I OSK 2253/22

I OSK 2253/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Kremer /przewodniczący/
Jolanta Górska
Krzysztof Sobieralski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 974/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-09-02
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 183 § 1 i 2, art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 1326
art. 3, art. 6, art. 7 ust. 2 pkt 1, art. 10
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tj
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 741
art.1 ust. 2 pkt 3
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2023 poz 1935
§ 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (spr.) sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 15 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 września 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 974/22 w sprawie ze skargi Wójta Gminy N. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 kwietnia 2022 r. nr SZ.tr.602.23.2020 w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) zasądza od Wójta Gminy N. na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 2 września 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 974/22, po rozpoznaniu skargi Wójta Gminy N., zwanego dalej "Wójtem", na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zwanego dalej "Ministrem", z dnia 19 kwietnia 2022 r., nr SZ.tr.602.23.2020, w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził na rzecz Wójta kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wójt Gminy N. zwrócił się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 4,0236 ha gruntów rolnych klas III, położonych na terenie gminy N., w obrębie ewidencyjnym [...], w granicach działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Grunty te przewidziane zostały w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, drogi lokalnej oraz dróg wewnętrznych. Prezes Zarządu Zachodniopomorskiej Izby Rolniczej zaopiniował wniosek Wójta pozytywnie. Natomiast Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego zaopiniował pozytywnie wniosek jedynie w części obejmującej powierzchnię 0,0010 ha w granicach wydzielenia 02KDL. W trakcie postępowania administracyjnego Wójt uzupełnił wniosek oraz skorygował zasięg wnioskowanych gruntów - obejmując wnioskiem działki ewidencyjne nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 1,7526 ha. Wniesiono również o skorygowanie opinii Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego w związku ze zmianą zasięgu wnioskowanych gruntów, co nastąpiło pismem z dnia 7 kwietnia 2022 r.
Decyzją z dnia 19 kwietnia 2022 r. Minister nie wyraził zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 1,7526 ha opisanych wyżej gruntów rolnych klasy III. W uzasadnieniu Minister podniósł, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy N. w miejscowości [...] obejmuje ok. 82 ha - z czego powierzchnia wnioskowanych gruntów rolnych klas III wynosi 1,7526 ha. Zmiana przeznaczenia na cele nierolnicze wnioskowanych gruntów wynika z potrzeb rozwojowych gminy, w tym z oddziaływania jeziora [...] na okoliczne tereny. Wnioskowane grunty położone są w pewnym oddaleniu od jeziora - zaś w bezpośrednim sąsiedztwie akwenu miejscowy plan przewiduje rolnicze przeznaczenie terenu. Zagospodarowanie po zachodniej stronie jeziora (w sąsiedztwie wnioskowanych użytków) jest pojedyncze i rozproszone. Dominuje również zabudowa o charakterze rolniczym. Również struktura ilościowo-jakościowa gleb w granicach gminy N. oraz obrębu [...] wskazuje na możliwość realizacji nowych inwestycji bez przeznaczania użytków rolnych najlepszych klas bonitacyjnych. W granicach całej gminy użytki klas IV-VI stanowią znaczną część gruntów rolnych (ok. 87%), natomiast w granicach obrębu ewidencyjnego [...] ich udział wynosi nieco ponad 90%. Istnieją więc rezerwy gruntów o słabszych parametrach produkcyjnych, które można przeznaczyć w pierwszej kolejności na cele nierolnicze. Na terenie gminy (choć poza analizowanym obrębem) istnieją tereny przeznaczone na cele nierolnicze w procedurach uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które nie zostały jeszcze w pełni zagospodarowane (ok. 30-40% przeznaczonej powierzchni). Istnieje więc możliwość realizacji założeń rozwojowych gminy w sposób uwzględniający założenia ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W uzasadnieniu podkreślono, że wnioskowane użytki wraz z terenami klas IV - dla których zmieniono gleboznawczą klasyfikację gruntów, i objętymi miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - tworzą zwarty areał gruntów użytkowanych rolniczo, rozciągający się zarówno na północ, jak i na zachód od gruntów objętych wnioskiem o zmianę przeznaczenia. W bezpośrednim sąsiedztwie wnioskowanych gruntów, po drugiej stronie lokalnych dróg, istniejące zabudowania zostają w znacznej mierze w użytkowaniu rolniczym. Sprawia to, że tereny objęte zmianą przeznaczenia stanowić będą enklawę zabudowy nierolniczej. Może to powodować konflikty z osobami w dalszym ciągu prowadzącymi działalność rolniczą na tym obszarze. Dodatkowo Minister zauważył, że w pozytywnej opinii Zachodniopomorskiej Izby Rolniczej brak jest merytorycznego uzasadnienia przedstawionego stanowiska. Prezes Zarządu Izby nie podniósł kwestii struktury gleb w gminie i w obrębie, nie zwrócił również uwagi na dominujący rolniczy charakter zainwestowania obrębu.
