I OSK 2244/21

I OSK 2244/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-11-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka
Iwona Bogucka /przewodniczący/
Maciej Dybowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Rz 600/21 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2021-09-01
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1990
art.98 ust. 1 i 3 oraz art. 129 ust. 5
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 1 września 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 600/21 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 1 lutego 2021 r. nr N-V.7581.1.39.2020 w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejęcie nieruchomości oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 1 września 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 600/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Gminy Iwonicz-Zdrój na decyzję Wojewody Podkarpackiego z 1 lutego 2021 r. nr N-V.7581.1.39.2020 w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejęcie nieruchomości.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z 28 września 2020 r. nr GG-II.6821.2.1.2018.BR (dalej decyzja z 28 września 2020 r.) Starosta Krośnieński (dalej Starosta) 1. ustalił odszkodowanie na rzecz Z.Z. (dalej wnioskodawca, skarżący) w wysokości 29.096,00 zł z tytułu przejęcia z mocy prawa przez Gminę, prawa własności nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1223 ha, położonej w obrębie Iwonicz-Zdrój gm. Iwonicz-Zdrój; 2. wskazał, że do zapłaty odszkodowania obowiązany jest Burmistrz Gminy Iwonicz-Zdrój (dalej Burmistrz), zapłata odszkodowania nastąpi jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, a sposób zapłaty należy ustalić ze skarżącym; 3. wysokość odszkodowania podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty, waloryzacji dokonuje Gmina; 4. do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że przedmiotowa nieruchomość została objęta prawomocną od 2 lipca 2018 r. decyzją Burmistrza z 12 czerwca 2018 r. nr IR.6831.6.2018.IG orzekającą o zatwierdzeniu projektu podziału działki nr [...] położonej w obrębie Iwonicz-Zdrój na działki nr: [...]/1 o pow. 0,3919 ha, [...]/2 o pow. 0,1223 ha i [...]/3 o pow. 0,3648 ha, dokonanego na wniosek skarżącego, w celu wydzielenia terenu pod drogę dojazdową o pow. 0,1223 ha oznaczoną nr [...]/2 i symbolem KDL w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Wbrew stanowisku Burmistrza, na przeznaczenie działki nr [...]/2 na drogę publiczną wskazuje Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Iwonicz-Zdrój, zatwierdzony Uchwałą Nr LII/342/2018 Rady Miejskiej w Iwoniczu-Zdroju z 23 lipca 2018 r. (dalej Plan z 2018 r.), zgodnie z którym działka ta znajduje się w terenie oznaczonym symbolem KDL opisanym jako "drogi (ulice) lokalne (gminne)". Przeznaczenie drogi jest takie samo jak w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzonym Uchwałą Nr XXXVI/334/06 Rady Miejskiej w Iwoniczu-Zdroju z 13 lutego 2006 r. (dalej Plan z 2006 r.), na podstawie którego Burmistrz wydał decyzję orzekającą o zatwierdzeniu projektu podziału działki nr [...]. Podstawą ustalenia odszkodowania była opinia rzeczoznawcy majątkowego A.R. z 5 maja 2020 r., a łączna wartość rynkowa nieruchomości stanowiąca sumę wartości rynkowej gruntu i wartości drzewostanu wyniosła 29.096,00 zł [k. 38 akt Starosty].
Gmina w odwołaniu zarzuciła decyzji z 28 września 2020 r. naruszenie: 1. prawa materialnego art. 98 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm., dalej ugn), przez błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że wydzielona w wyniku podziału droga jest drogą publiczną, chociaż w świetle art. 1, art. 7 ust. 2 i art. 8 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 470 ze zm., dalej udp) takie stanowisko jest błędne; 2. art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej kpa), statuującego zasadę, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Z decyzji podziałowej wynika jednoznacznie, że działka nr [...]/2 została wydzielona pod drogę dojazdową i nie stanowi ona urządzonej drogi, nie jest publiczną drogą gminną, gdyż nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a dojazd do wydzielonych nieruchomości odbywa się istniejącą służebnością przejścia i przejazdu wpisaną do księgi wieczystej pasem o szerokości 4 m północną stroną działki nr [...]1 [k. 39 akt Starosty].
Skarżący, reprezentowany przez r. pr. A.N., zarzucił w odwołaniu decyzji z 28 września 2020 r., że ustalone przez organ odszkodowanie jest zbyt niskie, a opinia biegłego rzeczoznawcy majątkowego jest błędna [k. 43 akt Starosty].
Decyzją z 1 lutego 2021 r. nr N-V.7581.1.39.2020 (dalej decyzja z 1 lutego 2021 r.) Wojewoda Podkarpacki (dalej Wojewoda), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 9a w zw. z art. 98 ust. 1 i 3, art. 129 ust. 5 pkt 1 ugn utrzymał w mocy decyzję z 28 września 2020 r.
Wojewoda wskazał, że do prawidłowego orzeczenia o odszkodowaniu konieczne jest spełnienie dwu pozytywnych przesłanek, jakimi są: istnienie decyzji podziałowej wydanej na wniosek dotychczasowego właściciela działki w trybie art. 93 ust. 1 i art. 96 ust. 1 ugn oraz wydzielenie na jej podstawie danej działki pod drogę publiczną. O charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi przesądza treść decyzji podziałowej, ponieważ to na podstawie decyzji podziałowej określone działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność gminy i to za te działki przysługuje ich dotychczasowym właścicielom odszkodowanie. Reżimem prawnym art. 98 ust. 1 ugn objęte zostały wyłącznie drogi publiczne. Chodzi o teren przeznaczony pod drogę publiczną, która w dacie zatwierdzenia podziału nie musi być zaliczona w odpowiednim trybie do jednej z kategorii dróg publicznych.
Ustawa o drogach publicznych nie daje precyzyjnej definicji drogi publicznej, określa jedynie w art. 1, że drogą publiczną jest droga zaliczana do jednej z kategorii dróg (według ich funkcji w sieci drogowej, określonych w art. 2), z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Istotną cechą takiej drogi (poza wskazaną w ustawie kategorią) jest powszechność dostępu i możliwość korzystania z drogi przez każdego. Dla dokonania prawidłowej wykładni wskazanych przepisów pewną wytyczną winien być w tym kontekście także wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z 6 listopada 2007 r. (skarga nr 22531/05; wersja skrócona Lex 318591). W orzeczeniu tym Trybunał stanął na stanowisku, że o ile sam podział nieruchomości został uznany za zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to niedopuszczalna jest odmowa wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości przeznaczonych w wyniku tego podziału pod budowę drogi (ulicy) tylko z tego powodu, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dróg tych nie uwzględniono. Trybunał stwierdził, że "przyjmując takie podejście władze mogłyby skutecznie unikać obowiązku budowy i utrzymywania dróg innych niż główne drogi publiczne przewidziane w planach zagospodarowania przestrzennego, przerzucając jednocześnie ten obowiązek na indywidualnych właścicieli nieruchomości". Trybunał uznał, że nie zachowano sprawiedliwej równowagi między konkurencyjnymi interesami: powszechnym oraz indywidualnym, a skarżący musieli ponosić nadmierny ciężar indywidualny. W orzeczeniu tym ETPCz wskazał, że dla oceny statusu prawnego danej nieruchomości podstawowe znaczenie ma nie jej administracyjna kwalifikacja, ale zasady jej użytkowania i dostępności. Dlatego drogi połączone z siecią dróg publicznych, które służą zarówno mieszkańcom domów wybudowanych przez dewelopera, jak i ogółowi użytkowników, są drogami publicznymi. Przez istnienie otwartego dostępu do nich różnią się od dróg typowo wewnętrznych, które mogą być eksploatowane jedynie przez mieszkańców osiedli zamkniętych ogrodzeniem.
Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że Burmistrz w prawomocnej decyzji podziałowej z 12 czerwca 2018 r. wskazał, że podziału dokonuje się dla celów wydzielenia terenu pod drogę dojazdową oznaczoną nr ewidencyjnym [...]/2 o pow. 0,1223 ha i symbolu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - KDL. Dojazd do wydzielonych nieruchomości będzie odbywał się istniejącą służebnością gruntową wpisaną do księgi wieczystej nr [...] przez działkę nr [...]1. Z Planu wynika, że działka nr [...]/2 leży w terenach oznaczonych symbolem KDL. Zgodnie z § 54 pkt 1 Planu "ustala się dla terenów pod komunikację kołową i pieszą następujące parametry dla istniejących i projektowanych dróg: "KDL - drogi (ulice) lokalne (drogi gminne) klasy L szerokość w liniach rozgraniczających: min. 12,0 + 20,0 m szerokość jezdni: 6,0 m". Ze znajdujących się w aktach sprawy fragmentów części graficznej Planu wynika, że ma to być droga ogólnodostępna, połączona z siecią dróg, przeznaczona dla nieograniczonej liczby osób, a nie droga służąca tylko do wyłącznego użytku określonych podmiotów, np. właścicieli działki. Oznacza to, że działka została wydzielona pod drogę publiczną.
Wojewoda wyjaśnił, że Z.Z., w związku z nieosiągnięciem porozumienia z Gminą w sprawie odszkodowania, wnioskiem z 14 sierpnia 2018 r., wystąpił do Starosty o wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę nr [...]/2 na podstawie decyzji wydanej na podstawie art. 129 ust. 5 ugn. Podstawę dla ustalenia odszkodowania za położoną w Iwoniczu-Zdroju działkę nr [...]/2 stanowił operat szacunkowy z 5 maja 2020 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A.R. (uprawnienia nr [...], dalej Biegła), podlegający ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 i art. 80 kpa. Biegła stwierdziła, że zgodnie z Planem z 2006 r., działka nr [...] w obszarze wydzielonej działki nr [...]/2 zlokalizowana jest w terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem KDL - drogi (ulice) lokalne (gminne), a pozostała część działki znajduje się w terenach zabudowy mieszkaniowej oznaczonych symbolem MN i w terenach zabudowy usług wspomagających lecznictwo uzdrowiskowe z dopuszczeniem zabudowy usług lecznictwa, oznaczonych symbolem UZT/UZ, nieznaczną część działki nr [...] stanowią tereny ciągów pieszo-jezdnych i terenów zieleni. Dominujące przeznaczenie wśród gruntów przyległych zarówno do działki nr [...] przed podziałem, jak i do działki nr [...]/2 po podziale stanowią tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i tereny zabudowy usług wspomagających lecznictwo uzdrowiskowe z dopuszczeniem zabudowy usług lecznictwa.
Biegła ustaliła, że według stanu po podziale, teren działki nr [...]/2 jest pochyły w kierunku południowo-wschodnim z niewielką skarpą wzdłuż rowu w części północnej, w całości pokryty trawą i częściowo samosiewami drzew i krzewów, przez północną część działki została urządzona droga gruntowa. Kształt działki regularny i zbliżony do prostokąta, dojazd do nieruchomości odbywa się drogą gruntową, przez działkę nr [...]/3 i istniejącą służebnością gruntową przez zabudowaną działkę nr [...]1. Bezpośrednie sąsiedztwo działki stanowią nieruchomości gruntowe niezabudowane. Nieruchomość nie ma uzbrojenia i zlokalizowana jest w terenach z dogodnym dostępem do urządzeń infrastruktury technicznej. Biegła objęła analizą rynek powiatu krośnieńskiego. Ze względu na umiarkowaną ilość transakcji nieruchomościami drogowymi, analizą objęto okres od stycznia 2017 r. do dnia wyceny. Dla określenia wartości rynkowej Biegła zastosowała podejście porównawcze metodę porównania parami. Podczas badania rynku zebrano informacje o 7 transakcjach nieruchomościami drogowymi, a najbardziej podobne do nieruchomości wycenianej okazały się 3 nieruchomości. Analiza wykazała, że na tak określonym rynku ceny nieruchomości zawierały się w przedziale od 37,00 zł/m2 do 20,00 zł/m2.
Szacując wartość rynkową nieruchomości Biegła określiła te cechy, które w ocenie Biegłej mają najistotniejszy wpływ na wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Ustaliła, że na badanym rynku zasadniczy wpływ na wysokość ceny jednostkowej mają takie cechy jak: lokalizacja (waga 50%), otoczenie nieruchomości (waga 40%), sposób zagospodarowania (waga 10%). Biegła przyporządkowała wycenianej nieruchomości następujące oceny cech rynkowych: lokalizacja - dobra, otoczenie nieruchomości - dobre, sposób zagospodarowania - średni. Wartość rynkowa 1 m[2] gruntu tej nieruchomości oszacowano na 23,60 zł/m2, co po uwzględnieniu jej powierzchni określiło wartość gruntu działki nr [...]/2 na poziomie 28.863,00 zł; wartość drzewostanu na poziomie 233,00, co daje w sumie kwotę 29.096,00 zł. Starosta ustalił odszkodowanie w takiej wysokości, przyznając je dotychczasowemu właścicielowi.
Analiza treści opinii - operatu szacunkowego, dokonana przez pryzmat art. 130 ust. 2, art. 134, art. 135 ugn i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207 poz. 2109 ze zm., dalej rozporządzenie) nie wykazała zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem tego dowodu z opinii biegłego. Biegła wyczerpująco wyjaśniła przyjęty wybór metody szacowania nieruchomości i szczegółowo scharakteryzowała przyjęty rynek transakcyjny. Opinia ta jest wiarygodna i odpowiada aktualnie obowiązującym przepisom prawa. Biegła wybrała odpowiednią metodę i techniki szacowania nieruchomości zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Opinia spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu, opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych i właściwym ustaleniu współczynników korygujących.
