I OSK 2247/21

I OSK 2247/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-11-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka
Iwona Bogucka /przewodniczący/
Maciej Dybowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 156/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-05-14
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
ART. 156 § 1 PKT 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Ś. i B. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 156/21 w sprawie ze skargi M. Ś. i B. Ś. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 listopada 2020 r. nr SZ.ge.604.16.2020 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną w całości; 2. oddala wniosek uczestnika M. M. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 maja 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 156/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę M.Ś. i B.Ś. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 listopada 2020 r. nr SZ.ge.604.16.2020 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z 20 listopada 2020 r. nr SZ.ge.604.16.2020 (dalej decyzja z 20 listopada 2020 r.) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej Minister), po rozpatrzeniu wniosku M.Ś. i B.Ś. (dalej skarżący), utrzymał w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 23 lipca 2020 r. nr SZ.ge.604.43.2017 (dalej decyzja z 23 lipca 2020 r.) o stwierdzeniu nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 19 grudnia 2008 r. [nr GZge-057-604-77/05] oraz decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2009 r. [nr GZge-057-604-10/09] w przedmiocie stwierdzenia w części nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 28 września 1982 r. [nr KBG-Sc-472/274/6/82] zatwierdzającej projekt scalenia gruntów.
W uzasadnieniu Minister wskazał, że decyzją z 28 września 1982 r. nr KBG-Sc-472/274/6/82 (dalej decyzja z 28 września 1982 r.) Prezydent Miasta Krakowa (dalej Prezydent) zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi L. i części wsi W., gm. Mogilany, opracowany na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. nr 3 poz. 13, dalej uswg bądź ustawa z 1968 r.). Postępowaniem scaleniowym objęto między innymi grunty zabudowane oznaczone jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 0,04 ha stanowiące własność J.M. oraz grunty zabudowane oznaczone jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 0,02 ha stanowiące własność Z.M.. W wyniku scalenia J.M. otrzymał grunty zamienne oznaczone jako działki ewidencyjne nr [...] o powierzchni 0,01 ha i nr [...] o powierzchni 0,02 ha, a Z.M. otrzymała grunty zamienne oznaczone jako działki ewidencyjne nr [...] o powierzchni 0,01 ha i nr [...] o powierzchni 0,01 ha. W wyniku scalenia gruntów zaprojektowano i wydzielono na rzecz Gminy Mogilany drogę oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...], oddzielającą grunty zabudowane oznaczone przed scaleniem jako działki ewidencyjne nr [...] i nr [...]. Grunty wydzielone w wyniku scalenia ujawniono w księgach wieczystych: 1. nr [...] - działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] stanowiące własność Józefa Mrowca; 2. nr [...]1- działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] stanowiące własność Z.M.; 3. nr [...] - działka ewidencyjna nr [...] stanowiąca własność Gminy Mogilany.
Postanowieniem z 19 czerwca 2000 r. sygn. akt I Ns 1609/00/P Sąd Rejonowy w Krakowie stwierdził, że spadek po J.M. nabyli: M.M., C.M., J.K.1, D.K., B.G. Spadkobiercy J.M.: 1. umową sprzedaży z 16 lutego 2001 r. Repertorium A Nr [...], sporządzoną w formie aktu notarialnego, sprzedali J.C. i R.P. działkę nr [...]; 2. umową sprzedaży warunkowej z 17 października 2005 r. Repertorium A nr [...]i umową przeniesienia własności z 8 marca 2006 r. Repertorium A nr [...], sporządzonymi w formie aktu notarialnego, sprzedali na rzecz małżonków J.C. i R.P. m.in. działkę nr [...]. J.C. i R.P. umową sprzedaży i aktem ustanowienia hipoteki z 9 lipca 2007 r. Repertorium A nr [...], sporządzoną w formie aktu notarialnego, sprzedali I. i M. małżonkom K. grunty oznaczone jako działki ewidencyjne nr [...] (dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]) i nr [...] (dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]).
Na podstawie umowy darowizny oraz umowy [majątkowej] małżeńskiej z 1 września 1999 r. Repertorium A nr [...]sporządzonymi w formie aktu notarialnego, właścicielami na prawach wspólności ustawowej gruntów oznaczonych m.in. jako działki ewidencyjne nr [...] i nr [...], stali się Z.M. i M.M., którzy umową sprzedaży warunkowej z 3 marca 2004 r. Repertorium A nr [...] i umową przeniesienia własności z 20 listopada 2007 r. Repertorium A nr [...], sprzedali na rzecz małż. B. i M.Ś. ww. grunty (dla których prowadzona jest księga wieczysta nr [...]).