W skardze do Sądu I instancji Wójt zarzucił Ministrowi naruszenie prawa materialnego poprzez: błędną wykładnię zwartego obszaru użytków wnioskowanych do zmiany przeznaczenia grantów rolnych na cele nie rolne o użytkach klasy RIII; brak uwzględnienia statusu strony w postępowaniu w odniesieniu do właścicieli gruntów mających w tym interes prawny, oparty na prawie rzeczowym. Skarżący Wójt podkreślił, że wniosek o zmianę przeznaczenia gruntów wnioskowanych podyktowany jest takimi elementami jak zaistniałą zmianą demografii wsi [...] (gdzie widoczny jest wzrost zainteresowania zamieszkaniem w granicach tego obrębu), zanikiem działalności rolniczej na tym terenie, wnioskami właścicieli gruntów, którym powinno przysługiwać prawo strony w postępowaniu, gdyż jako właściciele gruntów mają w tym interes prawny, oparty na prawie rzeczowym. W ocenie Wójta, zarzut Ministra dotyczący presji urbanizacyjnej ze strony gminy nie ma uzasadnienia, gdyż nie zachodzi w niniejszej sprawie zmiana zwartego areału klasy III, ani też znacznej jego wielkości powierzchni tego obrębu gminy (1,7526 ha), która miałaby istotny wpływ na "zwartość rolniczej przestrzeni produkcyjnej" oraz na rozwój użytkowanych rolniczo gospodarstw rolnych w gminie N. Wnioskowane grunty położone są pomiędzy drogami gminnymi wzdłuż których istnieją już zabudowania.
Uwzględniając skargę Sąd I instancji stwierdził, że decyzja Ministra jest niezgodna z przepisami postępowania, to jest z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", w konsekwencji czego doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Zdaniem Sądu I instancji, ochrona gruntów rolnych nie może być posunięta tak daleko, by skutkowało to brakiem bądź istotnym ograniczeniem możliwości rozwoju gminy, zważywszy, że możliwość tego rozwoju, tak jak prawo własności, są wartościami, które podlegają prawnej ochronie i które należy w związku z tym także brać pod uwagę. Poza rozważaniami Ministra pozostały, wskazywane przez skarżącego Wójta, okoliczności dotyczące położenia wnioskowanych terenów w sąsiedztwie terenów już przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową oraz drogę publiczną a nadto - wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonej decyzji - niestanowiących zwartego obszaru użytków rolnych, ale rozczłonkowany areał pośród użytków niższej klasy. Zdaniem Sądu ta okoliczność winna była zostać szczególnie wnikliwie rozważona przez organ właściwy w zakresie wydania decyzji wyrażającej zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, w szczególności w kontekście realnej możliwości rolniczego wykorzystywania tych gruntów. Uznając bowiem konieczność zachowania rolniczego charakteru gruntów o najwyższej klasie bonitacyjnej, organ winien ocenić realną możliwość uprawy tych gruntów, w tym między innymi czy istnieje dojazd do tych gruntów sprzętu pozwalającego na ich uprawę. W razie bowiem braku zapewnienia takiego dojazdu, zasadne są wątpliwości co do istnienia możliwości rolniczego wykorzystywania tych i gruntów. Zdaniem Sądu I instancji, utrzymywanie charakteru rolnego gruntów wyłącznie z uwagi na ich wysoką jakość, w razie, gdy w związku ze zmienionymi realiami nie będą mogły być rolniczo wykorzystywane, przy jednoczesnym deklarowanym rosnącym wzroście zainteresowania przedmiotowymi gruntami przez inwestorów (zabudowa mieszkaniowa), stanowi nieuzasadnione ograniczanie rozwoju gminy. Sąd I instancji poddał także w wątpliwość twierdzenia Ministra o istnieniu zwartego kompleksu rolniczego, bowiem mapa dołączona do wniosku wyraźnie wskazuje, że grunty objęte wnioskiem stanowią jedynie niewielką powierzchnię ziemi rolnej wśród bardziej rozległego kompleksu gruntów przeznaczonych już albo pod zabudowę mieszkaniową albo pod drogę publiczną. Organ winien zatem — przy dokonywaniu oceny przesłanki zasadności zmiany przeznaczenia tych gruntów - uwzględnić między innymi wpływ zmienionych (wynikających z uchwalonych planów bądź uzyskanych decyzji) realiów pozwalających na realizację inwestycji mieszkaniowych i drogowych na przedmiotowe grunty rolne, a w konsekwencji możliwość (i celowość) rolniczego wykorzystywania tych gruntów.
