I OSK 2260/20

I OSK 2260/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-02-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-10-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński
Elżbieta Kremer /sprawozdawca/
Iwona Bogucka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Ewidencja gruntów
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2077/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-12-06
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 725
art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. c i lit. d oraz art. 24 ust. 2 b pkt 2
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 2129
art. 3
Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant: sekretarz sądowy Edyta Cichecka po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2077/19 w sprawie ze skargi Z. B. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 12 czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2077/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z.B. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 12 czerwca 2019 r. w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
W dniu 28 września 2015 r. zmianą DEZ 2/15 w trybie czynności materialno-technicznej, w ewidencji gruntów i budynków na wniosek skarżącej - użytkownika wieczystego nieruchomości, w oparciu o opracowanie geodezyjne przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 16 września 2015 r. pod nr P.1465.2018.11192 zmieniony został użytek leśny "Ls IV" na użytek "B" – tereny mieszkaniowe na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. N. w Dzielnicy [...] w m.st. Warszawa. Zmiana ta skutkowała pomniejszeniem użytku leśnego z 1,0018ha na 0,3074ha, tj. o 0,6944ha.
Mając na uwadze treść art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r., poz. 725 ze zm.), zwanej dalej "p.g.k.", organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków podjął działania zmierzające do weryfikacji poprawności wprowadzonej zmiany.
Decyzją z dnia 2 kwietnia 2019 r. Prezydent m.st. Warszawy orzekł o aktualizacji ewidencji gruntów i budynków działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. N. w Dzielnicy [...] w m.st. Warszawa polegającej przywróceniu wpisu użytku leśnego "Ls IV" – lasy dla gruntu o pow. 0,6499ha w miejsce obecnie wskazanego użytku "B" – tereny mieszkaniowe. Zmianę wprowadzono na podstawie opracowania geodezyjnego, przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr P.1465.2018.11192 oraz na postawie dokumentacji architektoniczno - budowlanej dla budynku o identyfikatorze [...].
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca.
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 12 czerwca 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W skardze na ww. decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie:
1) art. 7, 77 § 2, 80 w zw. z art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.;
2) art. 10 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.;
3) art. 80 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.;
4) art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. c i lit. d oraz art. 24 ust. 2b pkt 2 p.g.k.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że cały teren obejmujący działkę ewidencyjną nr [...] nadal winien w ewidencji figurować jako Ls gdyż posadowione tam budynki służyły produkcji leśnej i odpowiadały definicji lasu określonej w art. 3 ust. 2 ustawy o lasach, do której jako lex specialis odsyła wprost art. 20 ust. 3a p.g.k. Samo pozbawienie gruntu roślinności leśnej nie uzasadnia jeszcze zmiany użytku Ls, gdyż czasowy brak roślinności leśnej nie jest podstawą do przeklasyfikowania gruntu leśnego na nieleśny. Ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne definiuje ewidencję gruntów i budynków, jako systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Nawet zatem pozbawienie danego gruntu charakteru leśnego (gdyby zostało wykazane i udokumentowane stosownymi badaniami, że gleba nie ma parametrów właściwych dla tego rodzaju użytku), nie uzasadnia określenia takiego rodzaju terenu jako B – skoro nie powstały tam żadne budynki, w tym zwłaszcza budynki mieszkalne. Wobec tego, jeśli nawet zasadne byłyby twierdzenia skarżącej, że ten teren utracił charakter gruntu leśnego (co nie zostało wykazane, bo teren jest częścią ogromnego kompleksu leśnego) to niewątpliwie zmiana użytku, skoro teren pozostaje nadal niezabudowany (poza ww. budynkami gospodarczymi powstałymi na potrzeby gospodarki leśnej przy braku stwierdzenia zmiany sposobu ich użytkowania), nie mogła prowadzić do określenia go jako B. Przyjęcie dla znacznej części działki [...] użytku B w 2015 r. było pozbawione podstaw prawnych.
Ponadto, zdaniem Sądu, bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostaje, że zmiana dokonana w ewidencji gruntów i budynków w 2015 r. odbyła się bez stosownych zezwoleń na wyłączenie tego gruntu z produkcji leśnej.
W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. c i d p.g.k. oraz art. 24 ust. 2b pkt 2a p.g.k. Skoro prowadzący ewidencję gruntów i budynków organ dysponował przyjętym do zasobu operatem technicznym, miał też informacje pochodzące od DRLP o błędach zawartych w danych ewidencyjnych i aktualizacji dokonał w drodze decyzji administracyjnej – to nie doszło do naruszenia prawa. Dla wyniku sprawy bez znaczenia pozostaje, że ww. operat techniczny został przyjęty do zasobu przed (jak twierdzi skarżąca) wszczęciem postępowania aktualizacyjnego (w sierpniu 2018 r.), gdyż przepisy tego nie wymagają, a tym bardziej gdy chodzi o postępowanie aktualizacyjne prowadzone z urzędu.
