I OSK 2271/22

I OSK 2271/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jakub Zieliński
Marek Stojanowski /przewodniczący/
Marian Wolanin /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Kr 412/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-06-23
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 174, art. 175, art. 151, art. 141 § 4, art. 134 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 200
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 1998 nr 23 poz 120
§ 4 ust. 1, ust. 3
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych  nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant starszy asystent sędziego Jakub Rozenfeld po rozpoznaniu w dniu 10 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej PKP Spółki Akcyjnej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 412/22 w sprawie ze skargi PKP Spółki Akcyjnej w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 11 lutego 2022 r. nr SKO.GN/4160/11/2022 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 23 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 412/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji, WSA), oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych Spółki Akcyjnej z siedzibą w Warszawie (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie, PKP) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej: organ odwoławczy, SKO) z 11 lutego 2022 r., znak: SKO.GN/4160/11/2022 (dalej: zaskarżona decyzja), którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 29 grudnia 2021 r., znak: GS-03.6841.1.2021.DW1, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez skarżącą Spółkę prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Gminy Miejskiej Kraków, położonej w K., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,1595 ha obr. [...] jedn. ewid. [...], objętej księgą wieczystą [...] (dalej: sporna nieruchomość) – na cele infrastruktury kolejowej.
W skardze kasacyjnej od przywołanego wyroku pełnomocnik skarżącego zarzucił temu orzeczeniu naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: (1) art. 200 ust. 1 u.g.n. przez błędną wykładnię i uznanie, że zakończone prawomocnie postępowanie komunalizacyjne stanowi przeszkodę do stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez PKP prawa użytkowania wieczystego gruntu, pomimo że przedstawione przez PKP dowody w sprawie stanowiły wystarczającą podstawę uwłaszczenia; (2) § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia wykonawczego przez błędną wykładnię i uznanie, że przedłożony dokument, w postaci złożonego oświadczenia przedstawicieli PKP S.A. nie stanowi dokumentu potwierdzającego zarząd PKP, co do gruntu będącego przedmiotem postępowania; (3) § 4 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego przez błędną wykładnię i uznanie, że wobec nieposiadania przez dokument w postaci oświadczenia przedstawicieli PKP S.A. charakteru dokumentu przesądzającego zarząd PKP co do nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania, jak również wobec istnienia w obrocie prawnym prawomocnej decyzji komunalizacyjnej, dalsze postępowanie dowodowe w przedmiocie posiadania przez PKP zarządu byłoby bezzasadne; (4) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zasadnicze wadliwości motywacyjne zaskarżonego wyroku polegające na sformułowaniu tylko ogólnych stwierdzeń o braku podstaw do stwierdzenia uwłaszczenia wobec skomunalizowania gruntu będącego przedmiotem postępowania, bez szczegółowego ustosunkowania się do meritum sprawy, z zaniechaniem wnikliwego odniesienia się do jej istoty, w szczególności założenie a priori, że wydanie decyzji komunalizacyjnej niweluje możliwość uwłaszczenia PKP co do tego samego gruntu, a prowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność posiadania przez PKP zarządu jest zbyteczne i niedopuszczalne; (5) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak rozpoznania zarzutu skargi oraz w konsekwencji brak rozpoznania istoty sprawy, a tym samym zaniechanie przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. brak merytorycznego rozpoznania zarzutu naruszenia art. 200 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 ust. 1 pkt 6 i ust. 3 rozporządzenia wykonawczego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż po przeprowadzeniu wnikliwej i pełnej kontroli Sąd rozpoznałby istotę zarzutu naruszenia tych przepisów, a w konsekwencji mogłoby dojść do uznania, że organy niesłusznie nie zakwalifikowały przedłożonego dokumentu za dowód posiadania przez PKP gruntu w zarządzie w dniu 5 grudnia 1990 r., a tym samym niesłusznie stwierdziły, że doszło do uwłaszczenia w oparciu o art. 200 ust. 1 u.g.n.; (6) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym poprzez przyjęcie stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji za prawidłowe i tym samym pominięcie nabycia przez skarżącą z mocy prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] obr. [...]; (7) art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nierozpoznanie sprawy w jej granicach i zignorowanie w zaskarżonym wyroku podniesionych w skardze zarzutów; (8) art. 151 w zw. z art. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 15 k.p.a., 75 k.p.a. i 77 k.p.a., 107 § 1 i 3 k.p.a., 138 § 1 pkt. 1 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, zatem podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 t.j.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu I instancji pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, które nie mogły doprowadzić do wzruszenia zaskarżonego orzeczenia.