Od wyroku Sądu I instancji Minister wniósł skargę kasacyjną. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości Minister podniósł obie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.".
Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest: art. 6 i art. 10 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1326 ze zm.), zwanej dalej "u.o.g.r.l.", poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na bezpodstawnym uznaniu, że interes strony stanowi równorzędny do interesu publicznego czynnik przy dokonywaniu oceny wniosku o zmianę przeznaczenia nieruchomości, i należy go szczególnie rozpatrzeć w czasie prowadzonego postępowania, podczas gdy zgodnie z art. 10 u.o.g.r.l. Minister nie ocenia przedstawionego wniosku z punktu widzenia potrzeb ekonomicznych, i zamierzeń urbanistycznych gminy ale z punktu widzenia ochrony terenów wykorzystywanych rolniczo, oceniając negatywne skutki wynikające z tej zmiany (straty w rolnictwie-art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy), kierując się przede wszystkim interesem społecznym i zasadami ochrony gruntów wyrażonych w tej ustawie; co koreluje i współgra z art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l., zgodnie z którym na cele nierolnicze i nieleśne powinny być przeznaczane przede wszystkim grunty stanowiące nieużytki, a w razie ich braku grunty o najniższej przydatności produkcyjnej.
Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1. art. 113 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., poprzez uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w wyniku ustalenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnego stanu faktycznego, pominięciu treść decyzji Ministra w wielu miejscach i dokonaniu dowolnej oceny całokształtu akt sprawy, co skutkowało bezpodstawnym uznaniem przez Sąd, że:
1) "decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi są niezgodne z przepisami postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., w konsekwencji czego doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego", - podczas gdy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wszechstronnie rozpatrzył i (przeanalizował stan faktyczny, podejmując wszelkie czynności niezbędne do jego dokładnego wyjaśnienia; uzasadniając decyzję wyjaśniając wieloaspektowo przyczynę niewyrażania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów, i przede wszystkim - decyzja zawierała argumenty, które uzasadniały rozstrzygniecie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami;
2) "poza rozważaniami organu pozostały, wskazywane przez skarżącą Gminę okoliczności, dotyczące położenia wnioskowanych terenów już przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową oraz drogę publiczną", podczas gdy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wieloaspektowo wyjaśnił przyczynę niewyrażania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów, w tym również odniósł się bezpośrednio do argumentów Gminy co do położenia, wnioskowanych terenów oraz dróg publicznych;
