I OSK 2267/22

I OSK 2267/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński
Karol Kiczka
Piotr Niczyporuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2333/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-03-16
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant: starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 14 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. Z., J. W., B. Z. J. S., E. A., J. Z., W. W., Z. W., L W., H. S., M. O., D. W., Z. W., W. W., K. W., H. D. i M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2333/21 w sprawie ze skargi E. Z., J. W., B. Z. J. S., E. A., J. Z., W. W., Z. W., L W., H. S., M. O., D. W., Z. W., W. W., K. W., H. D. i M. G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 sierpnia 2021 r. nr 2397/2021 w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2333/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "Sąd I instancji") oddalił skargę E. Z., J. W., B. Z., J. S., E. A., J. Z., W. W., Z. W., L. W., H. S., M. O., D. W., Z. W., W. W., K. W., H. D. i M. G. (dalej: "Skarżący", "Skarżący kasacyjnie") na decyzję Wojewody Mazowieckiego (dalej: "Wojewoda") z 16 sierpnia 2021 r. nr 2397/2021 w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.
Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji złożyli Skarżący. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie:
1. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej: "u.g.n.") zgodnie z treścią którego poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 u.g.n. stała się ona zbędna na cel określony w decyzji, a ponadto ust. 1 tego przepisu poprzez niedostrzeżenie (kolejny już raz), iż nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości;
2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Skarżący wykazali, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, a to dotyczącego przekazania nieruchomości na inny cel, aniżeli ten wskazany w decyzji wywłaszczeniowej;
b) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej: "p.u.s.a.") w zw. z art. 7, 77, 80 ustawy
z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a.") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się wyczerpująco do kryteriów pozwalających na obiektywną ocenę sytuacji w kontekście materialnoprawnych przepisów stanowiących o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości odpowiednio wykazanym spadkobiercom i spełnienia przewidzianych przepisami przesłanek;
c) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 3 i art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że ziściła się podstawa do jej uwzględnienia;
d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Skarżący wykazali, iż postępowanie organów administracji publicznej naruszyło treść art. 138 k.p.a. poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej wyrażonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25 lutego 2010 r., sygn. akt
I SA/Wa 1202/09.
Wobec powyższego Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto, wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania. W uzupełnieniu skargi kasacyjnej wniesiono o przeprowadzenie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181
§ 1 p.p.s.a. zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.
Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych
w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.
Natomiast w związku z sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi pamiętać także należy, że kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania przez sąd (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/33; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 19 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2658/15, 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 614/22, orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").
W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogących mieć w ocenie skargi kasacyjnej istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się oraz z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga łącznego odniesienia się do zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym.
Rozpoznając skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie jest zasadna.
Przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16; 17 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 466/22, źródło CBOSA).
W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, źródło CBOSA).
Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywnego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 2187/21, źródło CBOSA. Por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862).
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1211/13, źródło CBOSA), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2652/20, źródło CBOSA).
Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 2161/22 i przywoływane tam orzecznictwo, źródło CBOSA; por. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2024, s. 650–669).
Poczynienie powyższych uwag – odnośnie wymogów skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego – było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie odpowiada w pełni omówionym wyżej wymogom p.p.s.a. na gruncie zrealizowanego postepowania administracyjnego.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 77 k.p.a. zawarty w petitum skargi kasacyjnej został wadliwie skonstruowany. Przepis ten dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne. Skarżący kasacyjnie nie wskazał konkretnego przepisu, z podaniem numeru właściwej jednostki redakcyjnej aktu prawnego, który, w jego ocenie, naruszył Sąd I instancji. Zatem nie sprecyzował zarzutu, nie przytoczył właściwie podstaw kasacyjnych, a tym samym uniemożliwił ustalenie granic zaskarżenia. Skoro zatem art. 77 k.p.a. dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne, to Skarżący kasacyjnie musi wskazać chociażby konkretny paragraf, który - zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną - został naruszony przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Pogląd ten jest obecnie powszechnie akceptowalny w orzecznictwie (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 2034/06; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 2520/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2360/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2362/19, źródło CBOSA). Podobne uwagi należy odnieść do art. 138 k.p.a. Z kolei podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut (s. 2) naruszenia art. 7 k.p.a. nie został zbudowany zgodnie z wymogami sądowej ustawy procesowej (p.p.s.a.). Art. 7 k.p.a. określa kilka zasad postępowania administracyjnego, natomiast w środku zaskarżania nie wskazano dokładnie, która z nich została naruszona przez Sąd wojewódzki i jaki miało to wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2021 r., sygn. akt. I OSK 414/21, źródło CBOSA). Natomiast naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 3 i art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że ziściła się podstawa do jej uwzględnienia nie zawiera uzasadnienia. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał więc, że zarzucane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej – co wskazywano wyżej – nie jest m. in. uprawniony do formułowania czy doprecyzowywania (konkretyzowania) zarzutów kasacyjnych.
