I OSK 224/25

I OSK 224/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /przewodniczący/
Dariusz Chaciński /sprawozdawca/
Maciej Dybowski
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SAB/Bk 98/24 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2024-11-27
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 344
art. 130 ust. 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 27 listopada 2024 r. sygn. akt II SAB/Bk 98/24 w sprawie ze skargi A. S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania Wojewody Podlaskiego w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Wojewody Podlaskiego na rzecz A. S. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 27 listopada 2024 r. II SAB/Bk 98/24, oddalił skargę A. S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania Wojewody Podlaskiego w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące okoliczności sprawy.
Decyzją Wojewody Podlaskiego z 21 lutego 2024 r. nr 3/2024, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, udzielono zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie obwodnicy B. w ciągu drogi krajowej nr [...], w ramach inwestycji pn.: Projekt i budowa obwodnicy B. w ciągu drogi krajowej Nr [...] na odcinku od istniejącej DK[...] do istniejącej DK[...] oraz zatwierdzono podział nieruchomości. Przedmiotowa decyzja swoim zasięgiem objęła m.in. nieruchomość A. S., oznaczoną jako działki: nr [...] o pow. 0,2537 ha, nr [...] o pow. 0,6676 ha i nr [...] o pow. 0,0810 ha, położoną w obrębie [...], m. B., dla której jest prowadzona księga wieczysta nr [...].
Pismem z 4 marca 2024 r. Wojewoda Podlaski zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość informując, że postępowanie administracyjne nie zostanie zakończone w terminie wynikającym z art. 12 ust. 4g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 311; dalej: "specustawa drogowa"), tj. w terminie 60 dni od dnia wydania przez Wojewodę Podlaskiego decyzji z 21 lutego 2024 r., ze względu na konieczność uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, w tym sporządzenia przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego operatów szacunkowych określających wartość nieruchomości, co uwarunkowane było koniecznością przeprowadzenia procedury udzielenia zamówienia publicznego, na podstawie przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych. Jednocześnie wskazany został przewidywany termin zakończenia przedmiotowego postępowania do 31 grudnia 2024 r.
Wojewoda Podlaski po przeprowadzeniu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, w dniu 27 marca 2024 r. zawarł z Okręgowym [...] Sp. z o. o. w O. umowę ramową na sporządzenie operatów szacunkowych określających wartość nieruchomości przejętych z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa w związku z realizacją ww. inwestycji drogowej. Z § 1 ust. 2 umowy wynika, że jej przedmiotem jest sporządzenie 168 operatów szacunkowych określających wartość nieruchomości.
W dniu 18 kwietnia 2024 r. rzeczoznawca majątkowy przeprowadził oględziny wycenianych gruntów, dokonał ich zinwentaryzowania oraz sporządził z tej czynności protokoły.
Pismem z 19 czerwca 2024 r. skarżąca wniosła ponaglenie do Ministra Rozwoju i Technologii na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę Podlaskiego w przedmiotowej sprawie. Skarżąca wniosła również o wyznaczenie terminu do załatwienia przedmiotowej sprawy oraz do wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych przewlekłości prowadzonego postępowania.
Postanowieniem z 15 lipca 2024 r. Minister Rozwoju i Technologii uznał, że Wojewoda Podlaski nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania w tej sprawie.
W dniu 15 lipca 2024 r. wykonawca przekazał Wojewodzie operaty szacunkowe określające wartość nieruchomości przejętych pod realizację ww. inwestycji drogowej.
Pismem z 16 września 2024 r. Wojewoda Podlaski zwrócił się do Okręgowego [...] Sp. z o.o. o pisemne wyjaśnienie powstałych podczas weryfikacji wątpliwości, od którego uzależnione będzie dopuszczenie wycen jako dowód w postępowaniach. Zgodnie z § 8 ust. 7 pkt 2 umowy ramowej nr 1/2023 z 25 stycznia 2023 r., wykonawca zobligowany jest do ustosunkowania się do ww. pisma w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia. Na dzień złożenia skargi do Sądu ww. termin nie upłynął.
W dniu 12 września 2024 r. (data wpływu 16 września 2024 r.) Skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Podlaskiego w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za przejęcie nieruchomość - działki nr [...], [...] oraz [...], obręb [...], m. B. - w związku z jej przejęciem z mocy prawa przez Skarb Państwa, na podstawie decyzji Wojewody Podlaskiego z 21 lutego 2024 r.
Wspomnianym na wstępie wyrokiem z 27 listopada 2024 r. II SAB/Bk 98/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę.