3) "poza rozważaniami organu pozostały (...) okoliczności, dotyczące położenia wnioskowanych terenów (..) a nadto - wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonej decyzji - niestanowiących zwartego obszaru użytków rolnych, ale rozczłonkowany areał pośród użytków niższej klasy", twierdząc tym samym, że w decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazano, iż wnioskowane tereny samodzielnie tworzą zwarty areał gruntów użytkowanych rolniczo - podczas gdy w decyzji wyraźnie wskazano, że "wnioskowane użytki wraz z terenami klas IV (...) tworzą zwarty areał gruntów użytkowanych rolniczo'' (zob. str. 3 decyzji), co jest bezsporną okolicznością faktyczną, bowiem zarówno tereny wnioskowane, jak i tereny klas IV graniczą ze sobą (stanowiąc zwarty obszar) i są obecnie użytkowane rolniczo;
4) analogicznie jak w przypadku wcześniejszego błędu Sądu: "twierdzenia organu o istnieniu zwartego kompleksu rolniczego są co najmniej zadziwiające" skoro "Mapa załączona do wniosku (...) wyraźnie wskazuje, że grunty objęte wnioskiem stanowią jedynie niewielką powierzchnię ziemi rolnej wśród bardziej rozległego kompleksu gruntów" - podczas gdy w decyzji wyraźnie wskazano, że "wnioskowane użytki wraz z terenami klas IV (...) tworzą zwarty areał gruntów użytkowanych rolniczo", co jest bezsporne, bowiem zarówno tereny wnioskowane, jak i tereny klas IV graniczą ze sobą (stanowiąc zwarty obszar) i są obecnie użytkowane rolniczo; nadto, zauważyć należy, że mapa, na którą powołuje się Sąd, stanowi jedynie wstępny plan, który nie został jeszcze uchwalony i może być wielokrotnie zmieniamy przed jego uchwaleniem;
5) "organ winien ocenić realną możliwość uprawy tych gruntów" - podczas gdy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ocenił realną możliwość uprawy tych gruntów, wyjaśniając wieloaspektowo przyczynę niewyrażania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów i po dokonaniu tej oceny wydał decyzję, której charakter - w związku z treścią art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. - jest uznaniowy;
6) "utrzymywanie charakteru rolnego gruntów wyłącznie z uwagi na ich wysoką jakość, w razie, gdy w związku ze zmienionymi realiami nie będą mogły być rolniczo wykorzystywane, przy jednoczesnym deklarowanym rosnącym wzroście zainteresowania przedmiotowymi gruntami przez inwestorów (...), stanowi nieuzasadnione ograniczanie rozwoju Gminy" - podczas gdy "zmienione realia", o których wspomina Sąd nie nastąpiły (obecnie w bezpośrednim sąsiedztwie wnioskowanych użytków klas III zlokalizowana jest natomiast jedynie pojedyncza zabudowa zagrodowa) i oparte są na projekcie planu zagospodarowania przestrzennego, który nie został uchwalony i może być wielokrotnie zmieniony; tym samym, "zmienione realia" stanowią obecnie jedynie deklarowaną przez Gminę okoliczność, która nie została w żaden sposób wykazana i nie zostało dostatecznie uprawdopodobnione, że nastąpi, a Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi kierując się celem, jakim jest ochrona gruntów rolnych, wydał decyzję, która stanowi przejaw tej ochrony;
2. art. 113 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., poprzez błędne uznanie przez Sąd I instancji, że decyzja nie uwzględniała w sposób proporcjonalny interesu publicznego i interesu stron, podczas gdy Minister dokładnie rozważył interes publiczny i Gminy, dokonując szczegółowej analizy stanu faktycznego, co wykazane jest wprost w treści decyzji, m.in.: "na terenie gminy (...) istnieją tereny przeznaczone na cele nierolnicze (...), które nie zostały jeszcze w pełni zagospodarowane (...). Istnieje więc możliwość realizacji założeń rozwojowych gminy w sposób uwzględniający założenia ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych" (str. 2-3 decyzji);
3. art. 3, art. 113 § 1, art 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., poprzez naruszenie granic badania i oceny decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, ingerując w celowość jej wydania, zamykając rozprawę i wydając wyrok pomimo tego, że niniejsza sprawa nie została prawidłowo rozpatrzona i wyjaśniona przez Sąd I instancji.