Z uwagi na to, że kontrola kasacyjna sprawowana przez sąd II instancji dotyczy zgodności z prawem orzeczenia sądu wojewódzkiego i dokonywana jest wyłącznie przez pryzmat i w granicach zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, zarzuty te dla swej skuteczności powinny zostać poprawnie skonstruowane, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny nie posiada kompetencji do konkretyzowania zarzutów kasacyjnych, ich uściślania, korygowania, czy uzupełniania. Sąd ten nie jest uprawniony do zastępowania skarżącego kasacyjnie w formułowaniu podstaw kasacyjnych w sposób spełniający wskazane ustawowe wymagania, ponieważ to skarżący jest zobowiązany określić te podstawy, co wynika z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Obowiązek ten stanowi zaś jedną z normatywnych przyczyn ustanowienia przez ustawodawcę w art. 175 p.p.s.a. wymogu sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika, tj. adwokata lub radcę prawnego, bądź przez inne osoby wymienione w tym przepisie, aby właśnie w ten sposób zapewnić przede wszystkim prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych wraz z ich uzasadnieniem spełniających wymagania określone przepisami p.p.s.a. Ratio legis tego przepisu sprowadza się do zapewnienia rzeczowego i profesjonalnego dialogu między stroną reprezentowaną przez "znawcę prawa", a Naczelnym Sądem Administracyjnym na gruncie obowiązującego prawa (uzasadnienie uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09). Skargę kasacyjną należy tak zredagować, aby jej treść nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych, ponieważ wadliwe skonstruowanie jej podstaw uniemożliwi sądowi kasacyjnemu zweryfikowanie racji strony skarżącej pod względem merytorycznym.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zarówno w zarzutach skargi kasacyjnej, jak i w jej uzasadnieniu, zawarto stwierdzenia sugerujące wyrażenie przez Sąd I instancji ocen lub twierdzeń, które w rzeczywistości nie zostały wyrażone. Dotyczy to mianowicie stwierdzeń jakoby WSA uznał, że: "zakończone prawomocnie postępowanie komunalizacyjne stanowi przeszkodę do stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego" (zarzut 1), że: "wobec istnienia w obrocie prawnym prawomocnej decyzji komunalizacyjnej, dalsze postępowanie dowodowe w przedmiocie posiadania przez PKP zarządu byłoby bezzasadne" (zarzut 3), a także jakoby WSA założył a priori, że: "wydanie decyzji komunalizacyjnej niweluje możliwość uwłaszczenia PKP co do tego samego gruntu, a prowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność posiadania przez PKP zarządu jest zbyteczne i niedopuszczalne" (zarzut 4). Powtórzenie i rozwinięcie tych samych nieuprawnionych stwierdzeń zawarto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na str. 3-5. Lektura treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że WSA nie prezentował przypisanego mu przez skarżącego kasacyjnie stanowiska, wobec czego już z tego powodu ww. zarzuty kasacyjne są chybione i nie mogły odnieść zamierzonego skutku.
Rozpatrywana sprawa dotyczy uwłaszczenia z mocy prawa na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.; dalej: u.g.n.). Postępowanie uwłaszczeniowe dotyczy rozliczeń wewnętrznych, którego celem nie jest rozstrzygnięcie sporu o przysługiwanie prawa własności do nieruchomości – jak to ma miejsce w postępowaniu komunalizacyjnym - a jedynie potwierdzenie ustanowienia z mocy samego prawa użytkowania wieczystego na gruntach Skarbu Państwa lub gminy w dniu 5 grudnia 1990 r. Przysługiwanie prawa własności nieruchomości w tym przypadku ma znaczenie jedynie dla określenia organu administracji (wojewody lub właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, w zależności od tego, czy w dacie 5 grudnia 1990 r. nieruchomość pozostawała własnością - odpowiednio - Skarbu Państwa lub gminy) właściwego do wydania decyzji o potwierdzeniu zaistnienia tzw. uwłaszczenia państwowej lub komunalnej osoby prawnej w dniu 5 grudnia 1990 r. na podstawie art. 200 ust. 1 u.g.n. W myśl tego przepisu warunkiem nabycia przez państwową lub komunalną osobę prawną, z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali, było pozostawanie tych gruntów w ww. dniu w zarządzie danej osoby prawnej.
W niniejszej sprawie zasadnicza kwestia sporna sprowadzała się do tego, czy w dacie 5 grudnia 1990 r. sporna nieruchomość znajdowała się w zarządzie poprzednika prawnego PKP i czy dowodzą tego przedstawione w sprawie dowody.