W realiach rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy należy wskazać, że środek zaskarżania jest przede wszystkim polemiką z prawidłowymi ustaleniami Sądu I instancji i nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia.
Istotą sporu w rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawie jest to, czy zasadnie Sąd I instancji oddalił skargę, przyjmując iż decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty L. (dalej: "Starosta") nr 15/2020
z 6 lutego 2020 r. w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości - nie narusza prawa.
Pomimo multiplikacji zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym wszystkie one dotyczą wskazywanej wyżej kwestii spornej. W istotnej części kasator powtarza zarzuty uprzednio zawarte w skardze do Sądu Wojewódzkiego.
W okolicznościach rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy należy podkreślić, że w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., dopatrując się jego naruszenia przez Sąd I instancji w oddaleniu skargi pomimo wykazania przez Skarżących wad w przeprowadzonym przez organy postępowaniu administracyjnym, uniemożliwiającym prawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Tak sformułowany zarzut nie może odnieść zamierzonego skutku w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie już podkreślano, iż przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak art. 146
§ 1, art. 147, art. 149 § 1-2, art. 151, czy art. 145 § 1 p.p.s.a., mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie wymienionych wyżej przepisów ogólnych (blankietowych) jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie powołano. Zarzut skargi kasacyjnej nie może zaś ograniczać się do wskazania naruszenia tego przepisu bez powiązania go z przepisami prawa przewidującymi możliwość podjęcia w określonej sprawie przez organ administracji czynności lub aktu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 28 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 887/16; 17 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2483/14; 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/13; 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 931/08;
23 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3147/19, źródło CBOSA). Dla skutecznego podważenia stanowiska Sądu I instancji w podstawach do oddalenia skargi koniecznym było więc wskazanie, w ramach podniesionego zarzutu, przepisów, których naruszenie świadczy o błędnym oddaleniu skargi. Nadto konieczne też było - a czego również zabrakło w rozpoznawanej skardze kasacyjnej - wykazanie, że zarzucane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Oczekiwanego rezultatu przynieść nie mogły też zarzuty naruszenia art.
1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.
Odnosząc się do naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. zauważyć trzeba, że przywołany przepis prawa należy do przepisów ustrojowych, a nie do przepisów postępowania.
O naruszeniu tych regulacji można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2014 r., o sygn. akt II GSK 1293/13; por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2024 r., o sygn. akt I GSK 1145/20, źródło CBOSA). Żadna z takich sytuacji w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała, gdyż WSA w Warszawie przeprowadził kontrolę decyzji objętej zakresem właściwości tego Sądu, stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Jeżeli sąd administracyjny stosuje środki określone w ustawie, to każde jego orzeczenie jest realizacją obowiązku przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej. W takich przypadkach nie może być mowy o naruszeniu dyspozycji art. 1 § 2 p.u.s.a. Ponadto rolą organu w toku postępowania administracyjnego jest: podjęcie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz udokumentowanie poczynionych ustaleń
w aktach sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.). Dokumentacja akt niniejszej sprawy wskazuje, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że organy prowadzące postępowanie tym standardom sprostały. Z kolei skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Jedynie to, bowiem może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich odmiennej ocenie. Dokonana ocena materiału dowodowego może być, bowiem skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo - skutkowego. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie.