Skarżący kasacyjnie Minister, wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Równocześnie sformułowano wniosek o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Wójta Gminy N. (błędnie wskazując jako skarżącego Gminę N.) wniósł o jej oddalenie, o zasądzenie od Ministra na rzecz Gminy N. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej zostały co prawda oparte na obu podstawach, jednak ich treść dowodzi, że w istocie przedmiotem sporu jest to czy Minister odmawiając zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych przekroczył granice uznania administracyjnego, a także czy prawidłowo wyważył interes strony oraz interes publiczny.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że przyjęcie przez prawodawcę określonego przedmiotu ochrony oznacza wprowadzenie szeregu rozwiązań prawnych o charakterze reglamentacyjnym, w oparciu o które organy wykonujące administrację publiczną podejmują działania o charakterze władczym, mające na celu ograniczenie wolności jednostki w określonym obszarze. Wprowadzenie regulacji prawnej powoduje, że dotychczas wolne i nieskrępowane zachowania podmiotów poddane zostały określonym prawnym regułom. Powierzenie określonemu organowi administracji publicznej (tu Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi) kompetencji do wyrażania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na grunty o innym przeznaczeniu niż rolnicze jest konsekwencją przyjęcia w przepisach ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nadal zwanej "u.o.g.r.l.", określonego przedmiotu ochrony, którym jest co do zasady rolnicze wykorzystywanie gruntów rolnych. Tak określony przedmiot ochrony determinuje władczą ingerencję właściwego organu administracji publicznej w sferę wolności wykonywania prawa własności nieruchomości, rozumianej jako możliwość swobodnego jej wykorzystywania na dowolny cel (dowolne przeznaczenie). Określony przedmiot ochrony wyraża aksjologię regulacji ustawowej, którą organ musi uwzględnić w procesie wykładni i stosowania prawa, a w szczególności podejmowania decyzji w granicach uznania administracyjnego.
Podstawę materialnoprawną decyzji zaskarżonej do Sądu I instancji stanowił art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l., a decyzja organu wyrażającego zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na grunty o innym niż rolnicze przeznaczeniu ma charakter uznaniowy. Przy ocenie tego rodzaju decyzji sąd administracyjny musi uwzględnić, że podstawowym zadaniem organu w postępowaniu, którego przedmiotem jest wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III jest ochrona tych gruntów, a nie wspomaganie procesu inwestycyjnego powodującego całkowite ich wyeliminowanie z dostępności dla celów produkcji rolnej.
Minister prawidłowo wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w skardze kasacyjnej, że badanie decyzji uznaniowych odbywa się jedynie pod kątem ich zgodność z prawem, bez ingerencji w celowość ich wydania. Sądowa kontrola decyzji uznaniowych powinna zmierzać do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie rozstrzygnięcia, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. To czy w sprawie nie mamy do czynienia z przekroczeniem granic uznania administracyjnego warunkowane jest dokonaniem w sprawie prawidłowych ustaleń faktycznych (zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), oceną zgromadzonego materiału dowodowego zgodnie z zasadami swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.) oraz wymogiem należytego i przekonującego uzasadnienia rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 K.p.a.). Nie może mieć ono charakteru dyskryminującego oraz powinno zostać oparte na jasnych i czytelnych, a więc poddających się kontroli kryteriach. Samo bowiem uznanie administracyjne nie podlega kontroli sądu administracyjnego, skoro z woli ustawodawcy organy administracji publicznej zostały wyposażone w pewien zakres swobody decyzyjnej (wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1457/09, CBOSA). Byłoby to bowiem przyjęcie przez sąd administracyjny roli kolejnego organu rozstrzygającego sprawę. Kontroli podlega natomiast sposób skorzystania z tego uprawnienia, który wyznaczają normy kompetencyjne organu administracji oraz zgodność rozstrzygnięcia z przepisami prawa materialnego i postępowania administracyjnego.
