I OSK 2269/21

I OSK 2269/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-10-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński
Jolanta Rudnicka /przewodniczący sprawozdawca/
Karol Kiczka
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Łd 81/21 - Wyrok WSA w Łodzi z 2021-08-19
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 10 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 81/21 w sprawie ze skargi T. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do świadczenia "Dobry Start" oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 81/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie ze skargi T. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 30 listopada 2020 r. nr SKO.4118.199.2020 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia "Dobry Start" uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 15 października 2020 r. znak: SOCII.532.077247.2020.194856.000003/2020.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
T. A. (dalej: "Skarżący") w dniu 28 sierpnia 2020 r. złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia "Dobry Start" na dziecko A. A. (dalej: "córka/małoletnia"). Do wniosku dołączył wyrok Sądu Okręgowego w Łodzi Wydział XII Cywilny Rodzinny z 16 maja 2014 r., sygn. akt XIIC 1644/13, którym: rozwiązano związek małżeński J. K. Ź.-A. (dalej: "matka") ze Skarżącym; powierzono wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnią córką obojgu rodzicom; ustalono, że miejscem zamieszkania dziecka będzie miejsce zamieszkania matki; obciążono oboje rodziców kosztami utrzymania i wychowania córki, a w ramach udziału ojca w tych kosztach zasądzono od Skarżącego na rzecz córki alimenty w kwocie 20 złotych miesięcznie, płatne do rąk matki; nie rozstrzygnięto o sposobie kontaktów Skarżącego z córką.
Prezydent Miasta Łodzi (dalej: "Prezydent"), rozpoznając złożony wniosek opisaną powyżej decyzją z 15 października 2020 r. orzekł o odmowie przyznania Skarżącemu prawa do świadczenia "Dobry Start". W uzasadnieniu wskazał, że § 30 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" (Dz. U. poz. 1061; dalej: "rozporządzenie"), jak i treść wyroku Sądu Okręgowego w Łodzi dowodzą, że Skarżący nie spełnia przesłanek do uzyskania prawa do świadczenia, bowiem nie sprawuje faktycznej opieki nad córką, a miejscem jej pobytu jest miejsce zamieszkania matki. Tym samym małoletnia nie pozostaje na utrzymaniu i wychowaniu swego ojca.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Skarżący.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi (dalej: "Kolegium") opisaną powyżej decyzją z 30 listopada 2020 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta z 15 października 2020 r.
W ocenie Kolegium, Prezydent prawidłowo uznał, że Skarżący nie może ubiegać się skutecznie o przyznanie prawa do świadczenia "Dobry Start" na córkę, gdyż nie przedstawił żadnego dokumentu świadczącego o sprawowaniu opieki nad córką i wspólnego z nią zamieszkiwania, a zatem nie może powoływać się na to, że sprawuje opiekę nad dzieckiem i spełnia przesłanki do uzyskania prawa do świadczenia "Dobry Start". Powyższe ustalenie, tj. miejsca zamieszkania córki wraz z matką i brak stosownego orzeczenia sądu rodzinnego w zakresie opieki naprzemiennej, skutkowały odmową przyznania Skarżącemu prawa do świadczenia "Dobry Start". W ocenie Kolegium, Skarżący nie może wywodzić swego prawa do świadczenia "Dobry Start" na dziecko wyłącznie z faktu, że ma władzę rodzicielską nad córką, uczestniczy w jej życiu i wychowaniu, a utrzymywanie wywodzi z istnienia obowiązku alimentacyjnego względem małoletniej. Wykonywanie przez stronę władzy rodzicielskiej nie może być traktowane jako opieka naprzemienna w rozumieniu rozporządzenia ani też jako faktyczne sprawowanie opieki nad dzieckiem. Skarżący nie wykazał się orzeczeniem sądu o opiece naprzemiennej obojga rodziców ani też orzeczeniem, że taka opieka nad córką została mu powierzona. Zdaniem Kolegium, już sam fakt płacenia alimentów różnicuje sytuację rodziców i determinuje ustalenie, który z opiekunów utrzymuje dziecko (a który nie). Skoro bowiem sąd uznał, uwzględniając nakłady obojga rodziców ponoszone na utrzymanie i wychowanie dziecka, że jednemu z rodziców należą się dodatkowo alimenty od drugiego z rodziców, w tym przypadku alimenty należą się matce jego córki od ojca dziecka - Skarżącego, to oznacza to, że małoletnia pozostaje na utrzymaniu rodzica, który ma je dostawać.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi (dalej: "Sąd I instancji") wniósł Skarżący.
Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 81/21 - Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta z 15 października 2020 r.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia świadczenie "Dobry Start" przysługuje rodzicom. W myśl § 4 ust. 2 rozporządzenia świadczenie "Dobry Start" przysługuje w związku z rozpoczęciem roku szkolnego do ukończenia: 1) przez dziecko lub osobę uczącą się 20. roku życia; 2) przez dziecko lub osobę uczącą się 24. roku życia – w przypadku dzieci lub osób uczących się legitymujących się orzeczeniem o niepełnosprawności. Stosownie do § 4 ust. 3 rozporządzenia świadczenie dobry start przysługuje także w przypadku: 1) ukończenia 20. roku życia przez dziecko lub osobę uczącą się przed rozpoczęciem roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko lub osoba ucząca się kończy 20. rok życia; 2) ukończenia 24. roku życia przez dziecko lub osobę uczącą się przed rozpoczęciem roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko lub osoba ucząca się kończy 24. rok życia – w przypadku dzieci lub osób uczących się legitymujących się orzeczeniem o niepełnosprawności.
Zdaniem Sądu I instancji, nie budzi wątpliwości, że przepisy rozporządzenia nie pozwalają na przyznanie prawa do świadczenia "Dobry Start" jednocześnie obojgu rodzicom, za wyjątkiem sytuacji określonej w § 5 ust. 2 rozporządzenia, w myśl którego w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia dobry start ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego świadczenia "Dobry Start". Poza sporem jest, zdaniem Sądu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła sytuacja, o której stanowi § 5 ust. 2 rozporządzenia. W wypadku, gdy brak jest orzeczenia sądu zgodnie, z którym dziecko jest pod opieką naprzemienną, zbieg uprawnień obojga rodziców do świadczeń wychowawczych reguluje § 30 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Zgodnie z § 30 ust. 1 rozporządzenia w przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka do świadczenia "Dobry Start", świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Przepis § 30 ust. 2 rozporządzenia natomiast stanowi, że jeżeli opieka nad dzieckiem sprawowana jest równocześnie przez oboje rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, świadczenie "Dobry Start" wypłaca się temu, kto pierwszy złoży wniosek. Stosownie do § 30 ust. 3 rozporządzenia w przypadku, gdy po złożeniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia "Dobry Start" przez rodzica, opiekuna prawnego dziecka lub opiekuna faktycznego dziecka drugi rodzic, opiekun prawny dziecka lub opiekun faktyczny dziecka złoży wniosek o ustalenie prawa do świadczenia "Dobry Start" w związku z opieką nad tym samym dzieckiem, organ właściwy, o którym mowa w § 3 pkt 4 lit. a, ustala, kto sprawuje opiekę, i w tym celu może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 i 1985 oraz z 2018 r. poz. 650 i 700), w celu ustalenia osoby sprawującej opiekę nad dzieckiem. W przypadku, o którym mowa w ust. 3, organ właściwy, o którym mowa w § 3 pkt 4 lit. a, może wystąpić do ośrodka pomocy społecznej o udzielenie informacji o okolicznościach dotyczących sprawowania opieki nad dzieckiem, jeżeli informacje te zostały ustalone w rodzinnym wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym nie wcześniej niż 3 miesiące przed dniem otrzymania przez ośrodek pomocy społecznej wniosku o udzielenie informacji (§ 30 ust. 4 rozporządzenia). Z regulacji zawartych w § 30 ust. 1-4 rozporządzenia wynika zatem, że kryterium przyznania rodzicom świadczenia "Dobry Start" jest wyłącznie sprawowanie opieki nad dzieckiem a nie wspólne z nim zamieszkiwanie, które organy administracji obu instancji, jak wynika z uzasadnień wydanych w sprawie decyzji, utożsamiają ze "sprawowaniem opieki nad dzieckiem".
