I OSK 2277/21

I OSK 2277/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska
Marek Stojanowski /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne
Gospodarka mieniem
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2553/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-03-11
Skarżony organ
Minister Rozwoju~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 203 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant: starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2553/20 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 2 października 2020 r. znak: DO-II.7610.713.2019.BK w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 22 lutego 2018 r. znak NW/IV/77200/323/06; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 marca 2021 r., sygn. akt I SA/WA 2553/20 oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 2 października 2020 r. nr DO-II.7610.713.2019.BK w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2018 r. poz. 121 ze zm.), decyzją z 22 lutego 2018 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie, prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w R. obręb (...) obejmującego szereg działek szczegółowo wymienionych w decyzji oraz nabycia prawa własności budynków i urządzeń znajdujących się na tym gruncie.
Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie złożyły odwołanie od tej decyzji
Minister Rozwoju decyzją z 2 października 2020 r. nr DO-ll.7610.713.2019.BK utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z 22 lutego 2018 r., stwierdzając, że z treści ksiąg wieczystych (nr szczegółowo wskazane w decyzji) prowadzonych przez Sąd Rejonowy Wydział V Ksiąg Wieczystych w Tarnowskich Górach dla działek objętych decyzją wynika, że właścicielem przedmiotowych nieruchomości jest Skarb Państwa. Tym samym w stosunku do przedmiotowych nieruchomości została spełniona przesłanka własności państwowej. Okoliczności powyższe nie budzą wątpliwości Ministra Rozwoju i nie zostały zakwestionowane przez odwołującą.
Kwestią sporną jest to, czy przedmiotowy grunt znajdował się w zarządzie Polskich Kolei Państwowych w Warszawie według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r.
Minister Rozwoju wskazał, że zarząd to prawna forma władania nieruchomością. Obowiązująca w dniu 5 grudnia 1990 r. ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99) przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Zgodnie z art. 38 ust. 2 ww. ustawy państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Ponadto, na podstawie art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., grunty państwowe będące w dniu wejścia ww. ustawy tj. dnia 1 sierpnia 1985 r., w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych, które to zostało ustanowione między innymi na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r. Nr 32, poz. 159) przechodzą w zarząd tych jednostek. Zarząd nieruchomości był zatem ustanawiany nie w sposób ogólny, lecz tylko dla ściśle określonych składników mienia. Jednocześnie zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można w żadnym przypadku domniemywać. W orzecznictwie przyjmuje się również, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej.
Minister Rozwoju oceniając spełnienie w niniejszej sprawie przesłanki pozostawania przedmiotowego gruntu w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie zaznaczył, że wnioskodawca wywodzi prawo zarządu do przedmiotowych działek z trzech decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Bytomiu z 3 listopada 1986 r. nr G.II-8224/11/86 o ustaleniu ceny gruntu oraz opłat rocznych z tytułu zarządu nieruchomością. Dwie z tych decyzji zostały uchylone decyzją Kierownika Oddziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Rejonowego w Katowicach z 16 października 1996 r. nr UR-OG-7224/250/B/96, a działki nimi objęte zostały włączone do decyzji obejmującej powierzchnię 208 ha 0129 m². W ocenie organu odwoławczego, ww. decyzje Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Bytomiu z 3 listopada 1986 r. nie potwierdzają istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu.
Minister podkreślił, że z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. wynika, że stwierdzenie prawa zarządu do nieruchomości może nastąpić na podstawie m.in. decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. Jednakże Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99, stwierdził, że dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania, tylko gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Z decyzji o opłatach powinien wynikać jednoznacznie tytuł prawny ich wnoszenia. Stanowisko to zostało odzwierciedlone w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych wydanych w przedmiocie ustalenia wartości dowodowej decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu.
Minister, powołując stosowne orzeczenia wskazał, że dokument zawierający decyzję o naliczeniu opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania jedynie wówczas, gdy w decyzji o opłatach wskazana jest konkretna decyzja administracyjna, na podstawie której zostało ustanowione prawo, a konkretna decyzja wskazana w tejże decyzji o naliczeniu opłat zaginęła lub uległa zniszczeniu. Powyższe oznacza, że w przypadku wywodzenia prawa zarządu z postanowień decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania czy zarządu nieruchomości, należy ustalić, czy decyzje te wskazują jednoznacznie tytuł ich wnoszenia, tj. czy przywołują ustanowione mocą konkretnej decyzji administracyjnej prawo zarządu lub użytkowania. Podkreśla się również, że inne rozumienie przepisów rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu w powyższym zakresie oznaczałaby jego niezgodność z delegacją ustawową zawartą w art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a tym samym z art. 92 ust. 4 Konstytucji RP.