W kontekście wyżej powiedzianego zasadny jest sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 6 oraz art. 10 u.o.g.r.l. W sprawach z zakresu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być zatem cele i zadania tej ustawy. Przesłanki ograniczania przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze nie mogą być oderwane od pozostałych regulacji zawartych w tej ustawie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister przede wszystkim zaakcentował, że nie ocenia wniosku z punktu widzenia potrzeb ekonomicznych czy zamierzeń urbanistycznych gminy, lecz z punktu widzenia ochrony terenów wykorzystywanych rolniczo, do czego obligują go przepisy tej ustawy. Minister prawidłowo zatem przyjął, że powinien w takich sprawach rozważyć, czy interes społeczny, będący podstawą żądania zmiany przeznaczenia gruntów należy przedłożyć ponad ustawowy obowiązek ochrony gruntów rolnych. Ten obowiązek wynika z art. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i polega na ograniczaniu przeznaczania gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne. Nie można również pominąć wyrażonej w art. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zasady, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych odnosić się powinna do nieużytków i gruntów o najniższej przydatności produkcyjnej, zaś wyjątkowo do gruntów najwyższej klasy. Nie może więc budzić wątpliwości, że organ rozpoznając wniosek o zmianę przeznaczenia gruntów powinien przede wszystkim kierować się wskazanymi przez ustawodawcę zasadami ochrony gruntów. W kontekście art. 10 u.o.g.r.l. Minister nie ocenia przedstawionego wniosku z punktu widzenia potrzeb ekonomicznych i zamierzeń urbanistycznych gminy, lecz w kontekście ochrony terenów wykorzystywanych rolniczo, rozważając negatywne skutki wynikające z tej zmiany oraz kierując się interesem społecznym i zasadami ochrony gruntów wyrażonymi w tej ustawie.
W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji wyszedł poza ocenę uznania administracyjnego organu administracji publicznej, wchodząc w istocie w ocenę merytoryczną wniosku Wójta oraz ocenę faktycznej potrzeby zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Sąd I instancji wszedł też w polemikę z organem administracji co do merytorycznej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w kontekście potrzeb inwestycyjnych gminy, co - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – jest niedopuszczalne. Minister dokonał wyważenia interesu społecznego z interesem strony z uwzględnieniem wskazanego przedmiotu ochrony. Dokonana przez Ministra wykładnia art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. oraz przesłanek jakimi powinien kierować się organ przy udzielaniu zgody na nierolnicze przeznaczenie gruntów jest trafna. Nie można uzasadniać zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze jedynie czynnikami ekonomicznymi. Niewątpliwie realizacja czynników ekonomicznych prowadzi do konfliktu z prowadzeniem ochrony gruntów rolnych, do której Minister został zobowiązany na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów ustawowych. Jednak mając na uwadze interes publiczny, słusznie przyznano prymat ochronie wartości przyrodniczych, a więc ochronie najcenniejszych produkcyjnie gleb. Jak wskazał organ wnioskowane tereny położone są w otoczeniu gruntów rolnych i przeznaczenie ich na cele nierolnicze spowodowałoby wkroczenie z zabudową nierolniczą w tereny rolne, a tym samym doprowadziłoby do naruszenia zwartości rolniczej przestrzeni produkcyjnej.
