I OSK 2243/21

I OSK 2243/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska
Maciej Dybowski /przewodniczący/
Monika Nowicka /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 514/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-12-16
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art. 156 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 514/20 w sprawie ze skargi Z.W. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2020 r. (sygn. akt I SA/Wa 514/20), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") - oddalił skargę Z.W. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 stycznia 2020 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie tego samego organu z dnia 19 listopada 2019 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia 1 września 1978 r. nr [...] o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha, położonego we wsi [...], oznaczonego numerami działek: [...] (poz. rej. [...]), we wsi [...], oznaczonego numerami działek: [...] (poz. rej. [...]) oraz lasu o powierzchni [...]ha, położonego we wsi [...], oznaczonego numerami działek: [...] (poz. rej. [...]) oraz we wsi [...], oznaczonego numerem działki [...] (poz. rej. [...]), stanowiących - w dacie przejęcia - własność M. i A. małż. B..
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Z. W.zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:
I. na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1. art. 3 § 1 w zw. z "art. 145 § 1 lit. a" p.p.s.a oraz w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. - poprzez niesłuszne oddalenie skargi wskutek faktycznego braku kontroli zaskarżonego postanowienia, gdyż organ - wydając decyzję w sprawie - naruszył art. 61 a § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i uznanie, że istnieją uzasadnione przyczyny dla, których postępowanie nie może być wszczęte, w sytuacji gdy podstawy takie faktycznie nie występują wobec występowania okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, których organy wcześniej nie brały pod uwagę wydając wszystkie decyzje w sprawie, a w konsekwencji błędnie Sąd przyjął, iż w przedmiotowej sprawie występuje powaga rzeczy osądzonej uniemożliwiająca wszczęcie wspomnianego postępowania, w sytuacji gdy:
a) zakres przedmiotowy niniejszej sprawy jest oczywiście odmienny od wcześniej rozpoznawanej, gdyż uprzednio badano legalność decyzji jedynie w zakresie kwestionowanym wówczas przez skarżącą, czyli w zakresie czy decyzja Naczelnika Gminy [...] z 1 września 1978 r. wydana została w zgodzie z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne tj. czy gospodarstwo rolne, o przejęciu którego orzeczono wspomnianą decyzją wykazywało niski poziom produkcji rolnej - co stanowiło fundamentalną - choć przecież nie jedyną - przesłankę do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego, podczas gdy obecnie skarżąca domaga się stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na to, że:
i. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa poprzez sprzeczne z prawem przyjęcie, że gospodarstwo nie może być przekazane następcom "(...) ponieważ dwie córki mieszkają i pracują zawodowo poza miejscem położenia gospodarstwa, natomiast syn, który jest w domu trudni się stolarką (...)" przyjmując powyższe jako przesłanki legalizujące przejęcie w trybie § 9 ust. 2 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa %a renty i spłaty pieniężne, w przepisie tym brak jest takiej przesłanki, zaś przepisy wykonawcze nie przewidują takich przesłanek, które powinny wystąpić aby można było dokonać przejęcia gospodarstwa przez Państwo,
ii. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego, gdyż następca prawny właścicieli przejmowanych nieruchomości posiadała kwalifikacje konieczne do przejęcia tego gospodarstwa rolnego, co zgodnie z art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (zwanej dalej u.o.z.e.), wykluczało możliwość przejęcia gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa,
iii. decyzją Państwo przejęło nieruchomości, w postaci 5,02 ha użytków leśnych, które nie wchodziły w skład gospodarstwa gdyż były oddalone od właściwych gruntów rolnych i zabudowy gospodarskiej o ok. 5 km, zatem nie stanowiły funkcjonalnej części Gospodarstwa Rolnego, zatem nie mogły stanowić przedmiotu przejęcia w trybie ustawy,
b) oprócz powyższego Sąd nie wskazał wyraźnego źródła normatywnego wskazującego jakoby rzekomy stan powagi rzeczy osądzonej w niniejszej sprawie miałby automatycznie prowadzić do odmowy wszczęcia postępowania, tj. tym samym Sąd nie przedstawił wyraźnej podstawy prawnej świadczącej o legalności postanowienia organu;
II. na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, to jest:
1. naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. - poprzez niesłuszne uznanie, iż organ prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia 1 września 1978 r. znak [...] z uwagi na występowanie w sprawie uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie takiego postępowania, pomimo iż takie uzasadnione okoliczności w sprawie nie występowały, a postępowanie winno zostać wszczęte: w szczególności w sprawie nie występuje stan powagi rzeczy osadzonej, z uwagi na to. iż w poprzednim postępowaniu w żadnym razie nie badano okoliczności podnoszonych przez skarżąca w niniejszym postępowaniu, tj. nie badano czy:
