I OSK 2255/13

I OSK 2255/13 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2014-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-09-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jolanta Rajewska /przewodniczący/
Małgorzata Borowiec /sprawozdawca/
Wiesław Morys
Symbol z opisem
6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Wa 743/13 - Wyrok WSA w Warszawie z 2013-06-10
Skarżony organ
Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 190
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia NSA Wiesław Morys Protokolant starszy sekretarz sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 743/13 w sprawie ze skargi K.J. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie wezwania do opróżnienia, opuszczenia i wydania zajmowanego lokalu pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K.J. na rzecz Ministra Obrony Narodowej kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 743/13 oddalił skargę K.J. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie wezwania do opróżnienia, opuszczenia i wydania zajmowanego lokalu pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] zobowiązał K.J. do opróżnienia lokalu mieszkalnego, położonego w [...], w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
Na skutek złożenia przez stronę odwołania od w/w decyzji sprawę rozpoznawał Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, który decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.
Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] upomnieniem z dnia [...] października 2009 r. nr [...] wezwał K.J. do wykonania obowiązku opróżnienia zajmowanego lokalu mieszkalnego, wraz ze wszystkimi wspólnie zamieszkałymi osobami i przekazania go organowi w terminie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia.
W związku z niewykonaniem powyższego obowiązku, Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o wszczęcie postępowania egzekucyjnego w celu przymusowego wykwaterowania K.J. z lokalu mieszkalnego położonego w [...], zgodnie z załączonym tytułem wykonawczym z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] i prawomocną decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...].
Wojewoda [...] pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. zawiadomił K.J. oraz wierzyciela o wszczęciu postępowania w trybie egzekucji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia przez nią w/w lokalu mieszkalnego i wydania go wierzycielowi. W dniu [...] sierpnia 2010 r. K.J. wniosła zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, wskazując na zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego.
Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. oddalił w/w zarzut. Następnie Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] nie uwzględnił zgłoszonych przez zobowiązaną zarzutów.
Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 17 § 1 w zw. z art. 143 § 1 pkt 2, art. 64a § 1 ust. 2 pkt c ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) oraz art. 38 ust. 2 i art. 45 ust.1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t.j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.) w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 143), wezwał K.J., wraz ze wszystkimi wspólnie zamieszkałymi z nią osobami, do opróżnienia, opuszczenia i wydania na rzecz wierzyciela – Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] – zajmowanego lokalu mieszkalnego położonego przy [...], w terminie 14 dni od dnia otrzymania postanowienia pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego z zagrożeniem zastosowania przymusu bezpośredniego.
Na powyższe postanowienie K.J. wniosła do Ministra Obrony Narodowej zażalenie, w którym wyjaśniła, że przyczyną wszczęcia postępowania egzekucyjnego było zadłużenie czynszowe na rzecz Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Podniosła zarzut, o którym mowa w art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stwierdzając, że dokonała częściowej spłaty zadłużenia i obecnie dokonuje wpłat na konto wierzyciela. Ponadto podała, iż złoży także wniosek o rozłożenie na raty płatności zaległości. W sprawie zachodzić będzie zatem także podstawa zarzutu z art. 33 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Minister Obrony Narodowej, postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.) oraz art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy. W uzasadnieniu postanowienia podał, że zgodnie z art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Takiego prawa nie ma również organ odwoławczy. Podstawą wzruszenia postanowienia organu egzekucyjnego pierwszej instancji mogłoby być jedynie działanie sprzeczne z art. 29 § 2 cyt. ustawy. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie dopatrzył się takiego uchybienia. Odnosząc się do zarzutów z art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wskazał, że powinny one być skierowane do Wojewody [...], gdyż w świetle obowiązujących przepisów Minister Obrony Narodowej jest organem egzekucyjnym drugiej instancji. Ponadto wyjaśnił, że zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej stanowią odrębny środek zaskarżenia i nie mogą być rozpatrywane w trybie zażalenia na postanowienie wzywające do wykonania obowiązku opróżnienia lokalu mieszkalnego i wydania go na rzecz wierzyciela.