Wojewoda uznał, że zarzuty podniesione w odwołaniach nie zasługują na uwzględnienie. Sprawa o ustalenie odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ugn może powstać dopiero wtedy, gdy na podstawie ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości na wniosek właściciela (użytkownika wieczystego) dojdzie do wydzielenia określonych działek (działki) gruntu pod drogi publiczne; przejścia powyższych wydzielonych działek na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa; do ujawnienia praw nowego właściciela w księdze wieczystej. W decyzji wprawdzie wskazano, że podziału dokonuje się dla celów wydzielenia terenu pod drogę dojazdową oznaczoną nr [...]/2 i symbolu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - KDL, jednakże z okoliczności sprawy jednoznacznie wynika, że działka została wydzielona pod drogę publiczną, działka [nr [...]/2] przeszła na własność Gminy, a fakt ten ujawniono w księdze wieczystej nr [...]. Księgą tą została objęta działka nr [...]/2, a w dziale II jako właściciel ujawniono Gminę. Art. 98 ust. 1 ugn wprowadza skutki dokonania podziału ewidencyjnego nieruchomości w postaci odebrania własności działek wydzielonych pod drogi publiczne, z chwilą gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Skoro z brzmienia art. 98 ust. 1 ugn wynika, że chodzi o wydzielenie działki pod drogę, to znaczy, że droga taka nie istnieje, lecz została objęta założeniem planistycznym i ma powstać w przyszłości. Przejście takiej działki na własność gminy następuje za odszkodowaniem, ustalanym zgodnie z art. 98 ust. 3 ugn. Sam fakt, że dana ulica nie ma statusu drogi publicznej, nie stanowi przeszkody dla rozważenia konieczności wypłaty odszkodowania za przejętą działkę, bowiem art. 98 ust. 1 ugn dotyczy zarówno dróg, które mają dopiero powstać, jak i dróg istniejących. Decydujące znaczenie ma przeznaczenie działki pod drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego a nie wybudowanie drogi, czy nadanie określonej kategorii drogi publicznej. W orzecznictwie i doktrynie za ugruntowany uznaje się pogląd, zgodnie z którym należy odróżnić ustalenie przeznaczenia terenu pod drogę publiczną w planie miejscowym od ustawowo zdefiniowanej drogi publicznej, jako budowli o nadanej kategorii drogi publicznej - co następuje w odrębnej procedurze dla każdej z kategorii dróg publicznych. Kategoria może zostać nadana drodze publicznej dopiero po jej wybudowaniu, jako obiektu budowlanego i po uzyskaniu przez nią warunków techniczno-użytkowych określonych w przepisach jako odpowiednie dla danej kategorii drogi. Nadanie kategorii drodze następuje po planistycznym przeznaczeniu gruntu pod drogę publiczną, po ewidencyjnym i prawnym wydzieleniu tych gruntów i po wybudowaniu drogi, jako budowli o określonych parametrach techniczno-użytkowych. Wskazanie w art. 98 ust. 1 ugn kategorii dróg (gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe) ma związek z tym, który podmiot publiczny ma się stać właścicielem działek wydzielonych pod drogi, a nie z nadawaniem kategorii drogom, które jeszcze nie zostały wybudowane. Przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że na podstawie ustalonej w planie miejscowym (lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego) funkcji danej drogi ustala się, jaka winna być docelowo kategoria danej drogi i kto ma w związku z tym zostać właścicielem wydzielonych pod drogę działek gruntu. Istotną cechą takiej drogi (poza wskazaną w ustawie kategorią) jest powszechność dostępu i możliwość korzystania z drogi przez każdego.
W kwestii wysokości przyznanego odszkodowania Wojewoda wskazał, że odszkodowanie za nieruchomość nie zawsze pokrywa się z oczekiwaniami osoby, która utraciła własność. Subiektywne przekonanie strony o zaniżonej wartości nieruchomości nie może świadczyć o wadliwości sporządzonego operatu szacunkowego. Strona nie skorzystała z możliwości oceny kwestionowanego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ugn), wnosząc jedynie o dopuszczenie przez organ dowodu z oceny prawidłowości sporządzenia przez Biegłą operatu szacunkowego [k. 10 akt Wojewody].
Skarżący w skardze zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:
I. prawa procesowego, a to art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa przez naruszenie zasady prawdy obiektywnej w związku z błędną oceną zebranego w sprawie materiału dowodowego prowadzące do bezpodstawnego przyjęcia, że:
1. działka nr [...]/2 spełnia cechy drogi publicznej, chociaż droga ta nie znajduje się w sieci dróg, nie jest dostępna dla nieograniczonej liczby użytkowników, a dostęp do tej działki odbywa się przez działkę nr [...]1 stanowiącą własność osoby trzeciej i w tym celu ustanowiona została służebność gruntowa (akt notarialny z 5 listopada 2013 r. Rep. A nr [...] - w aktach sprawy), której treść wprost wskazuje, że prawo przejścia i przejazdu oraz ułożenia mediów ustanowione zostało jedynie dla bardzo ograniczonego kręgu osób, tj. do właścicieli działek nr: [...]2, [...]3, [...], [...]4, co skutkuje że bezzasadna jest konstatacja, że działka nr [...]/2 powstała w wyniku podziału działki nr [...]4 może służyć nieograniczonej liczbie użytkowników, a więc jest powszechnie dostępna, a faktycznie dojazd do tej działki jest możliwy tylko po działce, która jest służebnością obciążona (działka nr [...]/2 od drugiej strony nie jest dostępna z powodu skarpy i zarośli);
2. w przedmiotowym stanie faktycznym oznaczenie symbolem - KDL w Planie - drogi (ulice) lokalne (drogi gminne) klasy L determinuje przyjęcie, że działka nr [...]/2 stanowi drogę publiczną, a nadto że jeśli nawet obecnie tak nie jest, to będzie taką drogą w przyszłości, co jest przyjęciem zbyt daleko idącym, absolutnie nie wynikającym z bieżącego stanu faktycznego, z pominięciem możliwości dokonania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które to uprawnienie przysługuje Gminie z mocy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;
II. prawa materialnego - art. 98 ust. 1 i 3, i art. 129 ust. 5 pkt 1 ugn przez błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że za działkę nr [...]/2 położoną w obrębie Iwonicz-Zdrój należy przyznać na rzecz skarżącego odszkodowanie w kwocie 29.096,00 zł, bowiem działka ta wydzielona została z działki nr [...] w celu wydzielenia drogi publicznej, chociaż takie przyjęcie nie wynika z treści decyzji Burmistrza z 12 czerwca 2018 r. nr IR.6831.6.2018.IG zatwierdzającej podział działki nr [...], a nadto przyjęcie takie pozostaje w sprzeczności z art. 1, art. 7 ust. 2 i art. 8 ust. 1 ustawy z dnia o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470) na tle przedmiotowego stanu faktycznego.
W wywiedzionej skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji, decyzji z 28 września 2020 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania (k. 3-6 akt sądowych).
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (k. 10-12 akt sądowych).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem II SA/Rz 600/21 na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Zarzuty skargi okazały się niezasadne. Stan faktyczny sprawy ustalono prawidłowo i mógł on stanowić podstawę dla zastosowania przywołanych przepisów prawa materialnego.
Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły art. 98 ust. 1 i 3 oraz art. 129 ust. 5 ugn. Sąd I instancji przywołał treść art. 98 ust. 1 i 3 ugn. Przepis ten przewiduje możliwość dokonywania uzgodnień w celu ustalenia wysokości odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, które z mocy prawa przeszły na własność jednostki samorządu terytorialnego. Bez przeprowadzenia rokowań nie jest możliwe wszczęcie postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej. Odszkodowanie za przejęte grunty pod drogę publiczną jest konsekwencją odjęcia prawa własności nieruchomości dotychczasowemu właścicielowi i stanowi wierzytelność nieobwarowaną żadnymi dodatkowymi warunkami, będąc należne także wówczas, gdy właściciel nie odnosi korzyści z budowy drogi. Obowiązek ustalenia i wypłaty odszkodowania może być zrealizowany w drodze czynności cywilnoprawnej lub w postępowaniu administracyjnym.