Ponadto, organ zawiadomił oficjalnie skarżącą o prowadzeniu postępowania prowadzącego do wydania decyzji administracyjnej – pismem z dnia 20 lipca 2018 r. zaś zawiadomienie wysłane do skarżącej z datą 27 sierpnia 2018 r. wystosowano dopiero wówczas gdy przesyłka z 20 lipca 2018 r. adresowana do niej na adres – została zwrócona przez Pocztę jako niepodjęta w terminie. Nie ma zatem powodu by twierdzić, że organ wszczął postępowanie dopiero po przyjęciu operatu do zasobu. Skarżąca formalnie dowiedziała się o tym wszczęciu odpowiednio później, ale nie oznacza to, czynności były podejmowane bez jej udziału. Skarga nie przedstawia przy tym przekonujących argumentów, że okoliczność przyjęcia operatu technicznego przed zawiadomieniem skarżącej o wszczęciu postępowania - miała jakikolwiek wpływ na wynik sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zarzucając naruszenie:
I) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, w której skarżona decyzja (oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji) obarczona była naruszeniami ww. przepisów postępowania administracyjnego polegającymi na niepodjęciu przez organy obu instancji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy zgodnie ze słusznym interesem skarżącej, a w szczególności poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia w sprawie całego materiału dowodowego i w konsekwencji oparcie zaskarżonej uprzednio skargą decyzji na wadliwie sporządzonym oraz dotkniętym rażącymi błędami merytorycznymi, formalnymi i metodologicznymi sprawozdaniu technicznym z dnia 16 sierpnia 2018 r., co do którego skarżąca kasacyjnie w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego, jak również w odwołaniu zgłaszała liczne wątpliwości i zastrzeżenia kwestionując tym samym ów operat, który nie odzwierciedlał aktualnego stanu nieruchomości i nie mógł, w trybie art. 22 ust. 1 p.g.k., stanowić podstawy dokonywania zmian w ewidencji, czego Sąd nie uwzględnił, nie rozpoznając nawet zarzutów skargi w tym zakresie;
2) art. 141 § 4 w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnienia podstawy faktycznej (i prawnej) rozstrzygnięcia i zupełne pominięcie twierdzeń skarżącej kasacyjnie wyrażanych w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym wskazujących na konieczność skonfrontowania ustaleń organów (zwłaszcza tych wynikających z rażąco błędnej opinii geodety) z szeregiem okoliczności dotyczących nieruchomości Skarżącej kasacyjnie oraz dokumentami przedkładanymi przez nią w trakcie postępowania administracyjnego, czego wyrazem jest treść uzasadnienia skarżonego wyroku, w którym Sąd zupełnie nie odnosi się do powyższego, co powoduje, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego orzeczenia;
3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, w której organy obu instancji, a za nimi Sąd I instancji, dokonali dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego, skutkującej błędnym uznaniem, iż działka nr [...] z obrębu [...] w Dzielnicy [...] m, st. Warszawy jest w całości działką leśną, podczas gdy z zebranej w sprawie dokumentacji - chociażby z dokumentu: "Diagnoza charakteru wykorzystania gruntu i warunków siedliskowych na terenie działki ewidencyjnej nr [...], w obrębie ewidencyjnym [...] na terenie posesji przy ul. N. w dzielnicy [...]" oraz z opracowania geodezyjnego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 16 września 2015 r. pod nr P.1465,2015.12783 - oraz prawidłowo przeprowadzonego w trybie art. 77 § 1 k.p.a. zestawienia dowodów i ich wyczerpującej oceny jednoznacznie wynika, iż działka ta jedynie na swoich obrzeżach ma charakter leśny - "Ls", a w pozostałej części stanowi tereny mieszkaniowe "B" i nie jest lasem w rozumieniu przepisów powszechnie obowiązującego prawa, a tym samym błędne ustalenie rzeczywistego, aktualnego stanu nieruchomości;
4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z § 45 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków przez bezzasadne oddalenie skargi i nietrafne przyjęcie, że opinia techniczna stanowi dowód przydatny do rozstrzygnięcia sprawy oraz, że można przyjmować na podstawie tych dowodów, że cała działka ew. nr [...] jest objęta użytkiem Ls, a tym samym, że operat ewidencyjny wymaga aktualizacji, choć dokumenty te sporządzono po przeprowadzeniu wadliwych, błędnych ustaleń faktycznych, bez precyzyjnego określenia aktualnego stanu nieruchomości w konfrontacji, w trybie ww. przepisów, z innymi dokumentami;
5) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na własnych ustaleniach Sądu, tj. faktach i dowodach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, tj. - uznaniu, że powstałe na nieruchomości skarżącej kasacyjnie budynki związane były z produkcją leśną (służyły do produkcji leśnej) i zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy o lasach stanowiły las, a tym samym oparcie rozstrzygnięcia w sposób niedopuszczalny na wybiórczych, historycznych (dawnych i nieaktualnych) ustaleniach czynionych przez Sąd I instancji w sposób niepełny, niewszechstronny oraz wprowadzający - do i tak niechlujnie ustalonego przez organy stanu faktycznego - jeszcze więcej, niedopuszczalnych w tego typu postępowaniach, wątpliwości faktycznych;
- że na nieruchomości skarżącej kasacyjnie nie doszło do zmiany sposobu pierwotnego użytkowania budynków, podczas gdy przedkładane przez skarżącą kasacyjnie w postępowaniu administracyjnym dowody z dokumentów, jak również jej obszerne twierdzenia (w konsekwencji niewyjaśnione i niezweryfikowane ani przez organy, ani przez Sąd) wskazywały w sposób jednoznaczny, że nieruchomość skarżącej, w tym posadowione na niej budynki nie są przeznaczone do produkcji leśnej i nie mogą stanowić użytku Ls, a nieruchomość nie jest lasem i nie jest częścią kompleksu leśnego Las [...];
- że skarżąca kasacyjnie usiłowała doprowadzić do zmiany przeznaczenia gruntu;
II) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. c i lit. d oraz art. 24 ust. 2b pkt 2 p.g.k. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie i dokonanie z urzędu aktualizacji ewidencji gruntów i budynków działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] w Dzielnicy [...] w m.st. Warszawa, w sytuacji gdy brak było przesłanek do dokonania takiej aktualizacji, a w szczególności z materiałów zgromadzonych w trakcie postępowania i ich właściwego zestawienia (skonfrontowania) nie wynikało w sposób jednoznaczny, iż istniały podstawy do wprowadzenia zmian w zakresie objętym decyzją, albowiem kreują one stan niezgodny z rzeczywistym stanem na nieruchomości;
2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 22 ust. 1 p.g.k. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że obarczone błędami, wadliwie sporządzone opracowanie geodezyjne może stanowić podstawę do dokonywania zmian z urzędu w ewidencji gruntów i budynków, w sytuacji, w której treści zawarte w tym dokumencie nie odzwierciedlają aktualnego (ale również historycznego) stanu faktycznego nieruchomości, są niepełne, niejasne, niedbałe, nieprawdziwe, wprowadzają wątpliwości i przedstawiają nieprawdę, a które nie zostały w żaden sposób skonfrontowane ani przez geodetę, ani w konsekwencji przez organy i Sąd z gleboznawczą opinią przedłożoną do akt sprawy przez skarżącą kasacyjnie;
3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego błędną (i przede wszystkim niepełną) wykładnię, z pominięciem ust. 2 tego przepisu, stanowiącego, że lasem w rozumieniu ustawy jest grunt, który poza kryteriami zawartymi w ust. 1 tego przepisu, związany jest z gospodarką leśną, z jednoczesnym pogwałceniem art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w powyższym zakresie (o czym mowa w ww. podstawach kasacyjnych).