i. decyzja jest zgodna z prawem ze względu na to, iż została podjęta pomimo tego, że skarżąca - jako zstępna właścicieli przejmowanego gospodarstwa rolnego - posiadała kwalifikacje konieczne do przejęcia tego gospodarstwa rolnego, co zgodnie z art. 45 u.o.z.e. wykluczało możliwość przejęcia gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa - wobec czego decyzja w żadnym razie nie powinna zostać wydana,
ii. czy decyzja jest zgodna z prawem z uwagi na to, iż decyzją przejęto na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, które w żadnym razie nie wchodziły w skład gospodarstwa rolnego. Skarżąca wskazuje, iż pomijając bezprawność decyzji, już co do zasady, wspomniane nieruchomości nigdy nie powinny zostać tą decyzją przejęte, jako niewchodzące w skład gospodarstwa rolnego. Wobec powyższego zakres przedmiotowy niniejszej sprawy jest zdecydowanie odmienny, ze względu na zupełnie inne okoliczności tak faktyczne jak i prawne podnoszone przez skarżącą we wniosku o stwierdzenie nieważności,
2. art. 61a § 2 k.p.a. - poprzez błędne przyjęcie, iż zaskarżane skargą postanowienie wydane zostało wskutek wniesienia właściwego, przewidzianego ustawą, środka zaskarżenia zgodnie z prawidłowym pouczeniem organu I instancji o takim środku zaskarżenia, podczas gdy organ I instancji błędnie pouczył skarżąca o przysługującym jej środku zaskarżenia, w konsekwencji czego wniosła ona niewłaściwy środek zaskarżenia;
3. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. - poprzez błędną ocenę, iż w przedmiotowej sprawie organ prawidłowo, kompleksowo i wszechstronnie zbadał stan faktyczny w sprawie, uznając iż nie ma podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w sprawie, podczas gdy organ dokonał niepełnego, niewszechstronnego, nierzetelnego zbadania sprawy i w konsekwencji błędnie ustalił stan faktycznego sprawy, tj. nie dostrzegł, iż okoliczności tak faktyczne jak i prawne przedmiotowej sprawy są odmienne od okoliczności poprzedniej sprawy. Obecnie skarżąca wskazuje na całkowicie inne, nowe okoliczności przemawiające za nieważnością decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia 1 września 1978 r. znak [...], które zupełnie nie były badane we wcześniejszym postępowaniu, tj. — okoliczność, iż decyzja nie jest zgodna z prawem ponieważ została podjęta pomimo tego, że skarżąca jako zstępna właścicieli przejmowanych nieruchomości posiadała kwalifikacje konieczne do przejęcia tego gospodarstwa rolnego, co zgodnie z art. 45 u.o.z.e., wykluczało możliwość przejęcia gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa — wobec czego decyzja w żadnym razie nie powinna zostać wydana,
4. art. 16 k.p.a. w zw. z art. 156 §1 pkt 3 k.p.a. - poprzez błędne przyjęcie za organem, że występuje tożsamość sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 sierpnia 2014 r. znak [...] oraz przedmiotowej sprawy, pomimo że w ówczesnym postępowaniu przedmiotem sprawy było badanie jedynie czy decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia 1 września 1978 r. nie była sprzeczna z art. 9 ust 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (tj. czy przejmowane gospodarstwo rolne wykazywało niski stopień produkcji rolnej), podczas gdy w niniejszym postępowaniu skarżąca wskazuje na zupełnie nowe, odmienne okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji:
-) wydanie decyzji pomimo spełnienia przez skarżącą jako zstępną kwalifikacji koniecznych do nabycia po właścicielach, tj. swoich wstępnych, gospodarstwa rolnego, co uniemożliwiało przejęcie gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa,
-) okoliczność, iż decyzja przejmowała na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, które nie wchodziły w skład gospodarstwa rolnego, podczas gdy dozwolone było przejęcie na rzecz Skarbu Państwa jedynie tych nieruchomości, które wchodziły w skład gospodarstwa rolnego,
5. art. 16 k.p.a. - poprzez nieprawidłową ocenę za organem, iż w przedmiotowej sprawie nie występują przesłanki do wzruszenia decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia 1 września 1978 r. znak [...], a przynajmniej do wszczęcia postępowania w tej sprawie;
6. art. 7 k.p.a. - poprzez niesłuszną ocenę, iż organ dokładnie wyjaśnił okoliczności sprawy, pomimo iż ten nie uwzględnił podnoszonych przez skarżącą nowych podstaw nieważności decyzji w porównaniu do tych, które były przedmiotem postępowania administracyjnego w 2014 r., tj. nie uwzględnił, iż skarżąca posiadała wówczas kwalifikacje do przejęcia gospodarstwa rolnego, a także nie uwzględnił, iż decyzją przejęto na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, które nie wchodziły w skład gospodarstwa rolnego w konsekwencji czego błędnie stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie istnieje powaga rzeczy osądzonej.
