II SA/RZ 1889/21

II SA/Rz 1889/21 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2022-06-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa /przewodniczący/
Maria Mikolik
Paweł Zaborniak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 2176/22 - Wyrok NSA z 2023-05-16
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1990
art. 124 ust. 1 i 1a, art. 124 ust. 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ AWSA Maria Mikolik Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 4 października 2021 r. nr N-V.7581.1.19.2021 w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości - skargę oddala –
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi M. K. (zwany dalej: Skarżącym) jest decyzja Wojewody Podkarpackiego (zwany dalej: Wojewodą, Organem odwoławczym, Organem II instancji) z dnia 4 października 2021 r. nr N-V.7581.1.19.2021 w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.
Na podstawie akt administracyjnych Sąd ustalił, że wnioskiem z dnia 17 września 2020 r. nr R-ID/EM/18484/2020 P. S.A. z siedzibą w [...] (zwany dalej: Inwestorem, Wnioskodawcą) reprezentowana przez pełnomocnika zwróciła się o udzielenie zezwolenia na zajęcie nieruchomości położonej w K., obręb [...], oznaczonej jako działka ewid. nr [...] o pow. 0,5571 ha, której właścicielami są M. K. oraz M. K., dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...], w związku z planowaną realizacją inwestycji celu publicznego pod nazwą: "Budowa dwutorowej napowietrzno - kablowej linii 110 kV relacji [...] do istniejącej linii [...] ". Nieruchomość objęta wnioskiem położona jest na terenie objętym decyzją Prezydenta Miasta [...] (dalej zwany: Prezydentem Miasta, Organem I instancji) nr [...] o ustaleniu inwestycji celu publicznego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], polegającej na budowie dwutorowej napowietrzno - kablowej linii WN 110 kV relacji [...] do istniejącej linii [...].
W dniu 21 lipca 2019 r. Inwestor przeprowadził z właścicielami nieruchomości rozmowy, z których sporządzono protokół nr 57/2019, z którego wynika, że Właściciele nie wyrazili zgody na ustanowienie służebności oraz na wpis służebności do księgi wieczystej. Za wyrażenie jednorazowej zgody na wejście w teren i prowadzenie prac metodą niewykopową Właściciele zażądali kwoty 85 000 zł. Ponadto właściciel nieruchomości kilkukrotnie korespondował z Inwestorem, celem ustalenia wysokości odszkodowania. Inwestor poinformował Skarżącego o sposobie wyliczenia zaproponowanego odszkodowania oraz co do umiejscowienia projektowanej linii kablowej 110 kV informując, iż planowana trasa projektowanej linii 110 kV nie wprowadza nowych ograniczeń dotyczących sposobu użytkowania przedmiotowej nieruchomości, ponieważ przebieg pasa technologicznego nowej linii pokrywa się z przebiegiem pasa służebności przesyłu istniejącej już linii 400 kV znajdującej się na przedmiotowej działce.
Prezydent Miasta [...] (dalej zwany: Organem I instancji, Prezydentem Miasta) decyzją z dnia 28 kwietnia 2021 r. nr G.6821.72.2020.W orzekł o:
1. Ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej położonej w K., obręb [...], oznaczonej jako działka ewid. nr [...] o pow. 0,5571 ha, której właścicielami są M. K. oraz M. K., dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...], przez udzielenie P. S.A. z siedzibą w [...] zezwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych z budową sieci energetycznej 110 kV w pasie niezbędnym do trwałego urządzenia elementów planowanej inwestycji oznaczonym na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część niniejszej decyzji.
