I OSK 2259/23

I OSK 2259/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-08-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Skiba
Karol Kiczka /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Przybysz
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Gl 1819/22 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2023-05-31
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 24 § 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
art. 176
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1819/22 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. w [...] na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 11 października 2022 r. nr IFVIII.7581.1.8.2022 w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 31 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 1819/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu skargi [...] sp. z o.o. w Tychach na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 11 października 2022 r. nr IFVIII.7581.1.8.2022 w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa 1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Tychy z dnia 7 lutego 2022 r. nr 7/2022, 2) zasądził od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. kwotę 1.749,00 (tysiąc siedemset czterdzieści dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Zaskarżoną do Sądu decyzją Wojewoda Śląski (dalej też Wojewoda, decyzja Wojewody z dnia 11 października 2022 r.) utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Tychy z dnia 7 lutego 2022 r. (dalej też Prezydent, decyzja Prezydenta z dnia 7 lutego 2022 r.) ustalającą wysokość odszkodowania za przejętą z mocy prawa na rzecz Gminy Tychy nieruchomość, w łącznej wysokości 125 184,00 zł (pkt 1), na którą składają się kwoty cząstkowe: 90 713,00 zł (za prawo użytkowania wieczystego nieruchomości) oraz kwoty 34 471 zł (za składnik budowlany znajdujący się na działce), jak też umorzył postępowanie w części dotyczącej odszkodowania przysługującego Gminie Miasta Tychy za prawo własności gruntu oznaczonego jako działka nr [...] (pkt 2), a także odmówił powiększenia odszkodowania ustalonego w pkt 1 o kwotę równą 5 % wartości prawa własności nieruchomości zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 162, dalej: "specustawa drogowa"). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister stwierdził, że organ, który wydał decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej na mocy art. 12 ust. 4a specustawy drogowej, zobowiązany jest do wydania decyzji odszkodowawczej w związku z decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Minister wyjaśnił, że nowy operat szacunkowy z dnia 23 grudnia 2021 r. jest zgodny z przepisami prawa i określa najbardziej prawdopodobną cenę wartości gruntu oraz odnosi się do bonusu za wcześniejsze wydanie nieruchomości i budynku, a także wpisów w księdze wieczystej, dotyczących ograniczonych praw rzeczowych, hipoteki, zapłaty odszkodowania, zaliczki, depozytu sądowego oraz waloryzacji. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Co więcej strona skarżąca nie przedłożyła dowodów na podważenie prawidłowości operatu szacunkowego z dnia 23 grudnia 2021 r., sporządzonego przez rzeczoznawcę zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, według stanu nieruchomości istniejącego w dniu wydania decyzji zezwalającej na inwestycję realizacji drogowej, tj. w dniu 15 maja 2020 r., oraz zgodnie z wymogami § 55, § 56 i § 57 rozporządzenia wykonawczego. Operat w sposób przejrzysty i czytelny uzasadnia kwestię wcześniej niejasno opisanej analizy tzw. zasady korzyści, a przede wszystkim rozwiewa wszelkie wątpliwości w kwestiach, które były przyczyną uchylenia poprzedniej decyzji odszkodowawczej Prezydenta Miasta Tychy z dnia 31 maja 2020 r.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Tychach (dalej też spółka, strona).
