I OSK 2272/20

I OSK 2272/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-02-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-10-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik
Piotr Niczyporuk
Piotr Przybysz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2101/17 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-03-15
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 97 § 1 pkt 4, art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant: asystent sędziego Marita Gagatek-Jarzyna po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 2101/17 w sprawie ze skargi Miasta [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 15 marca 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 2101/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził nieważność decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] września 2015 r. nr [...] (pkt 1) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., decyzją z 21 września 2017 r. uchylił decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] września 2015 r. oraz stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2001 r., stwierdzającej nabycie przez Miasto [...] z mocy prawa, nieodpłatnie, własności mienia Skarbu Państwa stanowiącego udział 1/2 w nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], jako działki nr [...] arkusz mapy [...], nr [...] arkusz mapy [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał na następujące okoliczności sprawy.
Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2001 r., działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.; dalej: ustawa komunalizacyjna) stwierdził nabycie przez Miasto [...] z mocy prawa, nieodpłatnie, własności mienia Skarbu Państwa stanowiącego udział 1/2 w nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], jako działki nr [...] arkusz mapy [...], nr [...] arkusz mapy [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...].
Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2001 r. wystąpiła H.N.
Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z [...] stycznia 2014 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2001 r. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z [...] września 2014 r. uchylił dotychczasową decyzję z [...] stycznia 2014 r. z uwagi na to, że została ona skierowana do osoby zmarłej – I.K.
Następnie Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z [...] września 2015 r. ponownie stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2001 r.
Miasto [...] wystąpiło z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W trakcie tego postępowania organ powziął wiedzę, że zmarła A.S. – jedna ze stron. Wobec powyższego, postanowieniem z [...] maja 2016 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy do czasu przedłożenia prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku lub poświadczenia dziedziczenia po A.S.
Pełnomocnik H.N. wystąpił z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania załączając prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z 7 kwietnia 2017 r., II Ns 271/16, w sprawie nabycia spadku po A.S. oraz odpis zupełny aktu małżeństwa M.G. obecnie G.1. Jednocześnie we wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania pełnomocnik H.N. poinformował, że 16 lutego 2017 r. zmarła A.J., przedkładając jednocześnie akt poświadczenia dziedziczenia spadku po A.J. z [...] kwietnia 2017 r., rep. [...], wskazujący jej spadkobierców.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z [...] czerwca 2017 r., podjął zawieszone z urzędu postępowanie administracyjne z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Orzekając w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., jak we wskazanej na wstępie decyzji z [...] września 2017 r., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że w zaskarżonej decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] września 2015 r. prawidłowo wskazano, że przedmiotem komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, zaś z komunalizacji wyłączone jest mienie należące do osób fizycznych, stanowiące ich własność.
Z analizy zebranej w sprawie dokumentacji (w tym karty inwentaryzacyjnej stanowiącej integralną część decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] lipca 2001 r.) wynika, że Skarb Państwa stał się właścicielem skomunalizowanych działek nr [...] i nr [...] na podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 26 listopada 1946 r. o urządzeniu i prowadzeniu ksiąg wieczystych, nie wskazując jednocześnie żadnych dokumentów. W karcie wskazano, że objęte komunalizacją działki ujawnione są w księdze wieczystej [...]. W protokole badania tej księgi wieczystej podano, że działki nr [...] i nr [...] w 1/2 części stanowią własność Skarbu Państwa na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Miasta [...] – Wydział Finansowy z [...] czerwca 1963 r. Natomiast poprzednią właścicielką 1/2 części spornych nieruchomości była P.R. Jednak zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, że postanowieniem (utrzymanym w mocy postanowieniem Sądu Wojewódzkiego w [...] z 4 czerwca 1957 r., V.Kz. 184/57) Sądu Powiatowego dla [...] Wydział V Karny z 14 maja 1957 r., V. Ko 123/55, nie uwzględniono wniosku P.R. o zwolnienie spod zajęcia 1/2 idealnej części nieruchomości zapisanych w KW [...], wykaz [...].
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] września 2011 r., utrzymaną w mocy decyzją z [...] marca 2012 r., stwierdziło nieważność decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Miasta [...] – Wydział Finansowy z [...] czerwca 1963 r. dot. przekazania w zarząd, między innymi w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...]. Słusznie zatem wskazał Minister Administracji i Cyfryzacji w uzasadnieniu decyzji z [...] września 2015 r., że wyeliminowanie z obrotu prawnego – w drodze stwierdzenia nieważności – części decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Miasta [...] – Wydział Finansowy z [...] czerwca 1963 r. wywołuje skutek prawny ex tunc. Następuje zatem przywrócenie do stanu poprzedniego obowiązującego przed wydaniem aktu, którego nieważność stwierdzono. Zatem stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Miasta [...] – Wydział Finansowy z [...] czerwca 1963 r. ma ten skutek, że nie doszło do oddania w zarząd Dzielnicowemu Zarządowi Budynków Mieszkalnych [...] spornych nieruchomości. Ponadto decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Miasta [...] – Wydział Finansowy z [...] czerwca 1963 r. nie przenosiła prawa własności opisywanej nieruchomości na własność Skarbu Państwa.
Decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Miasta [...] – Wydział Finansowy z [...] czerwca 1963 r. oddano w zarząd Dzielnicowemu Zarządowi Budynków Mieszkalnych [...] 1/2 idealnej części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej [...] wyk [...] (KW nr [...]), 1/2 idealnej części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej [...] wyk. [...] oraz 1/2 idealnej części nieruchomości, położonej w [...] przy ul. [...] zapisanej w księdze wieczystej [...] wyk. [...], stanowiącej poprzednio własność P.R., w części dot. działek oznaczonych geodezyjnie: obręb [...]. ark. mapy [...], działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz stwierdzono, że ww. decyzja w części obejmującej działki nr [...] i [...] została wydana z naruszeniem prawa.