Po rozpatrzeniu wniosków Dyrektora Wydziału Rozwoju Regionalnego Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie, Z.M., J.C., B.Ś. i M.Ś. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 28 września 1982 r., w części dotyczącej gruntów, położonych w L., oznaczonych jako działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...] i [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 19 grudnia 2008 r. nr GZge-057-604-77/05, stwierdził nieważność decyzji Prezydenta z 28 września 1982 r., w części dotyczącej gruntów położonych w L. oznaczonych jako działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...] i [...]. W uzasadnieniu Minister wskazał, że nie uzyskano zgody Z.M. i J.M. na objęcie postępowaniem scaleniowym należących do nich gruntów zabudowanych, oznaczonych przed scaleniem jako działki ewidencyjne nr [...] i [...], co stanowi rażące naruszenie art. 1 ust. 3 uswg, zgodnie z którym grunty pod zabudowaniami nie mogą być objęte scaleniem, bez zgody ich właścicieli.
Po rozpatrzeniu wniosków I.K. i M.K. oraz Z.M. i M.M. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra z 19 grudnia 2008 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 11 marca 2009 r. nr GZge-057-604-10/09 utrzymał w mocy decyzję z 19 grudnia 2008 r.
I.K. i M.K. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2009 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji z 19 grudnia 2008 r. Decyzją z 10 sierpnia 2015 r. nr GZge-057-604-15/14 (dalej decyzja z 10 sierpnia 2015 r.) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2009 r. i poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 19 grudnia 2008 r., w części dotyczącej gruntów położonych w L. oznaczonych jako działka ewidencyjna nr [...], wskazując, że zaskarżone decyzje nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.
M.K. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z 10 sierpnia 2015 r. Minister po wszczęciu z urzędu postępowania decyzją z 2 lutego 2017 r. nr GZ.ge.604.59.2015, stwierdził nieważność decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 10 sierpnia 2015 r., wskazując, że w stosunku do osoby zmarłej nie można było prowadzić postępowania nadzorczego, ani kierować do niej rozstrzygnięcia w formie decyzji. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 1 marca 2017 r. nr GZ.ge.604.59.2015 umorzył w całości prowadzone postępowanie zainicjowane wnioskiem M.K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 10 sierpnia 2015 r. W uzasadnieniu Minister wskazał, że decyzję z 10 sierpnia 2015 r. usunięto z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności, zatem przestał istnieć przedmiot zaskarżenia.
W konsekwencji Ministrowi pozostał do rozpatrzenia wniosek I.K. i M.K. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2009 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji z 19 grudnia 2008 r. Decyzją z 23 lipca 2020 r. nr GZ.ge.604.43.2017 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2009 r. i decyzji z 19 grudnia 2008 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w postępowaniach zakończonych decyzjami z 11 marca 2009 r. i z 19 grudnia 2008 r. Minister nie ocenił prawidłowo, czy w sprawie zaistniały nieodwracalne skutki prawne, jakie miałaby wywołać decyzja Prezydenta z 28 września 1982 r. w zakresie, w jakim została stwierdzona jej nieważność. Po wydaniu decyzji z 28 września 1982 r. działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...] i [...], zostały ujawnione w księgach wieczystych, a następnie w stosunku do nich podjęto szereg czynności cywilnoprawnych.
Ponownie rozpatrując sprawę, Minister wskazał, że jest niesporne, że decyzja z 28 września 1982 r. w kwestii dotyczącej nieuzyskania zgody J.M. i Z.M. na objęcie postępowaniem scaleniowym ich gruntów zabudowanych oznaczonych przed scaleniem jako działki ewidencyjne nr [...] i [...], została wydana z rażącym naruszeniem art. 1 ust. 3 uswg. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Nie stwierdza się nieważności decyzji przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 kpa, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 kpa). Jednym ze skutków prawnych scalenia gruntów jest wydzielenie uczestnikom scalenia przede wszystkim gruntów ekwiwalentnych w postaci nowych odrębnych działek ewidencyjnych o określonych numerach i granicach. Póki właścicielem nowo wydzielonych gruntów pozostaje jedynie właściciel (lub współwłaściciele) gruntów objętych postępowaniem scaleniowym, nie ma podstaw, by przyjąć, że skutek prawny decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów ma charakter nieodwracalny. Odmiennie należy ocenić skutki prawne decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów, jeżeli w efekcie dalszego obrotu prawnego nowo wydzielone grunty stały się własnością różnych podmiotów, zwłaszcza jeśli nabywców chroni rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych. Przyjęcie, że stwierdzając nieważność decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów, organ administracji publicznej mógłby pozbawić nowych właścicieli własności nabytych przez nich konkretnych działek, stanowi oczywiste naruszenie konstytucyjnie chronionego prawa własności, którego nie sposób uzasadnić na gruncie zasady praworządności. Dlatego w przypadku zmiany stosunków własnościowych dotyczących nowo wydzielonych gruntów, skutek prawny decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów należy uznać za nieodwracalny w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. W konsekwencji w zaskarżonej decyzji przyjęto, że Minister w decyzji z 19 grudnia 2008 r. i decyzji z 11 marca 2009 r. rażąco naruszył art. 156 § 2 kpa przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy wydzielone decyzją z 28 września 1982 r. grunty, oznaczone jako działki ewidencyjne nr [...], [...], [...] i [...], w późniejszym czasie na podstawie umów cywilnoprawnych stały się własnością osób trzecich. Decyzja z 28 września 1982 r. sankcjonująca nowy stan prawny wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, gdyż następnie to prawo własności stało się przedmiotem obrotu prawnego w warunkach pozwalających na zastosowanie przepisów o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych.