Mając na uwadze powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o:
1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji;
2) zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:
W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
W skardze kasacyjnej sformułowane zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania, z reguły w takim przypadku w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, jednak w rozpoznawanej sprawie rozważenia w pierwszej kolejności wymagają zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Prawidłowe ustalenie obowiązującego stanu materialnoprawnego, który ma zastosowanie w danym rodzaju sprawy administracyjnej jest punktem wyjścia dla poprawnej oceny możliwości wpływania przez stronę na zmianę okoliczności faktycznych, które w konsekwencji miałyby prowadzić do oczekiwanej zmiany stanu prawnego. Tą sprawą administracyjną jest sprawa z zakresu aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie dotyczącym rodzaju użytku gruntowego w przypadku gdy użytek ten stanowi las.
Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego to w pkt II ppk1 zarzucono naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. c i lit. d oraz art. 24 ust. 2b pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie i dokonanie z urzędu aktualizacji ewidencji gruntów i budynków działki nr [...] w sytuacji gdy brak było przesłanek do dokonania takiej aktualizacji. Powołany art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. c i lit. d stanowi, że informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji: 1 z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z: c) materiałów zasobu, d) wykrycia błędnych informacji. Z kolei art. 24 ust. 2b pkt 2 ustawy stanowi, że aktualizacja ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej – w pozostałych przypadkach. Powołane przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowią ogólne zasady dotyczące możliwości wszczęcia postępowania ewidencyjnego, tj. na wniosek strony i z urzędu, z tym że możliwość wszczęcia postępowania z urzędu ma miejsce wówczas gdy zmiany informacji zawartej w ewidencyjnej wynikają ze wskazanych w art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. a do lit. d przypadków. Natomiast art. 24 ust. 2b określa formę prawną w jakiej może nastąpić aktualizacja ewidencji gruntów i budynków, pkt 1 przewiduje formę czynności materialno-technicznej, która może mieć zastosowanie w wymienionych przypadkach, a pkt 2 formę decyzji administracyjnej, w pozostałych przypadkach. W rozpoznawanej sprawie postępowanie w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków zostało wszczęte z urzędu na podstawie art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. a i lit. d, a aktualizacja została dokonana w formie decyzji administracyjnej zgodnie z art. 24 ust. 2b pkt 2 ustawy. Stąd też nie doszło do naruszenia zarówno wskazanych przepisów dotyczących możliwości wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, jak i przepisów dotyczących formy prawnej z zastosowaniem której dokonana została aktualizacja. Zaznaczyć przy tym należy, że powyższe przepisy dotyczące zarówno wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie aktualizacji ewidencji jak i przepisy regulujące formę prawną w jakiej może być dokonana aktualizacja wprowadzają ogólne zasady, które stosowane w każdym przypadku gdy przedmiotem jest sprawa z zakresu aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, niezależnie od tego jakiego rodzaju dane ewidencyjne są aktualizowane.
Natomiast ocena zasadności wszczęcia z urzędu postępowania i wydanej decyzji w sprawie aktualizacji ewidencji, a więc merytoryczna ocena dokonanej aktualizacji może dopiero nastąpić gdy uwzględni się stosowne przepisy materialnoprawne i przepisy postępowania z zakresu ewidencji gruntów, które dotyczą tego rodzaju danych ewidencyjnych, które właśnie są przedmiotem zmian. W rozpoznawanej sprawie zmiana w zakresie ewidencji gruntów dotyczy określenia rodzaju użytku gruntowego, a konkretnie użytku gruntowego jakim jest las Ls, stąd też w tej sprawie podstawowe znaczenie powinny mieć te przepisy materialnoprawne, które dotyczą lasu jako użytku gruntowego, a które zawarte są nie tylko w przepisach ewidencyjnych, ale również w przepisach szczególnych.