Ograniczenie sposobu korzystania z ww. nieruchomości polegać będzie na:
a) prawie do korzystania z ww. nieruchomości w celu budowy dwutorowej kablowej (ziemnej) linii elektroenergetycznej 110 kV w relacji [...] - wcięcie do linii [...] łącznie z urządzeniami powiązanymi, w szczególności do lokalizacji linii kablowej oraz korzystania z tych urządzeń zgodnie z ich przeznaczeniem, tj. w zakresie całodobowego wstępu, obchodu, przejazdu, swobodnego całodobowego dostępu do urządzeń linii w celu przeglądu, konserwacji, naprawy, remontu, usuwania awarii, przebudowy lub wymiany linii oraz rozbudowy, a także dystrybucji energii elektrycznej,
b) obowiązku znoszenia istnienia posadowionych na nieruchomości urządzeń, o których mowa w pkt. a) oraz ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości w pasie technologicznym linii o szerokości 3 m (po 1,5 m od osi linii kablowej) i powierzchni 0,0272 ha na działce nr [...], obręb [...], polegającym na korzystaniu z nieruchomości obciążonej w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami dotyczącymi linii elektroenergetycznych, ochrony zdrowia i środowiska oraz ochrony życia ludzkiego - oznaczonym na załączniku graficznym kolorem niebieskim: powierzchnia gruntu przewidziana do zajęcia na czas wykonywania robót pokrywa się z powierzchnia pasa technologicznego,
c) prawie wycinki istniejących na nieruchomości drzew i krzewów w zakresie niezbędnym do wybudowania linii,
d) udostępnieniu przedmiotowej działki, tj. działki nr [...], obręb [...] na okres 6 miesięcy, licząc od dnia faktycznego rozpoczęcia prac.
2. Obowiązek udostępnienia ww. nieruchomości celem wykonania przedmiotowej inwestycji oraz czynności związanych z konserwacją i usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w pkt. 1 podlega egzekucji administracyjnej.
3. Zobowiązał P. S.A. z siedzibą w [...] do przywrócenia przedmiotowej nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po zakończeniu inwestycji na nieruchomości. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego byłoby niemożliwe albo powodowałoby nadmierne trudności lub koszty, właścicielowi nieruchomości przysługuje odszkodowanie odpowiadające wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie z tytułu ograniczenia prawa własności powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Odszkodowanie przysługujące za szkody powstałe wskutek zajęcia nieruchomości oraz realizacji inwestycji może być dochodzone przez uprawnione podmioty w odrębnym postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu) na podstawie odrębnego wniosku.
4. Ostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej.
Od powyższej decyzji M. K. złożył odwołanie, w którym wniósł o unieważnienie postępowania zmierzającego do ograniczenia sposobu korzystania z jego nieruchomości ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i oddalenie wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że z uwagi na brak wymogu przeprowadzenia rokowań decyzja została wydana przedwcześnie i jest pozbawiona jakichkolwiek podstaw merytorycznych.
Opisaną na wstępie decyzją z dnia 4 października 2021 r. nr N-V.7581.1.19.2021 Wojewoda Podkarpacki, działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej zwana w skrócie: k.p.a.) w zw. z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.; dalej zwana w skrócie: u.g.n.) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W pierwszej kolejności Organ odwoławczy stwierdził, że w całości podziela ustalenia faktyczne poczynione przez Organ I instancji, a także uznał za zasadną argumentację prawną wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W dalszej kolejności wskazał, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy art. 124 u.g.n. oraz przepisy art. 104 k.p.a.
Organ II instancji przytoczył treść art. 124 ust. 1, art. 124 ust. 7 u.g.n., a następnie wskazał, że wynikające z art. 124 ust. 1 u.g.n. uprawnienie organu administracji do ograniczenia prawa właściciela w korzystaniu z nieruchomości ma charakter wyjątkowy. Może być realizowane jedynie w przypadku, gdy właściciel nie wyraża zgody na przeprowadzenie na jego gruncie niezbędnych prac związanych z określoną inwestycją celu publicznego, a negocjacje nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora na daną nieruchomość w drodze umowy. W przypadku zezwolenia, wydanego na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. realizacja celu publicznego następuje nie tylko na etapie budowy urządzeń, ciągów i przewodów, lecz także później przez ich utrzymanie, co obejmuje usuwanie awarii i konserwację.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 124 ust. 2 u.g.n. zezwolenia wskazanego w art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta udziela na wniosek osoby lub jednostki organizacyjnej. Udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem nieruchomości, których przedmiotem jest udzielenie przez niego zgody na wejście w teren w celu wykonania prac związanych z realizacją inwestycji. Przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie określa formy przeprowadzenia rokowań, jednakże spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia, jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, co oznacza taką sytuację, gdy inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że ich realizacja była niemożliwa do przyjęcia.