Sąd I instancji uznał, że skarga jest uzasadniona. Zdaniem Sądu strona skarżąca zasadnie kwestionuje fakt powtórnego sporządzenia operatu szacunkowego, w toku ponownie prowadzonego postępowania, przez tego samego rzeczoznawcę majątkowego. Sporządzenie operatu w niniejszej sprawie powinno zostać zlecone innemu rzeczoznawcy majątkowemu z uwagi na to, że w toku postępowania odwoławczego od poprzedniej, uchylonej przez organ II instancji decyzji odszkodowawczej z dnia 31 maja 2021 r., operat sporządził ten sam rzeczoznawca majątkowy, a przyczyną jej uchylenia były niespójności dostrzeżone przez organ odwoławczy w operacie szacunkowym z dnia 8 grudnia 2020 r. Miały one charakter związany z merytoryczną treścią tego operatu w zakresie metodologicznych błędów procesu szacowania i analizy rynku, tak istotnych, że w konsekwencji uniemożliwiły jego wykorzystanie (por. str. 5 i 6 uzasadnienia decyzji organu odwoławczego z dnia 8 grudnia 2021 r.). Ponownie sporządzony nowy operat szacunkowy stanowił dowód konkurencyjny względem pierwotnego operatu. W tych okolicznościach należało uznać za zasadny zarzut zawarty w odwołaniu i w skardze, że ten sam biegły nie mógł ponowić czynności szacunkowych i przedstawić nowej opinii, wobec dostrzeżonych niespójności i rozbieżności pierwotnego operatu.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Wojewoda Śląski zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:
1. art. 24 § 1 pkt 4 kpa przez błędną wykładnie przez przyjęcie na jego podstawie następuję wyłączenie rzeczoznawcy sporządzającego operat szacunkowy,
2. art. 176 ugn w zw. z art. 24 kpa, przez jego błędną wykładnie ponieważ nie daje podstaw do przyjęcia, iż w każdym przypadku, gdy w toku postępowania administracyjnego, w której organ odwoławczy dokonując oceny operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie, stwierdzi jego nieścisłości, niedostateczność uzasadnienia, które może uzupełnić autor operatu szacunkowego w toku ponownego postępowania, rzeczoznawca majątkowy podlega obligatoryjnemu wyłączeniu z dalszego udziału w szacowaniu nieruchomości w tym samym postępowaniu tj. nie może już sporządzić uzupełnionego (nowego) operatu szacunkowego określającego wartość szacowanej nieruchomości.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym koszów zastępstwa procesowego, oraz zrzeczono się rozprawy.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej (środka odwoławczego, środka zaskarżania).
W związku z sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi pamiętać także należy, że kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania przez sąd (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/33; wyroki NSA z dnia: 19 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2658/15, 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 614/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenie art. 174 § 1 p.p.s.a., co jest przejawem nieprawidłowości, bowiem art. 174 p.p.s.a, nie obejmuje paragrafów (§), tylko zawiera dwa punkty (pkt). Przyjęto, że środek odwoławczy miał na względzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach środek zaskarżania stwierdzić należy, iż nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyroki NSA z dnia: 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, 17 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 466/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywanego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862).
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r., II GSK 1211/13), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2024r. sygn. I OSK 2652/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2022r. sygn. akt I OSK 2161/22 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl.; por. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2024, s. 650–669).
Poczynienie powyższych uwag – odnośnie wymogów skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego – było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie odpowiada w pełni omówionym wyżej wymogom p.p.s.a. na gruncie zrealizowanego postepowania administracyjnego.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że wbrew przywoływanym wyżej wymogom sądowej ustawy procesowej (p.p.s.a), skarga kasacyjna nie formułuje naruszenia przez Sąd wojewódzki jakichkolwiek przepisów (norm) prawa, zwłaszcza p.p.s.a. w oparciu, o które została zrealizowana sądowoadministracyjna kontrola ostatecznej decyzji administracyjnej w przedmiocie odszkodowania. Ograniczono się tylko do wskazania naruszenia odnośnych przepisów (norm) Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami (u. g. n.). W doktrynie postępowania sądowoadministracyjnego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którym istotą postępowania zainicjowanego skargą kasacyjną w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 238 – 240). Samodzielną podstawę zarzutów kasacyjnych w przypadku kontroli kasacyjnej postępowania, które doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego stanowić będą więc jedynie te przepisy, które w przypadku postępowania sądowoadministracyjnego regulują jego przebieg. Wojewódzki sąd administracyjny prowadzi postępowanie na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie przepisów ustawy kodeks postępowania administracyjnego. Zatem sąd ten nie może naruszyć samodzielnie przepisów k.p.a. ani pozostałych wymienionych w zarzucie, a jedynie wadliwie ocenić ich ewentualne naruszenie przez organ administracji publicznej przy nieodpowiednim zastosowaniu, w efekcie tej kontroli, przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 8 lutego 2007r. sygn. akt II FSK 216/06). Modelowo zatem, zarzut naruszenia przepisów postępowania stosowanych przez organy administracji może być na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzutem skutecznym jedynie wówczas, gdy zostanie jednocześnie powiązany z naruszeniem odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 19 października 2005 r. sygn. akt I FSK 109/05).