Redakcja art. 98 ust. 3 ugn wskazuje, że odszkodowanie za działki gruntu przejęte na własność podmiotów publicznoprawnych, jako wydzielone pod drogi publiczne w ramach podziału nieruchomości, w pierwszej kolejności podlega uzgodnieniu pomiędzy ich dotychczasowym właścicielem [...] a podmiotem publicznoprawnym, który przejął te działki gruntu. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, wówczas na wniosek właściciela [...] odszkodowanie jest ustalane przez starostę w drodze decyzji, według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. Przeprowadzenie rokowań jest obligatoryjne i musi być udokumentowane. Ustalenie wysokości odszkodowania w wyniku rokowań skutkuje zawarciem umowy pomiędzy dotychczasowym właścicielem a organem administracji (nabywcą nieruchomości), która w całości podlega regulacji przepisów prawa cywilnego, a roszczenia z niej wynikające - właściwości sądu powszechnego. Oba tryby są odmienne, a zależność między nimi sprowadza się do tego, że skuteczne uruchomienie drugiego z nich jest możliwe jedynie wtedy, jeżeli do uzgodnienia na drodze cywilnoprawnej nie dojdzie.
W niniejszej sprawie rokowania przed wszczęciem postępowania o odszkodowanie odbyły się i zakończyły się fiaskiem (pisma Z.Z. z 11 lipca 2018 r. do Burmistrza Gminy Iwonicz-Zdrój i odpowiedź Burmistrza z 14 sierpnia 2018 r.).
Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uprawnia do wniosku, że Burmistrz Gminy Iwonicz-Zdrój, po rozpatrzeniu żądania Z.Z., decyzją z 12 czerwca 2018 r. znak IR.6831.6.2018.IG zatwierdził projekt podziału działki położonej w Iwoniczu-Zdroju nr [...] o pow. 0,8790 ha na działki nr: [...]/1 o pow. 0,3919 ha; [...]/2 o pow. 0,1223 ha; nr [...]/3 o pow. 0,3648 ha wykonany przez W. na mapie uzupełniającej w skali 1:1000 Iwonicza-Zdroju zgłoszonym do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej pod numerem p. [...] z 2018.05.02. W sentencji decyzji Burmistrz wskazał, że podziału dokonuje się dla celów wydzielenia terenu pod drogę dojazdową oznaczoną nr ewidencyjnym [...]/2 o pow. 0,1223 ha i symbolu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - KDL. Dojazd do wydzielonych nieruchomości - istniejącą służebnością gruntową wpisaną do księgi wieczystej nr [...] przez działkę nr [...]1. Decyzja ta stała się prawomocna 2 lipca 2018 r. [k. 47a-47c akt Starosty].
Z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Iwonicz-Zdrój wynika, że działka nr [...]/2 leży w terenach oznaczonych symbolem KDL. Zgodnie z § 54 pkt 1 Planu "ustala się dla terenów pod komunikację kołową i pieszą następujące parametry dla istniejących i projektowanych dróg: ... KDL - drogi (ulice) lokalne (drogi gminne) klasy L szerokość w liniach rozgraniczających: min. 12,0 - 20,0 m szerokość jezdni : 6,0 m ...". Ze znajdujących się w aktach sprawy fragmentów części graficznej Planu [k. 11, 12 akt Starosty] wynika, że ma to być droga ogólnodostępna, połączona z siecią dróg, przeznaczona dla nieograniczonej liczby osób, a nie droga służąca tylko do wyłącznego użytku określonych podmiotów, np. właścicieli działki.
Istotą sporu w sprawie było rozstrzygnięcie, czy w związku z opisaną wyżej decyzją zatwierdzającą podział nieruchomości, zachodzą przesłanki do ustalenia na rzecz skarżacego odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ugn. Na tak postawione pytanie WSA w Rzeszowie udzielił odpowiedzi pozytywnej.
W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie prezentowany jest pogląd, że podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie ma treść decyzji podziałowej, bowiem to na podstawie tej decyzji dochodzi do wydzielenia działki gruntu z przeznaczeniem na drogi publiczne, które stosownie do art. 98 ust. 1 ugn przechodzą na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne.
W związku z jednoznacznym brzmieniem cytowanych przepisów, nie ulega wątpliwości, że to z decyzji podziałowej musi wynikać, że wydzielona działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną. Definicję pojęcia drogi publicznej zawiera art. 1 ustawy udp, zgodnie z którym drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Art. 2 ust. 1 udp wskazuje, że drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe; 2) drogi wojewódzkie; 3) drogi powiatowe; 4) drogi gminne. Drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (art. 2a udp). W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przebieg przyszłej drogi, o której mowa w art. 98 ust. 1 ugn, winien wynikać z planu miejscowego, a w przypadku jego braku z ostatecznej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (wyrok WSA w Gdańsku z 25.3.2009 r. II SA/Gd 413/08; wyrok WSA w Olsztynie z 18.11.2008 r. II SA/Ol 781/08). Ustalenia organu zatwierdzającego podział nieruchomości w zakresie określonego w planie miejscowym przeznaczenia wydzielonych działek ewidencyjnych, konieczne w toku postępowania podziałowego, zostały zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji podziałowej jako element stanu prawnego sprawy. To, wraz z zawartą w decyzji adnotacją o wydaniu decyzji na wniosek strony, w zupełności wystarcza, by decyzja podziałowa przedstawiała wartość w kontekście konieczności dokonania oceny decyzji z pozycji obowiązujących przepisów, w tym art. 98 ust. 1 ugn. To organ administracji w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości ocenił zgodność podziału z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i samodzielnie ustalił, że wydzielona działka przeznaczona jest pod drogi publiczne (gminne) zgodnie z postanowieniami planu. Uczynił to przez zacytowanie postanowień planu oraz wskazanie podstawy prawnej decyzji, jaką jest art. 98 ust. 1 ugn.
Opisanie w Planie działki nr [...]/2 jako przeznaczonej pod drogi gminne oznacza, że została ona wydzielona pod drogę publiczną. Sformułowanie "pod drogi dojazdowe" zawarte w sentencji decyzji podziałowej niczego w tej sytuacji nie zmienia. Na podstawie decyzji podziałowej określone działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność gminy i to za te działki przysługuje odszkodowanie dotychczasowemu właścicielowi (wyroki NSA z: 27.6.2012 r. I OSK 986/11; 11.4. 2017 r. I OSK 1688/15).
W wyroku z 8.8.2014 r., I OSK 1857/14 NSA wskazał, że z art. 98 ust.1-3 ugn wynika, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Właściwy organ składa wówczas wniosek o ujawnienie praw podmiotu publicznoprawnego w księdze wieczystej, a podstawą wpisu tego prawa do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział. Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem, a właściwym organem, a jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, wówczas właściciel może złożyć wniosek o ustalenie odszkodowania w postępowaniu administracyjnym. Skutkiem praktycznym decyzji zatwierdzającej na wniosek właściciela [...] nieruchomości podział nieruchomości obejmujący wydzielenie działek pod drogę publiczną lub pod poszerzenie takiej drogi jest to, że przejście działek pod drogi publiczne z mocy prawa na podstawie art. 98 ugn jest rozstrzygane przez sąd powszechny w sprawie o wpis prawa własności w księdze wieczystej, względnie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Ujawnienie w księdze wieczystej własności podmiotu publicznoprawnego pozwala na powoływanie się w obrocie prawnym na zdarzenie przejścia działek z mocy prawa na rzecz gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa.