Wynika z tego jednoznacznie, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Miasta [...] – Wydział Finansowy z [...] czerwca 1963 r. w swojej sentencji nie dotyczyła przepadku prawa własności na rzecz Skarbu Państwa. Nie mogła być zatem podstawą przeniesienia prawa własności spornej nieruchomości. Zgodnie z przepisami dekretu z 28 czerwca 1946 r. o odpowiedzialności karnej za odstępstwo od narodowości w czasie wojny (Dz. U. Nr 41, poz. 237 ze zm.) przejście majątku na własność Skarbu Państwa nie następuje automatycznie, lecz w drodze orzeczenia przez sąd przepadku tego majątku. O zwolnieniu bądź przepadku majątku, sąd orzeka na posiedzeniu niejawnym z udziałem prokuratora. O terminie posiedzenia niejawnego sąd zawiadamia władzę, pod której zarządem znajduje się zajęty majątek lub która dokonała zajęcia, oraz osobę zainteresowaną. Stronom lub ich przedstawicielom służy prawo zgłaszania wniosków i składania wyjaśnień ustnie lub na piśmie. Z kolei postanowienie sądu karnego o przepadku określonej nieruchomości, stanowiącej – według sentencji tego postanowienia – własność osoby, przeciwko której przepadek został orzeczony, stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej prawa własności Skarbu Państwa. W postępowaniu o dokonanie takiego wpisu nie jest dopuszczalne kwestionowanie wymienionego ustalenia sądu karnego co do prawa własności. Dodatkowo P.R. została pod przymusem wpisana do III grupy niemieckiej listy narodowościowej (Volkslist), a po zakończeniu wojny wystąpiła z wnioskiem o rehabilitację. Postępowanie karne względem niej zostało umorzone, a jej samej zostało wydane zaświadczenie o polskim obywatelstwie.
Z powyższego wynika jednoznacznie, że w przedmiotowej sprawie nie zostało wydane prawomocne orzeczenie sądu stanowiące o przepadku majątku P.R. na rzecz Skarbu Państwa. W ewidencji gruntów prowadzonej przez Prezydenta Miasta [...] jako współwłaściciele działek nr [...] i nr [...] są ujawnieni między innymi spadkobiercy P.R.
Bez wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej pozostaje fakt, że Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2010 r. zmieniając ostateczną decyzję z [...] lutego 2010 r. stwierdził, że udziały w części nieruchomości położonej w [...], stanowiącej fragment ulicy [...], oznaczonej geodezyjnie obręb [...], arkusz mapy [...] działka nr [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] w [...] stanowiące współwłasność osób fizycznych z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa za odszkodowaniem własnością Miasta [...], jako grunt zajęty pod drogę publiczną – drogę powiatową. Decyzja ta bowiem reguluje stan prawny opisywanej nieruchomości w oparciu o inne niż ustawa komunalizacyjna uregulowania prawne, które pozostają bez wpływu na ustalenie, czy 27 maja 1990 r. działka nr [...] arkusz mapy [...] stanowiła własność Skarbu Państwa. Ponadto stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2001 r. w części dot. między innymi działki nr [...] w żaden sposób nie podważa orzeczenia Wojewody [...] z [...] lutego 2010 r.
Decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 2001 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, bowiem objęła mienie, które nie stanowiło w dacie 27 maja 1990 r. własności Skarbu Państwa. W związku z tym zachodzi konieczność wyeliminowania decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2001 r. z obrotu prawnego, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W przypadku występowania w sprawie przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., należy także – stosownie do § 2 tego artykułu – ocenić ewentualne skutki prawne wywołane daną decyzją. Zgodnie bowiem z tym ostatnim przepisem, nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Przez nieodwracalne skutki prawne należy rozumieć taką sytuację, w której organ administracji publicznej w ramach własnych kompetencji nie może przywrócić stanu poprzedniego. Jeżeli natomiast skutki prawne mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego, to oznacza, że nie mają one charakteru nieodwracalnego. O nieodwracalności skutków prawnych można bowiem mówić wtedy, gdy cofnięcie, zniesienie skutków prawnych wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego.
Odnosząc zatem powyższe do sytuacji objętej przedmiotowym postępowaniem organ nadzoru stwierdził, że przeprowadzone postępowanie nadzorcze nie wykazało istnienia nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., które uniemożliwiają stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Brak jest bowiem związku przyczynowego pomiędzy decyzjami Wojewody [...] z [...] lipca 2001 r. i z [...] lutego 2010 r.
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2012 r., utrzymującej w mocy decyzję SKO z [...] września 2011 r., nie stanowi zagadnienia wstępnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, bowiem przedmiotem tego postępowania jest decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Miasta [...] – Wydział Finansowy z [...] czerwca 1963 r. dotycząca przekazania w zarząd spornej nieruchomości, nie zaś rozstrzygająca o prawie własności do działek nr [...] i nr [...].
Jako, że działki będące przedmiotem niniejszego postępowania stanowią w udziale 1/2 części współwłasność osób fizycznych, a w pozostałej części własność Miasta [...], zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych stronami postępowania komunalizacyjnego powinni być wszyscy współwłaściciele nieruchomości. Dlatego też za strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2001 r. uznano zarówno następców prawnych P.R., jak i następców prawnych P.B.