W świetle powyższego Sąd I instancji uznał, że "sprawowania opieki" w rozumieniu regulacji zawartych w § 30 ust. 1-4 rozporządzenia nie zawsze można utożsamiać ze "wspólnym zamieszkiwaniem z dzieckiem". Zdaniem Sądu I instancji, "wspólne zamieszkiwanie z dzieckiem"stanowi jedną z przesłanek przyznania świadczenia wychowawczego, co wynika z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm.). W rozporządzeniu i ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci odmiennie więc zostały określone przesłanki przyznawania obu tych świadczeń. Samo "sprawowanie opieki nad dzieckiem" jest więc przesłanką przyznania prawa do świadczenia "Dobry Start" pod warunkiem, że w sytuacji gdy opieka ta jest sprawowana równocześnie przez oboje rodziców drugi z rodziców nie złożył wniosku wcześniej (§ 30 ust. 2 rozporządzenia). W przypadku gdy po złożeniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia "Dobry Start" przez rodzica, drugi rodzic złoży wniosek o ustalenie tego prawa w związku z opieką nad tym samym dzieckiem, organ właściwy, stosownie do § 30 ust. 3 rozporządzenia zobowiązany jest ustalić kto sprawuje opiekę i w tym celu może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, w celu ustalenia osoby sprawującej opiekę nad dzieckiem. Może także wystąpić do ośrodka pomocy społecznej o udzielenie informacji o okolicznościach dotyczących sprawowania opieki nad dzieckiem, jeżeli informacje te zostały ustalone w rodzinnym wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym nie wcześniej niż 3 miesiące przed dniem otrzymania przez ośrodek pomocy społecznej wniosku o udzielenie informacji, o czym stanowi § 30 ust. 4 rozporządzenia.
Ponadto Sąd I instancji wskazał, że z akt administracyjnych oraz z uzasadnień wydanych w sprawie decyzji nie wynika jednak, aby wniosek o przyznanie prawa do świadczenia "Dobry Start" na córkę Skarżącego w związku z rozpoczęciem roku szkolnego 2020/2021 złożył także drugi rodzic, a przynajmniej nie zostało to udokumentowane. Nie przeprowadzono żadnego rodzinnego wywiadu środowiskowego w celu ustalenia osoby sprawującej opiekę nad dzieckiem i czy rzeczywiście mieszka ono z matką. Co więcej, zdaniem Sądu I instancji, z akt sprawy nawet nie wynika, gdzie obecnie córka Skarżącego zamieszkuje. Zdaniem Sądu I instancji, należy zwrócić uwagę, że z wyroku Sądu Okręgowego w Łodzi z 16 maja 2014 r., sygn. akt XIIC 1644/13, stanowiącego jedyny dowód w sprawie wynika, że wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnią powierzono obojgu rodzicom ustalając, że miejscem jej zamieszkania będzie miejsce zamieszkania matki. Jednocześnie zobowiązano oboje rodziców do ponoszenia kosztów jej utrzymania i wychowania oraz zasądzono od Skarżącego alimenty w kwocie 20 zł miesięcznie. W wyroku tym sąd nie rozstrzygnął jednak o sposobie kontaktów Skarżącego z córką oraz o sposobie korzystania ze wspólnego mieszkania. Zdaniem Sądu I instancji, wbrew stanowisku organów administracji obu instancji wyrok Sądu Okręgowego w Łodzi z 16 maja 2014 r., sygn. akt XIIC 1644/13 nie może więc stanowić wystarczającego dowodu na to, że Skarżący opieki nad córką nie sprawuje. Sama wysokość zasądzonych alimentów z uwagi na ich wysokość - 20 zł wskazuje, że ma wymiar raczej symboliczny i nie potwierdza wystarczająco tezy Kolegium o pozostawaniu dziecka na utrzymaniu matki. Sąd I instancji zaznaczył przy tym, że wyrok ten został wydany ponad 6 lat wcześniej niż zaskarżona decyzja. Od tego czasu zakres i sposób opieki faktycznie sprawowanej przez rodziców małoletniej mógł ulec znaczącej zmianie. W dacie wydania zaskarżonej decyzji miała ona ukończone 12 lat. W rozpoznawanej sprawie nie można więc wykluczyć, że opieka nad dzieckiem jest sprawowana przez oboje rodziców równocześnie. Z braku stosownego orzeczenia sądu o opiece naprzemiennej nie można jeszcze wywodzić dla Skarżącego niekorzystnych skutków.
