I SA/WA 569/21

I SA/Wa 569/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-10-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-03-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Falkiewicz-Kluj
Joanna Skiba /przewodniczący/
Łukasz Trochym /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 1276/22 - Wyrok NSA z 2023-07-18
Skarżony organ
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi (...) S.A. w W. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia (...) lutego 2021 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z [...] lutego 2021 r., nr [...], Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej jako "Minister/organ"), po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. w [...] (dalej jako "Skarżąca/[...] SA"), utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej jako "Wojewoda/organ I instancji") z [...] grudnia 2020 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez [...] w [...] (dalej jako "[...]") prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa położonego w gminie [...], oznaczonego na k.m. [...], obręb [...], obejmującego działkę nr [...] o powierzchni [...] m2, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] przez Sąd Rejonowy w [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych.
Zaskarżona decyzja Ministra wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Pismem z [...] grudnia 2014 r., [...] SA wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działkę nr [...] o pow. [...] m2.
Pismem z [...] lipca 2020 r., Skarżąca sprecyzowała żądanie powyższego wniosku poprzez objęcie uwłaszczeniem na rzecz [...] SA działek nr [...] oraz [...].
Decyzją z [...] grudnia 2020 r., nr [...], działając na podstawie art. 34 i art. 35 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2020 r., poz. 292 ze zm., dalej jako "ustawa"), Wojewoda odmówił stwierdzenia nabycie z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez [...] prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu obejmującego działkę nr [...] o powierzchni [...] m2. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wyjaśnił, że ustalony w sprawie stan faktyczny potwierdza, że Skarb Państwa był właścicielem przedmiotowego gruntu w dacie [...] grudnia 1990 r., co zdaniem organu I instancji wynika z treści postanowienia Sądu Rejonowego w [...] I Wydziału Cywilnego z [...] października 2015 r., sygn. akt I Ns [...] stwierdzającego zasiedzenie działki nr [...] z dniem [...] stycznia 1985 r. przez Skarb Państwa. Wojewoda wskazał także na okoliczność, iż [...] SA nie przedłożyła żadnego dowodu potwierdzającego posiadanie spornego gruntu w dacie [...] grudnia 1990 r. Wojewoda wskazał przy tym na treść pisma [...] SA z [...] listopada 2020 r., w którym poinformowano, że na przedmiotowej działce brak jest środków trwałych. Ponadto decyzja Nr [...] Ministra Infrastruktury z [...] marca 2014 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych nie obejmuje działki nr [...]. Mając na uwadze całokształt zebranego materiału dowodowego w sprawie organ I instancji stwierdził, iż przedmiotowy grunt nie był w dniu [...] grudnia 1990 r. w posiadaniu [...] SA, a zatem nie została spełniona jedna z przesłanek określona w art. 34 ustawy. Organ I instancji wyjaśnił także, że dla działki nr [...] objętej wnioskiem [...] SA zostanie wydana odrębna decyzja.
Pismem z [...] stycznia 2021 r. [...] SA złożyła odwołanie od ww. decyzji Wojewody z [...] grudnia 2020 r. podnosząc, że organ I instancji zaniechał poczynienia dokładnych ustaleń faktycznych w sprawie, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ pominął okoliczność, że sporny grunt według stanu na dzień [...] grudnia 1990 r. był w zarządzie [...], natomiast przez obszar działki przebiega linia kolejowa nr [...] relacji [...] – [...].
Po rozpatrzeniu odwołania [...] SA, Minister uznał, że decyzja Wojewody jest prawidłowa i z tego powodu – decyzją z [...] lutego 2021 r., nr [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji Minister wskazał, że przedmiotowy grunt stanowił własności Skarbu Państwa w dniu [...] grudnia 1990 r. Tym samym, w ocenie organu, w stosunku do przedmiotowej nieruchomości została spełniona przesłanka własności państwowej. Ponadto, organ podniósł, że przedstawiona przez [...] SA dokumentacja w postaci wypisu z rejestru gruntów z [...] lipca 2020 r., wyrysu z mapy ewidencyjnej z [...] lipca 2014 r. oraz projektu podziału nieruchomości z [...] grudnia 2017 r. wskazują jedynie, iż działka nr [...] oznaczona została w rejestrze gruntów jako "droga", co w żaden sposób nie stanowi dowodu na posiadanie tego gruntu przez [...]. Ponadto, w ocenie organu, ww. dokumenty opracowane zostały według stanu istniejącego w dniu ich sporządzenia, tj. na dzień [...] lipca 2020 r., na dzień [...] grudnia 2017 r. oraz na dzień [...] lipca 2014 r., a nie według stanu istniejącego na nieruchomości w dniu [...] grudnia 1990 r. Nie uszło uwadze organu również, że [...] SA nie przedstawiła w toku postępowania wypisu z ewidencji środków trwałych dla działki nr [...]. Równocześnie Starostwo Powiatowe w [...] pismem z [...] października 2020 r. poinformowało, iż na podstawie danych zgromadzonych w ewidencji gruntów i budynków oraz w wyniku poczynionych ustaleń, nie wynika, aby na działce nr [...] znajdował się pas drogowy drogi zaliczonej do kategorii dróg publicznych. Organ wskazał, że choć Wojewoda wyzwał [...] SA do przedłożenia wykazu środków trwałych znajdujących na przedmiotowej nieruchomości w dniu [...] grudnia 1990 r. wraz ze wskazaniem daty ich budowy, [...] SA nie zareagowała na to wezwanie. Zdaniem organu, [...] SA miała zatem możliwość przedłożenia dodatkowego materiału dowodowego celem wyjaśnienia wątpliwości organu I instancji, z czego jednak nie skorzystała. Mając powyższe na uwadze, organ uznał, że przeprowadzone przez Wojewodę postępowanie nie wykazało spełnienia przesłanki posiadania przez [...] przedmiotowego gruntu w dniu [...] grudnia 1990 r. i dlatego zasadne okazało się utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2020 r.