W kolejnym zarzucie dotyczącym naruszenia prawa materialnego zawartym w pkt II ppkt 2 wskazano na naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że obarczone błędami, wadliwie sporządzone opracowanie geodezyjne może stanowić podstawę do dokonywania zmian z urzędu w ewidencji gruntów. Zarzut ten nie tylko jest niezasadny, ale przede wszystkim niejasny. Powołany art. 22 ust. 1 ustawy stanowił: "Ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie" (ust. 1 został uchylony z dniem 31 lipca 2020 r.).Kwestia organu do właściwości którego należy prowadzenie ewidencji gruntów i budynków nie była przedmiotem sporu, zaś uzasadnienie tego zarzutu nie pozostaje w związku z treścią powołanego art. 22 ust. 1 ustawy.
W pkt II ppkt 3 zarzucono naruszenie art. 151 p.p..s.a. w zw. z art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach poprzez jego błędną (a przede wszystkim niepełną) wykładnię z pominięciem ust. 2 tego przepisu, stanowiącego, że lasem w rozumieniu ustawy jest grunt, który poza kryteriami zawartymi w ust. 1 tego przepisu, związany jest z gospodarką leśną, z jednoczesnym pogwałceniem art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 §3 k.p.a.
Aby odnieść się do tego zarzutu należy w pierwszej kolejności przytoczyć treść powołanego art. 3 ustawy, która jest następująca, Lasem w rozumieniu ustawy jest grunt: 1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: a) przeznaczony do produkcji leśnej lub b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo c) wpisany do rejestru zabytków; 2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. Z powołanego art. 3 ustawy wynika, że lasem jest grunt, który spełnia przesłanki określone w ust. 1, ale lasem jest również grunt który spełnia dodatkowe przesłanki określone w ust. 2. Wojewódzki Sąd Administracyjny odwołuje się do pełnej treści art. 3 ustawy o, w tym również do ust. 2 wskazując, że skoro powstałe na tym terenie budynki związane były z produkcją leśną to według art. 3 ust. 2 ustawy stanowiły las, zasadnym zatem było określenie w ewidencji gruntów użytku gruntowego jako las. Z akt sprawy nie wynika, aby użytkowanie tego terenu uległo zmianom, a fakt, że obecnie budynki te nie są wykorzystywane do jakiejkolwiek działalności gospodarczej nie uzasadnia zmiany użytku Ls na B, bo nie doszło do zmiany sposobu ich pierwotnego użytkowania. Stąd też nietrafny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni art. 3 z pominięciem ust. 2 tego przepisu.
Mając na uwadze, że przedmiot sporu w niniejszej sprawie związany jest z określeniem na działce nr [...] użytku rolnego Ls i możliwością zmiany tego użytku na użytek gruntowy B, między innymi w związku z powstałymi pod koniec lat 60 tych i na początku lat 70 budynkami i budowlami, które jako opuszczone nadal istnieją na działce, konieczne jest rozważenie w tym kontekście regulacji prawnych dotyczących ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny odnosząc się do tej kwestii podnosi, że wybudowanie istniejących na tym gruncie budynków przed wejściem w życie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r., nie ma wpływu na wynik sprawy. Okoliczność ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków gruntów pod budynkami jako Ls wynika z ich charakteru i zmiany sposobu użytkowania w powiązaniu z obowiązującymi aktualnie przepisami rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w szczególności załącznika nr 6, a nie z braku uzyskania pozwolenia na wyłączenie tego gruntu z produkcji leśnej celem wybudowania tam wówczas określonego rodzaju zabudowań. Odnosząc się do tego stanowiska należy zwrócić uwagę na dwie kwestie: pierwsza związana jest z czasem powstania zabudowań na działce nr [...], który niewątpliwie miał miejsce przed wejściem w życie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a nawet przed wejściem w życie ustaw poprzedzających tą ustawę, tj. ustawę z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych i ustawę z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 1972 r. Stąd też zasadne jest stwierdzenie Sądu, że ujawnienie na działce użytku gruntowego Ls nie wynikało z braku uzyskania pozwolenia na wyłączenie tego gruntu z produkcji leśnej celem wybudowania tam wówczas określonych zabudowań. Ale odwołanie się do przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie może się ograniczać tylko do powyższego kontekstu związanego z czasem w którym powstawała zabudowa na działce.