W ocenie Organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie rokowania zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy. Z dokumentów załączonych do wniosku wynika, że strony nie doszły do porozumienia i nie zawarły umowy o udostępnieniu nieruchomości. Przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie wprowadza żadnych szczegółowych wymogów, ani reguł co do formy i treści rokowań, co oznacza, że o formie i charakterze rokowań decyduje Inwestor. Na gruncie ww. przepisu istotne jest jedynie, aby obowiązek zainicjowania takich rokowań został dochowany, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie, gdyż właściciel nieruchomości spotkał się z Inwestorem oraz korespondował z Inwestorem, przy czym już samo zwrócenie się do właściciela nieruchomości z prośbą o jej udostępnienie jest wystarczające do uznania, że rokowania miały miejsce. Organ odwoławczy wskazał, że do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Zdaniem Organu II instancji dołączone do wniosku dokumenty wyraźnie wskazują, iż przeprowadzone w sprawie rokowania spełniają wymóg wyrażony w art. 124 ust. 3 u.g.n.
Organ odwoławczy wskazał, że art. 124 ust. 1 u.g.n. może mieć zastosowanie jedynie w przypadku, gdy zostały spełnione wszystkie przesłanki w nim wskazane, tj. cel ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości musi być celem publicznym, ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości musi nastąpić zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a także brak jest zgody właściciela nieruchomości na przeprowadzenie inwestycji.
Zdaniem Wojewody inwestycja celu publicznego pod nazwą: "Budowa dwutorowej napowietrzno - kablowej linii WN 110 kV relacji [...] do istniejącej linii [...]" stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. Zatem inwestycja ta nie może być zakwalifikowana inaczej niż realizacja ważnego interesu gospodarczego i społecznego. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r. znak: [...] o ustaleniu inwestycji celu publicznego, przy czym decyzja orzekająca o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości nie ustala lokalizacji inwestycji celu publicznego, która jest wskazana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku jego braku w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie.
Końcowo Organ odwoławczy wyjaśnił, że nie znajduje podstaw do uwzględnienia zarzutów podniesionych w odwołaniu. Zezwolenie, o jakim mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., daje przedsiębiorcy przesyłowemu trwały administracyjny tytuł prawny do nieruchomości, który podlega wykonaniu na podstawie art. 124 ust. 6 u.g.n. W ocenie Organu odwoławczego, Prezydent Miasta [...] prawidłowo ustalił cel i zakres ograniczenia korzystania z nieruchomości, zgodnie z ww. decyzją Prezydenta Miasta [...] o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz zgodnie z wnioskiem Inwestora, co przedstawił na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część zaskarżonej decyzji. Decyzja wskazuje powierzchnię podlegającą ograniczeniu, zakres prac związanych z inwestycją oraz przebieg linii elektroenergetycznej na przedmiotowej nieruchomości. Decyzja mieści się w granicach wniosku P. S.A. z siedzibą w [...]. W decyzji Prezydent zobowiązał również Inwestora do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po wykonaniu czynności na przedmiotowej działce związanych z inwestycją, jak i zobowiązanie (w przypadku braku możliwości przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego) do zapłaty odszkodowania właścicielowi nieruchomości.