Z uwagi na to, że jeden z adresatów decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] września 2015 r. A.S. w dacie wydania tej decyzji nie żyła (zgon 26 maja 2015 r.), organ odwoławczy zobligowany był do uchylenia takiej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego – skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej stanowi rażące naruszenie prawa. Nie ma znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał. Zgodnie natomiast ze stanowiskiem doktryny – w przypadku gdy organ odwoławczy ustalił, że decyzja organu I instancji jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., może jedynie uchylić i zmienić decyzję (...) (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz B. Adamiak/J. Borkowski, wyd. 10; podobnie Kodeks postępowania administracyjnego pod redakcją prof. M. Wierzbowskiego i prof. A. Wiktorowskiej, wyd. 2).
Mając na względzie przedstawiony powyżej stan sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji obowiązany był – z uwagi na wadliwość istotną decyzji – uchylić decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] września 2015 r. oraz orzekając co do istoty sprawy stwierdzić nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2001 r.
Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] września 2017 r. wniosło Miasto [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie:
1. art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez błędną ocenę materiału dowodowego,
2. art. 28 k.p.a., poprzez nieskierowanie decyzji do strony postępowania, którą jest Skarb Państwa,
3. art. 5 ust. 1. ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędne ich zastosowanie.
W uzasadnieniu skargi podniesiono miedzy innymi, że zdaniem skarżącego osoby fizyczne nie mogą być właścicielami dróg publicznych (co odnosi się do działki nr [...]), gdyż pozostaje to w sprzeczności z art. 2a ustawy o drogach publicznych.
Ponadto Skarb Państwa przejął przedmiotowe działki od P.R. na podstawie wniosku złożonego 19 października 1962 r. Do wniosku o wpis Skarbu Państwa jako właściciela załączono postanowienie Sądu Powiatowego dla [...] Wydział V Karny z 14 maja 1957 r., V.ko.123/55 oraz postanowienie Sądu Wojewódzkiego w [...] z 4 czerwca 1957 r., V.Kz.184/57. Postanowieniem z 14 maja 1957 r., V.ko.123/55 nie uwzględniono wniosku P.R. o zwolnienie spod zajęcia 1/2 idealnej części nieruchomości położonych przy ul. [...], [...] i [...]. Postanowieniem Sądu Wojewódzkiego w [...] z 4 czerwca 1957 r., V.Kz.184/57 utrzymano w mocy wyżej opisanej postanowienie. Mając powyższe na względzie, nie można orzec o stwierdzeniu nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] lipca 2001 r., ponieważ w obrocie prawnym znajdują się oba ww. postanowienia sądowe, w oparciu o które Skarb Państwa nabył przedmiotową nieruchomość na własność.
Skarżące Miasto [...] wskazało także na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13.
W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we wspomnianym na wstępie wyroku uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził nieważność decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] września 2015 r. nr [...], a także zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu podniósł, że skarga podlegała uwzględnieniu, jednak z powodów nieco innych niż zarzuty w niej podniesione (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Mianowicie, zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ nadzoru przyjął bowiem, że nieruchomość będąca przedmiotem komunalizacji (wymieniona w decyzji z [...] lipca 2001 r.) w całości nie stanowiła mienia ogólnonarodowego (państwowego) w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, co dało podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Ustalenia co do własności nieruchomości w dacie komunalizacji z mocy prawa (27 maja 1990 r.) organ nadzoru poczynił we własnym zakresie, pomimo że z księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości będącej przedmiotem komunalizacji (kw [...]) wynikało, że Skarb Państwa był właścicielem udziału 1/2 w nieruchomości objętej tą księgą. To ostatnie spostrzeżenie wynika z karty inwentaryzacyjnej nieruchomości, stanowiącej załącznik do decyzji komunalizacyjnej oraz z zawiadomienia Sądu Rejonowego w [...] Wydziału Ksiąg Wieczystych z 20 sierpnia 2002 r.
Sąd I instancji podzielił pogląd, że przy wpisie w księdze wieczystej na dzień komunalizacji z mocy prawa jako właściciela Skarbu Państwa organ administracji (w tym organ nadzoru) nie ma możliwości czynienia we własnym zakresie ustaleń co do własności innych, niż wynika to z księgi wieczystej. W razie wątpliwości co do poprawności wpisu w księdze wieczystej, rozstrzygnąć te wątpliwości można tylko w drodze prejudykatu (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.) przed sądem powszechnym, z tym że w okolicznościach tej sprawy odpowiednim ku temu instrumentem powinno być powództwo z art. 189 k.p.c. o ustalenie prawa własności do nieruchomości na dzień komunalizacji z mocy prawa (27 maja 1990 r.), gdyż powództwo z art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece może okazać się nieskuteczne z uwagi na to, że uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym może dotyczyć tylko chwili orzekania przez sąd, a tu na przeszkodzie może stać decyzja komunalizacyjna. Wyrok wydany w trybie art. 189 k.p.c. również obala domniemanie prawdziwości wpisu w księdze wieczystej na określoną datę.