Przedmiotem oceny Sądu I instancji była decyzja Wojewody z 16 sierpnia 2021 r. nr 2397/2021, którą to utrzymał w mocy decyzje Starosty z 6 lutego 2020 r. nr 15/2020, o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej aktualnie jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], gm. J. Nieruchomość, będąca przedmiotem zaskarżonej decyzji, została wywłaszczona od J. W. na rzecz Skarbu Państwa w zarząd i użytkowanie Zakładów [...] w L., orzeczeniem o wywłaszczeniu i odszkodowaniu z 22 listopada 1960 r. nr USW.IV-1/34/59 r., wydanym przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej - Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 17, poz. 70).
Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego następca prawny mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Zgodnie z art. 137 ust. 1 cyt. ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jeżeli:
1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu albo
2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
Wobec tego tylko nieruchomość, która spełnia wskazane warunki, może być uznana za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i w konsekwencji zwrócona byłym właścicielom lub ich spadkobiercom. Postępowanie administracyjne prowadzone na omawianej podstawie nie może zatem ograniczać się do zbadania celu wywłaszczenia oraz aktualnego stanu i sposobu wykorzystania nieruchomości. Zasadniczym zadaniem organów orzekających w tym zakresie jest ustalenie, czy nieruchomość została właściwie zagospodarowana w okresach wskazanych w art. 137 ust.1 powołanej ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1138/08 oraz z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt
I OSK 471/09, źródło CBOSA).
Brzmienie powyższego przepisu oznacza zatem, że jeżeli cel nabycia nieruchomości został osiągnięty, to nie istnieje możliwość jej zwrotu, mimo późniejszej zmiany jej przeznaczenia. Istotne jest zatem nie to, co aktualnie znajduje się na wywłaszczonym gruncie lub w jaki sposób grunt ten jest wykorzystywany, lecz to, czy w określonym przedziale czasowym rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia, oraz czy utraciła moc decyzja o lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. Nie można zatem mówić o zbędności na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji wywłaszczeniowej, a dopiero później zmieniono jej przeznaczenie czy w ogóle zaprzestano jej wykorzystywania na cel, na jaki została przejęta. Nie ma zatem podstaw do zwrotu nieruchomości, które zostały wykorzystane na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nawet, jeśli w wyniku późniejszych zmian zrealizowana inwestycja uległa likwidacji, a grunt stał się niepotrzebny. Należy przy tym podkreślić, że art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. ma zastosowanie nie tylko na przyszłość, ale także do nieruchomości wywłaszczonych przed 1997 r., z czym mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Wynika to z retrospektywnego charakteru instytucji zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, a także braku szczególnych przepisów przejściowych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, przy czym nie należy tracić z pola widzenia oceny okoliczności związanej z faktem, czy na datę złożenia wniosku dana nieruchomość została zagospodarowana lub jest w toku zagospodarowania zgodnie
z celem wskazanym w decyzji wywłaszczeniowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1839/13, źródło CBOSA).
Jak wynika z akt niniejszej sprawy przedmiotowa nieruchomość orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 22 listopada 1960 r. została wywłaszczona z przeznaczeniem pod budowę cegielni [...] oraz potrzeb eksploatacji piasku dla Zakładów [...] w L. Następcą prawnym Zakładów [...] było M. w Z., które to na podstawie zarządzenia nr 4 Wojewody [...] z dnia 1 lutego 1993 r. zostało postawione w stan likwidacji. Syndyk masy upadłościowej [...]
w Z. aktem notarialnym z dnia 8 grudnia 1994 r. sprzedał spółce "[...]" Sp.
z o.o. w L. prawo użytkowania działki nr [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekający w niniejszej sprawie, w wyroku
z dnia 25 lutego 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1202/09, uchylającym decyzję Wojewody
z dnia 2 czerwca 2009 r. wskazał, że rozpoczęcie prac w celu realizacji celu wywłaszczenia nie może być traktowana wyłącznie jako czynność leżąca w sferze zamierzeń, lecz musi być zostać w jakiejś formie uzewnętrzniona. Samo zgromadzenie dokumentacji inwestycyjnej, bez faktycznej jej realizacji nie oznacza zatem rozpoczęcia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia. W takiej sytuacji organ prowadzący postępowanie zwrotowe jest zobowiązany ustalić precyzyjnie cel wywłaszczenia oraz czy realizacja tego celu nastąpiła zgodnie terminami określonymi w art. 137 ust.