Wojewoda nie podzielił stanowiska Skarżącego, że rokowania były prowadzone dla pozoru lub przez nieuprawniony podmiot. W aktach sprawy zalegają pełnomocnictwa dla I. F. i D. B., z których wynika, iż pełnomocnik jest zobowiązany, a zarazem uprawniony w ramach zawartej umowy z P. S.A. i określonego w niej wynagrodzenia ryczałtowego do przeprowadzenia wszystkich niezbędnych czynności formalno - prawnych związanych z opracowaniem kompletnej dokumentacji prawnej dla ww. zadania inwestycyjnego. Zdaniem Organu II instancji udzielone pełnomocnictwa były ważne i wydano je celem reprezentowania P. S.A. z siedzibą w [...] w celu przeprowadzenia m.in. rokowań w rozumieniu art. 124 u.g.n.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, M. K. zarzucił:
1. wydanie decyzji z naruszeniem przepisów zawartych w art. 124 ust. 1 i 1a u.g.n.;
2. wydanie decyzji z naruszeniem przepisów zawartych w art. 124 ust. 3 u.g.n.;
3. naruszenie zasad i przepisów postępowania administracyjnego, tj.:
a) art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na Organie Il Instancji obowiązkowi w tym zakresie;
b) art. 7 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady praworządności, przez pominięcie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli w tym Skarżącego, a także przez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy.
Wobec tak sformułowanych zarzutów Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że Organ odwoławczy w swojej decyzji nie uwzględnił, iż Skarżący wielokrotnie podejmował działania zmierzające do negocjacji związanych z ustaleniem kwoty za udostępnienie nieruchomości na cele budowlane, co pozostało bez odpowiedzi ze strony Inwestora; Prezydent Miasta [...] zwrócił się pismem z dnia 23 lutego 2021 r. nr G.6821.72.2020.W do Biura Prawnego o wydanie opinii w sprawie dołączonych już do sprawy pełnomocnictw nr [...] i [...] wystawionych dla I. F. i D. B. Ponadto Skarżący zarzucił, że Organ odwoławczy nie uwzględnił faktu, że pismem z dnia 25 lutego 2021 r. nr G.6821.72.2020 Prezydent Miasta [...] wezwał firmę E. S.A. o uzupełnienie wniosku o poświadczone odpisy pełnomocnictw m.in. dla D. B. i I. F. oraz, że pismem z dnia 8 marca 2021 r. nr BP-0750.2.21 radca prawny D. P. udzielił odpowiedzi Prezydentowi Miasta [...]. W świetle tej opinii wynika, że z dołączonych pełnomocnictw do sprawy (tj. do dnia wydania rzeczonej opinii) m.in. D. B. i I. F. nie mieli prawa zaciągać w imieniu podmiotu (P. S.A.) żadnych zobowiązań finansowych.
Skarżący podniósł także, że w świetle zgromadzonych dokumentów Prezydent Miasta [...] pismem z dnia 25 lutego 2021 r. nr G.6821.72.2020.W wezwał firmę E. S.A. o uzupełnienie wniosku o poświadczone odpisy pełnomocnictw (przed wydaniem opinii przez radcę prawnego), przy czym odpowiedź na wezwanie wpłynęła do Kancelarii Ogólnej dopiero w dniu 18 marca 2021 r., zatem opinia radcy prawnego bazowała na wcześniej zgromadzonych dokumentach w sprawie. Ponadto podniósł, że do dnia wydania decyzji organ nie wyjaśnił przyczyny podania nr nieruchomość gruntowej nr [...] (której nie jest właścicielem) oraz nie wyjaśnił jakiej nieruchomości dotyczyło pismo firmy E. z dnia 15 stycznia 2021 r. nr R-lP/DB/729/2021, zatem nie wyjaśnił jakiej nieruchomości dotyczyły oba pisma. Organ I instancji w swojej z dnia 28 kwietnia 2021 r. stwierdził, że Wnioskodawca udzielił Skarżącemu wyjaśnień w kwestii sposobu wyliczenia zaproponowanego odszkodowania, co nie jest zgodne z prawdą.