Na ww. decyzję Ministra z [...] grudnia 2020 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] SA, zaskarżając ją w całości. Decyzji zarzucono natomiast:
1) naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7 oraz art. 8 k.p.a. poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy;
2) naruszenie przepisów postępowania art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 75 § 1 ab initio k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;
3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 34 ustawy poprzez odmowę stwierdzenie nabycia na rzecz [...] SA z dniem 27 października 2000 r. ex lege prawa użytkowania wieczystego spornego gruntu oraz prawa własności urządzeń znajdujących się na tym gruncie.
Z uwagi na powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Wojewody z [...] grudnia 2020 r. i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania, jak też o zasądzenie od organu zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, według norm prawem przepisanych.
Skarżąca w uzasadnieniu skargi stwierdziła, że wydana przez organ decyzja nie zasługuje na aprobatę, gdyż nie zawiera uzasadnienia, pozwalającego na przyjęcie, iż organ podjął wszystkie konieczne czynności niezbędne dla załatwienia sprawy, jak również, że dokonał właściwej oceny stanu faktycznego w zakresie braku spełnienia jednej z przesłanek zastosowania art. 34 ustawy. Zdaniem Skarżącej, organ jest zobowiązany do zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, tak by na jego podstawie możliwym było ustalenie, czy w niniejszej sprawie realizują się wszystkie przesłanki pozytywne uwłaszczenia. Powyższe obejmuje ustalenie chociażby kwestii tego czy [...] była w posiadaniu nieruchomości według stanu na dzień [...] grudnia 1990 r., jak też ewentualnego wystąpienia sytuacji obalającej nabycie prawa w trybie art. 34 ustawy. Dopiero rozważenie wszystkich aspektów uwłaszczenia umożliwia rozpoznanie sprawy.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi.
Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 września 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, o czym strony zostały powiadomione.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w związku art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Sąd stosuje przy tym przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji jest przepis art. 34 ustawy, zgodnie z którym grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu [...] grudnia 1990 r. w posiadaniu [...], co do których [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy (tj. z dniem 27 października 2000 r.), z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego [...] (ust. 1). Natomiast budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością [...] (ust. 3). Nabycie ww. praw nie może naruszać praw osób trzecich (ust. 4). Stosownie natomiast do treści art. 35 ust. 1 ustawy, nabycie praw, o których mowa w art. 34 ust. 1 i ust. 3, potwierdza wojewoda, w drodze decyzji administracyjnej, po złożeniu wniosku przez [...] lub [...] SA.
Cytowany powyżej przepis art. 34 ust. 1 ustawy określa zatem trzy przesłanki, od których łącznego spełnienia uzależnione jest nabycie przez [...] z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów i własności znajdujących się na nim naniesień. Są to:
1) przysługiwanie Skarbowi Państwa prawa własności do gruntu;
2) posiadanie przez [...] w dniu [...] grudnia 1990 r. tego gruntu oraz;
3) brak po stronie [...] dokumentów o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej.
Przepis art. 34 ust. 1 ustawy wymaga bowiem expressis verbis, aby grunty podlegające uwłaszczeniu na rzecz [...] w dacie [...] grudnia 1990 r. stanowiły własność Skarbu Państwa. Jedynie bowiem grunty stanowiące własność Skarbu Państwa mogą być przedmiotem użytkowania wieczystego [...]. Podstawową zatem przesłanką, wynikającą z tego przepisu jest to, aby nieruchomość, która [...] grudnia 1990 r. znajdowała się w posiadaniu [...], stanowiła w tej dacie własność Skarbu Państwa, tylko bowiem pod tym warunkiem mogła z mocy prawa stać się z dniem wejścia w życie ustawy przedmiotem prawa wieczystego użytkowania [...] (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2860/12, LEX nr 1518039).