Organ odwoławczy zaznaczył, że decyzje Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Bytomiu z 3 listopada 1986 r. nie wskazują na istnienie aktu o charakterze indywidualnym, na podstawie którego zostało ustanowione prawo zarządu do przedmiotowych gruntów bądź, na podstawie którego oddano grunty w użytkowanie przed datą 1 sierpnia 1985 r. Co więcej w toku przedmiotowej sprawy, organ wojewódzki na etapie postępowania wyjaśniającego, pismem z 15 stycznia 2018 r. zwrócił się do Starosty Tarnogórskiego o wyjaśnienie kwestii istnienia prawa zarządu w stosunku do przedmiotowych nieruchomości i wskazanie czy decyzje Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Bytomiu z 3 listopada 1986 r. były poprzedzone przekazaniem gruntów w użytkowanie/zarząd w formie prawem przewidzianej. W odpowiedzi, Starostwo Powiatowe w Tarnowskich Górach, pismem z 25 stycznia 2018 r. poinformowało, że organ nie jest w posiadaniu dokumentów świadczących o przekazaniu PKP gruntów objętych wnioskiem z 6 czerwca 2006 r. w zarząd, w formie prawem przewidzianej.
Odnosząc się do zarzutu skarżącej, nieuwzględnienia przez Wojewodę Śląskiego w decyzji z 22 lutego 2018 r., że nieruchomość znajdowała się w zarządzie Polskich Kolei Państwowych S.A Minister stwierdził, że rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego wydane w przedmiotowej sprawie zostało oparte na stanowisku wyrażonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99 oraz na ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym decyzje o naliczeniu opłat nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do uznania, że na gruncie ustanowiono prawo zarządu w sposób prawem przewidzianym.
Tym samym, zdaniem Ministra Rozwoju, Wojewoda Śląski w zaskarżonej decyzji z 22 lutego 2018 r., prawidłowo stwierdził brak przesłanki posiadania przez Polskie Koleje Państwowe w Warszawie prawa zarządu do przedmiotowych działek położonych w R.
Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie wniosły skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę, podzielając w całości argumentację organu odwoławczego. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji w pierwszej kolejności wskazał, że przedłożone przez skarżące Przedsiębiorstwo decyzje Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Bytomiu z 3 listopada 1986r. w przedmiocie ustalenia ceny gruntu i wymiaru opłaty rocznej z tytułu zarządu ( z których dwie zostały uchylone decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Katowicach z 16 października 1996r. a działki nimi objęte włączono do decyzji obejmującej powierzchnię 208,0129 ha) są jednym z dowodów na podstawie, których dokonuje się stwierdzenia prawa do zarządu, co wynika wprost z § 4 ust.1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 marca 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120). Sąd podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny analizując w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 listopada 1999 r. w sprawie o sygn. akt U 6/99 przepis § 6 ust. 1 pkt 2 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. wskazał, iż dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania, gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Innymi słowy, dokument zawierający decyzję o naliczeniu opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania jedynie wówczas, gdy w decyzji o opłatach wskazana jest konkretna decyzja administracyjna na podstawie, której zostało ustanowione prawo, a konkretna decyzja wskazana w tejże decyzji o naliczeniu opłat zaginęła lub uległa zniszczeniu. Pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 22 listopada 1999 r., który dotyczył stwierdzenia prawa użytkowania nieruchomości na rzecz spółdzielni, należy odnieść także do warunków stwierdzenia prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych. Skoro strona skarżąca na dowód istnienia do przedmiotowej nieruchomości prawa zarządu przedstawiła jedynie opisane wyżej decyzje dotyczące ustalenia ceny gruntu i wymierzenia opłat rocznych za zarząd przedmiotowymi nieruchomościami, to należało rozstrzygnąć, czy decyzje ta wskazują jednoznacznie tytuł wnoszenia opłaty, tj. czy przywołują ustanowione mocą konkretnej decyzji administracyjnej prawo zarządu.