Skarżący stwierdził, że rokowania w trybie art. 124 ust. 3 u.g.n. zostały przeprowadzone wadliwie. Ponadto z treści pełnomocnictw dostarczonych przez E. S.A., a zwłaszcza pełnomocnictwo wystawione dla D. B. oraz pełnomocnictwo dla I. F. wynika, że nie mieli oni umocowania do zaciągania jakichkolwiek zobowiązań finansowych.
Zdaniem Skarżącego, Organ nie rozpatrzył sprawy w sposób właściwy, nie dołożył należytej staranności przy analizowaniu zebranych dokumentów oraz nie przeprowadził ich analizy merytorycznej. Organ nie analizował szczegółowo zgromadzonych dokumentów w sprawie, nie uwzględnił opinii radcy prawnego o tym, że D. B. i I. F. nie miały prawa zaciągać w imieniu podmiotu tj. P. S.A. żadnych zobowiązań finansowych i podtrzymał decyzję o ograniczeniu prawa własności. Wobec powyższego nie można uznać, iż w niniejszej sprawie doszło do wypełnienia obowiązku wynikającego z art. 124 ust. 3 u.g.n. Istotnym elementem rokowań jest zaciągnięcie przez przedsiębiorstwo przesyłowe zobowiązań finansowych związanych z uzyskaniem zgody na posadowienie na nieruchomości przewodów energetycznych, o zakresie umocowania pełnomocnika powinno rozstrzygać udzielone mu pełnomocnictwo, a nie postanowienia umowy zawartej przez Wykonawcę (E.) z Zamawiającym (P. S.A.), do której właściciel nieruchomości nie ma żadnego dostępu. Zdaniem Skarżącego wniosek w niniejszej sprawie został złożony przedwcześnie, bez wypełnienia obowiązku przeprowadzenia rokowań. Wobec powyższego brak jest podstaw do wydania przez organ zezwolenia przewidzianego w art. 124 ust. 1 u.g.n.
W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. O oddalenie skargi wniósł także uczestnik postępowania, w piśmie z dnia 19 maja 2022 r. do którego załączono m.in. odpisy umowy z dnia [...] lipca 2017 r. oraz odpisy pełnomocnictw.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Skarga jako niezasadna, została przez Sąd oddalona w całości.
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).
Sądowa kontrola przedmiotu skargi nie wykazała jakichkolwiek naruszeń przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, które mogłyby stanowić argument za uznaniem zarzutów skarżącej strony. Stan faktyczny sprawy został ustalony zgodnie z wymogami zasady prawdy materialnej tj. przepisami art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., dzięki czemu mógł stanowić oparcie dla ustaleń faktycznych Sądu – art. 133 § 1 P.p.s.a.
Wojewoda oparł zaskarżone rozstrzygnięcie na treści przepisu art. 124 ust. 1 u.g.n. Powyższy przepis stanowi : Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dodać do tego wypada, że udzielenie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań - art. 124 ust. 1 u.g.n. Ponadto, decyzja ostateczna, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Wpisu dokonuje się na wniosek starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, lub organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli zezwolenie było udzielone na wniosek tej jednostki.
Wskazana w powyższym przepisie u.g.n. decyzja o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości służy zasadniczo temu, aby bez konieczności odebrania prawa własności lub użytkowania wieczystego dotychczasowym podmiotom tych praw, uzyskać czasowy tytuł prawny do władania nieruchomością na cele budowlane po to, by powstały określone urządzenia infrastruktury technicznej, które po ich wybudowaniu pozostaną na nieruchomości, jako odrębny od gruntu przedmiot własności. Zezwolenie na zajęcie nieruchomości wydane na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., jest równoznaczne z przyznaniem wnioskodawcy szczególnego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. I OSK 2872/15, CBOSA). Postępowanie dowodowe prowadzone przez organ na podstawie art. 124 u.g.n., sprowadza się do ustalenia konieczności realizacji inwestycji celu publicznego w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n., zgodnie z treścią aktów planistycznych (tj. miejscowego planu zagospodarowania terenu lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego), oraz ustalenia faktu poprzedzenia wniosku o zezwolenie rokowaniami prowadzonymi z właścicielami nieruchomości, zakończonymi niepowodzeniem.