Okoliczności kontrolowanej sprawy jednoznacznie wskazują, że działka została wydzielona pod drogę publiczną. Działka przeszła na własność Gminy Iwonicz-Zdrój, a fakt ten ujawniono w księdze wieczystej nr [...], gdzie w dziale II jako właściciel ujawniono Gminę Iwonicz-Zdrój. Wpisu dokonano na podstawie decyzji Burmistrza Gminy Iwonicz-Zdrój z 12 czerwca 2018 r. nr IR. 6831. 6.2018.IG i na podstawie art. 98 ust. 1 ugn [wydruk z elektronicznej księgi wieczystej - stan z dnia 3 lutego 2021 r. godz. 12.20; k. 7-7b akt Wojewody]. Stanowisko Gminy jest o tyle niezrozumiałe, że mimo wpisu własności przedmiotowych działek na jej rzecz w księdze wieczystej, na jej wniosek, kwestionuje przejście własności na swoją rzecz wydzielonej działki i uchyla się od zadośćuczynienia jej właścicielowi, który na jej rzecz prawo własności tejże działki utracił.
Spór dotyczący przeznaczenia przedmiotowej działki, tzn. czy na drogę publiczną, czy drogę wewnętrzną w rzeczywistości jest sporem dotyczącym ustalenia stanu prawnego działki, tj. komu przysługuje prawo własności tejże nieruchomości. W zależności bowiem od wyniku tych ustaleń można rozstrzygnąć o prawie do odszkodowania. To, że decyzja podziałowa ma charakter deklaratoryjny, a skutek prawny następuje z mocy prawa nie oznacza, że treść decyzji nie może być przedmiotem sporu, a w szczególności przedmiotem sporu może być, czy skutek prawny dokonanego podziału rzeczywiście nastąpił, czyli czy doszło do wydzielenia drogi publicznej, a w konsekwencji czy doszło do zmiany podmiotu, któremu przysługuje prawo własności. Decyzja podziałowa stanowi podstawę do ujawnienia nowego stanu prawnego w księdze wieczystej, o czym rozstrzyga sąd powszechny w sprawie o wpis prawa własności w księdze wieczystej. Ujawnienie w księdze wieczystej nowego stanu prawnego daje podstawę prawną do powoływania się w obrocie prawnym na zdarzenie powodujące przejście prawa własności na podmiot publicznoprawny.
W sprawie o odszkodowanie, w której spór dotyczy prawa własności nieruchomości, organy administracji nie mogą nie uwzględniać stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej i samodzielnie prowadzić postępowania w przedmiocie ustalenia prawa własności nieruchomości; w szczególności, gdy decyzja podziałowa została ujawniona w księdze wieczystej jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie.
Jest niekwestionowana wykładnia art. 98 ust. 1 ugn, zgodnie z którą działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Okolicznością bezsporną jest to, że decyzja podziałowa stanowi podstawę do ujawnienia stanu prawnego w księdze wieczystej. Księgi wieczyste prowadzi się w celu ujawnieniu stanu prawnego nieruchomości (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - Dz. U. z 2018 r. poz. 1916, dalej kwh). Art. 2 kwh wprowadza zasadę jawności formalnej ksiąg wieczystych - księgi wieczyste mogą bowiem spełniać swoją funkcję informacyjną tylko wtedy, gdy każdy ma do nich dostęp i ich treść jest jawna. Obok jawności formalnej ksiąg wieczystych wyróżnia się jawność materialną. Domniemanie jawności materialnej ksiąg wieczystych reguluje art. 3 kwh. Przepis ten wprowadza dwa domniemania: domniemanie, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym (ust. 1), oraz domniemanie, że prawo wykreślone nie istnieje (ust. 2). Domniemanie obejmuje prawa ujawnione w postaci wpisu w księdze wieczystej, takie jak własność, użytkowanie wieczyste oraz prawa rzeczowe ograniczone na nieruchomości. Domniemanie, o którym mowa w art. 3, obejmuje zarówno sytuacje, gdy wpis jest deklaratoryjny, jak i te, gdy ma charakter konstytutywny. Domniemania uregulowane w art. 3 kwh to domniemania prawne; są one domniemaniami wzruszalnymi. Podstawą domniemania z art. 3 ust. 1 kwh jest ujawnienie prawa w księdze wieczystej, a wnioskiem - zgodność wpisu tego prawa z rzeczywistym stanem prawnym. W przypadku domniemania z art. 3 ust. 2 kwh przesłanką domniemania jest wykreślenie prawa z księgi wieczystej, a wnioskiem to, że prawo wykreślone nie istnieje. Domniemaniem prawnym sąd jest związany (art. 234 ustawy z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - Dz.U. z 2019 r. poz. 1460 ze zm., dalej kpc), a domniemania z art. 3 kwh są skuteczne erga omnes. Unormowane w art. 3 kwh domniemanie ma charakter wzruszalny, a zatem może być obalone w stosownym trybie w postępowaniu przed sądem powszechnym, dopóki jednak domniemanie to nie zostanie obalone, to skuteczny jest stan prawny nieruchomości ujawniony w księdze wieczystej. Wpis do księgi wieczystej jest orzeczeniem (art. 6268 § "3" [winno być "6"] kpc), od którego przysługuje apelacja (art. 62610 § 3 kpc). Prawomocny wpis, jak każde prawomocne orzeczenie, wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej (art. 365 kpc) i nie może być obalony w innym postępowaniu jako przesłanka rozstrzygnięcia. Może to nastąpić w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (art. 10 kwh), skoro zgłoszone w niej roszczenie służy do obalenia domniemania ustanowionego w art. 3 kwh. W uzasadnieniu wyroku z 21.7.2004 r. SK 57/2003 (OTK-A 2004/7/69) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że domniemanie z art. 3 kwh wyraża jedną z fundamentalnych zasad prawa wieczystoksięgowego, która jakkolwiek nie stanowi elementu instytucji rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, to w istotny sposób ją uzupełnia, tworząc spójny system materialnego prawa ksiąg wieczystych (NSA w wyroku z 18.7.2019 r. I OSK 2398/17).
Nie do obrony jest stanowisko skarżącego, który wbrew domniemaniu z art. 3 kwh kwestionuje przejście własności działki na swoją rzecz na podstawie art. 98 ust. 1 ugn.
Sąd I instancji przyznał, że treść decyzji zatwierdzającej podział może budzić wątpliwości. Zwłaszcza opisanie w niej ustanowionej wcześniej służebności gruntowej przez dz. [...]1 i ujęcie w sentencji decyzji podziałowej jako jej celu - wydzielenie terenu pod drogę dojazdową. Wątpliwości te akcentowane w skardze są bez znaczenia wobec ujawnienia w księdze wieczystej prawa własności na rzecz Gminy na podstawie art. 98 ust. 1 ugn i decyzji podziałowej. Sąd zakceptował stanowisko Wojewody, że działka nr [...]/2 w obowiązującym w dacie wydania decyzji z 12 czerwca 2018 r. Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzonym uchwałą z dnia lutego 2006 r. nr XXXVI/334/06 Rady Miejskiej w Iwoniczu-Zdroju, przywołanym w uzasadnieniu decyzji z 12 czerwca 2018 r. w błędnie nieponumerowanych aktach Wojewody, przeznaczona pod drogę publiczną. Przesądza to o dopuszczalności procedowania przez organy w przedmiocie odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 1 ugn.