Niedokładnie skonstruowany jest zarzut nr 2 naruszenia art. 24 k.p.a. (s. 2 skargi kasacyjnej), bowiem art. 24 k.p.a. składa się z paragrafów (§), wyrażających odmienne przepisy (normy) prawne. Z kolei art. 24 § 1 k.p.a. dzieli się jeszcze na dalsze jednostki redakcyjne (punkty) odnośnego aktu normatywnego.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2024r. sygn. akt I OSK 1669/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić przy tym niniejszym trzeba, co szerzej przedstawiono wyżej, że skarga kasacyjna jest mocno sformalizowanym środkiem odwoławczym (stąd, wymóg przymusu adwokackiego przy jej sporządzaniu, o którym mowa w art. 175 § 1 p.p.s.a.), a Naczelny Sąd Administracyjny nie ma kompetencji do poprawiania ani uzupełniania tego rodzaju skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Tym samym sformułowane w środku odwoławczym, wbrew wymogom p.p.s.a., zarzuty naruszenia przepisów wskazywanych wyżej nie mogły odnieść zamierzonego skutku (zob. wyroki NSA z dnia: 20 sierpnia 2008 r. II FSK 557/07; 6 lutego 2014 r. II GSK 1669/12; 14 marca 2013 r. I OSK 1799/12; 23 stycznia 2014 r. II OSK 1977/12; 16 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1627/14, 15 października 2024 r. sygn. akt I OSK 1218/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl, por. H. Knysiak-Sudyka, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska. Redakcja naukowa T. Woś, Warszawa 2016, s. 1067–1076).
Sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej – co wskazywano wyżej – nie jest m. in. uprawniony do formułowania czy doprecyzowywania (konkretyzowania) zarzutów kasacyjnych.
Pierwszoplanową kwestią sporną w rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawie jest to, czy zasadnie Sąd wojewódzki uchylił ostateczną decyzję Wojewody oraz poprzedzająca ją decyzję Prezydenta – przyjmując, że biegła, tj. rzeczoznawca majątkowy [...] (dalej też: rzeczoznawca majątkowy [...]) powinna podlegać wyłączeniu od udziału w sprawie ze względu na to, że sporządziła uprzednio operat szacunkowy (dowód z opinii biegłego) z dnia 8 grudnia 2020 r. w tej sprawie, a wcześniejsza decyzja Prezydenta z dnia 31 maja 2021 r. wydana w tej sprawie oparta na podstawie tego operatu szacunkowego została uchylona przez Wojewodę. Jako podstawę tego wyłączenia zaskarżony wyrok przyjął art. 176 u.g.n. w związku z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a.
Przechodząc do rozpoznania niedokładnie częściowo sformułowanych zarzutów kasacyjnych przypomnieć trzeba, że w postępowaniu administracyjnym instytucja wyłączenia ma istotne znaczenie ze względu na realizację fundamentalnych funkcji postępowania administracyjnego w demokratycznym państwie prawnym, tj. realnego urzeczywistniania zarówno, prawa jednostki do skutecznej ochrony jej praw na danej drodze postępowania administracyjnego, jak i równocześnie, ochrony praworządności w związku z działalnością administracji publicznej. Wiadomo przecież, że organy administracji publicznej reprezentują przy rozpoznaniu i rozstrzyganiu sprawy administracyjnej interes publiczny, a to już rodzi potencjalne niebezpieczeństwo braku bezstronnego i obiektywnego załatwienia sprawy. Postępowania administracyjnego nie znamionują ponadto atrybuty prawnoustrojowe właściwe dla postępowania sądowego, które gwarantują jednostce skuteczną ochronę jej praw tak jak ma to miejsce w postępowaniu sądowym. Jak stanowi w szczególności art. 45 ust. 1 Konstytucji RP: Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd.
W realiach niniejszej sprawy prowadzonej przez organy od 2020 r. – w przedmiocie ustalenia odszkodowania w warunkach postępowania administracyjnego za wywłaszczone prawo użytkowania wieczystego – prawidłowe ustalenie wysokości odszkodowania w myśl obowiązujących regulacji prawnych jest z oczywistych względów konieczne zarówno z punktu widzenia podmiotu wywłaszczonego, tj. [...] Sp. z o. o., oraz podmiotu publicznego dokonującego wypłaty odszkodowania. Wiadomym jest bowiem, że środki finansowe na cele publiczne – w tym również odszkodowania – są gromadzone i wydatkowane w sposób określony w ustawie (zob. art. 216 ust. 1 Konstytucji RP; por. M. Wolanin, Znaczenie pojęcia "wywłaszczenie" w kontekście konstytucyjnego obowiązku ochrony prawa własności, [w:] Wolności i prawa człowieka i obywatela w orzecznictwie sądów administracyjnych. Księga jubileuszowa na 100–lecie utworzenia Najwyższego Trybunału Administracyjnego, J. Chlebny (red.), Warszawa 2022, s. 305–314).