Zdaniem Sądu I instancji przedstawione dokumenty nie wskazują, zgodnie z kryteriami określonymi przez Trybunał Konstytucyjny, na istnienie prawa zarządu przedmiotowych nieruchomości, co zasadnie zauważył organ w zaskarżonej decyzji. Dokument zawierający decyzję o naliczeniu opłat może być bowiem uznany za podstawę jego stwierdzenia jedynie wówczas, gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Oznacza to, że dokument taki nie może być uznany za samoistną podstawę stwierdzenia prawa zarządu (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2017 r., sygn. Akt I OSK 1764/15 . Decyzja dotycząca wymierzenia opłaty z tytułu zarządu, w której brak jest jakiegokolwiek nawiązania do decyzji o ustanowieniu prawa zarządu nie może być zatem jedynym i wyłącznym dowodem w oparciu, o który istnienie tego prawa zostanie udowodnione.
W konsekwencji, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, istniejące decyzje o ustaleniu opłat nie są wystarczającym dowodem przesądzającym o istnieniu prawa zarządu do spornych nieruchomości w rozumieniu § 4 ust.1 pkt.6 opisanego wyżej rozporządzenia. Sąd Wojewódzki powołał się na uchwałę I OPS 2/16 z dnia 27 lutego 2017 r. i wywody w niej zawarte dotyczące zarządu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółka PKP SA, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
a) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w postaci:
1) § 4 ust.1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 marca 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120) poprzez uznanie, że wykazanie zarządu przy pomocy dokumentów w postaci decyzji dotyczących naliczenia opłat za zarząd gruntem może stanowić podstawę stwierdzenia przez właściwy organ dotychczasowego prawa zarządu wyłącznie wyjątkowo i tylko wtedy, gdy spełniają ściśle określone wymogi, mimo że takie ograniczenia nie wynikają z tego przepisu,
2) art.4 ust.1 pkt 1 oraz art.38 ust.2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) poprzez uznanie, że tylko decyzja o oddaniu gruntu w zarząd może stanowić podstawę stwierdzenia przez właściwy organ dotychczasowego prawa zarządu, mimo że oddanie gruntu w zarząd nie miało skutków cywilnoprawnych, w praktyce następowało zazwyczaj w drodze czynności faktycznych, dany grunt był niezbędny do prowadzenia działalności gospodarczej lub wykonywania innych zadań ustawowych lub statutowych, a państwowa jednostka organizacyjna uiszczała stosowne opłaty, na potwierdzenie czego przedłożyła stosowną decyzję,
b) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 75 § 1 ab initio k.p.a. oraz art.7 w zw. z art. 77§ 1 i art.80 k.p.a. polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post – faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę; gdyby Sąd I instancji dostrzegł powyższe uchybienie, zaskarżone rozstrzygnięcie mogłoby być inne, tj. skarga mogłaby zostać uwzględniona.
Powołując się na powyższe podstawy w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Ponadto wniesiono o przedstawienie pełnemu składowi Izby Ogólnoadministracyjnej zagadnienia prawnego polegającego na ustaleniu rozumienia "pozostawania nieruchomości we władaniu PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust.2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz.U. Nr 22, poz.99 ze zm.).
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej podniesiono dwa zarzuty naruszenia prawa materialnego. Pierwszy z nich dotyczy wykładni § 4 ust.1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 marca 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Drugi zarzut podnosi naruszenie art.4 ust.1 pkt 1 oraz art.38 ust.2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i dotyczy sposobu powstania zarządu. Skarżący kasacyjnie prezentuje bowiem stanowisko, że oddanie gruntu w zarząd w praktyce następowało zazwyczaj w drodze czynności faktycznych i wskazuje na błędne przyjęcie przez Sąd, że tylko decyzja o oddaniu gruntu w zarząd może stanowić podstawę stwierdzenia przez właściwy organ dotychczasowego prawa zarządu. Stanowiska skarżącego kasacyjnie nie podziela Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów dotyczących sposobów powstania zarządu. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie i konsekwentnie wyjaśniał, że ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99), obowiązująca w dacie istotnej dla uwłaszczenia, czyli w dniu 5 grudnia 1990 r., przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Zgodnie z art. 38 ust. 2 ww. ustawy państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Ponadto, na podstawie art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., grunty państwowe będące w dniu wejścia ww. ustawy tj. dnia 1 sierpnia 1985 r., w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych, które to zostało ustanowione między innymi na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r. Nr 32, poz. 159) przechodzą w zarząd tych jednostek. Nie budzi wątpliwości, że w dacie istotnej dla uwłaszczenia ustanowienie zarządu wymagało stosownej formy prawnej, tj. decyzji lub umowy, co jednoznacznie wynikało z art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Natomiast art. 4 ust.1 pkt 1 wskazanej ustawy podlegał wielu nowelizacjom, w tym został zmieniony przez art.1 pkt 4 ustawy z 29 września 1990 r. ( Dz.U. Nr 79, poz. 464) i stanowił jedynie, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa mogą być odpłatnie oddawane w zarząd państwowym jednostkom organizacyjnym. Przepis ten nie określa natomiast sposobu nawiązania czy ustanawiania zarządu. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia wyżej wskazanych przepisów okazały się nieuzasadnione.