Nie ma racji autorka skargi podnosząc, że "powoływane w treści decyzji orzeczenia sądów nie znajdują odpowiedniego odniesienia do przedmiotowego stanu faktycznego, co dotyczy także wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007 r. Podkreślić należy, że w orzeczeniu tym ETPCz wskazał, że dla oceny stanu prawnego danej nieruchomości podstawowe znaczenie ma nie jej administracyjna klasyfikacja, ale zasady jej użytkowania i dostępności. W niniejszej sprawie organ dokonał oceny wbrew tej wskazówce, albowiem przyjął za decydująca właśnie klasyfikację, w szczególności w mpzp".
Stan faktyczny w niniejszej sprawie dotyczył ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą przez gminę pod drogi publiczne. Wyrok w sprawie Bugajny dotyczył odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę wewnętrzną, która nie przeszła na własność podmiotu publicznego, a mimo to miała charakter drogi ogólnodostępnej, połączonej z siecią dróg publicznych. Powołanie się przez Wojewodę na ten wyrok w treści decyzji mogło być mylące, ale sporządzająca skargę prawidłowo odczytała jej treść wskazując w środku prawnym, że organ oparł się na postanowieniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powołanych w decyzji o podziale nieruchomości.
Sąd I instancji w całości podzielił stanowisko organów co do prawidłowości wyliczenia należnego odszkodowania. W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia odszkodowania za położoną w Iwoniczu-Zdroju działkę nr [...]/2 stanowi operat szacunkowy z 5 maja 2020r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A.R. (uprawnienia nr [...] [k. 26 akt Starosty]).
Operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie. Tak jak każdy inny dowód podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 kpa. W szczególności na podstawie art. 80 kpa rozpoznając sprawę organ administracji publicznej ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, zbadać, czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach wykonawczych, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowania nieruchomości.
Wartość rynkowa 1 m2 gruntu przedmiotowej nieruchomości została oszacowana na 23,60 zł/m2, co po uwzględnieniu jej powierzchni określiło wartość gruntu działki nr [...]/2 na poziomie 28.863,00 zł, wartość drzewostanu na poziomie 233,00, co daje w sumie kwotę 29.096,00 zł. Starosta ustalił w takiej wysokości odszkodowanie, przyznając je dotychczasowemu właścicielowi. By dokonać analizy poprawności sporządzenia ww. operatu szacunkowego należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.
Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 ugn). Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 ugn). Zgodnie z art. 134 ust. 3 i 4 ugn ustawy wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 ugn).
Oceniając trafność opinii biegłego Sąd I instancji uznał, że mogła być ona podstawą do ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Analiza treści operatu szacunkowego nie wykazała zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem tego dowodu z opinii biegłego. Zawiera ona wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. Biegła wyczerpująco wyjaśniła przyjęty wybór metody szacowania nieruchomości, szczegółowo scharakteryzowała przyjęty rynek transakcyjny. Opinia ta jest wiarygodna i odpowiada aktualnie obowiązującym przepisom prawa. Biegła dokonała wyboru odpowiedniej metody i techniki szacowania nieruchomości zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Opinia spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących [k. 60, 77-86 akt sądowych].
Skargę kasacyjną wywiodła Gmina Iwonicz-Zdrój, reprezentowana przez Burmistrza Gminy, zastępowana przez r. pr. E.C., zaskarżając wyrok II SA/Rz 600/21 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:
I. prawa procesowego: art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa, przez przyjęcie, że stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo i że mógł stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania za działkę nr [...]/2, chociaż zaskarżona decyzja Wojewody Podkarpackiego z 1 lutego 2021 r. znak N-V.7581.1.39.2020 oparta została na błędnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego:
1. dokonanie ustalenia, że działka nr [...]/2, która przeszła z mocy prawa na własność Gminy Iwonicz-Zdrój o pow. 0,1223 ha i za którą ustalone zostało odszkodowanie na rzecz Pana Z.Z. w kwocie 29.096,00 zł spełnia cechy drogi publicznej, chociaż droga ta nie znajduje się w sieci dróg, nie jest dostępna dla nieograniczonej liczby użytkowników, a dostęp do tej działki odbywa się przez działkę nr [...]1 stanowiącą własność osoby trzeciej i w tym celu ustanowiona została służebność gruntowa (akt notarialny z 05 listopada 2013 r. Rep. A nr [...] - w aktach sprawy), której treść wprost wskazuje, że prawo przejścia i przejazdu, i ułożenia mediów ustanowione zostało jedynie dla bardzo ograniczonego kręgu osób, tj. do właścicieli działek nr: [...]2, [...]3, [...]4, co skutkuje tym, że bezzasadna jest konstatacja, że działka nr [...]/2 powstała w wyniku podziału działki nr [...]4 może służyć nieograniczonej liczbie użytkowników, a więc jest powszechnie dostępna, podczas gdy faktycznie i formalnie dojazd do tej działki jest możliwy tylko po działce, która jest służebnością obciążona (działka nr [...]/2 od drugiej strony nie jest dostępna z powodu skarpy i zarośli);
2. dokonanie ustalenia, że w przedmiotowym stanie faktycznym oznaczenie symbolem - KDL w Planie - drogi (ulice) lokalne (drogi gminne) klasy L determinuje przyjęcie, że działka nr [...]/2 stanowi drogę publiczną, a nadto że jeśli nawet obecnie tak nie jest, to będzie taką drogą w przyszłości, co jest przyjęciem zbyt daleko idącym, absolutnie nie wynikającym z bieżącego stanu faktycznego, na tle którego sprawa jest rozpatrywana;
3. dokonanie błędnego ustalenia, że spór dotyczy prawa własności nieruchomości, chociaż jego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania za przejęcie nieruchomości w drodze decyzji Starosty Krośnieńskiego z 28 września 2020 r. znak GG-II. 6821.2. 1.2018.BR;
II. prawa materialnego:
1. art. 98 ust. 1 i 3 oraz art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990) przez błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że za działkę nr [...]/2 położoną w obrębie Iwonicz-Zdrój należy przyznać na rzecz Z.Z. odszkodowanie w kwocie 29.096,00 zł, bowiem działka ta wydzielona została z działki nr [...] w celu wydzielenia drogi publicznej, chociaż takie przyjęcie nie wynika z treści decyzji Burmistrza Gminy Iwonicz-Zdrój z 12 czerwca 2018 r. znak IR.6831.6.2018.IG zatwierdzającej podział działki nr [...], bowiem w decyzji mowa jest o wydzieleniu pod drogę dojazdową, która nie stanowi i na chwilę obecną nie może stanowić drogi publicznej, a nadto przyjęcie takie pozostaje w sprzeczności z art. 1, art. 7 ust.2 i art. 8 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 poz. 470) na tle przedmiotowego stanu faktycznego;
2. art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z "2018 r. poz. 1916") przez zastosowanie, a to w szczególności w związku z błędnym przyjęciem, że spór dotyczy prawa własności nieruchomości, podczas gdy przedmiotem sporu jest ustalone przez organy administracji odszkodowanie, w tym przez Wojewodę Podkarpackiego w decyzji z 1 lutego 2021 r. znak N-V.7581.1. 39.2020 poprzedzonej decyzją Starosty Krośnieńskiego z 28 września 2020 r. znak GG-II.6821.2.1.2018.BR.
W skardze kasacyjnej wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku II SA/Rz 600/21 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie; zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych; zrzeczono się rozprawy (art. 176 § 2 ppsa).