Odniesienie się do ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych niezbędne jest również w związku z aktualnym postępowaniem w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów w sytuacji gdy przedmiot aktualizacji dotyczy użytku gruntowego określonego jako Ls, i to jest druga kwestia wymagająca rozważenia. Prawidłowe ujawnienie w przeszłości w ewidencji gruntów użytku gruntowego Ls nie oznacza, że zmiana tego użytku gruntowego na inny rodzaj użytku gruntowego nie jest możliwa w późniejszym okresie czasu. Stąd też zasadne jest wskazanie na rozwiązania zawarte w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r., dotyczące trybu w ramach którego można zgodnie z prawem zmienić przeznaczenie i wyłączyć grunt leśny na cele nieleśne, tym bardziej że skarżąca kasacyjnie podnosi, że w dacie zawierania umowy, tj. 12 listopada 2002 r. o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste i sprzedaży budynków, w obowiązującym wówczas planie zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w obszarze o funkcjach mieszkaniowo-usługowym MU-31, nadto w dniu 17 października 2003 r. Delegatura Biura Naczelnego Architekta Miasta Dzielnica [...] wydała zaświadczenie o przeznaczeniu nieruchomości na cele budowlane, a nadto zasadnie wskazuje, że do powyższej okoliczności nie odniósł się Wojewódzki Sąd Administracyjny. Tymczasem zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego istotne znaczenie mają również przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, na co zasadnie zwracały uwagę organy. To przepisy tej ustawy wprowadzają szczególne zasady dotyczące zmiany przeznaczenia gruntu rolnego i gruntu leśnego na cele nierolnicze i nieleśne. Zgodnie z powołaną ustawą, tryb zgodnie z którym można przeznaczyć grunt leśny na cele nieleśny, składa się z dwóch etapów, pierwszy etap uregulowany w rozdziale 2 ustawy to zmiana przeznaczenia gruntu rolnego i leśnego na cele nierolnicze i nieleśne, która następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, po wcześniejszym uzyskaniu wymaganych zgód właściwego organu (art. 7 ustawy), a dla terenu, dla których nie sporządza się planu w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Drugi etap to wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej i leśnej uregulowany w rozdziale 3 ustawy. Zgodnie z art. 11 ustawy wyłączenie gruntów leśnych przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. Podkreślić przy tym należy, że zmiana przeznaczenia gruntu leśnego w planie zagospodarowania przestrzennego na cel nieleśny nie powodowała utraty charakteru leśnego, tylko stwarzała prawną możliwość przejścia do drugiego etapu i uzyskania decyzji o wyłączeniu. To, czy ten drugi etap postępowania, tj. wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie nastąpi zależy od inicjatywy właściciela gruntów. Organem właściwym do wydania decyzji o wyłączeniu w przypadku gruntu rolnego jest starosta, a w przypadku gruntu leśnego dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, co wynika z art. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Tym samym ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych wprowadziła szczególne zasady dotyczące możliwości zmiany przeznaczenia i wyłączenia gruntu leśnego z produkcji leśnej na cele nieleśne i nierolnicze, które są bardziej rygorystyczne niż w przypadku gruntu rolnego. W uzupełnieniu powyższej informacji należy jeszcze zwrócić uwagę, że powyższe zasady określone w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych dotyczą tych przypadków gdy grunt leśny, ma być przeznaczony a następnie wyłączony na cele nierolnicze i nieleśne. Tak określony zakres przedmiotowy tej regulacji nie oznacza, że w przypadku zmiany gruntu leśnego na cele rolne właściciel gruntu rolnego może dokonać jej bez żadnych ograniczeń prawnych. W takiej sytuacji ma bowiem zastosowanie art. 13 ust. 2 i ust. 3 ustawy o lasach, zgodnie z którymi zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasu (ust. 2), a organem właściwym do wydania decyzji w stosunku do lasów nie stanowiących własności Skarbu Państwa jest starosta, decyzja jest wydawana na wniosek właściciela lasu (ust. 3 pkt 2). Powyższe rozwiązania ustawowe określające zasady zmiany przeznaczenia i wyłączenia gruntu leśnego i przeznaczenia go na cele nierolnicze i nieleśne (art. 7, art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), a także zmiana lasu na użytek rolny (art. 13 ust. 2 ustawy o lasach) regulują prawne możliwości zmiany klasyfikacji użytku gruntowego las na inny rodzaj użytku gruntowego. W niniejszej sprawie spełniony był pierwszy etap, tzn. w planie zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa działka została przeznaczona na inne cele nieleśne i nierolne, ale nie został zrealizowany drugi etap, czyli nie została wydana decyzja o wyłączeniu gruntu leśnego. Natomiast celu tego nie można osiągnąć, w oparciu o takie czynności faktyczne jak częściowe usuniecie drzewostanu znajdującego się na działce. Nadto w tym miejscu można również powołać wyrok NSA z dnia 17 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 3439/19, którym oddalona została skarga kasacyjna Z.B., od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 3234/17 oddalającego skargę na decyzje SKO w Warszawie z dnia 26 września 2017 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce nr [...], a powodem odmowy był brak zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego stosownie do przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Mając na uwadze, że wskazane wyżej przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie były objęte zarzutami skargi kasacyjnej dotyczącymi naruszenia prawa materialnego, a mają one istne znaczenie w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny tylko zasygnalizował istotę regulacji wynikających z tych przepisów.
Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania, zasadnym będzie chronologiczne przedstawienie zdarzeń faktycznych i prawnych dotyczących zmian w określeniu użytku gruntowego w działce nr [...] będącej przedmiotem użytkowania wieczystego skarżącej kasacyjnie.
W ewidencji gruntów z 1969 r. przedmiotowa działka obecnie oznaczona nr ewidencyjnym [...] wchodziła w skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] dla której wówczas uwidocznione były następujące rodzaje użytków gruntowych: "Ls" stanowił 12,5325ha, dr/Ls 0,1333ha, "Bp – 0,7033ha i "B" - 0,3477ha. Jeśli o podmioty to rejestrze wpisano Okręgowy Zarząd Artylerii Warszawskiego Okręgu Wojennego oraz Skarb Państwa, zaś jako użytkującego wpisano Miejskie Przedsiębiorstwo Robót Drogowych Wydział Lasów Komunalnych.