Powołany przepis u.g.n. został przez Organy obu instancji zinterpretowany i zastosowany w sposób prawidłowy. Skarga zarzuca przede wszystkim zaakceptowanie przez Organy nieprawidłowości w zakresie rokowań, które poprzedziły złożenie wniosku o wydanie na rzecz Spółki zezwolenia.
W orzecznictwie sądowym kwestia wykazania prawa do prowadzenia rokowań w imieniu wnioskodawcy postępowania nie budzi wątpliwości. Otóż NSA w wyroku z dnia 2 lipca 2020 r. o sygn. I OSK 13/20, LEX, uznaje, że negocjacje, których odbycie dopiero otwiera drogę do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., muszą być prowadzone przez osoby do tego uprawnione. W innym bowiem przypadku wszelkie oświadczenia ustne czy pisemne składane przez podmiot, który do tego nie miał legitymacji prawnej nie mogą być traktowane jako nawiązanie rokowań. Z kolei WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 11 stycznia 2022 r., o sygn. II SA/Op 448/21, LEX, podkreśla, że aby rokowania się odbyły istotna jest ich formalna poprawność. Kwestia ta musi być przedmiotem oceny organów, gdyż stanowi element stanu faktycznego sprawy administracyjnej, wyznaczonego normami prawa materialnego. Przy czym ta ocena organów podlega już kontroli sądu administracyjnego. Tylko bowiem prawidłowa ocena poprawności formalnej rokowań pozwala uznać, że ta część stanu faktycznego rozpoznawanej przez organy sprawy została ustalona prawidłowo. Jeżeli rokowania od strony formalnej przebiegały nieprawidłowo, wówczas nie można uznać, że się odbyły, a w konsekwencji, że został spełniony jeden z podstawowych warunków rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. Jednym z podstawowych wymogów formalnych rokowań jest należyta reprezentacja uczestniczących w nich stron (właściwe umocowanie osób reprezentujących strony).
Skarżąca strona stara się zakwestionować decyzję zezwalającą na zajęcie nieruchomości podnosząc wadliwości w zakresie umocowania do działania w imieniu Spółki, a tym samym do przeprowadzenia obligatoryjnych rokowań poprzedzających złożenie wniosku o wydanie zezwolenia, o jakim mowa art. 124 ust. 1 u.g.n. Wobec tego należało stwierdzić w oparciu o zebrane w sprawie dowody, że wymagane prawem rokowania były prowadzone ze właścicielami działki, czego dowodzi znajdujący się w aktach protokół z rokowań z dnia 21 sierpnia 2019 r. o nr. 57/2019. W myśl zapisów protokołu Spółka była reprezentowana przez I. F. na podstawie pełnomocnictwa z dnia [...] września 2017 r. o nr. [...]. Wg pkt 3 wyżej wymienionego protokołu, właściciele działki nie wyrazili zgody na ustanowienie służebności przesyłu oraz na wpis służebności do księgi wieczystej. Za wyrażenie jednorazowej zgody na wejście na teren podczas budowy linii energetycznej przy założeniu, że wszystkie prace będą prowadzone metodą niewykopową, właściciele zażądali 85 000 zł. Pełnomocnik zamawiającego zaproponował wynagrodzenie z tytułu ustanowienia służebności przesyłu w łącznej kwocie 1000 zł. Do wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie nieruchomości załączono pełnomocnictwa substytucyjne do reprezentowania Spółki udzielone przez pełnomocnika Spółki J. D., D. B., a także I. F. W świetle jednobrzmiącej treści tych pełnomocnictw wyżej wymienione osoby uzyskały