Zdaniem Sądu I instancji, skoro jednak w ocenie organów administracji Skarżący nie sprawuje opieki nad dzieckiem, to okoliczność tę należało jednoznacznie ustalić i udokumentować. Przed wydaniem decyzji organy administracji obu instancji nie umożliwiły jednak Skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. i w konsekwencji tego nie zastosowały art. 79a § 1 k.p.a. Skarżący nie mógł więc skorzystać z możliwości przedłożenia dodatkowych dowodów celem wykazania spełnienia przesłanek przyznania świadczenia (art. 79a § 2 k.p.a.). W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu I instancji, w konsekwencji błędu interpretacyjnego organy nie tylko zaniechały realizacji ciążących na nich obowiązków informacyjnych wobec Skarżącego i zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu (art. 9, art. 10 § 1, art. 79a § 1 k.p.a.), ale również nie ustaliły należycie stanu faktycznego sprawy, co oznacza naruszenie obowiązków nałożonych przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zaniechanie tych działań, w ocenie Sądu I instancji, nie tylko rzutuje na naruszenie prawa procesowego w tej sprawie, ale również czyni wadliwą, bo przedwczesną, odmowę przyznania Skarżącemu wnioskowanego świadczenia.
Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a.),, uchylił decyzje organów obu instancji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie prawa materialnego, tj.:
1) przepisu § 30 ust.1 w związku z § 30 ust. 2-4 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że kryterium przyznania rodzicom świadczenia "Dobry Start" na podstawie wskazanego przepisu jest wyłącznie sprawowanie opieki nad dzieckiem, a nie wspólne z nim zamieszkiwanie - w sytuacji gdy sprawowanie osobistej opieki nad dzieckiem, jako kryterium przyznania rodzicom świadczenia "Dobry Start" na podstawie wskazanego przepisu, oznacza przede wszystkim wspólne z nim zamieszkiwanie, bo bez wspólnego zamieszkiwania, nawet w przypadku opieki naprzemiennej, nie można wyobrazić sobie sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem, w tym także nadzorowania wykonywania przez dziecko obowiązku nauki w danym roku szkolnym;
2) przepisu § 30 ust. 1-4 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie (na podstawie błędnej wykładni przepisu), że wobec braku wyroku orzekającego o opiece naprzemiennej i braku przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego nie można było przyjąć, że Skarżący nie sprawuje osobistej opieki nad tym dzieckiem, ewentualnie organy w tej sprawie powinny jednoznacznie ustalić i udokumentować, że tej osobistej opieki Skarżący nie sprawuje - w sytuacji gdy to postępowanie prowadzone na podstawie przepisów rozporządzenia ma charakter wnioskowy i uproszczony, a więc to wnioskodawca, a nie organy administracji, powinien wykazać, że sprawuje on osobistą opiekę nad córką, inaczej niż wynika to z załączonego przez niego wyroku, w szczególności co do miejsca zamieszkania córki razem z nim, kiedy jednocześnie brak wyroku orzekającego o opiece naprzemiennej, a poza tym brak było podstaw do przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego skoro o świadczenie "Dobry Start" wystąpił jedynie skarżący i nie było zbiegu praw rodziców;
Ponadto Kolegium zarzuciło zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art.7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 roku poz. 256 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z tego powodu, że organy nie ustaliły należycie stanu faktycznego sprawy w zakresie tego, że Skarżący nie sprawuje osobistej opieki nad tym dzieckiem, w sytuacji gdy brak było uzasadnionych podstaw do przyjęcia naruszenia tych przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bowiem z załączonego przez Skarżącego wyroku wynikało, że miejscem zamieszkania tego dziecka było miejsce zamieszkania matki i tym samym zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów organy były uprawnione do przyjęcia, że nie zamieszkując z córką Skarżący nie sprawuje osobistej opieki nad nią, a skarżący nie przedstawił żadnych dowodów przeciwnych;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 9, art. 10 § 1, art. 79a § 1 k.p.a. polegające na przyjęciu, iż doszło do naruszenia tych przepisów bo przed wydaniem decyzji przez organ uniemożliwiono Skarżącemu wypowiedzenie się co do zgromadzonego materiału dowodowego i nieodpowiednio poinformowano go o jego uprawnieniach, w sytuacji gdy Skarżący miał możliwość wykazania, że sprawuje osobistą opiekę nad córką zamieszkując z nią, ale żadnych dowodów w tym zakresie nie złożył, także w toku innych postępowań administracyjnych dotyczących świadczenia "Dobry Start" i świadczenia wychowawczego na córkę, a zatem nawet gdyby przyjąć, że doszło do naruszenia wskazywanych wyżej przepisów k.p.a., to nie miało ono żadnego wpływu na wynik sprawy;