M.Ś. i B.Ś. wnieśli skargę zarzucając decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 20 listopada 2020 r. naruszenie:
1. art. 138 § 1 pkt 1 kpa przez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie wadliwej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 23 lipca 2020 r. w mocy;
2. art. 40 § 2 kpa przez doręczenie zaskarżonej decyzji bezpośrednio stronie mimo ustanowienia pełnomocnika, co zgodnie z ww. regulacją wskazuje na obowiązek organu doręczania pism pełnomocnikowi;
3. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 i w zw. z art. 107 § 3 kpa przez brak wszechstronnego ustalenia okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie i w konsekwencji przeprowadzenia oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sposób fragmentaryczny, nie odnoszący się do całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego;
4. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 kpa przez jego niewłaściwe zastosowanie w odniesieniu do decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 19 grudnia 2008 r. i decyzji z 11 marca 2009 r., i przyjęcie, że decyzje te zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na fakt, że decyzja z 28 września 1982 r., której nieważność stwierdzały, wywołała nieodwracalne skutki prawne, co w konsekwencji winno skutkować zastosowaniem art. 156 § 2 kpa, podczas gdy decyzja z 1982 r. nie wywołała opisywanych skutków, zaś stwierdzenie jej nieważności było słuszne i prawidłowe;
5. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 2 kpa przez uznanie, że przy wydawaniu decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 19 grudnia 2008 r. i decyzji z 11 marca 2009 r. doszło do rażącego naruszenia powołanej regulacji;
6. art. 156 § 2 kpa przez jego niezastosowanie i stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 19 grudnia 2008 r. i z 11 marca 2009 r., mimo upływu dziesięciu lat od ich wydania i wywołania nieodwracalnych skutków prawnych przez m.in. dokonanie zmian w operacie ewidencji obrębu L,, jednostka ewidencyjna Mogilany wobec stwierdzenia nieważności decyzji z 28 września 1982 r.;
7. art. 8 § 2 kpa przez odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym i wydanie decyzji odmiennej od decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 19 grudnia 2008 r., decyzji z 11 marca 2009 r., i decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 10 sierpnia 2015 r., bez uzasadnionej przyczyny oraz mimo braku zmiany okoliczności rozpatrywanej sprawy;
8. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa przez niewyjaśnienie istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy okoliczności faktycznych tj. faktu, że działka ewidencyjna nr [...] stanowiąca drogę powstała w wyniku scalenia przeprowadzonego w latach 1980-1982 została poprowadzona przez zabudowaną działkę, a w szczególności przez budynek mieszkalny.
Podnosząc takie zarzuty, skarżący wnieśli o: uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji z 23 lipca 2020 r.; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania (k. 4-13 akt sądowych).
W odpowiedzi na skargę Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko (k. 21-22v akt sądowych).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem IV SA/Wa 156/21 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego, że czy zasadnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność decyzji własnej z 11 marca 2009 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji z 19 grudnia 2008 r., z tego powodu, że kwestionowane decyzje pominęły zupełnie to, że decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z 28 września 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów wsi L. i części wsi W. wywołała nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 kpa. Bezsporne było to, że decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z 28 września 1982 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 1 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, w zakresie w jakim nie uzyskano zgody Z.M. i J.M. na objęcie postępowaniem scaleniowym należących do nich gruntów zabudowanych, oznaczonych przed scaleniem jako działki ewidencyjne nr [...] i [...].