7. art. 61 a §1 k.p.a. - poprzez mylne zrozumienie tego przepisu w taki sposób, iż można odmówić wszczęcia postępowania także w przypadku gdy ustalenie czy w sprawie istnieją przeszkody do wszczęcia postępowania wymaga dogłębnej analizy stanu faktycznego sprawy (jak w niniejszej sprawie), podczas gdy w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż odmówić wszczęcia postępowania można jedynie w przypadku istnienia "oczywistych" przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia już po wstępnej analizie wniosku.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżanego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
Ponadto wnosiła także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych a które okazały się nie tylko nieuzasadnione, ale i nie zostały one w pełni poprawnie sformułowane.
Autor skargi kasacyjnej wprawdzie bowiem podał, że skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na: obrazie prawa materialnego oraz istotnym naruszeniu przepisów proceduralnych, ale podział tych zarzutów, dokonanych w w/w skardze nie był prawidłowy. Do zarzutów obrazy prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) zaliczono bowiem m. in. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a., art. 16 k.p.a. (vide: pkt II ppkt 3 i 5 skargi kasacyjnej). Tymczasem inne są wymagania przewidziane procedurą sądowoadministracyjną dla zarzutów kasacyjnych z zakresu obrazy prawa materialnego a inne - dla zarzutów proceduralnych. Stąd powyższy podział nie jest obojętny.
Autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował również, który dokładnie przepis, zawarty w art. 156 § 1 k.p.a. czyni przedmiotem zarzutu kasacyjnego choć art. 156 § 1 k.p.a. dzieli się aż na siedem odrębnych punktów.
Dodać też trzeba, że podniesione zarzuty kasacyjne w swej argumentacji zawierały liczne powtórzenia a także wielokrotnie odnosiły się do kwestii związanych z oceną merytoryczną decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia 1 września 1978 r. nr [...] o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego, chociaż przedmiotem skargi, wniesionej aktualnie do Sądu Wojewódzkiego było tylko postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 stycznia 2020 r. utrzymujące w mocy postanowienie tego samego organu z dnia 19 listopada 2019 r. o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Powyższe skutkowało więc tym, że pomimo wielości zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej istota niniejszego postępowania kasacyjnego sprowadzała się wyłącznie do kwestii, czy zaskarżony wyrok powinien czy nie powinien zostać uchylony na skutek wniesienia przedmiotowej skargi kasacyjnej. W ocenie składu orzekającego, jak wyżej to nadmieniono, skarga kasacyjna nie mogła odnieść zamierzonego skutku.
Nie można zgodzić się ze skarżącą, że Sąd Wojewódzki naruszył w sposób istotny przepisy art.3 § 1 w zw. z (cyt.): "art. 145 § 1 lit. a" p.p.s.a oraz w zw. z art. 61a § 1 k.p.a.
Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. ma jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Nie ma zaś żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd Wojewódzki nie dokonał takiej kontroli w tym, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Oparcie natomiast w analizowanej sprawie wyroku na przepisie art. 151 p.p.s.a., uwarunkowane było oceną prawnomaterialną, którą wyraził Sąd pierwszej instancji.