Zarządzeniem z 13 lipca 2022 r. I OSK 2244/21 Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnadministracyjnej skierował sprawę na posiedzenie niejawne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ppsa - a w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono wystąpienia tych przesłanek - Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy, a więc przytoczone przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd II instancji, który w odróżnieniu od Sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w środku zaskarżenia.
Skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem prawnym i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Wskazanie przez autora skargi kasacyjnej przepisów, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji, a także wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym to naruszenie polegało, wyznacza granice, w których rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzuty, ale także ich uzasadnienie, winny być zatem ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza w kontekście wymogu sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 ppsa). Przypomnienie reguł, którym odpowiadać winna skarga kasacyjna było konieczne z uwagi na błędy konstrukcyjne, którymi obarczony został wniesiony środek zaskarżenia.
Skarżąca kasacyjnie wskazuje na naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa przez przyjęcie, że stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo, podczas gdy kwestionowana decyzja organu została oparta na błędnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego. Przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym jest orzeczenie sądu, a nie rozstrzygnięcie organu administracji publicznej. Dlatego też w przypadku zarzutu naruszenia przepisów kpa, zarzut ten należy powiązać z zarzutem naruszenia przepisów postępowania sądowego, gdyż to przepisy ppsa, a nie kpa stanowią podstawę normatywną orzekania przez sąd administracyjny. W przypadku naruszenia przepisów postępowania sformułowanie zarzutu winno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z odpowiednimi przepisami postępowania. Tymczasem z tak sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu nie wynika, na czym miałoby polegać naruszenie przepisów przez Sąd I instancji.
Prawidłowe sformułowanie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, w przypadku zaskarżania wyroku Sądu I instancji, winno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) ppsa w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego, a nadto wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. Kasator zarzucił wyrokowi Sądu I instancji naruszenie art. art. 98 ust. 1 i 3 oraz art. 129 ust. 5 pkt 1 ugn oraz art. 1, art. 2 i art. 3 kwh, w ogóle nie odwołując się do przepisów ppsa, które WSA w Rzeszowie miałby naruszyć. W toku rozpoznawania sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów prawa materialnego, toteż nie może ich naruszyć. Sądowa kontrola postępowania administracyjnego oraz wydanej po jego przeprowadzeniu decyzji administracyjnej prowadzona jest w oparciu o przepisy ppsa. Wobec tego to właśnie przepisy tej ustawy mogą zostać naruszone przez sąd administracyjny I instancji. Takie przepisy nie zostały jednak wskazane w rozpoznawanym środku prawnym.
Powyższe spostrzeżenia uprawniają do konkluzji, że zarzuty niniejszej skargi kasacyjnej nie zostały sformułowane zgodnie z ustawowymi wymogami, gdyż nie powiązano ich z naruszeniem odpowiedniego przepisu postępowania sądowoadministracyjnego. Mając jednak na uwadze treść uchwały NSA z 26 października 2009 r. I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010/1/1, s. 38/39), w której Sąd stwierdził, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych, zasadnym było odniesienie się również do tak wadliwie skonstruowanych zarzutów kasacyjnych.
Analiza zarzutów naruszenia przepisów postępowania prowadzi do wniosku, że zarzuty I.1 i 2 dotyczą w istocie statusu działki nr [...]/2, która przeszła z mocy prawa na własność Gminy Iwonicz-Zdrój, jako drogi publicznej. Zdaniem Autorki skargi kasacyjnej, w sprawie w sposób niezasadny przyjęto, że ww. działka spełnia cechy drogi publicznej, podczas gdy nie stanowi ona i na chwilę obecną nie może stanowić drogi publicznej, co wynika także z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którego postanowieniach nastąpiło przeznaczenie działki nr [...]/2 pod drogi gminne.
Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że organy administracji publicznej w sposób zgodny z prawem stwierdziły, że z punktu widzenia odszkodowania, którego wysokość stanowiła przedmiot rozstrzygnięć administracyjnych, kluczowe znaczenie ma treść decyzji podziałowej, gdyż nie ulega wątpliwości, że to na jej podstawie dochodzi do wydzielenia działki gruntu z przeznaczeniem na drogi publiczne. Konsekwentnie to z treści decyzji podziałowej musi wynikać, że wydzielona działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, a nie jedynie pod drogę wewnętrzną jako ciągu komunikacyjnego, która nie posiada charakteru publicznego. Sprawa o ustalenie odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ugn może powstać dopiero wtedy, gdy na podstawie ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości na wniosek właściciela nastąpi wydzielenie określonych działek (działki) gruntu pod drogi publiczne, przejścia powyższych wydzielonych działek na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa oraz do ujawnienia praw nowego właściciela w księdze wieczystej. W sytuacji, gdy ww. warunki nie zostaną spełnione, nie dojdzie ipso facto do powstania sprawy o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ugn.
Istotne jest przy tym zastrzeżenie, zgodnie z którym w postępowaniu o ustalenie odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ugn organ obowiązany jest do ustalenia, czy nastąpił skutek prawny w postaci przejścia z mocy prawa własności nieruchomości wydzielonej pod drogę na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, co samo w sobie stanowi przesłankę do określenia odszkodowania. Wśród wyjściowych warunków przejścia własności na podstawie art. 98 ust. 1 ugn wskazuje się dokonanie podziału na wniosek właściciela i wydzielenie działki pod drogę publiczną, której przebieg przewidywał obowiązujący w dniu jej wydzielenia miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku - decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Zarówno orzecznictwo jak i doktryna jednoznacznie stoją na stanowisku, że aby można było mówić o skutku, jaki przewiduje art. 98 ust. 1 ugn, z decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości musi wynikać, że z nieruchomości zostały wydzielone działki pod drogi publiczne. Z decyzji podziałowej musi wynikać, że wydzielona działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, a nie jedynie pod drogę jako ciąg komunikacyjny, który nie ma charakteru publicznego. O charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi przesądza treść decyzji podziałowej, bo to na podstawie decyzji podziałowej określone działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność gminy i to za te działki przysługuje dotychczasowym właścicielom odszkodowanie (wyrok NSA z 8.3.2018 r. I OSK 843/16 i powołane tam orzecznictwo i literatura).
WSA w Rzeszowie prawidłowo wskazał aprobowany przez siebie stan faktyczny, w ślad za ustaleniami organów administracyjnych wykazując, że sporna działka została wydzielona pod drogę publiczną, gdyż przeszła na własność Gminy Iwonicz-Zdrój, a fakt ten w sposób niekwestionowany został ujawniony w księdze wieczystej nr [...], gdzie w dziale II jako właściciela ujawniono Gminę Iwonicz-Zdrój. Wpisu w księdze wieczystej dokonano na podstawie decyzji Burmistrza Gminy Iwonicz-Zdrój z 12 czerwca 2018 r. i w oparciu o art. 98 ust. 1 ugn. Sąd I instancji słusznie wywiódł, że opisanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działki nr [...]/2 jako przeznaczonej pod drogi gminne oznacza, że została ona wydzielona pod drogę publiczną. Nie zmienia tego sformułowanie "pod drogi dojazdowe" zawarte w sentencji decyzji podziałowej. Zgodnie bowiem z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co nie podlega żadnym wątpliwościom, działka nr [...]/2 leży w terenach oznaczonych symbolem KDL, które w gminnym akcie planistycznym zostały przeznaczone na drogi gminne (lokalne), ogólnodostępne, połączone z siecią dróg i przeznaczone dla nieograniczonej liczby osób, a więc spełniające wymogi dróg publicznych w rozumieniu przepisów udp.