Wobec powyższego Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Jednocześnie wniosło o zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W piśmie z dnia 22 listopada 2022 r. Skarżący wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej i rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Pismem z dnia 3 stycznia 2023 r. pełnomocnik Skarżącego poparł stanowisko Skarżącego, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach wskazanych w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Kluczowe jednak znaczenie w sprawie ma wykładnia przepisów prawa materialnego, które określają przesłanki przyznania "świadczenia dobry start", czyli przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" ( Dz.U. poz.1061). Sąd I instancji przywołał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisy tego rozporządzenia i wywiódł, że "sprawowania opieki" w rozumieniu regulacji zawartych w §30 ust.1-4 rozporządzenia nie zawsze można utożsamiać ze "wspólnym zamieszkiwaniem". Zdaniem Sądu Wojewódzkiego samo "sprawowanie opieki" jest przesłanką przyznania prawa do świadczenia dobry start pod warunkiem, że w sytuacji gdy opieka ta jest sprawowana równocześnie przez oboje rodziców drugi z rodziców nie złożył wniosku. Z tym stanowiskiem nie zgadza się skarżące kasacyjnie Kolegium, które odmienne interpretuje pojęcie "sprawowanie osobistej opieki nad dzieckiem", a mianowicie – zdaniem Kolegium - sprawowanie osobistej opieki nad dzieckiem jako kryterium przyznania rodzicom świadczenia "Dobry Start", oznacza przede wszystkim wspólne z nim zamieszkiwanie.
Odnosząc się do tych odmiennych stanowisk w pierwszej kolejności należy odwołać się do § 30 wymienionego rozporządzenia, z treści którego wynika, że ustawodawca w tym przepisie posługuje się pojęciem faktycznie sprawowanej opieki. Odmienną regulację, dotyczącą opieki naprzemiennej przewiduje § 5 rozporządzenia, który stanowi, że w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia dobry start ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego świadczenia dobry start. Przepis ten dotyczy sytuacji, gdy opieka została w prawny sposób określona orzeczeniem sądu. Ta sytuacja nie występuje w rozpoznawanej sprawie i dlatego należało rozpoznać żądanie wnioskodawcy w kontekście regulacji prawnych przewidzianych w § 30 rozporządzenia, który odwołuje się do opieki faktycznej, a nie prawnie uregulowanej wyrokiem sądu opieki naprzemiennej.
W § 30 rozporządzenia ustawodawca przewidział trzy sytuacje. Pierwszą, dotyczącą zbiegu prawa rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka do świadczenia dobry start, gdy świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem ( §1). Drugą, gdy opieka nad dzieckiem sprawowana jest równocześnie przez oboje rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, to świadczenie dobry start wypłaca się temu, kto pierwszy złoży wniosek (§2). Trzecia sytuacja dotyczy przypadku, gdy po złożeniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia dobry start przez rodzica, opiekuna prawnego dziecka lub opiekuna faktycznego dziecka drugi rodzic, opiekun prawny dziecka lub opiekun faktyczny dziecka złoży wniosek o ustalenie prawa do świadczenia dobry start w związku z opieką nad tym samym dzieckiem, to wówczas organ właściwy, o którym mowa w § 3 pkt 4 lit. a, ustala, kto sprawuje opiekę, i w tym celu może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w celu ustalenia osoby sprawującej opiekę nad dzieckiem ( §3). W tej sytuacji organ właściwy, może wystąpić do ośrodka pomocy społecznej o udzielenie informacji o okolicznościach dotyczących sprawowania opieki nad dzieckiem, jeżeli informacje te zostały ustalone w rodzinnym wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym nie wcześniej niż 3 miesiące przed dniem otrzymania przez ośrodek pomocy społecznej wniosku o udzielenie informacji ( § 4).