Powyższe postanowienie Ministra Obrony Narodowej stało się przedmiotem skargi K.J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o jego uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...]. Skarżąca podała, że dokonała częściowej spłaty istniejącego zadłużenia czynszowego. W ocenie skarżącej, w takiej sytuacji ewentualne wykonanie decyzji wiązałoby się z naruszeniem zasad współżycia społecznego. Ponadto wskazała, że przedmiotowy lokal jest jedynym miejscem, w którym może mieszkać .
Minister Obrony Narodowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2012r. sygn. akt II SA/Wa 2715/11 uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r., stwierdzając, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości oraz orzekł o kosztach postępowania. W uzasadnieniu wyroku stwierdził, że organy egzekucyjne powinny odmówić stosowania trybu egzekucji administracyjnej, a wierzyciel powinien uzyskać tytuł egzekucyjny w formie orzeczenia sądowego w trybie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Ponadto podał ,że na mocy art. 1 pkt 29 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw, do ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, z dniem 1 lipca 2010 r. wprowadzono art. 29b, który w ustępie 2 stanowi, że w sprawach takich, jak niniejsza, opróżnienie lokalu mieszkalnego WAM następuje w trybie powództwa cywilnego. Data wejścia w życie ustawy zmieniającej wskazuje, że przepis ten zaczął obowiązywać jeszcze przed podjęciem zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia utrzymanego nim w mocy, a wobec tego winien być uwzględniony przez organy, czego jednak w tej sprawie nie uczyniono. Wprawdzie art. 18 ust. 1 ustawy zmieniającej stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem umowy przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej stosuje się przepisy dotychczasowe, to jednak w ocenie Sądu – przepis ten dotyczy "spraw wszczętych i niezakończonych ostatecznymi decyzjami administracyjnymi", a więc odnosi się do postępowań jurysdykcyjnych, prowadzonych na podstawie przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, czyli dotyczy spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, nie zaś w drodze postanowień, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, podejmowanych w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Obrony Narodowej i zaskarżając wyrok w całości zarzucił:
1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), poprzez bezzasadne uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] września 2011 r. nr [...] oraz poprzedzającego je postanowienia Wojewody [...] o z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], ponieważ skarga winna podlegać oddaleniu, gdyż organy obu instancji nie naruszyły żadnych przepisów prawa materialnego;
2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez bezzasadne uchylenie wskazanych wyżej postanowień, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wskazał ani jednego przepisu postępowania, jaki naruszyły organy obu instancji;
3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a., poprzez niewyjaśnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jakie konkretnie przepisy prawa materialnego, mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, są w jego ocenie sprzeczne z Konstytucją RP, jakie konkretnie przepisy prawa materialnego i procesowego naruszyły organy obu instancji oraz w jaki sposób i na jakiej podstawie prawnej organy winny dalej prowadzić postępowanie, mając na uwadze ostateczną decyzję administracyjną orzekającą o obowiązku opróżnienia lokalu;
4. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez wykroczenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie poza granice rozpoznawanej sprawy i uchylenie wskazanych wyżej postanowień z przyczyn dotyczących sprzeczności z Konstytucją RP decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...], podczas gdy wydane w sprawie postanowienia dotyczą tylko i wyłącznie etapu postępowania egzekucyjnego (wykonawczego), a nie rozpoznawczego (jurysdykcyjnego);
5. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art.141 § 4 p.p.s.a., poprzez wskazanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wytycznych skutkujących odrzuceniem pozwu przez sąd powszechny z uwagi na res iudicata, tj. polecenia "organom wojskowym" wystąpienia do sądu powszechnego z pozwem o eksmisję, w sytuacji, gdy ostateczna decyzja administracyjna już orzeka o obowiązku opróżnienia lokalu;
6. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji jego niezastosowanie, a zatem bezzasadne uznanie przez nieuprawniony do tego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż nieokreślone bliżej przepisy ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.), dotyczące opróżnienia lokalu mieszkalnego przez osoby zajmujące lokal bez tytułu prawnego, są niezgodne z Konstytucją RP;
7. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 143), poprzez jego błędną wykładnię i bezzasadne uznanie, iż przepis ten nie ma zastosowania do postępowań egzekucyjnych i spraw niezakończonych wydaniem ostatecznych postanowień;
8. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 pkt 29 cyt. ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r., wprowadzającego art. 29 b, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne uznanie, iż przepis ten ma zastosowanie do spraw zakończonych wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej orzekającej o obowiązku opróżnienia lokalu oraz do spraw egzekucyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tego przepisu;
9. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 § 1 pkt 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię i uznanie bez wskazania wyraźnej podstawy prawnej, że w ustalonym stanie faktycznym brak jest podstaw do stosowania egzekucji administracyjnej;
10. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 § 1 i art. 4 powyższej ustawy, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie bez wskazania wyraźnej podstawy prawnej, że w ustalonym stanie faktycznym brak jest podstaw do stosowania egzekucji administracyjnej;
11. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 § 1 powyższej ustawy, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że organy egzekucyjne obu instancji były uprawnione do badania zasadności i wymagalności (a tym bardziej zgodności z Konstytucją RP) ostatecznej decyzji orzekającej o obowiązku opróżnienia lokalu.
Wskazując na powyższe zarzuty, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 1603/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że kontrola sądowoadministracyjna postanowień, które zapadły w trakcie postępowania egzekucyjnego, nie mogła obejmować ostatecznych, pozostających w obrocie decyzji, z których wynikał obowiązek opróżnienia przedmiotowego lokalu. Uchylenie przez Sąd pierwszej instancji obu kwestionowanych przez K.J. postanowień egzekucyjnych, z przyczyn podanych w zaskarżonym wyroku, naruszało art. 134 § 1 p.p.s.a. Stwierdzenie, że organy egzekucyjne powinny odmówić stosowania trybu egzekucji administracyjnej, a wierzyciel winien uzyskać tytuł egzekucyjny w formie orzeczenia sądowego w trybie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego, wykracza poza ramy postępowania w niniejszej sprawie. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił należycie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nie wskazał, jakie konkretne przepisy prawa materialnego i procesowego zostały w sprawie przez organy naruszone i w jaki sposób. Podał, że skoro Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, to powinien określić, jakie konkretne uchybienia materialnoprawne i procesowe organów spowodowały takie rozstrzygniecie, a także przedstawić precyzyjne wskazania co do dalszego postępowania, które są niezbędne z uwagi na związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w orzeczeniu sądu - art. 153 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sposób nieuzasadniony stwierdził również, iż obowiązek, którego egzekucji dotyczy niniejsze postępowanie, nie podlega egzekucji administracyjnej oraz że w rozpoznawanej sprawie organy egzekucyjne powinny odmówić stosowania trybu egzekucji administracyjnej, a wierzyciel winien uzyskać tytuł egzekucyjny w formie orzeczenia sądowego w trybie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstawy prawnej dla takiego stanowiska, powyższy pogląd narusza art. 2 § 1 pkt 10, art. 3 § 1 i art. 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Za trafne uznał także zarzuty dotyczące naruszenia przepisów ustawy dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw, w tym przede wszystkim art. 18 ust. 1 tej ustawy, poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie. Przepis ten, mający charakter międzyczasowy, odnosił się do norm materialnych i proceduralnych ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP i stanowił wskazówkę dla ustalenia systemu obowiązujących w sprawie norm ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Nie dotyczył on w ogóle przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Również dodany powyższą ustawą zmieniającą art. 29b ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie dawał podstaw do twierdzenia, że w niniejszej sprawie egzekucja administracyjna była niedopuszczalna.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekając w sprawie ponownie, w pierwszej kolejności powołując się na przepis art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a. stwierdził, że jest związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W uzasadnieniu wyroku podał, że celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji norm prawa materialnego. Wspólność celu postępowania orzekającego i egzekucyjnego – realizacja normy prawa materialnego, nie oznacza wspólnego przedmiotu, albowiem każde z tych postępowań ma odrębny przedmiot. Organ egzekucyjny nie zajmuje się prawidłowością decyzji administracyjnej nakładającej określony obowiązek, lecz jego celem jest doprowadzenie do realizacji tego obowiązku. Nie jest on zatem uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, zgodnie z art. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Bada on jedynie dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Wynika to wprost z treści powołanego przepisu i nie nasuwa wątpliwości w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych i stanowiska doktryny. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie egzekucja administracyjna jest dopuszczalna, zmierza on bowiem do wykonania ostatecznej decyzji administracyjnej, wniosek o zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci opróżnienia lokalu mieszkalnego pochodzi od wierzyciela, zaś wystawiony przez uprawniony podmiot tytuł wykonawczy spełnia wymogi określone w art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, odnosząc się do środka egzekucyjnego, stwierdził, że został on przez organ egzekucyjny zastosowany prawidłowo. Zgodnie z art. 1a pkt 12 lit. b ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, środkiem egzekucyjnym w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym jest m.in. odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń. W świetle art. 28 zdanie drugie powołanej ustawy, wierzyciel powinien wskazać środek egzekucyjny, gdy wniosek dotyczy egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym. Taki środek egzekucyjny został przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] we wniosku wskazany. Wprawdzie wnioski egzekucyjne nie są dla organu egzekucyjnego wiążące, zwłaszcza gdy występują sytuacje przewidziane w art. 30 tej ustawy ("Organ egzekucyjny w egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym może zastosować inny środek egzekucyjny niż wskazany we wniosku, jeżeli jest mniej uciążliwy dla zobowiązanego, a prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku. O powyższym organ egzekucyjny zawiadamia wierzyciela niebędącego jednocześnie organem egzekucyjnym."), jednakże w badanym przypadku regulacja przewidziana w art. 30 powołanej ustawy nie mogła być zastosowana. Stosownie do art. 7 § 2 cyt. ustawy, organ egzekucyjny stosuje środek egzekucyjny, który prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku środków egzekucyjnych – środek lub środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W świetle art.1 omawianej ustawy, celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym. Musi być ono zatem przede wszystkim skuteczne.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, skoro z uzasadnienia decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego wynika, że w dniu [...] października 2007 r. pomiędzy wierzycielem a skarżącą nastąpiło rozwiązanie umowy najmu zajmowanego przez nią lokalu przez nią zajmowanego, to nie można zarówno wnioskodawcy, jak i organowi egzekucyjnemu, czynić zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Skarżąca od 2008 r. nie posiada jakiegokolwiek tytułu prawnego do zajmowanego lokalu.
Dokonanie przez skarżącą częściowej spłaty zaległości pieniężnych nie może mieć wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy, gdyż przedmiotem niniejszego postępowania egzekucyjnego nie jest wierzytelność pieniężna, lecz egzekucja obowiązku o charakterze niepieniężnym. W takiej sytuacji ,wydanie przez Wojewodę [...] postanowienia wzywającego K.J. do "dobrowolnego" opróżnienia zajmowanego lokalu jest czynnością właściwą, przewidzianą prawem – art. 143 § 1 pkt 2 ww. ustawy. W przypadku obowiązku opróżnienia lokalu, powołana ustawa egzekucyjna przewiduje regulacje restrykcyjne dla strony, niepozwalające organowi egzekucyjnemu na stosowanie tzw. luzu decyzyjnego. Zgodnie z art. 141 § 1 i 2 cyt. ustawy, jeżeli egzekwowany jest obowiązek wydania nieruchomości albo opróżnienia lokalu mieszkalnego lub użytkowego albo innego pomieszczenia, stosuje się środek egzekucyjny prowadzący do odebrania zobowiązanemu nieruchomości albo usunięcia zobowiązanego z zajmowanego lokalu lub pomieszczenia, w celu wydania tej nieruchomości lub opróżnionego lokalu (pomieszczenia) wierzycielowi. Dotyczy to również obowiązku wydania nieruchomości na oznaczony okres czasu. Egzekucję prowadzi się przeciw zobowiązanemu, członkom jego rodziny i domownikom oraz innym osobom zajmującym nieruchomość lub lokal (pomieszczenie), które mają być opróżnione i wydane.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż argumenty podniesione w skardze są niezasadne, a zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła K.J., reprezentowana przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania oraz dokonanie błędnej kontroli sądowej, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., polegające na tym, iż Sąd pierwszej instancji z urzędu winien stwierdzić nieważność postanowienia Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] września 2011 r. nr [...] oraz postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], które zostały wydane bez podstawy prawnej.
Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności w/w postanowień, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podał, że w niniejszej sprawie decyzja administracyjna została wydana wobec braku tytułu prawnego do lokalu, co uniemożliwia w jakikolwiek sposób egzekwowanie takiej decyzji na drodze postępowania administracyjnego. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 1966/11, właściwy wojskowy organ mieszkaniowy winien odmówić stosowania trybu egzekucji administracyjnej na rzecz powództwa do sądu powszechnego w trybie przepisów ustawy kodeks postępowania cywilnego o nakazanie opróżnienia lokalu mieszkalnego. Ponadto wskazał, iż w przedmiotowej sprawie tryb egzekucji administracyjnej jest nieprawidłowy, bowiem zastosowanie powinny mieć przepisy postępowania cywilnego, gdyż nie mamy do czynienia z obowiązkiem o charakterze publicznoprawnym, a decyzje administracyjne zostały wydane bez podstawy prawnej. Podkreślił również, iż nie bez znaczenia pozostaje fakt, że w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie art. 29b ust. 2 ustawy z dnia 22 stycznia 2010r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw, który stanowi, iż w przypadku nieopróżnienia lokalu mieszkalnego w ustalonym terminie dyrektor oddziału regionalnego kieruje do sądu powszechnego pozew (...), co nie miało miejsca w tej sprawie.
Autor skargi kasacyjnej podał także, iż uwzględnienie skargi przez stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia następuje wówczas, kiedy zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 K.p.a. Zgodnie zaś z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wskazał, że WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 29 marca 2012 r. sygn. akt. I SA/Po 8/12 wyraził pogląd, że stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania, a rozstrzygnięcie sądu nie wymaga wcześniejszego ustalenia, że ujawniona wada miała wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z uzasadnieniem wyroku NSA z dnia 13 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1832/10, naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych albo błędnej wykładni tych przepisów. Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd, uchylając decyzję na tej podstawie, musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne.
W ocenie autora skargi kasacyjnej wyrażone przez Sąd pierwszej instancji stanowisko, iż zaskarżone postanowienie Ministra Obrony Narodowej nie narusza prawa, jest błędne i pozbawione jakiejkolwiek podstawy prawnej, zaś uzasadnienie zaskarżonego wyroku w żaden sposób nie koresponduje z ustalonym stanem faktycznym a uzasadnieniem prawnym. Uzasadnienie prawne zasadniczo odbiega od linii orzecznictwa sądów administracyjnych, Trybunału Konstytucyjnego, jak również doktryny w zakresie braku podstawy prawnej do stosowania trybu egzekucji administracyjnej przez wojskowe organy mieszkaniowe.