1 u.g.n. i w tym celu winien zgromadzić dodatkową dokumentację (np. wymienioną
w decyzji wywłaszczeniowej decyzję lokalizacyjną z dnia 21 sierpnia 1957 r. wraz
z mapą).
Należy stwierdzić, że w toku postępowania administracyjnego organy I i II instancji dokonały wyczerpujących ustaleń w zakresie zbadania przesłanek zbędności wywłaszczonej nieruchomości, w szczególności ustaleń dotyczących okresu rozpoczęcia prac w celu realizacji inwestycji. Sąd I instancji zasadnie uznał, że w przedmiotowej sprawie organy prawidłowo wykonały zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazane w wyroku z dnia 25 lutego 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1202/09, tj. ustaliły precyzyjnie cel wywłaszczenia oraz że jego realizacja nastąpiła w zgodzie z terminami określonymi w art. 137 ust. 1 u.g.n.
W orzeczeniu o wywłaszczeniu i odszkodowaniu z 22 listopada 1960 r. wskazano adresata wywłaszczenia – Zakłady [...] w L. oraz cel wywłaszczenia: pod budowę cegielni [...] oraz dla potrzeb eksploatacji piasku dla tego zakładu, zgodnie z lokalizacją szczegółową Nr 1567/57 z 11 sierpnia 1957 r. (w aktach znajduje się ten dokument opatrzony datą 21 sierpnia 1957 r.), zatwierdzoną przez Wojewódzki Zarząd Architektoniczno-Budowlany w W.. Wywłaszczony teren obejmował dawną działkę nr [...] o powierzchni [...] ha w obrębie [...], zgodnie z planem pomiarowym, zatwierdzonym 11 marca 1959 r. przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] i wpisanym do ewidencji w składnicy geodezyjnej pod Nr G i RR-X-K-2 55/59 r. oraz rejestrem pomiarowym, gdzie wywłaszczona działka widnieje pod numerem 18. Na podstawie zgromadzonych przez organ I instancji akt wywłaszczeniowych oraz dokumentów dotyczących lokalizacji wyżej opisanej inwestycji ustalono, że nieruchomość objęta zaskarżoną decyzją znalazła się w granicach terenów eksploatacji [...]. Oprócz nieruchomości objętej przedmiotową decyzją w 1960 r. wywłaszczono w zarząd i użytkowanie ww. Zakładów teren [...], porośnięty lasem, położony w jednym kompleksie we wsi [...], gromada [...], o powierzchni około [..] ha. W zaświadczeniu lokalizacyjnym Nr 1567/57 z 21 sierpnia 1957 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej - Wojewódzki Zarząd Architektoniczno-Budowlany w W. wyraził zgodę dla Zakładów [...] na lokalizację szczegółową cegielni [...]
i terenów eksploatacji piasku dla tego zakładu, kolejki wąskotorowej pomiędzy tymi obiektami na terenie położonym w [...].
W zasadnej ocenie Sądu I instancji, materiał dowodowy zebrany w sprawie wskazuje, że jeszcze przed wywłaszczeniem Zakłady [...] później Zakłady [...] w L., rozpoczęły eksploatację [...] z nieruchomości, położonych we wsi J.. Już w piśmie z 13 lutego 1959 r., L.dz. TB/I/6/216/59, kierowanym do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W., Zakłady [...] informowały, że zgodnie z lokalizacją szczegółową Nr 1567/57 z 21 sierpnia 1957 r. oraz planem inwestycyjnym 1959 roku mają przystąpić do zagospodarowania kopalni [...], której część znajduje się na terenach lasów niepaństwowych. Następnie pismem z 23 marca 1959 r., znak L.dz.AR/463/59, Zakłady [...] wystąpiły o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nieruchomości położonych m.in. we wsi J. Z treści tego pisma wynika, że zasoby surowcowe przeznaczone do eksploatacji stanowią wydmę piaszczystą i wystarczą na około 50 lat. Ww. Zakłady wnioskowały również o wydanie zezwolenia na natychmiastowe wejście na tereny wnioskowane do wywłaszczenia, uzasadniając powyższe faktem przyśpieszenia realizacji inwestycji i wcześniejszym uruchomieniem produkcji. Na podstawie zezwolenia z 4 maja 1959 r. znak: USW.IV-l/34/59 Zakłady [...] uzyskały zgodę na objęcie w posiadanie nieruchomości o pow. 12 ha 9300 m2 , oznaczonych w rejestrze pomiarowym i na mapie/szkicu z 1959 r. jako działki nr [...] Wcześniejszą eksploatację piachu z nieruchomości we wsi J., objętych w późniejszej dacie wywłaszczeniem, potwierdza również pismo Zakładów [...] w L. z 4 grudnia 1963 r., kierowane do Zjednoczenia [...], w którym stwierdzają, że wywłaszczone nieruchomości są eksploatowane już od 1959 r. jako kopalnia piasku do produkcji cegły.