Z treści §30 ust.2 rozporządzenia wynika, że samo sprawowanie opieki nad dzieckiem jest przesłanką przyznania świadczenia dobry start, ale pod warunkiem, że opieka ta jest sprawowana przez oboje rodziców i drugi z rodziców nie złożył wniosku. Dokonując wykładni pojęcia "sprawowanie opieki na dzieckiem", w kontekście stanowiącego podstawę odmowy przyznania świadczenia wyroku Sądu Okręgowego w Łodzi z 16 maja 2014 r., sygn. akt XIIC 1644/13, należy odwołać się do regulacji prawnych przewidzianych w kodeksie rodzinnym i opiekuńczym, a dotyczących władzy rodzicielskiej i sposobu jej wykonywania ( art.95 i nast. krio). Sprawowanie opieki nad dzieckiem to nie tylko wspólne z nim zamieszkiwanie, ale jego wychowanie, piecza nad dzieckiem, wykonywanie zarządu majątkiem dziecka, kierowanie dzieckiem, troszczenie się o fizyczny i duchowy rozwój dziecka, przygotowanie je należycie do pracy, odpowiednio do jego uzdolnień, wspólne rozstrzyganie przez oboje rodziców o istotnych sprawach dziecka. Jak stanowi art.95 §1 k.r.i.o. władza rodzicielska obejmuje w szczególności obowiązek i prawo rodziców do wykonywania pieczy nad osobą i majątkiem dziecka oraz do wychowania dziecka, z poszanowaniem jego godności i praw. W takim rozumieniu sprawowanie opieki nie odnosi się wyłącznie do miejsca zamieszkania dziecka.
W rozpoznawanej sprawie z wyroku Sądu Okręgowego w Łodzi z 16 maja 2014 r., sygn. akt XIIC 1644/13 wynika, że wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnią powierzono obojgu rodzicom ustalając, że miejscem jej zamieszkania będzie miejsce zamieszkania matki. Jednocześnie zobowiązano oboje rodziców do ponoszenia kosztów jej utrzymania i wychowania oraz zasądzono od skarżącego alimenty w kwocie 20 zł miesięcznie. Słusznie zauważył Sąd I instancji, że w wyroku tym sąd nie rozstrzygnął jednak o sposobie kontaktów skarżącego z córką oraz o sposobie korzystania ze wspólnego mieszkania. Trafnie też Sąd ten ocenił, że wyrok Sądu Okręgowego w Łodzi z 16 maja 2014 r., sygn. akt XIIC 1644/13 nie może stanowić wystarczającego dowodu na to, że skarżący opieki nad córką nie sprawuje. Sama wysokość zasądzonych alimentów z uwagi na ich wysokość - 20 zł wskazuje, że ma wymiar raczej symboliczny i nie potwierdza wystarczająco tezy Kolegium o pozostawaniu dziecka na utrzymaniu matki.
Podzielić należy także spostrzeżenia Sądu I instancji co do tego, że organy administracji odmawiając przyznania świadczenia oparły się wyłącznie na treści wyroku Sądu Okręgowego a w zasadzie na tej jego części, która określała miejsce zamieszkania dziecka przy matce. Natomiast z treści tego wyroku wynika w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, że wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnią powierzono obojgu rodzicom, jak również i to, że w wyroku Sąd nie ograniczył ojcu kontaktów z dzieckiem, ani też nie określił sposobu decydowania o istotnych sprawach dziecka. Jak jednak zostało to powyżej nadmienione §30 rozporządzenia odwołuje się do opieki faktycznie sprawowanej, a jak słusznie zauważył Sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie brak jest jakichkolwiek ustaleń dotyczących opieki faktycznie sprawowanej nad dzieckiem. Dokonanie ustaleń faktycznych należy do organu rozpoznającego wniosek o przyznanie świadczenia ( por. także wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2023 r., sygn. I OSK 1353/21 oraz wyroki NSA z 28 lipca 2022r., sygn. I OSK 4948/22 i sygn. I OSK 949/22, pub. www.nsa.gov. pl). Należało również umożliwić skarżącemu wypowiedzenie się w trybie art.10 k.p.a. przed wydaniem decyzji w sprawie, gdyż złożenie przez niego dodatkowych wyjaśnień lub dowodów mogło mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Należy przyznać rację organowi, że przeprowadzenie wywiadu środowiskowego zostało przewidziane w sytuacji określonej w §30 ust.3 rozporządzenia, a nadto postępowanie ma charakter uproszczony. Organ miał jednak możliwości dowodowe przewidziane w k.p.a., do którego odsyłało obowiązujące w dacie podejmowania decyzji, rozporządzenie w zakresie w nim nieuregulowanym ( § 32). Istnieje możliwość złożenia wyjaśnień choćby przez oboje rodziców dziecka, tym bardziej, że jak wynika z akt sprawy, matka dziecka o świadczenie nie występowała.
Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieuzasadnione i dlatego, na podstawie art.184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w wyroku.