Należy również przypomnieć wobec stanowiska środka odwoławczego, że instytucja wyłączenia przewidziana w art. 24 k.p.a., do której przesłanek wprost (bezpośrednio) odsyła art. 176 u.g.n. – jak uwypukla piśmiennictwo – jest gwarancją zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Instytucja wyłączenia pracownika służy realizacji w postępowaniu administracyjnym dwóch zasad ogólnych k.p.a., a mianowicie zasady prawdy obiektywnej (art. 7) oraz zasady pogłębiana zaufania do organów władzy publicznej (art. 8). Jednocześnie w kontekście przesłanek wyłączenia ulokowanych w art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. doktryna stwierdza, że owe przesłanki (art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a.) są konsekwencją wykluczenia połączalności ról procesowych w postępowaniu administracyjnym. Przepis art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. jako przyczynę wyłączenia w szczególności wymienia to, że pracownik w sprawie był biegłym lub świadkiem, a wobec tego według piśmiennictwa ma – co istotne w realiach rozpoznawanej sprawy przez Sąd odwoławczy – ukształtowany pogląd czy to na sprawę, czy niektóre jej okoliczności, co może osłabiać jego obiektywizm działania. Ustalenie tych przyczyn zależy w istocie od prawidłowego dokumentowania biegu sprawy w aktach. Eksponuje się również w jurysprudencji, że już samo stwierdzenie jednej z okoliczności (przesłanek) przewidzianych w art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. wywołuje skutek w postaci wyłączenia pracownika i jest zbędę badanie, czy pracownik taki zachowywałby by się w danej sprawie w sposób stronniczy. Kodeks postępowania administracyjnego przywiązuje bowiem w myśl opinii naukowych – dużą wagę – do bezstronności w załatwianiu spraw przez organy administracji publicznej oraz uwolnienia tych organów od podejrzeń o stronniczość (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 228, s. 241–242; P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021, s. 147; A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 238–239; J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 1989, s. 104; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2023, s. 253).
W związku z powyższym zauważyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyroku z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. akt II GSK 1267/10 stwierdził, że przepis art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. wyłącza pracownika organu od udziału w sprawie. Wskazany w nim powód (przesłanka) wyłączenia pracownika zachodzi wówczas, gdy w sprawie będącej przedmiotem postępowania pracownik złożył zeznania jako świadek (art. 83 k.p.a.) lub został powołany w tej sprawie jako biegły i przedłożył organowi stosowną opinię w myśl art. 84 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. akt II GSK 1267/10, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Judykatura na gruncie u.g.n. jednoznacznie stwierdza, że w Kodeksie postępowania administracyjnego przyjęto bowiem otwartą formułę postępowania dowodowego, dla której jedynym ograniczeniem jest to, by przeprowadzany dowód nie był sprzeczny z prawem. Pozwala to na odniesienie pojęcia dowodu do charakteru konkretnej sprawy oraz aktualnych możliwości procesowych, w tym także przepisów szczególnych, które mogą odmiennie regulować kwestie postępowania dowodowego lub uszczegóławiać jego zakres. Takim właśnie przykładem jest art. 130 ust. 2 u.g.n., który jasno i precyzyjnie wskazuje, jaki dowód stanowi podstawę określenia wartości nieruchomości w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia wartości nieruchomości (wyrok NSA z dnia 27 listopada 2024 r. sygn. akt I OSK 944/23, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
W powyższym aspekcie trzeba również za przywoływanym orzeczeniem (I OSK 944/23) – na kanwie skargi kasacyjnej zarzucającej Sądowi wojewódzkiemu naruszenie art. 176 u.g.n. w związku z art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. – podzielić w pełni zapatrywanie, że operat szacunkowy sporządzony na zlecenie strony i przedłożony do akt sprawy ma wyłącznie walor prywatnej opinii, odzwierciedlającej stanowisko składającej go strony. Taki operat, pochodzący od profesjonalisty w danej dziedzinie – uprawnionego rzeczoznawcy majątkowego podlegał będzie ocenie jak dowód z dokumentu prywatnego, z uwzględnieniem całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), nie zaś jak dowód z opinii biegłego. Zgodnie bowiem z art. 84 § 1 k.p.a. gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Biegłym jest więc osoba powołana przez organ orzekający w celu wydania opinii w danej sprawie ze względu na posiadaną wiedzę fachową w tej dziedzinie. Oznacza to zatem, że o dowodzie – z opinii biegłego – na gruncie postępowań w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość można mówić wyłącznie, gdy zostanie powołany na podstawie art. 130 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 7 u.g.n. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. rzeczoznawca majątkowy do określenia wartości nieruchomości, jako biegły z zakresu szacowania nieruchomości. W zależności zatem od podmiotu, który zleca sporządzenie operatu szacunkowego – będzie zależał charakter tego dowodu (wyrok NSA z dnia 27 listopada 2024 r. sygn. akt I OSK 944/23).