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji z 23 lipca 2020 r. wynika, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność decyzji własnej z 11 marca 2009 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z 19 grudnia 2008 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa z tej przyczyny, że obie kwestionowane decyzje wydano z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 2 kpa), ponieważ pominęły to, że decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z 28 września 1982 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne.
Sąd I instancji przytoczył treść art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 kpa. Zagadnienie nieodwracalności skutków prawnych decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 156 § 2 kpa było przedmiotem rozważań w orzecznictwie sądów administracyjnych. W świetle ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego, przez nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej należy rozumieć sytuację, w której stan prawny ustalony decyzją organu administracyjnego nie może być zweryfikowany przy pomocy środków dostępnych na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego. Skutek nieodwracalny decyzji administracyjnej polega więc na tym, że organ nie ma własnych kompetencji do odwrócenia na drodze postępowania administracyjnego skutków danego zdarzenia prawnego, zaistniałego po wydaniu decyzji kontrolowanej w trybie nieważnościowym (uchwały 7 sędziów: Sądu Najwyższego z 28.5.1992 r. III AZP 4/92, OSNC 1992/12/211 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20.3.2000 r. OPS 14/99; ONSA 2000/3/93; wyrok SN z 6.4.1995 r. III ARN 8/95, OSNAP 1995/18/223). Stanowisko to jest utrwalone i nadal aktualne.
Sąd I instancji podzielił stanowisko Ministra, że z powodu zawarcia umów notarialnych sprzedaży nowo wydzielonych gruntów osobom trzecim (nieuczestniczącym w postępowaniu w przedmiocie scalania i wymiany gruntów) zachodzi nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej - decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 28 września 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów wsi L. i części wsi W. w zakresie, w jakim jej nieważność została stwierdzona decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 19 grudnia 2008 r. utrzymaną w mocy decyzją z 11 marca 2009 r. W wyniku wydzielenia decyzją z 28 września 1982 r. powstały nowe nieruchomości, które były przedmiotem umów notarialnych. Zasadnie Minister ocenił, że w wyniku dalszego obrotu prawnego nowo wydzielone nieruchomości (ujawnione w księgach wieczystych 1. nr [...] - działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] stanowiące własność J.M.; 2. nr [...] - działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] stanowiące własność Z.M.; 3. nr [...]- działka ewidencyjna nr [...] stanowiąca własność Gminy Mogilany) stały się, na podstawie postanowień sądowych i aktów notarialnych, własnością różnych podmiotów. Nabywcy wydzielonych gruntów chronieni są rękojmią [wiary publicznej] ksiąg wieczystych (dla nieruchomości obejmującej działkę ewidencyjną nr [...] prowadzona jest księga wieczysta nr [...]; dla nieruchomości obejmującej działkę ewidencyjną nr [...] prowadzona jest księga wieczysta nr KR3I/00021868/7; dla nieruchomości obejmującej działki ewidencyjne 33 i 77 prowadzona jest księga wieczysta nr KR3I/00027676/6). Organ szczegółowo przedstawił jak kształtował się obrót wydzielonymi gruntami. Odwrócenie skutku decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 28 września 1982 r. jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym administracji. W konsekwencji Minister zasadnie stwierdził nieważność decyzji własnej z 11 marca 2009 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji z 19 grudnia 2008 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 28 września 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów wsi L. i części wsi W. w części dotyczącej gruntów położonych w L. oznaczonych jako działki nr [...], [...], [...], [...] i [...], ponieważ kwestionowane decyzje z 19 grudnia 2008 r. i 11 marca 2009 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 156 § 2 kpa. Minister, oceniając decyzję z 28 września 1982 r. w postępowaniu nieważnościowym w kontekście przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa, w żaden sposób nie uwzględnił skutków prawnych, jakie decyzja z 28 września 1982 r. wywołała w ciągu 26 lat od jej wydania. Oceniając skutki prawne decyzji z 28 września 1982 r. należało zwrócić uwagę, że decyzja ta wywołała skutek polegający na tym, że powstały nowe nieruchomości, które następnie stały się przedmiotem obrotu prawnego na podstawie umów w formie aktów notarialnych. Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 kpa.
Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 156 § 2 kpa przez jego niezastosowanie i stwierdzenie nieważności decyzji Ministra z 19 grudnia 2008 r. i decyzji z 11 marca 2009 r., mimo upływu dziesięciu lat od ich wydania i wywołania nieodwracalnych skutków prawnych przez te decyzje. W wyniku stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z 28 września 1982 r. w części dotyczącej gruntów położonych w . oznaczonych jako działki nr [...],[...], [...], [...] i [...] kwestionowanymi decyzjami z 19 grudnia 2008 r. i z 11 marca 2009 r., wszczęto postępowanie w sprawie scalenia dotyczące tych działek. Postanowieniem z 19 września 2014 r. GN.III.St.6017-3/09 zawieszono postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu scalania gruntów położonych we wsi L. w części dotyczącej działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Do dnia dzisiejszego postępowanie to nie zostało podjęte (notatka urzędowa z 13 maja 2021 r.). Prowadzi to do wniosku, że kwestionowane decyzje z 19 grudnia 2008 r. i z 11 marca 2009 r. nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych, już choć by z tej przyczyny, że nie zakończono prowadzonego w ich wyniku postępowania scaleniowego. Na zmianę stanowiska w tej sprawie nie wpływa to, że w wyniku kwestionowanych decyzji w operac[ie] ewidencji obrębu L. mogły zostać wprowadzone zmiany. Minister słusznie zauważył, że ewidencja gruntów i budynków nie przesądza o prawach właścicielskich co do nieruchomości. Skarżący nie przytoczyli żadnych innych okoliczności czy zdarzeń prawnych, które świadczyłyby, że decyzje Ministra z 19 grudnia 2008 r. i z 11 marca 2009 r. wywołały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa.
Chybiony jest zarzut naruszenia art. 8 § 2 kpa. Organ słusznie wskazał, że powołane przez skarżących decyzje zostały wyeliminowane z obrotu prawnego przez stwierdzenie ich nieważności. Oznacza to, że nie można powoływać się na te decyzje jako tworzące utrwaloną praktykę rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym. Nie może odnieść skutku zarzut naruszenia art. 40 § 2 kpa przez doręczenie zaskarżonej decyzji bezpośrednio stronie, mimo ustanowienia pełnomocnika. Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi (art. 40 § 2 [zd. 1] kpa). W rozpoznawanej sprawie skarżący ustanowili pełnomocnika adwokata M.P. i to jemu należało dokonywać doręczeń. Zaskarżona decyzja została doręczona bezpośrednio skarżącym dnia 11 grudnia 2020 r. Wadliwe doręczenie decyzji stronie a nie jej pełnomocnikowi nie może oznaczać samo przez się, że decyzja taka jest wadliwa. Unormowanie przyjęte w art. 40 § 2 kpa ma na celu ochronę interesu strony, która ustanowiła pełnomocnika. W rozpoznawanej sprawie skarżący, reprezentowani przez adwokata, wnieśli w terminie skargę i mieli możliwość podnoszenia zarzutów odnośnie zaskarżonej decyzji. Skarżący nie wykazali, w jaki sposób naruszenie przez organ przepisu procesowego art. 40 § 2 kpa wpłynęło na wynik sprawy stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa.
Nie doszło do naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 i w zw. z art. 107 § 3 kpa. Organ prawidłowo ustalił okoliczności faktyczne mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i w wyczerpujący sposób zebrał materiał dowodowy, który należycie ocenił w kontekście przesłanek art. 156 § 1 kpa (k. 70, 127-131v akt sądowych).
Skargę kasacyjną wywiedli M.Ś. i B.Ś., reprezentowani przez adw. Marcina Piotrowskiego, zaskarżając wyrok IV SA/Wa 156/21 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy:
a. art. 151 ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa przez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 20 listopada 2020 r. utrzymującą w mocy wadliwą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 23 lipca 2020 r. nr GZ.ge.604.43.2017;
b. art. 151 ppsa w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 i w zw. z art. 107 § 3 kpa przez oddalenie skargi, mimo że decyzje administracyjne wydane zostały bez wszechstronnego ustalenia okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia i w konsekwencji przeprowadzenia oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sposób fragmentaryczny, nie odnoszący się do całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego;
c. art. 151 ppsa w zw. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 2 kpa przez oddalenie skargi, mimo że decyzje administracyjne wydane zostały przy niewłaściwym zastosowaniu w odniesieniu do decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 19 grudnia 2008 r. i decyzji z 11 marca 2009 r. powołanych wyżej regulacji i przyjęcie, że decyzje te wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na fakt, że decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z 28 września 1982 r. nr KBG-Sc-472/274/6/82, której nieważność stwierdzała, wywołała nieodwracalne skutki prawne, co w konsekwencji winno skutkować zastosowaniem art. 156 § 2 kpa, podczas gdy decyzja z 1982 r. nie wywołała opisywanych skutków, zaś stwierdzenie jej nieważności było słuszne i prawidłowe;
d. art. 151 ppsa w zw. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 2 kpa przez uznanie, że przy wydawaniu decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 19 grudnia 2008 r. i decyzji z 11 marca 2009 r. doszło do rażącego naruszenia powołanej regulacji;
e. art. 151 ppsa w zw. art. 156 § 2 kpa przez jego niezastosowanie i stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 19 grudnia 2008 r. i decyzji z 11 marca 2009 r. mimo upływu 10 lat od ich wydania i wywołania nieodwracalnych skutków prawnych przez m.in. dokonanie zmian w operacie ewidencji obrębu L., jednostka ewidencyjna Mogilany wobec stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 28 września 1982 r. nr KBG-Sc-472/274/6/82;
f. art. 151 ppsa w zw. art. 8 § 2 kpa przez odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, i wydanie decyzji odmiennej od decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2009 r. i decyzji z 10 sierpnia 2015 r. bez uzasadnionej przyczyny oraz mimo braku zmiany okoliczności rozpoznawanej sprawy;
g. art. 151 ppsa w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa przez niewyjaśnienie istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy okoliczności faktycznych - faktu, że działka ewidencyjna nr 31 stanowiąca drogę powstała w wyniku scalenia przeprowadzonego w latach 1980-1982 została przeprowadzona przez zabudowaną działkę a w szczególności przez budynek mieszkalny.