Takie stanowisko jest w ocenie Sądu I instancji uzasadnione tym bardziej z uwagi na zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. W uzasadnieniu postanowienia Sądu Wojewódzkiego w [...] z 4 czerwca 1957 r., V. Kz. 184/57 (w przedmiocie wniosku o zwolnienie majątku spod zajęcia) stwierdzono, że "(...) majątek P.R. z mocy wytycznych art. 13 § 5 wymienionego dekretu z dnia 28.6.46 r. przeszedł na własność Skarbu Państwa". Podobne stwierdzenie znajduje się w uzasadnieniu wyroku Sądu Wojewódzkiego w [...] z 18 grudnia 1959 r., II C 1687/57 i II C 916/56 z powództwa P.R. o wydanie współposiadania. W takich okolicznościach faktycznych i prawnych oraz orzecznictwie (uchwała Sądu Najwyższego z 3 września 1965 r, VI KZP 37/65) w zakresie dekretu z 28 czerwca 1946 r. o odpowiedzialności karnej za odstępstwo od narodowości w czasie wojny 1939-1945 r., samodzielne rozstrzyganie o prawie własności na dzień komunalizacji z mocy prawa przez organ administracji, i to w sposób odmienny, niż wynikało to z treści księgi wieczystej, jest absolutnie niedopuszczalne.
Zdaniem Sądu I instancji pozostałe zarzuty skargi okazały się natomiast niezasadne. Skarb Państwa w tym postępowaniu jest reprezentowany przez Wojewodę [...] (któremu doręczono decyzję) stosownie do art. 23 ust. 1e u.g.n. Poza tym brak udziału w postępowaniu może podnosić tylko ta strona, której ów brak udziału dotyczy. Natomiast stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej w odniesieniu do nieruchomości (działki) zajętej pod drogę publiczną, które spowodowałoby uzyskanie z mocą wsteczną własności nieruchomości pod drogą publiczną przez osobę fizyczną, nie pozostaje w kolizji z art. 2a ustawy o drogach publicznych, gdyż ten przepis wszedł w życie dopiero od 1999 r. i nie może dotyczyć stanu własności z daty komunalizacji z mocy prawa. Ponadto powstały w ten sposób (po ewentualnym stwierdzeniu nieważności decyzji komunalizacyjnej) stan prawny gruntów pod drogą publiczną podlegałby regulacji zawartej w art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczna (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm).
W odniesieniu do zarzutów związanych z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, Sąd I instancji podzielił stanowisko, że zakresowy charakter wyroku Trybunału nie skutkuje zmianą stanu normatywnego, tj. nie prowadzi do zmiany normatywnej treści przepisu, a w szczególności jego derogacji i konieczne jest w tym względzie, jak stwierdził sam Trybunał, dokonanie przez ustawodawcę stosownych zmian w prawie. W drodze wykładni art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie można określać terminu, po którego upływie byłaby wyłączona możliwość stwierdzania nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa.
Uchylenie zaskarżonej decyzji z [...] września 2017 r. spowodowało w konsekwencji konieczność stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 2015 r., jako skierowanej do osoby nieżyjącej. A.S. zmarła przed wydaniem decyzji z [...] września 2015 r. (zgon 26 maja 2015 r.). Skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej stanowi rażące naruszenie prawa. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał.
Mając to na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku, natomiast o kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła uczestniczka H.N., zastępowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości.
W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji:
1. rażące naruszenie postępowania przez uwzględnienie skargi Miasta [...] mimo braku podstaw do jej uwzględnienia, a w szczególności naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez bezpodstawne przyjęcie, że organ administracji publicznej wydający zaskarżoną decyzję winien zawiesić postępowanie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny sąd lub organ, mimo iż kwestia własności komunalizowanej nieruchomości została prawomocnie przesądzona decyzjami SKO w [...] z [...] marca 2012 r. utrzymującej w mocy decyzję z [...] września 2011 r., stwierdzającymi nieważność decyzji Prezydium PRN M. [...] – Wydział Finansowy z [...] czerwca 1963 r., na podstawie której właścicielem przedmiotowej nieruchomości stał się Skarb Państwa;
2. rażące naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy przez uwzględnienie skargi Miasta [...] mimo braku podstaw do jej uwzględnienia, a w szczególności naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. przez bezpodstawne przyjęcie, że zakresem rozstrzygnięcia nie jest przedmiotowa decyzja komunalizacyjna w całości.
Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na ww. decyzje administracyjne, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi na rozprawie.
Ponadto wniesiono o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów:
1. wyroku Sądu Okręgowego w [...] z 22 października 2014 r. z uzasadnieniem, sygn. akt XII C 787/13,
2. wyroku Sądu Apelacyjnego w [...] z 7 maja 2015 r. z uzasadnieniem, sygn. akt I ACa 1389/14,
3. wyroku Sądu Rejonowego [...] w [...] z 21 czerwca 2016 r. z uzasadnieniem, sygn. akt I C 597/15
na okoliczność, że sądy powszechne uznały prejudycjalny charakter decyzji SKO w [...] z [...] września 2011 r. nr [...] i utrzymującej ją w mocy decyzji SKO z [...] marca 2012 r. nr [...] i to odnośnie faktu, że decyzja wywłaszczeniowa Prezydium PRN M. [...] – Wydział Finansowy z [...] czerwca 1963 r. nr [...] i [...], co do której stwierdzono częściowo nieważność (pkt 1) oraz częściowo, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, była podstawą wpisu prawa własności na rzecz Skarbu Państwa odnośnie przedmiotowych nieruchomości, że przeniesienie własności było wadliwe.
Strony oraz pozostali uczestnicy postępowania nie złożyli odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Postanowieniem z 23 marca 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie na podstawie art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a. na skutek śmierci uczestnika H.B. Następnie postanowieniem z 7 kwietnia 2022 r. postępowanie zostało podjęte w związku ze wskazaniem następców prawnych po zmarłym uczestniku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Biorąc pod uwagę zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.