Jak wynika z akt sprawy, z treści księgi wieczystej nr [...], według informacji z Systemu Elektronicznego Ksiąg Wieczystych z [...] grudnia 2020 r., znajdującej się w aktach sprawy, podstawę nabycia przez Skarb Państwa własności m.in. działki nr [...] stanowiło postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z [...] października 2015 r., sygn. akt I Ns [...]. Na tej podstawie organy obu instancji ustaliły, że według stanu na dzień [...] grudnia 1990 r. działka nr [...] (z której wydzielono następnie działkę nr [...]) stanowiła własność państwową, przyjmując że Skarb Państwa zasiedział tą nieruchomość z dniem [...] stycznia 1985 r. Choć w aktach niniejszej sprawy brak jest postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z [...] października 2015 r., wydanego w sprawie o sygn. akt I Ns [...], tak jednak Sąd orzekający w niniejszej sprawie zweryfikował powyższą okoliczność na podstawie egzemplarza przedmiotowego orzeczenia z [...] października 2015 r. znajdującego się w aktach administracyjnych przekazanych przez organ przy innej sprawie kontrolowanej przez Sąd (sygn. akt I SA/Wa 1359/21). A zatem organy zasadnie przyjęły, że w zakresie pierwszej przesłanki uwłaszczenia (własności państwowej) stan faktyczny potwierdza, że została ona spełniona.
Nie ulega również wątpliwości, że [...] nie legitymowała się żadnym dokumentem o przekazaniu jej spornego gruntu w formie prawem przewidzianej.
W ocenie Sądu, zarówno organ I instancji, jak i Minister zasadnie także przyjęły, że na przeszkodzie uwłaszczeniu Skarżącej stoi brak spełnienia przesłanki posiadania działki nr [...] przez [...] według stanu na dzień [...] grudnia 1990 r.
Nie ma przy tym racji Skarżąca, twierdząc że to organy nie dopełniły obowiązku wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w tym aspekcie. Zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ obowiązek prowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale nie zwalnia z inicjatywy dowodowej strony postępowania, o czym świadczy aktualne brzmienie art. 7 k.p.a. Jest niewątpliwe, że organ jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), a następnie jego oceny z zachowaniem zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Jednak po strona nie może pozostać całkowicie bierna w zbieraniu materiału dowodowego. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3577/18, orzeczenie dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia bowiem strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (wyrok NSA z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 3719/17, Lex nr 3031035). Sąd orzekający w niniejszym składzie w pełni podziela powyższy pogląd.
Organ I instancji podejmował czynności mające na celu uzyskanie dodatkowego materiału dowodowego pozwalającego na jednoznaczne ustalenie jakie dokładnie elementy infrastruktury kolejowej (środki trwałe) znajdowały się na działce nr [...] w dniu [...] grudnia 1990 r. (vide: pismo Wojewody z [...] września 2020 r.). Wobec informacji o braku środków trwałych na tym gruncie (vide: pismo [...] SA z [...] listopada 2020 r.), organ I instancji zasadnie zatem uznał, że nie może opierać się wyłącznie na domniemaniu, iż przedmiotowy grunt zajęty był pod linię kolejową, jak twierdzi Skarżąca, i wydał decyzję odmowną. Minister, ponownie rozpatrując niniejszą sprawę, podzielił argumentację organu I instancji i utrzymał w mocy jego decyzję. Z powyższym stanowiskiem organów Sąd w pełni się zgadza.
Odnotować należy również i to, że na przedmiotowej działce nr [...] od lat 80-tych XX. funkcjonuje droga, która co prawda nie jest drogą publiczną, ale jest udostępniona do użytku publicznego (vide: pisma Starostwa Powiatowego w [...] z [...] czerwca oraz [...] października 2020 r.). Powyższa informacja koresponduje z zapisem uwidocznionym w ewidencji gruntów, zgodnie z którym działka nr [...] o pow. [...] m2 została oznaczona symbolem "dr". Słusznie więc organy stwierdziły, że wypis z rejestru gruntów z [...] lipca 2020 r., wyrys z mapy ewidencyjnej z [...] lipca 2014 r. oraz projektu podziału nieruchomości z [...] grudnia 2017 r. wskazują jedynie, iż działka nr [...] oznaczona została w rejestrze gruntów jako "droga", co w żaden sposób nie stanowi dowodu na posiadanie tego gruntu przez [...].
Innych dowodów na władanie działką nr [...] w dniu [...] grudnia 1990 r. [...] SA nie przedstawiła. Wszak nie mogą być nimi dokumenty załączone do wniosku o wszczęcie postępowania z [...] grudnia 2014 r., dotyczą one bowiem w istocie infrastruktury kolejowej posadowionej na innej działce niż działka nr [...] (powstałej w wyniku podziału działki nr [...]), co potwierdza treść pisma [...] SA z [...] listopada 2020 r., w którym Skarżąca przesłała wykaz środków trwałych zlokalizowanych na działce nr [...], jak też wyjaśniała, że na działce nr [...] brak jest środków trwałych.
Wobec powyższych ustaleń faktycznych w sprawie, zdaniem Sądu, [...] SA w żaden sposób nie wykazała na etapie postępowania administracyjnego, iż w dacie [...] grudnia 1990 r. przedmiotowy grunt był w posiadaniu [...].
Mając to wszystko na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że rozstrzygnięcia organów obydwu instancji są prawidłowe, ponieważ nie naruszają obowiązującego prawa i dlatego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.
Stosownie do brzmienia art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym – por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 1/20 (CBOSA).