Skarżący kasacyjnie wnieśli o: zmianę wyroku z 14 maja 2021 r. IV SA/Wa 156/21 w całości i uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 20 listopada 2020 r. nr SZ.ge.604.16.2020 i utrzymanej nią w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 23 lipca 2020 r. nr SZ.ge.604.43.2017; zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; zrzekli się przeprowadzenia rozprawy (k. 137-141 akt sądowych).
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania M.M., reprezentowany przez r. pr. K.G., wniósł o: oddalenie skargi kasacyjnej w całości; zasądzenie od skarżących na rzecz uczestnika postępowania M.M. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie (k. 179-187, 193-194 akt sądowych).
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Trafnie Sąd I instancji uznał, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadzała się do tego, że czy zasadnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność decyzji własnej z 11 marca 2009 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji z 19 grudnia 2008 r. z tego powodu, że kwestionowane decyzje pominęły zupełnie to, że decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z 28 września 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów wsi L. i części wsi W. wywołała nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 kpa.
Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 151 ppsa w zw. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. art. 156 § 2 kpa przez jego niezastosowanie i stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 19 grudnia 2008 r. i decyzji z 11 marca 2009 r. mimo upływu 10 lat od ich wydania i wywołania nieodwracalnych skutków prawnych przez m.in. dokonanie zmian w operacie ewidencji obrębu L., jednostka ewidencyjna Mogilany wobec stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 28 września 1982 r.
Trafnie Sąd I instancji uznał, że zmiany w operacie ewidencji gruntów obrębu L. nie stanowią nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 in fine kpa, bowiem ewidencja gruntów i budynków nie przesądza o prawach właścicielskich do nieruchomości. Zmiany w ewidencji gruntów może dokonać starosta w każdej chwili, na podstawie m. in. ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. d ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - Dz. U. z 2020 r. poz. 2052, dalej pgk). Utrwalonym w orzecznictwie i doktrynie jest pogląd, że nie można dokonywać żadnych zmian własnościowych (m.in. zmiany granic i powierzchni działek) przez samoistne zmiany w ewidencji gruntów. Ewidencja gruntów jest bowiem tylko publicznym rejestrem obejmującym dane o gruntach wynikające z odpowiedniej dokumentacji urzędowej, który winien być utrzymywany w stałej aktualności co do stanu faktycznego i prawnego. Zmian w stanie prawnym zapisanym w ewidencji gruntów dokonuje się na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, a także innych aktów normatywnych (uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie z 17.5.2007 r. IV SA/Wa 301/07, Lex 347773). Dokumenty określające poprzedni stan prawny działek gruntu nie stanowią podstawy zarejestrowania tego stanu w ewidencji gruntów i budynków, jeżeli stan późniejszy został stwierdzony kolejnym dokumentem, z którym ustawodawca związał skutek wiążącego ustalenia stanu prawnego danych działek gruntu (uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie z 8.11.2010 r. IV SA/Wa 1558/10, Lex 758828, aprobowany przez E. Stefańską w: red. J. Lang, J. Maćkowiak, T. Myśliński, E. Stefańska, Prawo geodezyjne i kartograficzne. Komentarz, Wolters Kluwer 2018, s. 343, uw. 11).
Decyzje z 19 grudnia 2008 r. i z 11 marca 2009 r. nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych, bowiem w wyniku zawieszenia postępowania postanowieniem z 19 września 2014 r. GN.III.St.6017-3/09 zawieszono postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu scalania gruntów położonych we wsi . w części dotyczącej działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...], a postępowania scaleniowego do dnia 13 maja 2021 r. nie podjęto (k. 69 akt sądowych) i nie zakończono prowadzonego w ich wyniku postępowania scaleniowego.
Nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej ma miejsce, gdy stan prawny ustalony decyzją organu administracyjnego nie może być zweryfikowany przy pomocy środków dostępnych organowi administracji publicznej na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego.
W doktrynie trafnie wskazuje się, że jeśli organ nadzoru stwierdzi zaistnienie przesłanek pozytywnych z art. 156 § 1 kpa i przesłankę negatywną z art. 156 § 2 in fine kpa (wywołanie przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych; Borkowski/ Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C. H. Beck 2022, s. 1024-1027, nb 38-40; M. Wincenciak, O tzw. "nieodwracalnych skutkach prawnych" decyzji administracyjnej, w: red. J. Niczyporuk, Kodyfikacja postępowania administracyjnego. Na 50-lecie K.P.A., Wyd. WSPA Lublin 2010, s. 904), to organ - miast odmówić stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie w postępowaniu nieważnościowym, winien stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 kpa; Borkowski/Adamiak - op. cit., s. 1060, nb 7).
Skutek nieodwracalny decyzji administracyjnej polega na tym, że organ nie ma własnych kompetencji do odwrócenia na drodze postępowania administracyjnego skutków danego zdarzenia prawnego, zaistniałego po wydaniu decyzji kontrolowanej w trybie nieważnościowym (uchwały 7 sędziów: Sądu Najwyższego z 28.5.1992 r. III AZP 4/92, OSNC 1992/12/211 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20.3.2000 r. OPS 14/99, ONSA 2000/3/93; wyrok SN z 6.4.1995 r. III ARN 8/95, OSNAP 1995/18/223).
Jeśli obrót nieruchomościami był poprzedzony wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja jest wadą wymienioną w art. 156 § 1, zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji. Nieodwracalność skutków prawnych, o jakich mowa w art. 156 § 2, należy rozpatrywać nie w sferze faktów, ale wyłącznie na płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych, jakimi posługuje się w swym działaniu organ administracji publicznej (wyrok NSA z 13.12.2005 r. I OSK 444/05, Lex 188819).
Nieodwracalność skutków prawnych nie dotyczy skutków wynikających z samego wydania decyzji nieważnej, lecz z podjęcia kolejnej czynności prawnej dokonanej w związku ze skutkami decyzji obarczonej wadą nieważności (M. Wincenciak - op. cit, s. 901-902). Decyzja powodująca nabycie prawa własności nieruchomości wywołuje nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2, jeżeli następnie to prawo własności jest przedmiotem obrotu prawnego w warunkach pozwalających na zastosowanie przepisów o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych (wyrok NSA z 5.6.2012 r. II OSK 292/11, Lex 1219128). Wywołanie nieodwracalnego skutku prawnego przez decyzję jest ograniczone do bezpośrednich skutków, które wywołała decyzja, a których nie można odwrócić czynnościami organu administracji publicznej (wyrok NSA z 9.4.2019 r. II OSK 1276/17, Lex 2655937; M. Jaśkowska w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, M. Wilbrandt-Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2020, s.912-913, Cz. IV, uw. 3-5 do art. 156).
Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Właściwym dla podważenia istniejącego wpisu w księdze wieczystej jest postępowanie przed sądem powszechnym (wyrok NSA z: 20. 5.2014 r. II OSK 3004/12, Lex 1766619; 27.8.2015 r. I OSK 989/14, Lex 1984491; 16.6.2016 r. I OSK 2205/14, Lex 2082525). Z tej przyczyny organ administracyjny nie ma możliwości, by w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księgach wieczystych. Kwestia przeprowadzenia dowodu przeciwko domniemaniu, wynikającemu z treści wpisu ujawnionego w księdze wieczystej, jest zagadnieniem prawa cywilnego. Przyjęcie poglądu odmiennego, polegającego na tym, że domniemanie, wynikające z art. 3 ust. 1 kwh, mogłoby być obalone także w postępowaniu administracyjnym, prowadziłoby do sytuacji, w której w istocie rzeczy organ administracji publicznej zastępowałby sąd powszechny, bo wydawałby rozstrzygnięcie w kwestii zastrzeżonej dla postępowań cywilnych. Sytuacja taka oczywiście jest prawnie niedopuszczalna. O tym, czy doszło do nabycia prawa własności, czy też nie doszło, rozstrzygać może jedynie sąd cywilny. Organ administracyjny nie jest uprawniony do dokonywania własnej oceny, czy w danym przypadku działała, czy też nie działała rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych (wyrok NSA z 1.6.2016 r. I OSK 2100/14, Lex 2106421). Rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych regulowana jest w art. 5, nie zaś w art. 3 kwh.