Przede wszystkim należy zauważyć, że autor skargi kasacyjnej wyliczenie przepisów wskazanych w podstawach kasacyjnych poprzedził zwrotem "w szczególności". Konieczna jest uwaga, wynikająca z utrwalonego w orzecznictwie poglądu, że Naczelny Sąd Administracyjny bada podstawy skargi kasacyjnej jedynie w zakresie przepisów wyraźnie powołanych. Użycie zwrotu "w szczególności" nie pozwala na kontrolę kasacyjną szerszą, niż z punktu widzenia powołanego przepisu oraz wskazanego sposobu jego naruszenia (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2875/17). Ponadto sformułowanie w skardze kasacyjnej takiego zwrotu sugeruje, że Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu skargi kasacyjnej powinien objąć swą analizą również inne kwestie poza wprost wskazanymi przez autora skargi kasacyjnej. Jest to jednak niedopuszczalne z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnieniem.
Sąd kasacyjny nie jest uprawniony do wyręczania strony i uzupełniania za nią zarzutów kasacyjnych. Nie może zatem domniemywać intencji autora skargi kasacyjnej. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swe rozważania tylko do przepisów, które wprost zostały wskazane w skardze kasacyjnej (wyrok NSA z 29 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1596/14, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zauważyć również należy, że zarzut naruszenia art. 107 § 1 K.p.a. został sformułowany w niestaranny sposób.
W sytuacji, gdy określona jednostka redakcyjna aktu prawnego (np. artykuł) dzieli się na kilka mniejszych jednostek (np. paragrafy, ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które - zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną - zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony, gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej aktu prawnego. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (vide: postanowienie SN z 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok NSA z 29 stycznia 2008 r., I OSK 2034/06; wyrok NSA z 10 maja 2011 r., II OSK 2520/10).
Przepis art. 107 § 1 K.p.a. zawiera dziewięciopunktowe wyliczenie składników decyzji. Z treści powyższego zarzutu ani też z jego uzasadnienia nie wynika, który z punktów art. 107 § 1 K.p.a. autor kasacji miał na myśli stawiając ów zarzut. Na dodatek zarzut ten nie został uzasadniony. Nie wiadomo zatem, w czym autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia tego przepisu przez Sąd I instancji. Zarzut ten nie nadawał się zatem do rozpoznania.
Kolejno należy wytknąć, że zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywody na poparcie zarzutu naruszenia art. 7 i art. 8 k.p.a. sprowadzają się do konstatacji: "Mając na uwadze powyższą okoliczność, iż księgi wieczyste kreują jedynie domniemanie zgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, jak również naczelne zasady postępowania administracyjnego (art. 7 i art. 8 K.p.a.) organ nie powinien się opierać bezrefleksyjnie na treści księgi wieczystej, ale ustalić stan zgodny z rzeczywistością (...)."
Powyższa konstatacja nie może być uznana za odpowiednie uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 7 i art. 8 K.p.a. Uniemożliwia to merytoryczną ocenę tego zarzutu.
Należy podkreślić, że skarga kasacyjna powinna zawierać stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia lub właściwe zastosowanie. Należy podkreślić, że trzeba wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie kasatora naruszył Sąd pierwszej instancji (wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18).
Autor skargi kasacyjnej podnosząc zarzuty naruszenia wskazanych przepisów K.p.a. ani nie wykazał, aby uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, ani nie powiązał naruszenia tych przepisów z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów ustawy P.p.s.a.
Należy podkreślić, że o skuteczności zarzutów naruszenia zasad ogólnych postępowania decyduje wykazanie istotnego wpływu zarzucanych naruszeń zasady ogólnej postępowania na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną obowiązany jest uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień zasad ogólnych postępowania były na tyle ważkie, iż miały istotny wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, rozstrzygnięcie sądu administracyjnego mogłoby być inne. Dla wykazania istotnego, a nie jakiegokolwiek, wpływu na wynik sprawy, niewystarczające jest przytoczenie zasad ogólnych, ale konieczna jest konkretyzacja i wskazanie, który przepis postępowania, będący realizacją zasady procesowej, został naruszony, w jaki sposób oraz wykazanie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu.
Dodać należy, że w doktrynie postępowania sądowoadministracyjnego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest, podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, pogląd, zgodnie z którym istotą postępowania zainicjowanego skargą kasacyjną w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. H. Knysiak-Molczyk Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 238 - 240; np. wyrok NSA z 15 lipca 2005 r. sygn. akt FSK 2706/04 czy wyrok NSA z 13 lutego 2007 r. sygn. akt II FSK 329/06). Samodzielną podstawę zarzutów kasacyjnych w przypadku kontroli kasacyjnej postępowania, które doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, stanowić będą więc jedynie te przepisy, które w przypadku postępowania sądowoadministracyjnego regulują jego przebieg. Wojewódzki sąd administracyjny prowadzi postępowanie bowiem na podstawie przepisów P.p.s.a., a nie przepisów K.p.a. Zatem sąd ten nie może naruszyć samodzielnie przepisów K.p.a., a jedynie wadliwie ocenić ich ewentualne naruszenie przez organ administracji publicznej przy nieodpowiednim zastosowania, w efekcie tej kontroli, przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 8 lutego 2007 r. sygn. akt II FSK 216/06). Modelowo zarzut naruszenia przepisów postępowania stosowanych przez organy administracji może być zatem na gruncie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzutem skutecznym jedynie wówczas, gdy zostanie jednocześnie powiązany z naruszeniem odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 19 października 2005 r. sygn. akt I FSK 109/05). Jednocześnie, mając na uwadze uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w Pełnym Składzie z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010/1/1) należy uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów K.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów P.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów (por. ONSAiWSA 2010/1/1, s. 33 i n., szczeg. s. 38-39). W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne, mimo że nie został powiązany z zarzutem naruszenia odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, powinien być zatem w świetle powyższego potraktowany jako zarzut braku właściwej kontroli zastosowania wskazanych przepisów K.p.a. przez Sąd I instancji.
Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi, czy w niniejszej sprawie organ nadzoru mając wątpliwości co do poprawności wpisu w księdze wieczystej mógł poczynić we własnym zakresie ustalenie, że udział ½ w nieruchomości będącej przedmiotem komunalizacji (wymienionej w decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2001 r.) nie stanowił mienia ogólnonarodowego (państwowego) w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, co dawało podstawę do stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z powodu rażącego prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).
Sąd I instancji uznał, że w okolicznościach tej sprawy organ nadzoru powinien był zawiesić postępowanie nadzorcze na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w celu uzyskania przez stronę rozstrzygnięcia o prawie własności przedmiotowej nieruchomości na dzień komunalizacji przed sądem powszechnym. Odpowiednim ku temu instrumentem powinno być, w ocenie Sądu I instancji, powództwo z art. 189 K.p.c. o ustalenie prawa własności do nieruchomości na dzień komunalizacji z mocy prawa (27 maja 1990 r.), gdyż powództwo z art. 10 u.k.w. może okazać się nieskuteczne z uwagi na to, że uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym może dotyczyć tylko chwili orzekania przez sąd, a tu na przeszkodzie może stać decyzja komunalizacyjna. Wyrok wydany w trybie art. 189 K.p.c. również obala domniemanie prawdziwości wpisu w księdze wieczystej na określoną datę.
Skarżąca kasacyjnie uważa natomiast, że kwestia własności komunalizowanej nieruchomości została prawomocnie przesądzona decyzją SKO w [...] z [...] marca 2012 r. utrzymującą w mocy decyzję z [...] września 2011 r. stwierdzającą nieważność decyzji Prezydium PRN M. [...] - Wydział Finansowy z [...] czerwca 1963 r., na podstawie której właścicielem przedmiotowej nieruchomości stał się Skarb Państwa.
W odniesieniu do tak sformułowanego stanowiska Sądu I instancji i sposobu sformułowania kwestionującego go zarzutu skargi kasacyjnej, należy zwrócić uwagę, że nie jest wystarczające zakwestionowanie stanowiska Sądu I instancji przez wskazanie na naruszenia przepisów art. 7 i art. 8 K.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. bez powiązania tych przepisów z naruszeniem art. 189 K.p.c. Należy oczywiście dostrzec, że przepis ten został wymieniony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na s. 7 i 8, to jednak nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego należy wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r. sygn. akt I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 19 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 16/13, wyrok NSA z 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.
Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest ww. uchwała NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Przyjmuje się zatem, że co do zasady Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować, chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1679/11). Analiza argumentacji przytoczonej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie pozwala na przyjęcie, że zarzut wskazany w punkcie pierwszym skargi kasacyjnej został skonkretyzowany w stopniu pozwalającym na merytoryczne odniesienie się do niego.
Należy w tym miejscu przypomnieć, że w Księdze Wieczystej nr [...], regulującej stan prawny spornej nieruchomości, dokonano wpisu, z którego wynika, że w miejsce dotychczasowej właścicielki P.R. wpisano Skarb Państwa – Prezydium Rady Narodowej Miasta [...], do połowy opisywanej nieruchomości. Wpisu tego dokonano w oparciu o wniosek z 7 października 1962 r. złożony 19 października 1962 r. oraz decyzję Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] Wydział Finansowy z [...] czerwca 1963 r. nr [...] i [...].
Treść tej decyzji nasuwa istotne wątpliwości co do jej zgodności z prawem. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 3 września 2010 r., I OW 87/10, dotyczącym sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] a Ministrem Infrastruktury w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji omawianej decyzji: "(...) powołane w podstawie prawnej kwestionowanej obecnie decyzji przepisy nie przystają zarówno do sentencji decyzji, jak i do jego uzasadnienia, a i sama sentencja rozstrzyga sprawę w innej materii, niż wynika to z treści uzasadnienia oraz (...) przepisy powołane jako podstawa prawna decyzji w dacie jej wydania nie obowiązywały (poza art. 13 § 4 dekretu z dnia 28 czerwca 1946 r. o odpowiedzialności karnej za odstępstwo od narodowości w czasie wojny 1939-1945 r.), nie można w kategoryczny sposób ustalić materialnej podstawy jej wydania, a co za tym idzie – ustalić na podstawie przepisów prawa materialnego, jaki organ przejął obecnie kompetencje do orzekania w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją."
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] września 2011 r. utrzymaną w mocy decyzją z [...] marca 2012 r., stwierdziło nieważność omawianej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Miasta [...] – Wydział Finansowy z [...] czerwca 1963 r. dot. przekazania w zarząd, między innymi w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] arkusz mapy [...], nr [...] arkusz mapy [...], obręb [...].
Jakkolwiek decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Miasta [...] – Wydział Finansowy z [...] czerwca 1963 r. w swojej sentencji nie dotyczyła przepadku prawa własności na rzecz Skarbu Państwa, to w jej uzasadnieniu wskazano na okoliczności, w których Skarb Państwa miał stać się właścicielem przedmiotowej nieruchomości.