Na podstawie powyższych dokumentów organy orzekające, zdaniem Sądu I instancji, słusznie uznały, że faktycznym celem wywłaszczenia nieruchomości objętej niniejszą decyzją nie była budowa obiektów Zakładów [...], tj. cegielni [...], tylko eksploatacja [...] na potrzeby tego zakładu (produkcja [...]). Ta ocena jest prawidłowa i należy ją zaakceptować.
Ponadto należy wskazać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że doprecyzowanie celu wywłaszczenia winno nastąpić na podstawie analizy całej dostępnej dokumentacji, która powstała przed wywłaszczeniem, ale w celu przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. W pierwszej kolejności organ powinien wziąć pod uwagę dowody wynikające z dokumentów poprzedzających decyzję (orzeczenie) o wywłaszczeniu. Organ w prowadzonym postępowaniu może również wykorzystać dokumenty powstałe po dacie wywłaszczenia, jednakże mogą one mieć charakter jedynie uzupełniający (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2009 r., sygn. akt I OSK 1462/08, źródło CBOSA). Ponadto wymagania odnośnie do szczegółowości celu wywłaszczenia powinny być oceniane proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili dokonywania wywłaszczenia, a nie
z daty dokonywania jego kontroli czy orzekania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Ponadto im w dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 383/21, źródło CBOSA).
Sąd I instancji zasadnie wskazał, że po ustaleniu rzeczywistego celu wywłaszczenia organy w niniejszej sprawie ustaliły następnie, że cel ten został zrealizowany. Następcą prawnym Zakładów [...] w L. było M. (dalej: [...]") w Z. Na podstawie Zarządzenia Nr 4 Wojewody [...] z 1 lutego 1993 r. [...]
w Z. zostało postawione w stan likwidacji. Dopiero po wykorzystaniu nieruchomości pod eksploatację [...] przedsiębiorstwo to pismem z 9 lutego 1993 r., znak: DO/129/92, zawiadomiło Urząd Rejonowy w L., że działki od nr [...] do nr [...] o łącznej pow. 23,48 ha stały się dla przedsiębiorstwa zbędne z uwagi na wyeksploatowanie złoża [...] w części kopalni na terenie gminy J. Zaś pismem z 15 listopada 1993 r., znak: DO/914/93, Syndyk Masy Upadłościowej [...]
w Z. przekazał na rzecz Urzędu Rejonowego w L. działki od nr [...] do nr [...] o łącznej pow. 29,37 ha, a zatem i działkę nr [...], jako teren zbędny przedsiębiorstwu w związku z wyeksploatowaniem [...] w części kopalni na terenie gminy J. Decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z 25 kwietnia 1994 r. Nr 74/94 wygaszono M. w Z. prawo zarządu gruntem Skarbu Państwa, położonym we wsi [...], gm. [...], o pow. 52,09 ha, stanowiącym działki ewidencyjne od nr [...] do nr [...], co odpowiada wywłaszczonym działkom według rejestru pomiarowego o numerach od [...] do [...]. Zatem teren działki oznaczonej dawnym numerem [...] został wyeksploatowany, o czym dodatkowo świadczą dokumenty z 1992 r. w postaci notatki ze spotkania w sprawie ustalenia terenu niezbędnego dla [...] w Z. w celu dalszej eksploatacji [...] we wsi [...] (k. 228, Teczka II) oraz protokołu w sprawie przejęcia terenu części kopalni [...] przez Gminę [...] (k. 229, Teczka II). W notatce wskazano działki, które zostały wyeksploatowane i są zbędne na potrzeby kopalni piasku oraz działki, wśród których widnieje dawna działka nr [...], które są wyeksploatowane, ale dodatkowo przebiega przez nie droga dojazdowa, która jest częścią eksploatowanej kopalni. Z kolei z ww. protokołu wynika, że działka nr [...] znalazła się w kompleksie działek, które [...] w Z. zamierzało przekazać Gminie J. W toku postępowania administracyjnego organ I instancji pozyskał również materiał dowodowy w postaci zdjęć lotniczych z lat: 1972 r., 1982 r. i 1990 r. (k. 208-212, Teczka III), obejmujących teren położony we wsi [...], gmina [...], w skład którego wchodzi m.in. działka ewidencyjna nr [...]. Z porównania tych zdjęć z kopią fotomapy z lat 60-tych (k. 201 Teczka III) wynika, że pobór [...] w 1982 r. objął swoim zasięgiem również daną działkę nr [...], zaś ze zdjęcia z 1990 r. wynika, że cała ta działka zajęta była pod teren poboru piasku, co świadczy o zrealizowaniu celu wywłaszczenia.