Dodać w tym miejscu też trzeba, że składowi orzekającemu nie jest znany przepis "art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a." a jeśli nawet przyjąć, że autor skargi kasacyjnej miał w tym przypadku na myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. to wskazać wypada, że przepis ten podobnie jak art. 151 p.p.s.a stanowią tylko formalną podstawę dla wyroków wydawanych w postępowaniu sądowoadministarcyjnym. Wydanie zaś wyroku na podstawie tych przepisów jest uwarunkowane oceną prawną, którą wyraził w danej sprawie sąd wojewódzki.
Stwierdzić zatem w tym miejscu trzeba, że Sąd I instancji ocenił, iż zaskarżone skargą Z. W. postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 stycznia 2020 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie tego samego organu z dnia 19 listopada 2019 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania było zgodne z prawem. Jak wyjaśnił bowiem Sąd Wojewódzki, decyzją z dnia 1 września 1978 r. nr [...], Naczelnik Gminy [...] – działając z urzędu - orzekł o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha, położonego we wsi [...], oznaczonego numerami działek: [...] (poz. rej. [...]), we wsi [...], oznaczonego numerami działek: [...] (poz. rej. [...]) oraz lasu o pow. [...]ha, położonego we wsi [...], oznaczonego numerami działek: [...] (poz. rej. [...]) oraz we wsi [...], oznaczonego numerem działki [...] (poz. rej. [...]), stanowiących - w dacie przejęcia - własność M. i A. małż. B.. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wystąpiła Z. W., spadkobierczyni A. i M.małż. B.. Postanowieniem z dnia 19 listopada 2019 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił jednak wszczęcia postępowania objętego w/w wnioskiem przyjmując, że w tym przypadku zaistniała powaga rzeczy osądzonej. Pogląd ten podtrzymany został następnie w postanowieniu z dnia 8 stycznia 2020 r. (wydanym na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), gdyż - zdaniem organu odwoławczego - żądanie strony dotyczyło sprawy, w której zapadło już uprzednio rozstrzygnięcie. Decyzja z dnia 1 września 1978 r. była już bowiem w przeszłości objęta postępowaniem nieważnościowym, zainicjowanym również wnioskiem Z.W. i - w ramach którego to postępowania - Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z dnia 26 sierpnia 2014 r. nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia 1 września 1978 r. a następnie decyzją z dnia 26 września 2014 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia 26 sierpnia 2014 r. Skarga Z.W. na decyzję z dnia 26 września 2014 r. została z kolei oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2015 r. (sygn. akt I SA/Wa 3516/14) a wyrokiem z dnia 29 czerwca 2017 r. (sygn. akt I OSK 2424/15), Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku z dnia 26 marca 2015 r.
Minister podkreślił przy tym, że - w ramach postępowania nieważnościowego, które poprzednio się toczyło - badano wszystkie przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. bo zakres sprawy, zakończonej decyzją z dnia 26 września 2014 r., nie był ograniczony tylko do argumentów podniesionych w złożonym wówczas wniosku, lecz obejmował wszystkie przesłanki stwierdzenia nieważności, wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. W tej sytuacji – jak twierdził Minister – nie było obecnie podstaw do wszczęcia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 1 września 1978 r. Dopóki bowiem w obrocie prawnym funkcjonowała decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny (w badanej sprawie decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 września 2014 r.), to prowadzenie kolejnego postępowania dotyczącego tej samej materii było niedopuszczalne.
W zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki wskazał zatem, że podstawę prawną postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 stycznia 2020 r. stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Pojęcie "innych uzasadnionych przyczyn" nie zostało przy tym ustawowo zdefiniowane, jednak odmowę wszczęcia postępowania na tej podstawie – jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych - wiąże się z sytuacją, w której zachodzą przyczyny uniemożliwiające uruchomienie i prowadzenie postępowania administracyjnego a do takich przypadków należało zaliczyć m. in. sytuację w której żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej już inną decyzją. Zdaniem zaś Sądu Wojewódzkiego, taka sytuacja zachodziła w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy, gdyż w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2015 r. wskazano, że kwestionowana decyzja była badana pod kątem wystąpienia przesłanki, określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa skutkującego nieważnością decyzji z dnia 1 września 1978 r. W związku z tym, obecnie orzekający Sąd Wojewódzki zaakcentował, że (cyt.): "prawomocne oddalenie skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 września 2014 r. oznacza, że sąd wojewódzki orzekający w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 3516/14 za w pełni prawidłową uznał również decyzję Naczelnika Gminy [...] z dnia 1 września 1978 r. (a zatem decyzję stanowiącą przedmiot wniosku o stwierdzenie nieważności z dnia 29 października 2019 r.), badając ją również pod katem wystąpienia przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, to jest wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Kognicja sądu wojewódzkiego, zgodnie z art. 134 p.p.s.a., zawiera ocenę legalności zaskarżonej decyzji w pełnym, dozwolonym przez powołany przepis zakresie, bez względu na podniesione w skardze zarzuty to ustalenie powagi rzeczy osądzonej, wyprowadzonej z prawomocnego wyroku sądu administracyjnego (w razie wyroku oddalającego skargę), wyprowadzić można z regulacji, że sąd obowiązany jest rozpoznać sprawę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, nie będąc związany granicami i zarzutami skargi. Przyjęcie natomiast stanowiska odmiennego od powyższego byłoby całkowicie niedopuszczalne i równoznaczne z kwestionowaniem prawomocnego wyroku sądowego zapadłego w konkretnej sprawie. To zaś stanowiłoby naruszenie przepisu art. 170 p.p.s.a. Powyższe oznacza, że dokonując oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, niezależnie od podniesionych w skardze zrzutów, sąd bada zaskarżoną decyzję zarówno pod względem występowania wad kwalifikowanych powodujących stwierdzenie jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 ppsa ), jak i pod względem innych naruszeń prawa skutkujących jej uchyleniem (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ). W sytuacji zaś, gdy Sąd stwierdzi, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności, wydaje wówczas wyrok oddalający skargę (art. 151 p.p.s.a.).
W konsekwencji prawomocne oddalenie przez sąd administracyjny skargi na odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z 1 września 1978 r., zamyka organowi administracyjnemu drogę do ponownego orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji, właśnie ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku sądu. Próby zaś stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej już wcześniej przez sąd jedynie w oparciu o dodatkowe zarzuty, są w istocie, w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego, niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu.
W ocenie sądu powyższe stanowisko jest zgodne z treścią uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09, która co prawda dotyczyła nieobowiązującego już art. 157 § 3 k.p.a. umożliwiającego odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, ale wywołującego analogiczne skutki jak obowiązujący obecnie, art. 61 a k.p.a. W ocenie sądu z powyższej uchwały wynika, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Tym samym prawomocny wyrok oddalający skargę zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. NSA wskazał w uchwale na konieczność badania uzasadnienia prawomocnego wyroku sądu. Zatem dopuszczona ww. uchwałą I OPS 6/09 możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji prawomocnej uzależniona jest od wykazania, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej (art. 171 p.p.s.a.) pozostaje okoliczność istotna dla wyniku postępowania, mogąca stanowić przesłankę wzruszenia decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a.
Analiza orzeczeń dotyczących decyzji z 1 września 1978 r., w zestawieniu z wnioskiem skarżącej złożonymi w niniejszej sprawie wykazała niedopuszczalność wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji z dnia 1 września 1978 r. Naczelnika Gminy [...]. Skarżąca żądając wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym nie wskazała takich okoliczności, które mogły mieć istotne znaczenie w kontekście przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a jednocześnie nie były objęte kontrolą sądową przeprowadzoną w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 3516/14, od którego skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2017 r."
W skardze kasacyjnej skarżąca wielokrotnie podkreślała nielegalność decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia 1 września 1978 r. oraz, iż aktualnie wniesiony przez nią wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji zawierał wskazanie innych przepisów, które - jej zdaniem - rażąco naruszała decyzja z 1978 r. aniżeli przepisy podane przez nią we wniosku poprzednim.