W związku z zarzutami kasacyjnymi przypomnieć należy, że w kwestii podstaw wyłączenia rzeczoznawcy od udziału – w szacowaniu nieruchomości (art. 176 u.g.n.) – w ramach postępowania administracyjnego wielokrotnie wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny (zob. wyroki NSA z dnia: 9 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1382/12, 21 października 2015 r. sygn. I OSK 2638/14, 26 kwietnia 2018 r. sygn. I OSK 1321/16, 3 października 2019 r. sygn. akt I OSK 173/18, 27 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 1947/18, 29 lipca 2025 r. sygn. akt I OSK 1420/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
W odnośnych wyrokach NSA wskazywał, że w sytuacji gdy z uwagi właśnie na wady operatu szacunkowego dochodzi do uchylenia decyzji administracyjnej wydanej w sprawie, a rozstrzygnięcie organów w przeważającej mierze bazuje na operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego, wówczas biegły podlega wyłączeniu w sprawie. W nawiązaniu bowiem do konstrukcji odpowiedniego stosowania przepisów, literalne podstawienie pojęcia "biegłego" w miejsce "pracownika organu administracji publicznej" w art. 24 k.p.a. nie czyni normy prawnej w ten sposób powstałej bezprzedmiotową czy sprzeczną z treścią przepisu odsyłającego (art. 176 u.g.n.). Konieczne jest jednak uwzględnienie charakteru danej sprawy i roli opinii biegłego w niej. Na gruncie rozpoznawanej sprawy, której rozstrzygnięcie organów w przeważającej mierze bazuje na operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego powyższa konstatacja ma jeszcze silniejsze ugruntowanie. Przepis art. 176 u.g.n., przy określaniu przesłanek wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego od udziału w szacowaniu nieruchomości, nie posługuje się bowiem konstrukcją – odpowiedniego – stosowania art. 24 k.p.a., lecz bezpośredniego, tj. wprost stosowania, jak stanowi ustawodawca, "przesłanek" z art. 24 k.p.a. W takiej sytuacji biegły ten nie powinien ani wydawać nowej opinii w sprawie w ponownym postępowaniu pierwszoinstancyjnym, ani uzupełniać w nim swojej wcześniejszej opinii, lecz podlegać wyłączeniu, stosownie do art. 176 u.g.n. w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 176 u.g.n., rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela powyższe stanowisko judykatury, które ma odzwierciedlenie w piśmiennictwie (zob. E. Bończak–Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2023, s. 1272; J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2023, s. 1074–1075). Sąd odwoławczy zna również inne zapatrywania w tym zakresie, których w realiach niniejszej sprawy nie podziela.
Na kanwie powyższych rozważań należy wyłącznie poglądowo wzmiankować, że w obszarze postępowania sądowego – cywilnego – podkreśla się, że "(...). Chociaż Kodeks nie stanowi tego wyraźnie, należy przyjąć, że biegły z mocy ustawy jest wyłączony w tych wszystkich wypadkach, w których wyłączony byłby ex lege sędzia (art. 48). Wniosek strony o wyłączenie biegłego nie jest wtedy potrzebny. (...)" – T. Ereciński, Komentarz, [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Część pierwsza. Postępowanie rozpoznawcze. Redakcja naukowa T. Ereciński, Warszawa 2009, s. 762–763; por. s. 209–211.
