starostę i prezydenta miasta na prawach powiatu, jako organów które obok funkcji orzeczniczej w prowadzonym postępowaniu administracyjnym są także ustawowo wskazanymi reprezentantami Skarbu Państwa oraz odpowiednio powiatu lub miasta na prawach powiatu – stosownie do art. 11 ust. 1 i 11a ugn. Starosta i prezydent miasta na prawach powiatu nie może bowiem występować w prowadzonym postępowaniu administracyjnym dotyczącym nieruchomości w potrójnej roli: organu orzekającego, reprezentanta Skarbu Państwa oraz reprezentanta jednostki samorządu terytorialnego. Nie może również z przyczyn pozostawania organem orzekającym w sprawie administracyjnej skorzystać – występując w roli reprezentanta Skarbu Państwa i zarazem reprezentanta powiatu lub miasta na prawach powiatu – ze środków prawnych zaskarżenia swojego rozstrzygnięcia do organu wyższego stopnia i złożenia skargi lub sprzeciwu do sądu administracyjnego (zob. A. Tułodziecki [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz. C.H. Beck, Warszawa 2023 r., s. 143).
Powyższe należy odpowiednio odnieść do realiów sprawy, w której to wojewoda był organem wydającym decyzję w I instancji. Zauważyć należy, że kwestia reprezentacji Skarbu Państwa była w rozpoznawanej sprawie postrzegana niekonsekwentnie, gdyż Wojewoda Śląski orzekając w I instancji za reprezentanta Skarbu Państwa uznał Prezydenta Miasta D. następnie Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w postępowaniu odwoławczym przyjęła, że zgodnie z art. 23 ust. 1e ugn Skarb Państwa reprezentuje Wojewoda Śląski, co następnie powielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – pomimo, że jednocześnie w uzasadnieniu wyroku nie podzielił stanowiska skarżącej co do konieczności reprezentowania Skarbu Państwa przez wojewodę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko gminy nie jest prawidłowe. Rozważając zastosowanie art. 23 ust. 1e ugn należy bowiem mieć na uwadze zarówno uprawnienia procesowe Skarbu Państwa jako strony postępowania, jak i brak możliwości kumulowania roli strony postępowania administracyjnego oraz organu orzekającego w tym samym postępowaniu administracyjnym. W demokratycznym państwie prawnym jako oczywiście niedopuszczalną należy ocenić sytuację, w której ten sam podmiot występuje w sprawie jako strona oraz organ orzekający – wydając w ten sposób orzeczenie w swojej własnej sprawie. W ocenie składu orzekającego ustawodawca może wyznaczyć w konkretnym postępowaniu administracyjnym danemu organowi albo rolę organu administracji publicznej (imperium), przyznając mu w ten sposób kompetencje do władczego kształtowania sytuacji prawnej innych podmiotów, albo status przedstawiciela (organu) strony postępowania (dominium). W rezultacie, skoro Wojewoda Śląski działał w sprawie jako podmiot uprawniony do konkretyzacji praw i obowiązków stron postępowania, to tym samym nie mógł w tym postępowaniu w wyższej instancji oraz w postępowaniu sądowoadministracyjnym, wywołanym skargą na decyzję organu odwoławczego (utrzymującą w mocy decyzję Wojewody) być traktowany jako podmiot reprezentujący Skarb Państwa, czyli równocześnie występować w charakterze strony. Co do bowiem praw i obowiązków tej strony wypowiadał się podejmując decyzję administracyjną, jako organ (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 listopada 2023 r. sygn. akt I OSK 1316/22).