Z zebranej w aktach sprawy dokumentacji architektoniczno-budowlanej wynika, że istniejące na działce zabudowania powstały pod koniec lat 60 tych i na początku lat 70 tych ubiegłego wieku. Z zebranych dokumentów należy zwrócić uwagę na: projekt budynku wolnostojącego obwodu leśnego [...] przy ul. N. zatwierdzony przez Wydział Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa – Wola w dniu 6 lipca 1967 r., decyzję z dnia 16 lutego 1968 r. wydaną przez Kierownika Wydziału Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej Warszawa-[...] udzielająca pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno-biurowego (leśniczówki) przy ul. N., czy też decyzja z dnia 30 listopada 1973 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę instalacji gazowej na nieruchomości przy ul. N. Uwidocznione wówczas ewidencji gruntów rodzaje użytków gruntowych dokonane zostało zgodnie z obowiązującym wówczas zarządzeniem Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. Nr 11, poz. 98). W powołanym zarządzeniu zostały określone zasady zaliczania do poszczególnych rodzajów użytków w tym do lasów i gruntów leśnych określonych symbolem Ls w § 14 ust. 2. Zgodnie z tym przepisem, do lasów i gruntów leśnych zalicza się: pkt 1 grunty wraz ze znajdującymi się na nich drzewostanami, obejmujące uprawy, młodniki, drzewostany starsze oraz plantacje topolowe, prowadzone na gruntach leśnych, pkt 2 grunty przejściowo pozbawione drzewostanów, stanowiące halizny, płazowizny, wypaleniska, zręby i szkółki leśne oraz szkółki zadrzewieniowe i plantacje choinkowe na gruntach leśnych. Natomiast zasady zaliczania do użytku B czyli tereny zabudowane mieszkalne zostały określone w § 18 ust. 3, a do użytku Bp czyli tereny niezabudowane Bp w § 18 ust. 6. Z powołanego zarządzenia, a szczególnie § 14 ust. 2 wynikało, że zgodnie z ówczesnymi zasadami teren na którym znajdowały się obiekty zabudowane służące obwodom leśnym, mające związek z gospodarką leśną nie były wówczas zaliczane do użytku określanego symbolem Ls.
W dniu 29 kwietnia 1991 r. przyjęty został do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operat podziałowy ówczesnej działki nr [...], z której zostało wyodrębnionych sześć działek w tym działka nr [...] o pow. 1,0018ha, która odpowiada aktualnej działce nr [...], dla działki tej wówczas wykazano następujące użytki gruntowe: LSIV 0,6772ha, B 0,3246ha.
W 1997 r. przeprowadzono odnowienie ewidencji gruntów i budynków, na podstawie operatu przyjętego do zasobu w dniu 14 maja 1997 r., wówczas nastąpiła również zmiana w oznaczeniu użytku gruntowego dla działki nr [...]. Mianowicie dokonując odnowienia ewidencji gruntów i budynków w 1997 r., organ zobowiązany był uwzględnić stan prawny dotyczący sposobu oznaczania użytków gruntowych wynikający z rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W powołanym rozporządzeniu w § 27 określone zostały rodzaje użytków gruntowych, a w załączniku nr 11 szczegółowe zasady zaliczania do poszczególnych użytków gruntowych w tym w pkt 2 zasady zaliczania do gruntów leśnych. Natomiast swoistą nowością wynikającą z rozporządzenia z 1996 r., a konkretnie z § 27 ust. 6 było oznaczanie użytku gruntowego symbolem złożonych z dwóch członów, taki sposób oznaczania dotyczył miedzy innymi zurbanizowanych terenów zabudowanych (w tym terenów mieszkaniowych oznaczonych symbolem B) objętych klasyfikacją gleboznawczą. W takim przypadku użytek gruntowy w ewidencji gruntów oznaczało się symbolem złożonym z dwóch członów, z których pierwszy określał funkcje terenu, a drugi – rodzaj użytku wynikający z przepisów w sprawie klasyfikacji gruntów. Stąd też w operacie z odnowienia ewidencji przyjętym do zasobu w dniu 14 maja 1997 r. zmieniono zakres użytku B wskazując jako teren zabudowany centralną część działki o powierzchni 0,0795ha, jednocześnie wskazując, że cała działka jest leśna a teren zabudowany jest terenem leśnym zabudowanym i dlatego do powierzchni 0,0795ha wykazano użytek B/LsIV. Czyli zgodnie z powołanym § 27 ust. 6 rozporządzenia z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów pierwszy człon B określał funkcję terenu, a drugi LsIV rodzaj użytku. Tym samym w tym okresie czasu cała działka nr [...] objęta była użytkiem LsIV, z tym że na powierzchni 0,0795ha określono jeszcze funkcję B. Ten stan dotyczący rodzaju użytku gruntowego dla działki nr [...] ujawniony w ewidencji gruntów był aktualny w dacie zawierania przez skarżącą umowy notarialnej z dnia 12 listopada 2002 r. o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste oraz sprzedaży budynków. Kolejna zmiana co do sposobu oznaczenia użytku gruntowego nastąpiła w 2007 r. w ramach przeprowadzonej wówczas modernizacji ewidencji gruntów i budynków w oparciu o operat przyjęty do zasobu w dniu 2 maja 2007 r. Wówczas co do całej działki nr [...] przyjęty został użytek gruntowy Ls IV, czyli dotychczasowe oznaczenie B/Ls IV zastąpiono Ls IV. Wskazać należy, że w czasie prowadzenia modernizacji obwiązywało nowe rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków, było to rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r., prowadzona modernizacja miała między innymi dostosować dane ewidencyjne do nowych wymogów. Zgodnie z § 83 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, do czasu wykonania modernizacji ewidencji zachowują swoją ważność, w zakresie określonym przepisami ustawy, dane ewidencyjne uwidocznione w ewidencji prowadzonej przed wejściem w życie rozporządzenia. Stąd też przeprowadzając modernizację ewidencji gruntów w 2007 r. zmianie uległo oznaczenie użytku gruntowego działki nr [...], a to dlatego, że rozporządzenie z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie przewidywało takiego sposobu oznaczenia użytku gruntowego jaki obowiązywał na podstawie § 27 ust. 6 rozporządzenia z dnia 17 grudnia 1996 r., tj. oznaczenia składającego się z dwóch elementów z których pierwszy oznaczał funkcję terenu B, a drugi element rodzaj użytku gruntowego wynikający z klasyfikacji gleboznawczej Ls IV. Zaznaczyć jeszcze należy, że zasady zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych określone w załączniku nr 6 do rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w przypadku lasu odsyłały do gruntów określonych jako las w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach, a art. 3 ust. 2 tej ustawy jako las traktuje również grunt związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej budynki i budowle.