Minister Obrony Narodowej w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, według norm przepisanych. Podkreślił, że kwestia prawidłowości zastosowania trybu egzekucji administracyjnej w niniejszej sprawie została już przesądzona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 1603/12.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji przepisu postępowania art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Wyjaśnić należy, iż na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zamierzony skutek skargi kasacyjnej może odnieść jedynie wykazanie przez jej autora takiego naruszenia przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Niezależnie zatem od wskazania istoty zarzutu, powinien on przeprowadzić argumentację w kierunku wykazania wpływu tego naruszenia na treść orzeczenia oraz wykazania poprzez odwołanie się do oszacowania skali tego wpływu, że mógł być on istotny dla treści rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna takiego warunku nie spełnia. Jej autor podał wprawdzie przepis postępowania, który w jego ocenie został naruszony, to jednak zarzut, a zwłaszcza jego uzasadnienie, sformułował na wysokim stopniu ogólności, bez uwzględnienia wymogów prawnych, jakie stawiają art.174 pkt 2 p.p.s.a. oraz art.176 p.p.s.a. Uzasadnienie zarzutu ograniczył do powołania uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2715/11, uchylonego przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 1603/12 i podtrzymania poglądu, że w tej sprawie zastosowanie trybu egzekucji administracyjnej było błędne, gdyż powinny być zastosowane przepisy postępowania cywilnego, albowiem nie mamy do czynienia z obowiązkiem o charakterze publicznoprawnym, a decyzje administracyjne zostały wydane bez podstawy prawnej. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy art. 29b ust. 2 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz.143). Powołał również orzeczenia sądów administracyjnych.
Po pierwsze zauważyć należy, iż ustawa zmieniająca z dnia 22 stycznia 2010 r. nie zawiera art. 29b ust. 2. Przepis ten został dodany do ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.) z dniem 1 lipca 2010 r., na mocy art. 1 pkt 29 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 143) Po drugie uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, iż w tej sprawie przedmiotem zaskarżenia były postanowienia, a nie decyzje oraz, że zaskarżony wyrok został wydany po ponownym rozpoznaniu skargi przez Sąd pierwszej instancji na skutek uwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej od uprzednio wydanego przez ten Sąd wyroku. W tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie był zatem związany wykładnią prawa dokonaną przez Sąd drugiej instancji (art. 190 p.p.s.a. zd. pierwsze.). Po trzecie, nie dostrzegł, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. zdanie drugie – nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Przystępując do oceny zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia określonego przepisu postępowania stwierdzić należy, iż jest on nietrafny. Zgodnie z art.145 §1 pkt 2 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Jak wyżej wskazano w tej sprawie autor skargi kasacyjnej, formułując zarzut naruszenia powołanego przepisu, pominął regulację zawartą w art. 190 p.p.s.a.. Wykładnia prawa, o której mowa w zdaniu pierwszym art. 190 p.p.s.a., wiąże nie tylko Sąd pierwszej instancji i autora skargi kasacyjnej, ale również Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od wyroku wydanego w tej sprawie po ponownym jej rozpoznaniu.
W sprawie jest niesporne, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 1603/12, uchylającego zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2715/11 i przekazującego sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi, jednoznacznie stwierdził, że dodany ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw przepis art. 29 b ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych nie dawał podstaw do twierdzenia, że w niniejszej sprawie niedopuszczalna była egzekucja administracyjna. Uznał również, iż pogląd Sądu pierwszej instancji, że obowiązek, którego egzekucji dotyczy niniejsze postępowanie nie podlega egzekucji administracyjnej oraz że w rozpoznawanej sprawie organy egzekucyjne powinny odmówić stosowania trybu egzekucji administracyjnej, a wierzyciel winien uzyskać tytuł egzekucyjny w formie orzeczenia sądowego w trybie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego, narusza art. 2 § 1 pkt 10, art. 3 § 1 i art. 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy ponownym rozpoznaniu sprawy był zatem związany wykładnią prawa dokonaną przez Sąd drugiej instancji m.in. w kwestii dopuszczalności egzekucji administracyjnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w istocie podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stanowi próbę polemiki z wykładnią przepisów dokonaną przez Sąd drugiej instancji w wyroku kasatoryjnym, co w świetle art. 190 zdanie drugie p.p.s.a., jest niedopuszczalne.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2, art. 209 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcą prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).