W związku z realizowaną sądowoadministracyjną kontrolą instancyjną, przypomnieć należy, że przedmiotowe odszkodowanie jest należne – [...] Sp. z o.o. – z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Wywłaszczenie nastąpiło w wyniku wydanej decyzji administracyjnej przez Prezydenta Miasta Tychy z dnia 15 maja 2020 r., nr 246/2020, o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia pod nazwą "Rozbudowa ul. [...] i ul. [...] w Tychach" między innymi na działce mającej po podziale nr [...] (dawnej nr [...]) o pow. 0,0423 ha, której wieczystym użytkownikiem była Spółka (dalej też nieruchomość, działka).
W okolicznościach niniejszej sprawy, postanowieniem z dnia 20 listopada 2020r. Prezydent powołał rzeczoznawcę majątkowego [...] na funkcję biegłego do ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą działkę.
Prezydent decyzją z dnia 31 maja 2020 r. w oparciu dowodów z opinii biegłego, tj. o operat szacunkowy z dnia 8 grudnia 2020 r. sporządzony przez biegłą [...], ustalił na rzecz spółki wysokość odszkodowania za nieruchomość, przejętą z mocy prawa na rzecz Gminy Tychy, w łącznej wysokości 93 073,00 zł. (pkt 1), umorzył postępowanie w części dotyczącej odszkodowania przysługującego Gminie Miasta Tychy za prawo własności gruntu oznaczonego jako działka [...] (pkt 2) oraz odmówił powiększenia odszkodowania o kwotę równą wartości 5% (pkt 3). W wyniku wniesienia odwołania przez spółkę, od w/w "pierwszej" decyzji Prezydenta w przedmiocie odszkodowania, Wojewoda decyzją z dnia 8 grudnia 2021 r. uchylił decyzję Prezydenta z dnia 31 maja 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, z uwagi na niespójność i rozbieżność operatu szacunkowego (dowodu z opinii biegłego) z dnia 8 grudnia 2020 r., sporządzonego przez biegłą [...] w zakresie metodologicznych błędów procesu szacowania i analizy rynku, które uniemożliwiają jego wykorzystanie w celu ustalenia odszkodowania (decyzja nr 1 Wojewody uchylająca pierwszą decyzję Prezydenta w przedmiocie odszkodowania). W powyższym postępowaniu administracyjnym w sprawie przedmiotowego odszkodowania, podkreślmy, rzeczoznawca majątkowy [...] posiadała status procesowy biegłego, uczestniczyła w postępowaniu w charakterze biegłego, a sporządzony przez nią operat szacunkowy miał walor dowodu z opinii biegłego (art. 84 k.p.a.).
Następnie została wydana w dniu 7 lutego 2022 r. przez Prezydenta druga decyzja w przedmiocie odszkodowania na rzecz strony. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego i sporządzeniu – podkreślmy na kanwie sformułowanych zarzutów kasacyjnych – przez tego samego biegłego, tj. [...], operatu szacunkowego (dowodu z opinii biegłego) z dnia 23 grudnia 2021 r., z uwzględnieniem wartości prawa użytkowania wieczystego, należącej do spółki Prezydent decyzją z dnia 7 lutego 2022 r., ustalił wysokość odszkodowania za przejętą z mocy prawa na rzecz Gminy Tychy nieruchomość, w łącznej wysokości 125 184,00 zł. (pkt 1), jak też umorzył postępowanie w części dotyczącej odszkodowania przysługującego Gminie Miasta Tychy za prawo własności gruntu oznaczonego jako działkę, a także odmówił powiększenia odszkodowania ustalonego w pkt 1 o kwotę równą 5 % wartości prawa własności nieruchomości zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W wyniku wniesionego przez spółkę odwołania – gdzie także kwestionowano fakt powtórnego sporządzenia operatu szacunkowego, w toku ponownie prowadzonego postępowania, przez tego samego rzeczoznawcę majątkowego ([...] – Wojewoda decyzją z dnia 11 października 2022 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta z dnia 7 lutego 2022 r., tj. "drugą" decyzję Prezydenta w przedmiocie odszkodowania. W powyższym postępowaniu administracyjnym w sprawie przedmiotowego odszkodowania, podkreślmy, rzeczoznawca majątkowy [...] – po raz drugi – posiadała status procesowy biegłego, uczestniczyła w postępowaniu w charakterze biegłego, a sporządzony przez nią operat szacunkowy miał walor dowodu z opinii biegłego (art. 84 k.p.a.).