W 2010 r. działka nr [...] w wyniku działań faktycznych podjętych przez użytkownika wieczystego została częściowo pozbawiona roślinności leśnej i w związku z toczącym się w tej sprawie postępowaniem użytkownik wieczysty został zobowiązany do ponownego jej zadrzewienia. Następnie na wniosek użytkownika wieczystego w dniu 28 września 2015 r. w drodze czynności materialnotechnicznej w oparciu o opracowanie geodezyjne przygotowane na zlecenie wnioskodawczyni i przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr P.1465.2015.12783 została wprowadzona zmiana w ewidencji gruntów i budynków dotycząca określenia rodzaju użytku gruntowego. Powyższa zmiana spowodowała zmniejszenie użytku gruntowego las z 1,0018ha na 0,3074ha, tj. o obszar 0,6944ha i wprowadzeniu dla tego obszaru użytku gruntowego B. Ze sprawozdania technicznego załączonego do operatu z 2015 r. wynika, że zmianę użytku wykonano na podstawie rzeczywistego stanu na gruncie oraz biorąc po uwagę dołączoną do opracowania kopię inwentaryzacji stanu las. Była to "Inwentaryzacja stanu lasu na okres 1 stycznia 2014 r. do 31 grudnia 2023 r. Las [...]", w której w części graficznej wskazano zasięg powierzchni lasu na działce nr [...]. W szczegółowym wykazie rozbieżności między ewidencją a stanem na gruncie wpisano, że 0,6923ha powierzchnie działki nr [...] zajmują zabudowania, natomiast na mapie przeglądowej drzewostanów grunt oznaczony jest jako "inne wyłączenia".
W takich okolicznościach faktycznych i prawnych zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków działki nr [...], w wyniku którego została wydana decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 2 kwietnia 2019 r. na podstawie której przywrócono wpis użytku gruntowego las "Ls IV" dla gruntu o powierzchni 0,6499ha w miejsce wykazanego użytku gruntowego B, decyzja ta utrzymana została w mocy decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 12 czerwca 2019 r.
Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego bezspornie wynika, że obecna działka nr [...] stanowiła i stanowi część kompleksu Las [...], a istniejące na działce nr [...] budynki i budowle, powstałe na przełomie lat 60 tych i 70 tych poprzedniego wieku były zabudowaniami obwodu leśnego [...], a więc związane z gospodarka leśną. Istniejąca nadal na działce zabudowa i budowle są opuszczone i aktualnie niewykorzystywane, na działce nie powstały również żadne nowe budynki i obiekty, jedyną okolicznością dotycząca zmiany stanu faktycznego było usunięcie przez skarżącą w 2010 r. części roślinności leśnej w środkowej części działki. W oparciu o zmieniony częściowo w ten sposób stan faktyczny na gruncie został sporządzony na zlecenie skarżącej operat, do którego została dołączona Inwentaryzacja stanu lasu, które miały stanowić podstawę zmiany użytku gruntowego z Ls na B. Dodatkowym argumentem uzasadniającym powyższą zmianę stanowi zdaniem skarżącej dołączona do pisma z dnia 13 września 2018 r. ekspertyza pn. "Diagnoza charakteru wykorzystania gruntu i warunków siedliskowych na terenie działki ewidencyjnej nr [...]" sporządzona przez dr inż. M.O. oparta została o wizję lokalną oraz wykonanie próbnych odkrywek glebowych.
Przedstawiona chronologia zdarzeń i czynności związanych z określaniem rodzaju użytku gruntowego na działce nr [...] pozwala na sformułowanie następujących uwag: po pierwsze na przestrzeni lat stan faktyczny istniejący na działce nie uległ zmianie w sposób, który mógłby mieć prawne znaczenie dla niniejszej sprawy, po drugie zmiany dotyczące określenia rodzaju użytków gruntowych wynikały z zmieniających się na przestrzeni lat przepisów w sprawie ewidencji gruntów i budynków i określonych w nich zasad zaliczania do poszczególnych rodzajów użytków gruntowych, w tym użytku Ls, po trzecie nie zostały podjęte działania prawne zgodnie z stosownymi przepisami materialnoprawnymi, które doprowadziłyby do zmiany przeznaczenia i wyłączenia gruntu leśnego, a w konsekwencji zmiany użytku gruntowego Ls, po czwarte zmiany użytku gruntowego Ls nie można dokonać na podstawie dokumentów wskazywanych przez skarżącą.