prawo do reprezentowania Spółki w zakresie określonym przedmiotem jej działalności, we wszelkich niezbędnych czynnościach formalno-prawnych związanych z opracowaniem dokumentacji projektowej oraz przygotowaniem kompletnej dokumentacji prawnej dla zadania inwestycyjnego obejmującego budowę, przebudowę, remont, rozbiórkę urządzeń elektroenergetycznych pod nazwą "Projekt dwutorowej linii 110 kV [...] do istniejącej linii 110 kV [...] ". Jednocześnie na mocy tego dokumentu w.w osoby uzyskały prawo do podpisywania w imieniu Spółki umów cywilnoprawnych i porozumień dotyczących zgód na udostępnienie nieruchomości w celu budowy urządzeń energetycznych, wykonywania remontów i napraw i ich późniejszej eksploatacji oraz podpisywania i złożenia oświadczeń o prawie dysponowania nieruchomościami na cele budowlane. W treści pełnomocnictwa zawarto zastrzeżenie, iż pełnomocnik substytucyjny nie może zaciągać w imieniu Spółki zobowiązań finansowych. W oparciu o te pomocnictwa został złożony w imieniu Spółki wniosek o wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 124 ust. 1 i 1a u.g.n. względem działki należącej do stron skarżących.
W toku postępowania przed Prezydentem Miasta, Organ ten na skutek zarzutów M. K. przeprowadził dowód z pełnomocnictw udzielonych przez Spółkę E. S.A. dla J. D., D. B., I. F. (dla I. F. z daty [...] sierpnia 2019 r.) oraz A. R. Na mocy tych pełnomocnictw wyżej wskazani uzyskali prawo do dokonywania w imieniu w/w Spółki czynności związanych z przygotowaniem i realizacją przedmiotowej inwestycji, a w szczególności do przeprowadzenia rokowań i ustalenia warunków i podpisywania z osobami fizycznymi i prawnymi umów mających na celu udostępnienie nieruchomości do wykonywania prac objętych zadaniem inwestycyjnym oraz prowadzenia rokowań w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powyższe okoliczności mają znaczenie z uwagi na przedłożenie w toku postępowania przez uczestnika postępowania wyciągu z umowy z dnia [...] lipca 2017 r. zawartej przez P. S.A., a Spółką E. S.A. dotyczącej uzyskania na rzecz Zamawiającego niezbędnego prawa do dysponowania nieruchomościami dla zadania : Projekt dwutorowej linii 110 kV [...] do istniejącej linii [...]. Na jej mocy wykonawca zobowiązał się do uzyskania na własny koszt i na rzecz Zamawiającego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w formie służebności przesyłu.
Należy przyznać, iż Organ II instancji odniósł się do kwestii prawidłowości przeprowadzonych rokowania w treści zaskarżonej do Sądu decyzji. W uzasadnieniu skontrolowanej decyzji stwierdzono bowiem, że w aktach sprawy zalegają pełnomocnictwa dla I. F. oraz D. B., z których wynika, że pełnomocnik jest zobowiązany, a zarazem uprawniony w ramach zawartej umowy do przeprowadzenia wszystkich niezbędnych czynności formalno-prawnych związanych z opracowaniem kompletnej dokumentacji prawnej dla przedmiotowego zadania inwestycyjnego. Na tej podstawie zdaniem Organu II instancji udzielone pełnomocnictwa były ważne i wydano je celem reprezentowania Spółki i przeprowadzenia rokowań w rozumieniu art. 124 u.g.n. Zdaniem Sądu stanowisko Organu jak i wyprowadzona przez niego ocena znajdujących się w sprawie pełnomocnictw udzielonych I. F. oraz D. B. jest prawidłowa.