Z ustaleń poczynionych przez organ administracyjny i przyjętych przez Sąd I instancji wynika, że Skarb Państwa stał się właścicielem skomunalizowanej przedmiotowej nieruchomości na podstawie postanowienia Sądu, lecz bez wskazania oznaczenia tego postanowienia, jego sygnatury, daty oraz Sądu, który wydał to postanowienie. Jednak zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, że postanowieniem Sądu Powiatowego dla [...] Wydział V Karny z 14 maja 1957 r., sygn. akt V. Ko 123/55, utrzymanym w mocy postanowieniem Sądu Wojewódzkiego w [...] z 4 czerwca 1957 r., sygn. akt V.Kz. 184/57, nie uwzględniono wniosku P.R. o zwolnienie spod zajęcia 1/2 idealnej części nieruchomości zapisanych w KW [...], wykaz [...], [...] i [...]. W Księdze Wieczystej nr [...], regulującej stan prawny spornej nieruchomości, dokonano wpisu, z którego wynika, że w miejsce dotychczasowej właścicielki P.R. wpisano Skarb Państwa – Prezydium Rady Narodowej Miasta [...], do połowy opisywanej nieruchomości. Wpisu tego dokonano w oparciu o wniosek z 7 października 1962 r. złożony 19 października 1962 r. oraz decyzję Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] Wydział Finansowy z [...] czerwca 1963 r. Do wniosku z 7 października 1962 r. Wydział Finansowy Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] dołączył wypis ww. postanowień.
Należy również zauważyć, że zgodnie z art. 13 § 3 dekretu z dnia 28 czerwca 1946 r. o odpowiedzialności karnej za odstępstwo od narodowości w czasie wojny 1939-1945 r. (Dz.U. z 1946 r., Nr 41, poz. 237 ze zm.) zwolnienie majątku spod zajęcia, dozoru i zarządu może nastąpić dopiero po wydaniu bądź wyroku nie zawierającego orzeczenia o przepadku majątku (art. 2), bądź postanowienia o zaniechaniu ścigania (art. 17), pod warunkiem:
a) że majątek znajduje się jeszcze w posiadaniu właściciela, albo
b) że zgłoszenie przynależności do narodowości niemieckiej lub uprzywilejowanej przez okupanta nastąpiło w okolicznościach przewidzianych w art. 3, a szczególne względy państwowe lub społeczne nie stoją na przeszkodzie zwrotowi majątku.
Zgodnie zaś z art. 13 § 4 tego dekretu majątek, nie zwolniony przez sąd na mocy § 3, przechodzi na własność Skarbu Państwa.
W orzecznictwie wskazywano, że jeżeli istnieje prawomocne orzeczenie karne wydane w trybie art. 13 dekretu z dnia 28 czerwca 1946 r. (Dz. U. z 1946 r. Nr 41, poz. 237), a więc w ramach właściwości sądów karnych odmawiające zwolnienia mienia powódki spod zajęcia dozoru, to powyższe orzeczenie sądu karnego jest równoznaczne z przepadkiem mienia na rzecz Skarbu Państwa (uchwała Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z 28 maja 1960 r. VI KO 55/59 OSN 1960/IV poz. 56) i wiąże również sąd cywilny (wyrok Sądu Najwyższego z 29 listopada 1963 r., II CR 13/63, LEX nr 1672095). Wskazywano również, że majątek odstępcy od narodowości może być jednocześnie uważany za podlegający przejęciu przez Państwo jako mienie opuszczone z powodu działań wojennych, co nie przeszkadza w traktowaniu go jako zajętego w rozumieniu art. 13 § 3 dekretu z dnia 28 czerwca 1946 r. (Dz. U. Nr 41, poz. 237), wobec czego sądem właściwym do rozpoznania wniosku o zwolnienie spod zajęcia i zarządu państwowego jest powszechny sąd karny, a nie cywilny (wyrok Sądu Najwyższego z 28 grudnia 1961 r., V K 641/61, OSNKW 1962/4/58).
W uchwale Sądu Najwyższego z 3 września 1965 r., VI KZP 37/65 (OSNKW 1965/11/135, LEX nr 121221) stwierdzono natomiast, że w wypadku zaskarżenia wyłącznie przez wnioskodawcę postanowienia sądu oddalającego wniosek o zwolnienie - na podstawie art. 13 § 3 dekretu z dnia 28 czerwca 1946 r. (Dz. U. Nr 41, poz. 237 ze zm.) - majątku spod zajęcia (bez jednoczesnego orzeczenia przepadku tego majątku), sąd odwoławczy, w razie podzielenia stanowiska sądu I instancji co do braku podstaw do zwolnienia, utrzymuje zaskarżone postanowienie w mocy ze wskazaniem w uzasadnieniu swego postanowienia niezbędności orzeczenia przez sąd I instancji również przepadku majątku na podstawie art. 13 § 5 wymienionego dekretu.
Zasadnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w uzasadnieniu postanowienia Sądu Wojewódzkiego w [...] z 4 czerwca 1957 r. sygn. akt V.Kz. 184/57 (w przedmiocie wniosku o zwolnienie majątku spod zajęcia) stwierdzono, że "(...) majątek P.R. z mocy wytycznych art. 13 § 5 wymienionego dekretu z dnia 28.6.46 r. przeszedł na własność Skarbu Państwa". Podobne stwierdzenie znajduje się w uzasadnieniu wyroku Sądu Wojewódzkiego w [...] z 18 grudnia 1959 r., II C 1687/57 i II C 916/56, z powództwa P.R. o wydanie współposiadania (zob. tom I akt admin. w sprawie I SA/Wa 2111/17).