Na potrzeby przeprowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie uwłaszczenia w art. 206 u.g.n. ustawodawca upoważnił Radę Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad i trybu stwierdzania m.in. dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, o których mowa w art. 200 ust. 1 u.g.n. oraz uznawania środków za środki własne, określania wartości nieruchomości oraz wysokości kwot należnych za nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali, zabezpieczenia wierzytelności z tego tytułu, a także rodzajów dokumentów stanowiących niezbędne dowody w tych sprawach. W § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23 poz. 120; dalej: rozporządzenie wykonawcze) wymieniono dokumenty, na podstawie których właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, tj.:
1) decyzję o przekazaniu nieruchomości w zarząd,
2) decyzję o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.,
3) umowę między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, zawartą za zgodą organu,
4) umowę, zawartą w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa,
5) odpis z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości,
6) decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością,
7) decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.,
8) uchwałę, zarządzenie lub decyzję wydane w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości,
9) protokół przekazania nieruchomości, sporządzony między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985 r.,
10) umowę o przekazaniu nieruchomości lub protokół przekazania nieruchomości, sporządzone przed dniem 22 października 1961 r. między organizacjami społeczno-zawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi a państwowymi jednostkami organizacyjnymi.
W § 4 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego przewidziano, że jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego, potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym.
W punktach 2 i 5 petitum skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia wykonawczego, przez nie uznanie przedłożonego dokumentu za dowód posiadania spornego gruntu w zarządzie PKP w dacie 5 grudnia 1990 r., przy czym w punkcie 2 wskazano, że dokumentem tym jest oświadczenie przedstawicieli PKP S.A. W ww. przepisie rozporządzenia nie wymieniono jednak dokumentu w formie oświadczenia, lecz decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. Tym samym Sąd I instancji nie mógł naruszyć wskazanego przepisu w sposób określony w zarzucie z punktu 2. Natomiast bezpodstawne i całkowicie niezrozumiałe jest powoływanie się przez skarżącego kasacyjnie w zarzucie 5 oraz na str. 6 i str. 8-9 uzasadnienia skargi kasacyjnej na decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu, skoro tego rodzaju dowód nie został w ogóle przestawiony w niniejszej sprawie.
Niezasany jest zarzut podniesiony w punkcie 3 skargi kasacyjnej w zakresie, w jakim wskazuje się w nim na nieuwzględnienie oświadczenia przedstawicieli PKP S.A. z 11 stycznia 2021 r., jako dokumentu przesądzającego o przysługiwaniu PKP prawa zarządu spornej nieruchomości. Zgodnie z treścią tego dokumentu: "PKP S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w Krakowie, działając na podstawie art. 75 § 2 k.p.a. pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania określone w art. 233 § 1 Kodeksu Karnego, zgodnie z § 4 ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, w związku z tym, że nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1 ww. rozporządzenia, oświadcza, że działka nr [...] o pow. 0,1595 ha, obręb [...] znajdowała się w dniu 5 grudnia 1990 r., w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego Polskich Kolei Państwowych."
Z § 4 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego wynika, że stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać nie tylko na podstawie dokumentów wymienionych w ust. 1 tego przepisu. Prawodawca miał bowiem na uwadze, że może wystąpić sytuacja, w której wskazane dokumenty nie zachowały się. W takim przypadku stwierdzenie powyższego prawa może nastąpić na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 k.p.a., potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowej lub komunalnej jednostce organizacyjnej w zarząd. Co jednak istotne, tryb przewidziany w § 4 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego stanowi podstawę stwierdzenia "dotychczasowego prawa zarządu", a więc prawa, które zostało ustanowione w przeszłości, skoro istnieje "dotychczas". Oznacza to, że zeznania świadków lub oświadczenia stron w tym przedmiocie muszą wskazywać, w jaki sposób i na jakiej podstawie prawo to zostało uprzednio ustanowione, tj. na mocy jakiego aktu to nastąpiło. Zastosowanie analizowanego przepisu rozporządzenia ma bowiem na celu ustalenie, czy tego rodzaju dokument w ogóle istniał, skoro zeznania świadków i oświadczenia stron mają służyć potwierdzeniu prawa zarządu w sytuacji, gdy "nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1" (zob. np. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 3 listopada 2015 r. I OSK 435/14, z 30 listopada 2016 r., I OSK 30/15). Oświadczenie z 11 stycznia 2021 r., na które powołuje się skarżący kasacyjnie, nie daje jednak na to odpowiedzi, co sugeruje, że taki dokument w ogóle nie istniał. W konsekwencji należy przyjąć, że nie doszło do ustanowienia prawa zarządu do spornej nieruchomości na rzecz poprzednika prawnego skarżącego kasacyjnie. Oświadczenie bowiem jedynie, że sporna działka w dniu 5 grudnia 1990 r. znajdowała się w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego PKP, bez jednoczesnego powołania się w tym zakresie na konkretny dokument - który istniał, ale nie zachował się, bo został np. zniszczony lub zagubiony - nie może stanowić wystarczającego dowodu na okoliczność przysługiwania tego prawa. Tym bardziej, że także postępowanie dowodowe przeprowadzone w tym kierunku przez organy administracji nie doprowadziło do ustalenia, by doszło do ustanowienia prawa zarządu do spornej nieruchomości na rzecz poprzednika prawnego skarżącego.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszym składzie nie podziela wyrażonego przez skarżącego kasacyjnie stanowiska, jakoby prawo zarządu do nieruchomości, której dotyczy niniejsza sprawa, przysługiwało PKP ex lege, w tym w szczególności na podstawie przepisów prawa normujących utworzenie i funkcjonowanie przedsiębiorstwa państwowego PKP. Akty prawne regulujące status prawny przedsiębiorstwa PKP oraz akty, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych unormowań i z tej przyczyny nie mogły one regulować stanu prawnego konkretnych nieruchomości, lecz mogły jedynie stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych w odniesieniu do poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego.
Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku posiada wymagane tym przepisem elementy, wobec czego możliwa jest jego kontrola instancyjna i prześledzenie toku rozumowania Sądu I instancji, w tym poznanie przesłanek, które stały się podstawą oddalenia skargi z uwagi na zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. W motywach wyroku Sąd I instancji logicznie i rzeczowo ustosunkował się do zasadniczych zarzutów skargi. Należy przy tym podkreślić, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości zaakceptowania przez sąd ustalonego przez organ administracji stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.
Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. jest nieskuteczny. Przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez sąd wojewódzki stanowiąc, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając skargę sąd ma obowiązek badania wszelkich aspektów sprawy mających znaczenie dla oceny legalności zaskarżonego aktu, a więc chodzi w tym przypadku obowiązek zbadania nie wszelkich, a jedynie istotnych aspektów sprawy. W judykaturze trafnie wskazuje się, że dla skutecznego powołania się w skardze kasacyjnej na naruszenie komentowanego przepisu, konieczne jest powiązanie go z przepisami, których złamania przez organ administracji nie dostrzegł sąd. Nadto zarzut ten może być usprawiedliwiony tylko wtedy, gdy w postępowaniu administracyjnym dopuszczono się uchybień na tyle istotnych, a jednocześnie oczywistych, że sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów podniesionych w skardze (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniach wyroków z 22 maja 2014 r., I OSK 782/13; z 16 marca 2016 r., I GSK 1867/14; z 13 lutego 2014 r., II GSK 1932/12). W rozpoznawanej sprawie powyższe warunki nie zostały jednak spełnione.
Bezskuteczny jest zarzut sformułowany w punkcie 8 petitum skargi kasacyjnej. Ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera przepisu "art. 1 pkt. 1 lit. c". Natomiast art. 151 p.p.s.a. określa treść rozstrzygnięcia sądu I instancji, będącego efektem jego ustaleń i ocen dokonanych w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie tego przepisu mogłoby zatem nastąpić jako efekt naruszenia przez Sąd przepisów traktujących o zakresie ustaleń i ocen prawnych dokonywanych w postępowaniu sądowoadministracyjnym, albo ocen w zakresie zastosowanego prawa materialnego. Takiego jednak zarzutu skarga kasacyjna nie zawiera. Skarżący kasacyjnie przypisał bowiem naruszenia prawa organom administracji i w tym upatruje naruszenia przez Sąd powołanego wyżej przepisu, gdy tymczasem, zgodnie z art. 174 w zw. z art. 173 § 1 p.p.s.a., zarzuty kasacyjne należy sformułować przede wszystkim wobec orzeczenia Sądu pierwszej instancji. Dla skutecznego postawienia zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. konieczne jest zatem wskazanie naruszenia innych przepisów proceduralnych w zakresie ustaleń i ocen prawnych, którym uchybiono w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czego w danym przypadku nie uczyniono. Sąd administracyjny kontroluje prawidłowość wydania decyzji administracyjnej przez pryzmat zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów prawa proceduralnego. Naruszenie przepisów procedury administracyjnej może być zatem przedmiotem zarzutu kasacyjnego wobec sądu I instancji przy wykazaniu, że sąd ten dokonał błędnej ich wykładni lub niewłaściwie je zastosował. Przepisy procedury administracyjnej normują bowiem postępowanie przed organami administracji, dlatego ich naruszenie przez sąd administracyjny może być oceniane jedynie w sposób określony w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W związku z powyższym w rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji nie mógł naruszyć przepisów procedury administracyjnej w sposób wskazany w zarzutach kasacyjnych naruszenia przepisów postępowania, skoro przepisy te nie normują postępowania przed tym Sądem.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a.