Otóż zawarte w dokumentach pełnomocnictwa zdanie o tym, że pełnomocnik nie może zaciągać w imieniu P. S.A. zobowiązań finansowych, nie oznacza że w/w osoby nie mogły prowadzić rokowań, skoro jednocześnie na mocy pełnomocnictwa udzielonego przez wykonawcę zadania publicznego Spółkę E., były do tego uprawnione. Ponadto, w świetle pełnomocnictw udzielonych przez P. S.A. zarówno I. F. jak i D. B. mogli dokonywać w jej imieniu wszelkich niezbędnych czynności formalno – prawnych związanych z uzyskaniem kompletnej dokumentacji prawnej dla inwestycji, w tym dla jej budowy. Oświadczenie o braku możliwości zaciągania zobowiązań finansowych należało zgodnie z art. 65 § 1 K.c. (oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje) intepretować w świetle okoliczności, w jakich zostało ono złożone, a niewątpliwie jasno wyrażonym zamiarem Spółki było uzyskanie drogą rokowań ograniczonego prawa do dysponowania nieruchomością należącą do Skarżącego. Ważne jest także zwrócenie uwagi na fakt niepodważania przez Spółkę, na kolejnych etapach wyjaśniania sprawy czynności dokonanych w jej imieniu, o czym świadczy jej uczestnictwo w postępowaniu przez WSA i wniosek o oddalenie skargi. Dlatego też fragment pełnomocnictwa, na który powołuje się Strona skarżąca nie dotyczył obszaru związanego z uzyskaniem służebności przesyłu na działce na drodze rokowań o jakich mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. W rezultacie prawidłowo Organy przyjęły w swych decyzjach, że złożenie wniosku o wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 124 ust. 1, 1a u.g.n. było zgodnie z treścią art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzedzone rokowaniami z właścicielem nieruchomości.
Również pozostałe ustawowe warunki wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości zostały w tej sprawie zachowane, bowiem w aktach administracyjnych znajduje się odpis decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego pod nazwą : Budowa dwutorowej napowietrzno – kablowej linii kV110 relacji [...] do istniejącej linii [...]. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Dla sądowej kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody nie miała znaczenia omyłka pisarska popełniona w piśmie Organu I instancji z dnia 4 stycznia 2021 r. w zakresie numeru działki. Natomiast pismo Spółki z dnia 15 stycznia 2021 r. niewątpliwie dotyczy nieruchomości skarżących, skoro jej pełnomocnik wprost odnosi się do stanowiska Strony zawartego w piśmie z dnia 28 grudnia 2020 r. o braku uprawnienia do prowadzenia rokowań dotyczących nabycia nieruchomości.
Wobec kwestii poruszonej w pkt 7 skargi, a dotyczącej nieskuteczności rokowań, wypada podnieść to co zostało już dostatecznie jasno uwypuklone przez Wojewodę, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisy wykonawcze do tego aktu nie zawierają szczegółowych postanowień odnoszących się do tematu sposobu prowadzenia rokowań i treści składanych ofert. Słusznie wywodzi się w uzasadnieniu skarżonej decyzji, iż nie jest rzeczą organów, aby oceniać czy warunki zaproponowane przez inwestora były do zaakceptowania z jego punktu widzenia, czy wystarczająco dużo dano czasu właścicielowi do namysłu i czy udzielono mu żądanych informacji dotyczących szczegółów (tj. precyzyjnych wyliczeń składników) kwot oferowanych w ramach rokowań.
Sąd działając poza granicami zarzutów skargi nie dostrzegł w czynnościach procesowych Organu II instancji, jakichkolwiek powodów do zastosowania kompetencji kasacyjnych – art. 134 § 1 P.p.s.a. Wobec tego zaskarżona decyzja powinna pozostać w obrocie prawnym i wywoływać określone w niej skutki.
Z wyłożonych względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania przez WSA nie orzeczono z uwagi na art. 200 P.p.s.a.