Podsumowując, z powyższego wynika, że rzeczoznawca majątkowy [...] była powołana przez organ w charakterze biegłego (art. 84 k.p.a.), w ramach w/w dwóch kolejnych postępowań administracyjnych (dwuinstancyjnych) prowadzonych przez organy w sprawie ustalania przedmiotowego odszkodowania, gdzie przygotowała dwa operaty szacunkowe będące dowodem z opinii biegłego. Drugi operat szacunkowy (dowód z opinii biegłego) z dnia 23 grudnia 2021 r. wraz ze zgromadzonym materiałem dowodowym był podstawą do ustalenia przedmiotowego odszkodowania zgodnie z ostateczną decyzją Wojewody 11 października 2022 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta z dnia 7 lutego 2022 r. W rezultacie wniesionej skargi przez spółkę na ostateczną decyzję Wojewody dnia 11 października 2022 r., Sąd wojewódzki wydał zaskarżony, który w niniejszym postępowaniu kwestionuje Wojewoda.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z przedstawionych wyżej okoliczności niniejszej sprawy oraz poczynionych wyżej rozważań, jednoznacznie wynika, że – wbrew zarzutowi środka odwoławczego – rację ma Sąd I instancji, że organy administracji były zobowiązane do wyłączenia biegłej (rzeczoznawcy majątkowego) [...] stosownie do art. 176 u.g.n. i zlecenia wykonania operatu szacunkowego innemu biegłemu (rzeczoznawcy majątkowemu). Podstawą tego wyłączenia – od udziału w szacowaniu nieruchomości (art. 176 u.g.n.) – jest okoliczność wynikająca z akt sprawy, że biegła [...] występowała uprzednio w postępowaniu administracyjnym w sprawie przedmiotowego odszkodowania także w charakterze biegłej, sporządzając operat szacunkowy będący dowodem z opinii biegłego (art. 84 k.p.a.). Zaistniała zatem (ziściła się) w rozpoznawanej przez Sąd odwoławczy sprawie – samodzielna (samoistna) – przesłanka ulokowana w art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. w zakresie dotyczącym obligatoryjnego wyłączenia biegłego (rzeczoznawcy majątkowego) na podstawie art. 176 u.g.n. Nadmienić należy za Sądem I instancji, co wskazywano także wyżej, że sporządzony uprzednio przez biegłą [...] operat szacunkowy z dnia 8 grudnia 2020 r. w ramach postępowania administracyjnego, był podstawą wydania decyzji administracyjnej przez Prezydenta w sprawie przedmiotowego odszkodowania, uchylonej następnie przez Wojewodę z powodu wymienianych wyżej wad tego operatu szacunkowego.
Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela przywoływane już wyżej – odpowiednio adekwatne w okolicznościach niniejszej sprawy – stanowisko orzecznictwa zaistniałe na gruncie u.g.n. (I OSK 944/23). W myśl tego słusznego zapatrywania, zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten nakazuje organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a więc ustanawia tzw. zasadę prawdy obiektywnej, która realizowana jest przede wszystkim przez przepisy normujące postępowanie dowodowe, zwłaszcza przez art. 77 § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zobowiązuje to zatem organ do czynnego działania w postępowaniu wyjaśniającym, polegającego na poszukiwaniu dowodów pozwalających na dojście do prawdy obiektywnej. Przy czym postępowanie to należy prowadzić w taki sposób, aby wzbudzało zaufanie obywateli do władz publicznych (art. 8 § 1 k.p.a.). Realizacja tych obowiązków wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze oraz odzwierciedlenia zebranego materiału dowodowego w uzasadnieniu faktycznym decyzji. Z art. 130 ust. 2 u.g.n. wynika jedynie, że ustalenie odszkodowania nie może nastąpić bez uzyskania opinii o wartości nieruchomości, ponieważ opinia ta stanowi ustawowo określony dowód wartości nieruchomości, a wartość jest wyznacznikiem ustalenia odszkodowania.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę, należy jednak mieć na względzie również wykładnię celowościową i systemową tej regulacji prawnej, jak trafnie akcentuje judykatura (I OSK 944/23). Rzeczoznawstwo majątkowe jest bowiem działalnością zawodową wykonywaną przez rzeczoznawców na zasadach "określonych" w ustawie o gospodarce nieruchomościami (art. 174 ust. 1 i nast. u.g.n.), jest tzw. "zawodem regulowanym" (zob. T. Kocowski, Działalność zawodowa, [w:] System Prawa Administracyjnego. Publiczne prawo gospodarcze. Tom 8A. J. Grabowski, L. Kieres, A. Walszek–Pyzioł i inni. Redaktorzy naukowi: R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2018, s. 176–184, por. s. 113–120).