Po wydaniu decyzji z 28 września 1982 r. właściciele nowo powstałych działek zostali wpisani do trzech odrębnych ksiąg wieczystych. Po wpisie właścicieli do ksiąg wieczystych, jak prawidłowo ustalił organ nadzoru w zaskarżonej decyzji, spadkobiercy Józefa Mrowca, umową sprzedaży z 16 lutego 2001 r. Repertorium A Nr [...], sporządzoną w formie aktu notarialnego, sprzedali J.C. i R.P. działkę nr [...]; umową sprzedaży warunkowej z 17 października 2005 r. Repertorium A nr [...] i umową przeniesienia własności z 8 marca 2006 r. Repertorium A nr [...], sporządzonymi w formie aktu notarialnego, sprzedali na rzecz małżonków J.C. i R.P. m.in. działkę nr [...]; J.C. i R.P. umową sprzedaży i aktem ustanowienia hipoteki z 9 lipca 2007 r. Repertorium A nr [...], sporządzoną w formie aktu notarialnego, sprzedali I. i M. małżonkom K. grunty oznaczone jako działki ewidencyjne nr [...] (dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]) i nr [...] (dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]). Nabywcy działek nr [...] i nr [...], odpłatnie nabyli prawo własności tych działek, korzystając z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych.
Na podstawie umowy darowizny oraz umowy [majątkowej] małżeńskiej z 1 września 1999 r. Repertorium A nr [...], sporządzonymi w formie aktu notarialnego, właścicielami na prawach wspólności ustawowej gruntów oznaczonych m.in. jako działki ewidencyjne nr [...] i nr [...], stali się Z.M. i M.M., którzy umową sprzedaży warunkowej z 3 marca 2004 r. Repertorium A nr [...] i umową przeniesienia własności z 20 listopada 2007 r. Repertorium A nr [...], sprzedali na rzecz małż. B. M.Ś. ww. grunty (dla których prowadzona jest księga wieczysta nr [...]). Nabywcy działek nr [...] i nr [...], odpłatnie nabyli prawo własności tych działek, korzystając z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych.
Słusznie Sąd I instancji przyjął, że decyzje z 19 grudnia 2008 r. i z 11 marca 2009 r., rażąco naruszały prawo (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) przez to, że nie uwzględniły, że choć decyzja z 28 września 1982 r. rażąco naruszała prawo (art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 1 ust. 3 uswg), to zachodziła przesłanka negatywna z art. 156 § 2 in fine kpa. Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 151 ppsa w zw. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 2 kpa nie zasługiwał na uwzględnienie.
Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń należy odwołać się do wyżej podniesionych argumentów dla uznania, że dokonanie zmian w operacie ewidencji gruntów obrębu L. nie stanowiła o nieodwracalnych skutkach decyzji z 19 grudnia 2008 r. i z 11 marca 2009 r.
Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 151 ppsa w zw. z art. 8 § 2 kpa. Skoro decyzje z 19 grudnia 2008 r. i z 11 marca 2009 r. dotknięte były wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), to nie mogły stanowić przykładu utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym w rozumieniu art. 8 § 2 kpa.
Zaskarżony wyrok nie narusza art. 151 ppsa w zw. z: art. 138 § 1 pkt 1 kpa; art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 kpa (lit. a, b, g petitum skargi kasacyjnej). Organ nadzoru nie naruszył zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), obowiązku w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa), zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa). Uzasadnienia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej spełniają wymogi art. 107 § 3 kpa; Minister zaskarżoną decyzją prawidłowo utrzymał w mocy decyzję z 23 lipca 2020 r., nie naruszając art. 138 § 1 pkt 1 kpa. W szczególności organ nadzoru prawidłowo ustalił, że przez zabudowaną działkę przeprowadzono działkę stanowiącą drogę, co prawidłowo zakwalifikował jako rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), słusznie uznając, że wyżej wskazane zdarzenia po wydaniu decyzji z 28 września 1982 r. stanowiły przesłankę negatywną z art. 156 § 2 in fine kpa dla stwierdzenia nieważności decyzji z 28 września 1982 r. Skoro Sąd I instancji trafnie uznał, że nie doszło do naruszenia wskazanych norm dopełnienia, to prawidłowo zastosował art. 151 ppsa, oddalając skargę.
Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić w całości. Wniosek uczestnika o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należało oddalić w całości, bowiem art. 204 ppsa nie dawał podstaw do jego uwzględnienia.