Tym samym na uwzględnienie nie zasługiwał pierwszy z zarzutów naruszenia prawa materialnego, gdyż samo stwierdzenie przez organ w decyzji podziałowej (nawet w jej sentencji), że nastąpiło wydzielenie pod drogę dojazdową nie eliminuje faktu, że w istocie w realiach rozpoznawanej sprawy działka ta posiada status drogi gminnej (lokalnej). Wynika to zarówno z podstaw normatywnych, na których decyzja podziałowa została oparta, w tym art. 98 ust. 1 ugn, jak również z ustaleń Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą Nr XXXVI/334/06 Rady Miejskiej w Iwoniczu-Zdroju z 13 lutego 2006 r.
Nie sposób podzielić argumentów zawartych w skardze kasacyjnej, jakoby wbrew stanowisku WSA w Rzeszowie, powoływane w zaskarżonej decyzji z 1 lutego 2021 r. orzeczenia sądów nie znajdowały odpowiedniego odniesienia do przedmiotowego stanu faktycznego, co dotyczy także wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że pomiędzy stanem faktycznym kontrolowanej sprawy a tezami sformułowanymi w ww. wyroku ETPC o sygn. 22531/05 zachodzą istotne różnice w zakresie przeznaczenia w miejscowym planie działek gruntu pod drogi, uniemożliwienia właścicielom przez organy państwa efektywnego czerpania korzyści z prawa własności wydzielonych działek, inicjatywy organów państwa w ograniczeniu właścicieli w korzystaniu z ich prawa własności. Co więcej, wyrok ETPC z 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce zapadł w odniesieniu do stanu prawnego obowiązującego przed nowelizacją ugn dokonaną ustawą z 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. nr 6 poz. 70), kiedy to pojęcie dróg wewnętrznych jako osobnej kategorii dróg nie występowało w regulacjach ugn. Zarówno w obecnym stanie prawnym, jak i w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji podziałowej, ustawodawca w art. 98 ust. 1 ugn w sposób precyzyjny ograniczył zakres stosowania tego przepisu do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie i krajowe. Autorka skargi kasacyjnej podnosi w tym kontekście, że Sąd I instancji wskazał, że powyższy wyrok ETPC został prawidłowo odczytany przez skarżącego, a więc Gminę Iwonicz-Zdrój, a mimo to w zaskarżonym wyroku przyjęto, za organem administracji, że zamiast użytkowania oraz dostępności działki decydująca jest jej administracyjna klasyfikacja, w szczególnie oznaczenie działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do tego twierdzenia skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego zauważa, że WSA w Rzeszowie trafnie zaakcentował istotną różnicę pomiędzy stanem faktycznym kontrolowanej sprawy a wyrokiem ETPC z 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce, manifestującą się w tym, że kwestią sporną było odszkodowanie za nieruchomości przejęte przez Gminę Iwonicz-Zdrój pod drogi publiczne, podczas gdy wspomniane orzeczenie ETPC dotyczyło odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę wewnętrzną, która nie przeszła na własność podmiotu publicznego, a mimo to miała charakter drogi ogólnodostępnej, połączonej z siecią dróg publicznych. Następnie WSA w Rzeszowie wyjaśnił, że powołanie się przez Wojewodę na ten wyrok w treści decyzji mogło być mylące, ale skarżąca prawidłowo odczytała jej treść wskazując w skardze, że organ oparł się na postanowieniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powołanych w decyzji o podziale nieruchomości. Zatem wbrew temu, co podnosi kasator, chodziło o prawidłowe odczytanie treści decyzji organu, nie zaś treści wyroku ETPC (s. 18 uzasadnienia wyroku II SA/Rz 600/21).
Odnosząc się do ostatniego z zarzutów naruszenia prawa procesowego należy wyjaśnić, że WSA w Rzeszowie w uzasadnieniu wyroku precyzyjnie i w sposób nie budzący żadnych wątpliwości stwierdził, że "Istotą sporu w niniejszej sprawie było (...) rozstrzygnięcie, czy w związku z (...) decyzją zatwierdzającą podział nieruchomości, zachodzą przesłanki do ustalenia na rzecz Z.Z. a odszkodowania na podstawie art. 98 ust.3 ugn." (s. 13 uzasadnienia wyroku II SA/Rz 600/21). Z kolei wcześniej WSA w Rzeszowie podkreślił, że przedmiotem jego kontroli była "decyzja Wojewody Podkarpackiego z dnia 1 lutego 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Krośnieńskiego z dnia 28 września 2020 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania od skarżącej Gminy na rzecz Z.Z. w wysokości 29.096,00 zł z tytułu przejęcia z mocy prawa przez Gminę, prawa własności nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...]/2 o pow. 0,1223 ha, położonej w obrębie Iwonicz-Zdrój gm. Iwonicz-Zdrój" (s. 10 uzasadnienia wyroku II SA/Rz 600/21). Za całkowicie bezpodstawny należało uznać zarzut sformułowany w skardze kasacyjnej, zgodnie z którym w sprawie błędnie ustalono, że "spór dotyczy prawa własności nieruchomości, chociaż jego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania za przejęcie nieruchomości (...)". Z zarzutu tego w ogóle nie wynika, że takiego ustalenia dokonał WSA w Rzeszowie; Naczelny Sąd Administracyjny zmuszony był samodzielnie wywieść, jakiemu podmiotowi przypisano to suponowane naruszenie prawa. Pozostając przy tym zarzucie należy wskazać, że faktycznie w treści uzasadnienia wyroku Sądu I instancji znalazło się stwierdzenie, w myśl którego "Jest rzeczą bezsporną, że spór dotyczący przeznaczenia przedmiotowej działki, tzn. czy na drogę publiczną, czy drogę wewnętrzną w rzeczywistości jest sporem dotyczącym ustalenia stanu prawnego działki, tj. komu przysługuje prawo własności tejże nieruchomości" (s. 15 uzasadnienia wyroku II SA/Rz 600/21). Jednakże, jak wprost wynika z cytowanego fragmentu orzeczenia, wyrażone w nim stanowisko WSA w Rzeszowie nie odnosiło się do istoty przedmiotu kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego, lecz do kwestii przeznaczenia spornej działki.
W konsekwencji nieusprawiedliwiony okazał się także drugi z zarzutów naruszenia prawa materialnego, w którym autorka skargi kasacyjnej podniosła naruszenie art. 1, art. 2 i art. 3 kwh (w brzmieniu Dz.U. z 2019 r. poz. 2204, a nie w brzmieniu "Dz.U. z 2018 r. poz. 1916" - zarzut II.1 petitum skarhi kasacyjnej]) przez zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że spór dotyczy prawa własności nieruchomości, podczas gdy przedmiotem sporu jest ustalone przez organy administracyjne odszkodowanie. Zarzut ten stanowi w istocie literalne powielenie ocenianego przed chwilą zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Jeszcze raz należy w tym miejscu zauważyć, co jednoznacznie wynika z uzasadnienia kwestionowanego wyroku, że WSA w Rzeszowie nie uczynił przedmiotem jego kontroli prawa własności nieruchomości, lecz ocenę legalności wydanych w sprawie decyzji pod kątem tego, czy w związku z decyzją zatwierdzającą podział nieruchomości, zachodziły przesłanki do ustalenia na rzecz Z.Z. odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ugn.
Z tych względów na podstawie art. 184 ppsa skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.