Minister zasadnie, w okolicznościach tej sprawy, przyznał większą wagę właśnie interesowi społecznemu oraz szeroko pojętemu interesowi obywateli, ponad interesem strony - Wójta. W uzasadnieniu decyzji z dnia 19 kwietnia 2022 r., wbrew stanowisku Wójta i Sądu I instancji, Minister przeprowadził analizę, z której wynika, że w granicach całej gminy N. użytki klas IV-VI stanowią znaczną część gruntów rolnych (ok. 87%), natomiast w granicach obrębu ewidencyjnego [...] ich udział wynosi nieco ponad 90%. Istnieją więc rezerwy gruntów o słabszych parametrach produkcyjnych, które można przeznaczyć w pierwszej kolejności na cele nierolnicze. Minister słusznie podkreślił, że celem ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest ich ochrona zarówno ilościowa, jak i jakościowa, aby zachować zwartą rolniczą przestrzeń produkcyjną - w szczególności grunty o najwyższej bonitacji, tj. klas I-III. W zakresie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych istotnym czynnikiem jest niewielki zasób gruntów rolnych klas I-III, które stanowią jedynie ok. 25% powierzchni wszystkich gruntów rolnych w skali kraju. Wyższość względów o charakterze ekonomicznym lub gospodarczym, lub też kwestii presji urbanizacyjnej może zostać w tego typu sprawach uwzględniona jedynie na zasadzie wyjątku - który nie zachodzi w badanym stanie faktycznym sprawy. Gmina posiada zasoby terenów, które należy w pierwszej kolejności poddawać urbanizacji (tj. grunty klas IV-VI). Ponadto działki objęte wnioskiem Wójta Gminy N. z dnia 26 lutego 2020 r., uzupełnionego pismami z dnia 4 października 2021 r. oraz z dnia 3 stycznia, 25 lutego oraz 16 marca 2022 r. o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze położone są w zwartym obszarze gruntów rolnych, w części otoczone gruntami rolnymi o niższych klasach bonitacyjnych. Przy czym z dokumentacji sprawy wynika, że co do tych nieruchomości (sąsiadujących z działkami objętymi wnioskiem) doszło do zmiany (obniżenia) klasy bonitacyjnej gruntu (z III na IV) już w toku postępowania uruchomionego wnioskiem Wójta Gminy N. z dnia 26 lutego 2020 r.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I Instancji wskazał, że przy dokonywaniu oceny przesłanki zasadności zmiany przeznaczenia tych gruntów organ powinien uwzględnić między innymi wpływ zmienionych (wynikających z uchwalonych planów bądź uzyskanych decyzji) realiów pozwalających na realizację inwestycji mieszkaniowych i drogowych na przedmiotowe grunty rolne, a w konsekwencji możliwość (i celowość) rolniczego wykorzystywania tych gruntów.
W odniesieniu do tego stanowiska Sądu I instancji skarżący kasacyjnie Minister słusznie zwraca uwagę, że "zmienione realia", o których wspomina ten Sąd nie nastąpiły i oparte są na projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie został uchwalony i może zostać wielokrotnie zmieniony. Tym samym "zmienione realia" w momencie wydawania zaskarżonej decyzji stanowiły jedynie deklarowaną przez Gminę okoliczność, która nie została wykazana i nie zostało dostatecznie uprawdopodobnione, że nastąpi. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że kształtowanie polityki przestrzennej przez gminę jest zadaniem publicznym, które jest realizowane w oparciu o zasady wyrażone w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.). Zgodnie zaś z art. 1 ust. 2 pkt 3 tej ustawy w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (por. wyrok NSA z 26 lutego 2025 r. sygn. akt I OSK 242/22, CBOSA). Odnośnie do obszaru planowanej inwestycji, organ argumentował, że ograniczenie prawa do rozporządzania gruntem jest podyktowane troską o niewielki zasób gruntów rolnych najwyższej klasy, należących do nieodnawialnych zasobów przyrody, co pozostaje w zgodzie z celami ustawodawcy określonymi w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w tym wytycznymi wynikającym z art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 ust. 1 tej ustawy. Stąd w sytuacjach, gdy Minister dostrzega uzasadnioną potrzebę rozwoju gminy na gruntach najwyższych klas bonitacyjnych i nie powoduje to ingerencji w otwartą rolniczą przestrzeń produkcyjną, zgoda na przeznaczenie gruntów rolnych klas I-III pod funkcje nierolnicze jest wyrażana. Natomiast w rozpatrywanej sprawie bezspornie istnieje możliwość realizacji inwestycji nierolniczych oraz rozwoju gminy, bez przeznaczania na cele nierolnicze następnych gruntów rolnych wysokich klas bonitacyjnych, charakteryzujących się dużą przydatnością dla produkcji rolniczej.
Mając powyższe na względzie, Sąd I instancji błędnie uznał, że doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w związku z art. 193 i art. 151 P.p.s.a., uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić przez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935).