Rzeczoznawca majątkowy jak wiadomo – w myśl art. 175 ust. 1 u.g.n. – jest zobowiązany do wykonywania czynności, o których mowa w art. 174 ust. 3 i 3a u.g.n., zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Powyższa wypowiedź normatywna buduje (konstytuuje) wymagany – swoisty standard – działalności zawodowej (czynności zawodowych) rzeczoznawcy majątkowego (art. 175 ust. 1 u.g.n.). Jednocześnie, co trzeba uwypuklić, niezależnie od powyższego standardu (wymogów) wykonywania odnośnej działalności zawodowej, prawodawca w kolejnym artykule ustawy "określającej" właśnie zasady wykonywania rzeczoznawstwa majątkowego jako akcentowanej już działalności zawodowej – uznał jednak za celowe (zasadne) – obligatoryjne wyłączenie rzeczoznawcy majątkowego od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeśli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 k.p.a. (art. 176 u.g.n.). Tym samym normodawca kreując w społecznej gospodarce rynkowej zawód "regulowany" rzeczoznawcy majątkowego nadał mu jednocześnie wyróżniające – specyficzne – cechy (znamiona) formujące zarówno jego status oraz standard zawodowy (wymogi) wykonywania czynności, ale zarazem, z racji wypełnianych doniosłych funkcji przez rzeczoznawstwo majątkowe w otoczeniu społeczno–gospodarczym, wyklucza (wyłącza) rzeczoznawcę majątkowego od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeśli zachodzą przesłanki (powody) wymienione w art. 24 k.p.a.
Jakkolwiek rzeczoznawca majątkowy zobowiązany jest zawsze do wyceny nieruchomości zgodnie ze sztuką wynikającą z przepisów obowiązującego prawa i standardów zawodowych (tj. art. 175 ust. 1 u.g.n.), niezależnie od tego, kto jest zleceniodawcą sporządzenia opinii o wartości nieruchomości (I OSK 944/23), to jednak w ujęciu procesowym zachowanie bezstronności i obiektywizmu w orzekaniu w przedmiocie odszkodowania, wymaga urzeczywistniania również w postępowaniu administracyjnym art. 176 u.g.n., który z woli ustawodawcy jest także swoistym gwarantem prawidłowego ustalenia wysokości odszkodowania.
Odmienne stanowisko prowadziłoby do sytuacji, gdzie treść normatywna wynikająca z art. 176 u.g.n. (nakaz jurydyczny) miałaby charakter iluzoryczny w warunkach jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. A wiadomo przecież, że zgodnie z zakazem wykładni per non est, jak podkreśla orzecznictwo, żadnego fragmentu tekstu prawnego nie można traktować tak jak, jakby był on zbędny, a także należy stosować dyrektywę, zgodnie z którą powinno się tak interpretować tekst prawny, ażeby żadne z jego postanowień nie było bezskuteczne (ut res valeat quam pereat) – zob. wyrok NSA z dnia 15 maja 2025 r. sygn. akt I OSK 1027/22; zob. L. Leszczyński, B. Wojciechowski, M. Zirk–Sadowski, Wykładania w prawie administracyjnym. System Prawa Administracyjnego. Tom 4. Redakcja naukowa R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 201–202.
Ponownie prowadząc postępowanie w przedmiocie odszkodowania organy uwzględnią poczynione wyżej ustalenia, wskazaną wykładnię przepisów (norm) prawa i załatwią sprawę administracyjną w myśl właściwych w tym przedmiocie regulacji prawnych. Będą miały również na względzie nakaz ustrojodawcy wyrażony w preambule do Konstytucji RP, aby instytucje publiczne działały rzetelnie i sprawnie.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.