Natomiast zarzut naruszenia § 4 ust.1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 marca 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120) został uwzględniony z uwagi na treść niedawno podjętej uchwały w składzie siedmiu sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2024 r., sygn. I OPS 2/23, publ.www.nsa.gov.pl. Zgodnie z treścią tej uchwały: "W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne decyzja, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 23 poz. 120), może stanowić samoistny dowód stwierdzenia posiadania wskazanego w tej decyzji gruntu w zarządzie, o którym mowa w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.)".
Podjęcie powyższej uchwały wymaga szerszego odniesienia się do jej wybranych fragmentów. W uchwale na wstępie wyjaśniono, że uwłaszczenie i komunalizacja stanowią odrębne formy przekształceń własnościowych, z których druga polega na nabyciu przez gminy na własność z mocy samego prawa mienia należącego do podmiotów wskazanych w ww. art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej z dniem 27 maja 1990 r. W ramach komunalizacji Skarb Państwa wyzbył się własności określonych nieruchomości na rzecz gminy. Postępowanie uwłaszczeniowe dotyczy natomiast rozliczeń wewnętrznych w ramach Skarbu Państwa, gdzie nie dochodzi do przejścia własności, a jedynie ustanowienia użytkowania wieczystego na gruntach Skarbu Państwa lub gminy. Na odmienność tę Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę w uzasadnieniu uchwały I OPS 2/16 stwierdzając, że: "Decyzja o wymiarze opłaty z tytułu zarządu nie jest więc w postępowaniu komunalizacyjnym wystarczająca dla uznania istnienia po stronie PKP zarządu. Natomiast w postępowaniu uwłaszczeniowym o stwierdzenie nabycia przez PKP prawa użytkowania wieczystego decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu jest jednym z dowodów, na których podstawie dokonuje się stwierdzenia prawa do zarządu. Wynika to z treści § 4 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 97). Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w ustawie (art. 2d) z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) i dotyczy wyłącznie postępowania o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego."
W omawianej uchwale I OPS 2/23 wskazano, że językowe znaczenie § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, w zakresie objętym wnioskiem o podjęcie uchwały, nie budzi wątpliwości. Zgodnie z brzmieniem wskazanego przepisu, właściwy organ stwierdza dotychczasowe, tj. do dnia 5 grudnia 1990 r., przysługiwanie państwowej lub komunalnej osobie prawnej prawa zarządu, na podstawie decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. Treść tego przepisu jest taka sama jak analogicznego przepisu w rozporządzeniu z 1993 r. Przepis ten nie zawiera żadnych dodatkowych wymagań co do treści powołanej decyzji, poza tymi, które wprost wynikają z tego przepisu. Decyzja taka musi zatem zawierać rozstrzygnięcie o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu i wskazywać (identyfikować) nieruchomość, objętą tym rozstrzygnięciem. Prawodawcze uznanie takiej decyzji za jeden z wystarczających dowodów w postępowaniu uwłaszczeniowym do stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu oznacza bowiem, że dowód w tej postaci będzie indywidualizował przedmiot zawartego w nim rozstrzygnięcia, tj. ustalenie lub aktualizację opłaty za zarząd skonkretyzowaną nieruchomością, obowiązującej do dnia 5 grudnia 1990 r. Taką wykładnię potwierdza treść § 5 ust. 1 omawianego rozporządzenia, do którego zawarto odesłanie w zdaniu wprowadzającym do § 4 ust. 1 tego rozporządzenia. Powołany § 5 ust. 1 stanowi bowiem, że właściwy organ z urzędu stwierdza dotychczasowe prawo zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. A zatem tylko przy spełnieniu warunków, wynikających z § 4 ust. 1 pkt 6 i § 5, decyzja wskazana w § 4 ust. 1 pkt 6 stanowi dowód w postępowaniu uwłaszczeniowym.