W związku z tym, brak było podstaw do zastosowania w analizowanej sprawie art. 23 ust. 1e ugn, a Skarb Państwa powinien w sprawie reprezentować starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) na zasadach ogólnych. Stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest zatem prawidłowe, pomimo że Sąd I instancji w postępowaniu sądowym konsekwentnie – i błędnie – przyjmował, że reprezentantem Skarbu Państwa w rozpoznawanej sprawie jest Wojewoda Śląski. Okoliczność ta nie ma jednak istotnego znaczenia w sprawie, gdyż stronami postępowania administracyjnego oraz sądowego był zarówno Wojewoda Śląski jak i gmina D. – reprezentowana przez Prezydenta Miasta D. nie doszło zatem do pominięcia Skarbu Państwa na żadnym etapie sprawy, przez co okoliczność ta nie przekłada się na wadę o charakterze wznowieniowym bądź nieważnościowym. Wobec przyjęcia, że art. 24 ust. 1e ugn nie miał zastosowania w sprawie, bezprzedmiotowe są wszelkie rozważania co do wyłączenia Wojewody Śląskiego od rozpoznania sprawy. Jako całkowicie niezrozumiałe należy jednocześnie ocenić wiązanie przepisu art. 23 ust. 1e ugn z przepisami art. 24 ust. 1 pkt 1 i 4 kpa, które to przepisy dotyczą wyłączenia pracownika organu administracji publicznej od rozpoznania sprawy, a nie samego organu administracji publicznej. Nie jest również prawidłowe stanowisko skarżącej kasacyjnie co do naruszenia art. 141 § 4 ppsa, albowiem Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnił, dlaczego uznał, że art. 23 ust. 1e ugn nie miał w sprawie zastosowania, przez co odpadła także potrzeba rozważania kwestii ewentualnego wyłączenia organu od rozpoznania sprawy. Podkreślić należy, że art. 141 § 4 ppsa wymienia jedynie elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, a zatem prawidłowość zajętego przez Sąd I instancji stanowiska nie może być kwestionowana poprzez zarzut naruszenia tego przepisu.
Wobec powyższych rozważań pozostały do rozpoznania zarzut naruszenia "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa poprzez niezastosowanie oraz art. 151 ppsa poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi" także jest niezasadny. Zarzut ten sprowadza się do wskazania na niezasadne oddalenie skargi, pomimo zaistnienia podstaw do jej uwzględnienia, z uwagi na błędy popełnione w postępowaniu dowodowym przed organami. Kierunek postępowania dowodowego w sprawie został jednak zdeterminowany przez wykładnię prawa materialnego dokonaną w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 oraz z 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17. Wobec przyjętego w wymienionych uchwałach stanowiska, że jedynie dokumenty wymienione w art. 38 ust. 2 ugn mogą stanowić dowód przysługiwania danemu podmiotowi prawa zarządu do nieruchomości, jako niedopuszczalne należy ocenić dowodzenie tej okoliczności w inny sposób, zarazem także bezzasadne jest poszukiwanie innych dowodów na wskazaną okoliczność. Stanowisko to było wiążące dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w takiej sytuacji w pełni zasadnie Sąd I instancji zastosował się do niego i zaakceptował rezultat postępowania dowodowego, uznając, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów art. 75 § 1 kpa oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa.
W konsekwencji nie doszło także do naruszenia art. 151 ppsa, gdyż wynik kontroli sądowej wydanych w sprawie decyzji jest prawidłowy.
Konkludując, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę wskazuje, że podziela stanowisko wyrażone w uchwałach z 26 lutego 2017 r. raz z 28 lutego 2018 r. i nie widzi podstaw do inicjowania procedury o której mowa w art. 269 § 1 ppsa, w tym również w zakresie wnioskowanego przez Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie przedstawienia do rozstrzygnięcia pełnemu składowi Izby Ogólnoadministracyjnej określonych zagadnień prawnych. Podkreślić należy, że pogląd przyjęty w omawianych uchwałach został dodatkowo wzmocniony przez postanowienie pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OPS 4/17. Powołanym postanowieniem Naczelny Sąd Administracyjny odmówił podjęcia uchwały odnośnie tego, czy "brak możliwości wykazania zarządu nieruchomością w oparciu o dokumenty, o których mowa w art. 38 ust. 2 ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wobec uchylenia tej ustawy, wyłącza możliwość dowodzenia istnienia zarządu nieruchomością na podstawie innych środków dowodowych, stosownie do art. 75 i art. 76 § 3 w zw. z art. 76 § 1 i § 2 i w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa dla wykazania, że określona nieruchomość nie należała na dzień 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych" oraz "czy do wykazania zarządu nieruchomością wykonywanego w dniu 27 maja 1990 r. przez państwowe jednostki organizacyjne znajduje zastosowanie katalog środków dowodowych określony w § 4 i § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu". Odmawiając podjęcia uchwały pełen skład Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał na pełną aktualność dotychczasowych uchwał z 26 lutego 2017 r. oraz z 28 lutego 2018 r. a także obecny brak rozbieżności w orzecznictwie co do przedstawionych zagadnień – istotowo bardzo zbliżonych do podniesionych przez skarżącą kasacyjnie.
Z tych względów obie skargi kasacyjne jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw podlegały oddaleniu i dlatego na podstawie art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.