Sąd I instancji zasadnie nie podzielił zarzutów Skarżących, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, bowiem nie wybudowano cegielni [...]. Należy wskazać, że w decyzji wywłaszczeniowej zastały określone dwa cele: 1) przeznaczenie nieruchomości pod budowę cegielni [...] 2) przeznaczenie nieruchomości dla potrzeb eksploatacji piasku dla Zakładów [...] w L. Jeżeli zatem jeden z tych celów został zrealizowany, to nieruchomości nie można uznać za zbędną na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Wykorzystanie przedmiotowej nieruchomości dla potrzeb eksploatacji [...] skutkuje zatem tym, iż nie zachodzi żadna przesłanka wymieniona w art. 137 u.g.n. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1839/13, źródło CBOSA).
Z materiału dowodowego wynika, że w okresie od wywłaszczenia, tj. od 1960 r., do czasu postawienia [...] w Z. w stan likwidacji, tj. do 1 lutego 1993 r., z wywłaszczonych nieruchomości o powierzchni około 80 ha został sukcesywnie wyeksploatowany [...] do produkcji [...] z powierzchni 52,09 ha, m.in. z dawnej działki nr [...], obecnie nr [...]. Tak więc, zdaniem Sądu I instancji, nie można uznać działki nr [...] za zbędną na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Okoliczność, iż po wyeksploatowaniu złóż piasku z wywłaszczonych terenów nieruchomości stały się zbędne dla [...] w Z. w likwidacji nie niweczy skutków ich wykorzystywania zgodnie z pierwotnym założeniem. Zaprzestanie wykorzystywania nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej nie oznacza jej zbędności.
Ponadto działka objęta roszczeniem zwrotowym została wywłaszczona za odszkodowaniem w 1960 r. na rzecz Skarbu Państwa w zarząd i użytkowanie Zakładów [...] w L., co wynikało z potrzeby realizacji celu wywłaszczenia, tj. eksploatacji [...]. Następnie po upływie ponad trzydziestu lat przekazana została Kierownikowi Urzędu Rejonowego w L. (reprezentującego Skarb Państwa) przez [...] w Z. (następcy prawnego Zakładów [...], po wygaszeniu przysługującego mu zarządu w 1994 r., co spowodowane było zakończeniem eksploatacji związanym z wyczerpaniem złóż. Bezspornie więc realizacja celu wywłaszczenia zaistniała już przed datą złożenia pierwszego wniosku o zwrot, tj. przed 1996 r. Brak zatem możliwości uwzględnienia wniosku strony o zwrot wywłaszczonej w 1960 r. działki nr [...] o powierzchni 1,48 ha, położonej w obrębie [...], gmina [...]. W tej sytuacji badanie, czy realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła w terminie 10 lat od daty ostateczności decyzji wywłaszczeniowej stanowiłoby o stosowaniu normy prawnej w sposób sprzeczny z jej prokonstytucyjnym brzmieniem, nadanym przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 marca 2014 r., sygn. akt
P 38/11. Wykorzystanie przedmiotowej nieruchomości dla potrzeb eksploatacji piasku skutkuje zatem tym, że nie zachodzi żadna przesłanka wymieniona w art. 137 u.g.n.
Wobec powyższego należy uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Z tych względów, stwierdzając nieskuteczność zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił tę skargę w oparciu o art. 184 p.p.s.a.