W uchwale podkreślono, że podstawowym, a z reguły wręcz jedynym argumentem podnoszonym w orzeczeniach wyrażających pogląd co do ograniczonej mocy dowodowej decyzji o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, są wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99 oraz z 9 kwietnia 2001 r., sygn. akt U 10/00. Zasadnicze znaczenie w sprawie ma zatem ocena tego, czy z powołanych wyroków Trybunału Konstytucyjnego można wyprowadzać wnioski co do stosowania art. 200 ust. 1 ugn w zw. z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, a zatem innych przepisów niż objęte powołanymi wyżej orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego. Po dokonaniu analizy przywołanych wyżej wyroków Trybunału Konstytucyjnego, przepisów rozporządzenia, których te wyroki dotyczą w uzasadnieniu uchwały przyjęto, że wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 1999 r. i z 9 kwietnia 2001 r. oraz rozumowania przedstawione w uzasadnieniach powyższych wyroków nie stanowią podstawy do odstąpienia od językowego znaczenia § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia. Wywiedziono (mając na uwadze, że w świetle art. 200 ust. 1 ugn w zw. z § 4 ust. 1 i 3 oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia, w postępowaniu uwłaszczeniowym przedmiotem dowodzenia jest określona okoliczność faktyczna, stanowiąca normatywną podstawę uwłaszczenia, tj. władanie przez państwową lub komunalną osobę prawną gruntem państwowym w ramach prawa zarządu w dacie 5 grudnia 1990 r.), że przepisy § 4 rozporządzenia należy odczytywać jako katalog dowodów przewidzianych w jednym tylko celu, tj. dla udokumentowania powyższej okoliczności faktycznej na potrzeby szczególnego postępowania uwłaszczeniowego. Omawiane przepisy rozporządzenia i wymienione w nich środki dowodowe, przewidziane dla dowodzenia prawa zarządu, nie mają bowiem zastosowania w innym postępowaniu, aniżeli postępowanie uwłaszczeniowe.
W uzasadnieniu uchwały wskazano ponadto, że żadne przepisy szczególne nie przewidywały dla decyzji o opłatach wymogu odwołania się do wcześniejszej decyzji o powierzeniu nieruchomości w zarząd, z braku tego rodzaju odwołania także nie można wyprowadzać wniosku co do nieistnienia zarządu, również w przypadku gdy prawo to powstało w drodze decyzji. W takich okolicznościach, wobec braku przepisów szczególnych, w uchwale przyjęto, że jedyne wymagania co do treści decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat za zarząd, to ogólne wymogi dotyczące decyzji, przewidziane w przepisach kpa, z których również nie wynikało i nie wynika, aby taka decyzja, jak o ustaleniu opłaty za zarząd, miała w swojej treści odwoływać się do źródła ustanowienia tego uprawnienia. Skoro zatem odwołanie się do decyzji o ustanowieniu zarządu, czy też w ogóle do źródła tego zarządu, nie było normatywnym elementem obligatoryjnym decyzji o opłatach za zarząd, z braku takiego odwołania w treści wskazanej decyzji nie można wyprowadzać żadnego wniosku co do braku wartości dowodowej takiej decyzji w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia.
W uchwale ponadto akcentowano, że demokratyczne państwo prawne nie powinno tolerować sytuacji, w której osoby prawne przez nierzadko kilkadziesiąt lat prowadzą działalność na gruntach zajmowanych bez udokumentowanego tytułu prawnego i nie sposób nie dostrzec, że intencją ustawodawcy przy wprowadzeniu przepisów uwłaszczeniowych było uporządkowanie tego stanu rzeczy – w takim kontekście należy odczytywać przepisy rozporządzenia. Intencją ustawodawcy wprowadzającego instytucję uwłaszczenia do porządku prawnego było nadanie państwowym i komunalnym osobom prawnym uprawnienia do zajmowanego przez nie gruntu, czemu mają służyć m.in. przepisy rozporządzenia, tj. praktycznej realizacji uwłaszczenia ustanowionego mocą art. 2 i 2a ustawy z 1990 r., a następnie art. 200 ugn.
Z szeroko przytoczonego uzasadnienia uchwały I OPS 2/23 wynika zatem, co następuje.
po pierwsze - powołane w jej treści przepisy, ani także inne regulacje dotyczące procedury uwłaszczeniowej, nie przewidują wymogu odwoływania się w treści decyzji określonej w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia do aktu ustanowienia lub nabycia prawa zarządu, jako warunku uznania wartości dowodowej tej decyzji.