Powoływana inwentaryzacja stanu lasu Kompleksu Leśnego "Las [...]" na okres 1 stycznia 2014 r. do 31 grudnia 2023 r. obejmuje działkę nr [...]. Jak wynika z tego dokumentu w opisie powierzchni przedmiotowej działki występują dwa wydzielenia leśne o pow. 0,3095ha oznaczone jako drzewostan z głównym gatunkiem "So"- sosna na obrzeżach działki oraz grunt opisany jako inne wyłączenia o powierzchni 0,6923ha w centralnej części działki. W szczegółowym wykazie rozbieżności wskazano na istniejąca rozbieżność między ewidencją a stanem na gruncie. Odnosząc się do tego dokumentu jakim jest inwentaryzacja to zauważyć należy, że dokument ten dodatkowo potwierdza, że działka nr [...] położona jest w kompleksie leśnym. Natomiast inwentaryzacja stanu lasu nie może być podstawą do zmiany użytku gruntowego Ls, albowiem dokument ten nie określa użytków gruntowych i nie jest sporządzany na potrzeby ewidencji gruntów. Inwentaryzacja stanu lasu sporządzana jest na podstawie przepisów ustawy o lasach i stanowi podstawę do określenia przez starostę w formie decyzji zadań z zakresu gospodarki leśnej (art. 19 ust. 3). Podstawę prawną sporządzania uproszczonego planu urządzenia lasu stanowią przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 listopada 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu (Dz. U. z 2012 r., poz. 1302) wydane na podstawie art. 25 pkt 1 ustawy o lasach. Inwentaryzacja stanu lasu jest zatem dokumentem z zakresu gospodarki leśnej, a nie problematyki ewidencyjnej. Również przedłożony przez skarżącą kasacyjnie dokument pn. Diagnoza charakteru wykorzystania gruntu i warunków siedliskowych na terenie działki ewidencyjnej nr [...] sporządzona przez dr inż. M.O. nie może stanowić podstawy do zmiany użytku gruntowego Ls, albowiem został oparty o stan faktyczny istniejący na gruncie, podczas gdy zmiana użytku gruntowego Ls może nastąpić przy zachowaniu określonych wymogów prawnych.
Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że w okolicznościach tej sprawy w dniu 28 września 2015 r. w drodze czynności materialnotechnicznej wprowadzona została zmiana w ewidencji gruntów, która spowodowała na działce nr [...] pomniejsze użytku leśnego Ls z 1,0018ha na 0,3074ha. W styczniu 2017 r. organ ewidencyjny podjął działania mające na celu weryfikacje poprawności wprowadzonej zmiany w zakresie użytku leśnego Ls, a wynikiem tej weryfikacji jest przywrócenie wpisu użytku leśnego Ls. Tym samym istotnym elementem tego postępowania było sprawdzenie, czy wprowadzona w 2015 r. zmiana dotycząca użytku leśnego Ls dokonana została z zachowaniem wymogów ustawowych.
Mając powyższe na uwadze, zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, sformułowane w II pkt 1, pkt 3, pkt 2 a dotyczące naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz § 45 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 29 marca 2001 r. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. są niezasadne. Zarzuty te dotyczące materiału dowodowego i jego oceny zostały oparte na założeniu, że zmiana użytku gruntowego las Ls może nastąpić wyłącznie w oparciu o zmieniony przez stronę stan faktyczny istniejący na gruncie, który następnie został przedstawiony w takich dokumentach jak: operat, inwentaryzacja, czy opinia, a więc z pominięciem szczególnych zasad dotyczących zmiany przeznaczenia i wyłączenia gruntu leśnego określonych w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Niezasadny jest również zarzut skargi kasacyjnej sformułowany w II pkt 5 a dotyczący naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Wojewódzki Sad Administracyjny nie oparł rozstrzygnięcia na faktach i dowodach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Odnośnie budynków znajdujących się na nieruchomości skarżącej i uznania, że budynki te związane były z produkcją leśną, Sąd w uzasadnieniu wyroku na str. 8 odwołując się do akt sprawy wskazuje, na powstałe ponad półwieku temu budynki w tym budynek przeznaczony pod biuro Obwodu Leśnego z częścią mieszkalną, stosowne dokumenty dotyczące charakteru budynków są szczegółowo wymienione i opisane w uzasadnieniu decyzji organu i znajdują się w aktach sprawach. W zarzucie tym skarżąca kasacyjnie podnosi także, że jej działka nie jest częścią kompleksu leśnego Las [...], a Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie nie budzi wątpliwości, że działka nr [...] z obrębu [...] jest częścią kompleksu leśnego Las [...]. Odnosząc się powyższej kwestii to wskazać należy, że stwierdzenie Sądu, podobnie jak organów jest w pełni zasadne. Powyższa okoliczność jednoznacznie wynika z inwentaryzacji stanu lasu Kompleksu Leśnego "Las [...]" na okres 1 stycznia 2014 r. do 31 grudnia 2023 r., która obejmuje również działkę nr [...], na którą skarżąca kasacyjnie wielokrotnie się powoływała.
Nie może być również uwzględniony zarzut skargi kasacyjnej sformułowany w II pkt 2, a dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza tego przepisu wskazuje, że może on zostać naruszony przez pominięcie któregokolwiek z elementów wymienionych w tym przepisie lub takie sformułowanie wywodów sądu, które powoduje, że oceniany przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego spełnia wymagania określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. i pozwala na przeprowadzenie kontroli instancyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. W związku z tym sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd I instancji do niektórych zarzutów skargi nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Fakt, że stanowisko zajęte przez Sąd jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, że uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Nie doszło również do naruszenia art. 135 p.p.s.a., przepis ten znajduje zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi. Nie może mieć natomiast zastosowania w sprawie, w której skarga została oddalona na podstawie art. 151. Podstawą do jego zastosowania jest bowiem stwierdzenie przez sąd, że nie tylko akt lub czynność bezpośrednio do sądu zaskarżone, lecz także akt lub czynność poprzedzająca wydanie zaskarżonego aktu lub podjętej czynności naruszyły przepisy prawa materialnego lub procesowego.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna została oddalona.