Z materiału dowodowego sprawy wynika również, że przedmiotowe nieruchomości decyzjami Tymczasowego Zarządu Państwowego Oddział Wojewódzki w [...] z [...] listopada 1945 r. nr [...] zostały zajęte jako mienie poniemieckie i przekazane Zarządowi Miejskiemu w [...]. Od tego czasu znajdowały się w administracji miejskiej, sprawowanej przez różne organy względnie przedsiębiorstwa, ostatnio i obecnie przez Dzielnicowy Zarząd w [...] na podstawie dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87). Jeżeli zachodziłyby więc podstawy do przyjęcia, że majątek odstępcy przeszedł już na własność Państwa, to wydanie orzeczenia w trybie art. 13 dekretu z dnia 28 czerwca 1946 r. jest aktualne co do majątku, którego odstępca jest jeszcze właścicielem, natomiast orzekanie przez sąd karny w powyższym trybie byłoby bezprzedmiotowe (uchwała Sądu Najwyższego 7 sędziów z 28 maja 1960 r. sygn. akt VI KO 55/59, OSNCK 1960/4/56; LEX nr 115974).
Sytuacja prawna zajętego mienia podlegała też zmianie na tle ustawy z dnia 20 lipca 1950 r. o zniesieniu sankcji oraz ograniczeń w stosunku do obywateli, którzy zgłosili swą przynależność do narodowości niemieckiej (Dz. U. Nr 9, poz. 270), oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 1950 r. w sprawie wykonania ustawy o zniesieniu sankcji oraz ograniczeń w stosunku do obywateli, którzy zgłosili swą przynależność do narodowości niemieckiej (Dz. U. Nr 32, poz. 294).
Zgodzić się trzeba z Sądem I instancji, że w takich okolicznościach faktycznych i prawnych oraz przy tego typu orzecznictwie w zakresie dekretu z dnia 28 czerwca 1946 r. o odpowiedzialności karnej za odstępstwo od narodowości w czasie wojny 1939-1945 r. (w tym powołana przez Sąd I instancji uchwała Sądu Najwyższego z 3 września 1965 r. sygn. akt VI KZP 37/65), jest niedopuszczalne samodzielne rozstrzyganie o prawie własności na dzień komunalizacji z mocy prawa przez organ administracji, i to w sposób odmienny, niż wynikało to z treści księgi wieczystej oraz z prawomocnych orzeczeń sądowych (zob. przywołane wyżej postanowienie Sądu Wojewódzkiego w [...] z 4 czerwca 1957 r. sygn. akt V.Kz. 184/57 oraz wyrok Sądu Wojewódzkiego w [...] z 18 grudnia 1959 r., II C 1687/57 i II C 916/56).
Kwestia oceny prawidłowości wpisu w księdze wieczystej, gdy budzi on zastrzeżenia co do zgodności ze stanem rzeczywistym, została przekazana do orzekania sądom powszechnym i stanowi sprawę cywilną. Nie jest więc dopuszczalne orzekanie w tych sprawach w postępowaniu administracyjnym, gdyż taka decyzja, jako wydana bez podstawy prawnej, byłaby nieważna. Również prowadzenie postępowania nadzorczego - bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego - byłoby nieprawidłowe, bowiem mogłoby prowadzić do wydania decyzji rozstrzygającej, sprzecznej z orzeczeniem sądu, a przez to wadliwej i podlegającej uchyleniu jako wydanej z naruszeniem norm procedury, mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Wobec tego za zasadne należy uznać stanowisko Sądu I instancji, że ustalenia co do własności nieruchomości w dacie komunalizacji z mocy prawa (27 maja 1990 r.) organ nadzoru poczynił w sposób niedozwolony we własnym zakresie, bez konfrontowania tych ustaleń z treścią księgi wieczystej nr [...] na dzień komunalizacji z mocy prawa.
Z tych powodów nie można zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że zagadnienie własności nieruchomości zostało już prawomocnie przesądzone decyzją SKO w [...] z [...] marca 2012 r. i utrzymaną nią w mocy decyzją SKO w [...] z [...] lutego 2011 r., której punkt 1 dotyczył stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 1963 r., a w punkcie 2 stwierdzono, że w zakresie w niej wskazanym decyzja z [...] czerwca 1963 r. została wydana z naruszeniem prawa z powodu nieodwracalnych skutków prawnych.
Oceny tej nie mogło zmienić skuteczne wystąpienie przez następców prawnych P.R. o odszkodowanie do sądu powszechnego, na podstawie art. 156 § 1 i art. 160 K.p.a. Ustalenia poczynione w postępowaniu, którego przedmiotem jest ustalanie odszkodowania dla strony, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji nieważnej albo wydania decyzji z naruszeniem prawa, nie mogą zastąpić ustaleń w postępowaniu o ustalenie prawa własności. Z tego też powodu za nieprzydatny należało uznać wniosek o przeprowadzenie dowodów uzupełniających, w trybie art. 106 § 3 w związku z art. 193 P.p.s.a., z dokumentów: wyroku Sądu Okręgowego w [...] z 22 października 2014 r. sygn. akt XII C 787/13 wraz z uzasadnieniem, wyroku Sądu Apelacyjnego w [...] z 7 maja 2015 r. sygn. akt I ACa 1389/14 wraz z uzasadnieniem, wyroku Sądu Rejonowego [...] w [...] z 21 czerwca 2016 r. sygn. akt I C 597/15 wraz z uzasadnieniem, na okoliczność, że sądy powszechne uznawały prejudycjalny charakter decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2011 r. nr [...] i utrzymującej ją w mocy decyzji SKO z [...] marca 2012 r. nr [...] odnośnie do okoliczności, że decyzja wywłaszczeniowa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Miasta [...] – Wydział Finansowy z [...] czerwca 1963 r. nr [...] i [...], była podstawą wpisu prawa własności na rzecz Skarbu Państwa odnośnie do przedmiotowych nieruchomości oraz że to przeniesienie własności było wadliwe.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.