Po drugie - decyzja o opłatach musi zawierać rozstrzygnięcie o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu i wskazywać (identyfikować) nieruchomość, objętą tym rozstrzygnięciem. Dowód w tej postaci będzie indywidualizował przedmiot zawartego w nim rozstrzygnięcia, tj. ustalenie lub aktualizację opłaty za zarząd skonkretyzowaną nieruchomością, obowiązującą do dnia 5 grudnia 1990 r.
Po trzecie - rozważań Trybunału Konstytucyjnego zawartych w wyrokach z 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99 oraz z 9 kwietnia 2001 r., sygn. akt U 10/00 nie można odnosić do prawa zarządu, jako przesłanki uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych. Z uwagi na zasadnicze różnice pomiędzy użytkowaniem, jako ograniczonym prawem rzeczowym, a prawem zarządu, niezasadne jest posługiwanie się analogią i przenoszenie twierdzeń Trybunału Konstytucyjnego dotyczących § 6 rozporządzenia na § 4 tego rozporządzenia.
Po czwarte - decyzja, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. może stanowić samoistny dowód stwierdzenia posiadania wskazanego w tej decyzji gruntu w zarządzie.
Odnosząc powyższe do realiów rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że zarówno orzekające w sprawie organy administracji, jak i Sąd I instancji, mając na uwadze dotychczasową, przeważającą linię orzeczniczą sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego kierowały się argumentacją zawartą w wymienionych powyżej wyrokach Trybunału Konstytucyjnego, przyjmując wymóg odwoływania się w treści decyzji określonej w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia do aktu ustanowienia lub nabycia prawa zarządu, jako warunku uznania wartości dowodowej tej decyzji. Powodem zaś odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego było między innymi to, że decyzje, na które się powoływał skarżący nie przywoływały tytułu ich wnoszenia, czyli konkretnej decyzji administracyjnej lub umowy ustanawiającej prawo zarządu. Minister, jako organ odwoławczy, stwierdził, że rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego wydane w przedmiotowej sprawie zostało oparte na stanowisku wyrażonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99 oraz na ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym decyzje o naliczeniu opłat nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do uznania, że na gruncie ustanowiono prawo zarządu w sposób prawem przewidzianym. Stanowisko to podzielił Sąd I instancji.
W zaistniałej sytuacji, mając na względzie wiążącą uchwałę składu siedmiu sędziów NSA o sygn. I OPS 2/23, należy odnieść rozważania w niej zawarte do okoliczności rozpoznawanej sprawy. A z akt tej sprawy wynika bezspornie, że wnioskodawca wywodzi prawo zarządu do przedmiotowych działek z trzech decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Bytomiu z 3 listopada 1986 r. nr G.II-8224/11/86 o ustaleniu ceny gruntu oraz opłat rocznych z tytułu zarządu nieruchomością. Dwie z tych decyzji zostały uchylone decyzją Kierownika Oddziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Rejonowego w Katowicach z 16 października 1996 r. nr UR-OG-7224/250/B/96, a działki nimi objęte zostały włączone do decyzji obejmującej powierzchnię 208 ha 0129 m². W treści tych decyzji wskazano, że opłaty są ustalone za zarząd gruntem przez Śląską Dyrekcję Okręgową Kolei Państwowych w Katowicach. W decyzjach wskazano ogólny obszar nieruchomości bez wyszczególnienia konkretnych działek ewidencyjnych. Decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z 16 października 1996 r. uchylająca za zgodą stron dwie decyzje o opłatach wprost stanowi o opłatach za zarząd gruntem Skarbu Państwa o ogólnej powierzchni 224454 m2 oraz 256483 m2. Nie ulega wątpliwości, że z samej tylko treści decyzji nie wynika jakie konkretnie działki objęte są wymienionymi decyzjami o opłatach. Jednakże skarżąca do wniosku o uwłaszczenie załączyła oprócz decyzji o opłatach wypisy z rejestru gruntów z wyszczególnionymi danymi ewidencyjnymi działek, których - według niej - te decyzje dotyczą. Zachodzi zatem potrzeba dokonania weryfikacji i oceny przedstawionych przez PKP dowodów oraz wyjaśnienia, czy możliwe jest ustalenie, jakie konkretnie działki były objęte decyzjami o opłatach za zarząd. Ustalenie to pozwoli na rozważenie uwzględnienia wniosku, zaś w przeciwnym wypadku odmowę uwłaszczenia.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art.203 pk1 p.p.s.a.