W ocenie składu orzekającego, zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej, określone odpowiednimi przepisami prawa, nie podważały jednak w sposób skuteczny oceny prawnej, zawartej w wyżej przytoczonych wywodach Sądu Wojewódzkiego. Ich istotą było bowiem to, iż zawarty w wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2015 r. (sygn. akt I SA/Wa 3516/14) i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2017 r. (sygn. akt I OSK 2424/15) pogląd prawny o legalności zarówno decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 września 2014 r. nr [...] jak i kontrolowanej w trybie nadzorczym decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia 1 września 1978 r., został wyrażony w odniesieniu do przesłanki zawartej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd Wojewódzki podkreślił bowiem, że ówcześnie orzekający Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa skutkującego nieważnością decyzji z dnia 1 września 1978 r. Powyższe stanowisko Sąd Wojewódzki powiązał jednocześnie z treścią art. 134 i art. 170 p.p.s.a., wskazując, że skoro art. 134 p.p.s.a. nakazuje sądowi administracyjnemu dokonanie oceny legalności zaskarżonej decyzji w pełnym zakresie, bez względu na podniesione w skardze zarzuty, to ustalenie powagi rzeczy osądzonej, na podstawie prawomocnego wyroku sądu administracyjnego (w razie wyroku oddalającego skargę), wyprowadzić można z tej właśnie regulacji prawnej. Dokonując zatem oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, sąd - niezależnie od podniesionych w skardze zrzutów - bada zaskarżoną decyzję zarówno pod względem występowania wad kwalifikowanych, jak i innych naruszeń prawa skutkujących jej uchyleniem. Przyjęcie natomiast stanowiska odmiennego było niedopuszczalne bo równoznaczne z kwestionowaniem prawomocnego wyroku sądowego zapadłego w konkretnej sprawie (art. 170 p.p.s.a.). W konsekwencji prawomocne oddalenie przez sąd administracyjny skargi na odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 1 września 1978 r., zamknęło - jak zaakcentował Sąd Wojewódzki - organowi administracyjnemu drogę do ponownego orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności w/w decyzji w oparciu o art. 156 § 1 k.p.a.
Powyższa wykładnia prawa nie została zaś przez skarżącą skutecznie podważona, gdyż skarga kasacyjna nie zawierała w tym zakresie właściwie skonstruowanych zarzutów. Powoływanie się bowiem jedynie na treść art. 61a § 1 k.p.a. było niewystarczające. Przy wyżej przedstawionej ocenie prawnej, to jest sprowadzającej się do stanowiska, iż w poprzednio wydanych wyrokach zostało w sposób prawomocny a zatem aktualnie wiążący, przesądzone, że decyzja z 1978 r. nie naruszała prawa w taki sposób, który mógłby skutkować nieważnością decyzji, kolejne postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia 1 września 1978 r., zwłaszcza w oparciu o przesłankę wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie mogło być wszczęte i to mimo, że w obecnym wniosku przesłanka rażącego naruszenia prawa była odnoszona przez skarżącą do innych przepisów niż we wniosku poprzednim.
W tym kontekście nie miały więc także znaczenia zarzuty oparte na przepisach: art. 7, art. 16, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., zwłaszcza, że te zarzuty były podnoszone w dużej mierze przede wszystkim w odniesieniu do ustaleń, dokonanych w postępowaniu zakończonym decyzją z 1978 r. (np. co faktu posiadania przez skarżącą kwalifikacji do prowadzenia gospodarstwa rolnego). Ustalenia te zaś oczywiście nie wchodziły w zakres oceny w niniejszym postępowaniu.
Wspomniana ocena materialnoprawna, wyrażona w zaskarżonym wyroku, skutkowała też tym, że wykładnia art. 61a § 1 k.p.a., której dokonał Sąd I instancji ( a wcześniej organ) była uprawniona. W zaistniałej sytuacji nie bardzo bowiem było wiadome, jakie czynności miałby organ dokonać przed wydaniem zaskarżonych postanowień. W tym przypadku zasadnicze znaczenie miała bowiem jedynie analiza treści wydanych wcześniej decyzji i wyroków sądowych.
Natomiast nie był zrozumiały zarzut oparty na art. 61a §2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, od postanowienia wydanego na podstawie 61a § 1 k.p.a. przysługuje zażalenie. W niniejszej sprawie postanowienie wydał jednak organ centralny a zatem słusznie pouczono stronę, że od postanowienia Ministra z dnia 19 listopada 2019 r. przysługiwało jej prawo do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek taki skarżąca złożyła i został on przez organ rozpoznany.
Biorąc zatem powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną i – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.