Sąd I instancji, przedstawiając poglądy judykatury na rozumienie terminów bezczynności i przewlekłości postępowania, zaznaczył, że wobec nadania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności organ zobowiązany był co do zasady do ustalenia odszkodowania w terminie 60 dni od daty nadania rygoru. Nie oznacza to jednak, że w tej sytuacji organ nie mógł skorzystać z możliwości procesowych określonych w art. 36 § 1 k.p.a. i odroczyć termin załatwienia sprawy ze względu na jej skomplikowany charakter i konieczność podejmowania niezbędnych czynności dowodowych celem sprostania wymogom zasady prawdy obiektywnej, informując jednocześnie strony o przyczynach zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.
Sąd I instancji wskazał, że Skarżąca w sposób wybiórczy przedstawiła przebieg postępowania. Przytoczyła jedynie, że przez okres 7 miesięcy od dnia wydania decyzji tzw. ZRID, nie tylko nie została wydana decyzja ustalająca odszkodowanie w sprawie, ale nie został sporządzony nawet operat szacunkowy wyceniający wartość nieruchomości. Podniosła, że jedynymi czynnościami organu było zawiadomienie o wszczęciu postępowania z 4 marca 2024 r. a następnie pismo z 5 marca 2024 r. od rzeczoznawcy majątkowego o wyznaczeniu na 18 kwietnia 2024 r. terminu oględzin nieruchomości. Skarżąca całkowicie pominęła fakt, że w zawiadomieniu Wojewody Podlaskiego z 4 marca 2024 r. o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość stanowiącą uprzednio własność Skarżącej wskazano przewidywany termin załatwienia niniejszej sprawy do 31 grudnia 2024 r. Autor skargi pominął również fakt, że w dniu 27 marca 2024 r. Wojewoda Podlaski zawarł z Okręgowym [...] Sp. z o. o. w O. umowę ramową na sporządzenie operatów szacunkowych określających wartość nieruchomości przejętych z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa w związku z realizacją ww. inwestycji drogowej.
Realizując zapisy tej umowy, w pierwszej kolejności 18 kwietnia 2024 r., tj. w terminie wyznaczonym w ww. umowie, rzeczoznawca majątkowy przeprowadził oględziny wycenianych gruntów, dokonał ich zinwentaryzowania oraz sporządził z tej czynności protokoły. Zgodnie z zawartą umową, polegającą na sporządzeniu operatów szacunkowych, wykonawca zobowiązał się do sporządzenia ww. opracowań w ciągu 110 dni od daty podpisania ww. umowy. W ww. terminie, tj. 15 lipca 2024 r. przekazane zostały Wojewodzie przez wykonawcę operaty szacunkowe określające wartość nieruchomości przejętych pod realizację ww. inwestycji drogowej (protokół z 5 sierpnia 2024 r.). Z akt sprawy wynika również, że pismem z 16 września 2024 r. Wojewoda Podlaski zwrócił się do Okręgowego [...] Sp. z o.o. o pisemne wyjaśnienie powstałych podczas weryfikacji operatów szacunkowych wątpliwości w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia (stosownie do § 8 ust. 7 pkt 2 umowy ramowej nr [...] z dnia 25 stycznia 2023 r.). Na dzień złożenia skargi do Sądu ww. termin nie upłynął.
Chronologia przedstawionych wyżej czynności nie potwierdza, zdaniem Sądu I instancji, tezy o bezczynności organu (brak podjęcia czynności od chwili wszczęcia postępowania) oraz przewlekłości prowadzonego postępowania (gdyż sporadycznie podejmowane przez organ czynności są pozorne i nie zawierają żadnego stanowiska merytorycznego w sprawie). Ww. czynności, jak słusznie podniósł organ w odpowiedzi na skargę, mają przede wszystkim na celu uzyskanie prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego, gdyż dopiero wtedy możliwe jest rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa. Należy również podkreślić, że Wojewoda Podlaski poinformował Skarżącą, iż postępowanie, którego dotyczy skarga nie zostanie ukończone w ustawowo przewidzianym terminie ze względu na konieczność uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, w tym sporządzenia przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego operatów szacunkowych określających wartość m.in. nieruchomości Skarżącej, co uwarunkowane było koniecznością przeprowadzenia procedury udzielenia zamówienia publicznego, na podstawie przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych oraz wskazał przewidywany termin zakończenia przedmiotowego postępowania do dnia 31 grudnia 2024 r., który to termin jeszcze nie upłynął.
Wobec powyższego Wojewoda Podlaski, zdaniem Sądu I instancji, w przedmiotowej sprawie działał na podstawie i w granicach przepisów prawa, zatem nie dopuścił się bezczynności oraz nie działał przewlekle.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. S. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
1. art. 151 i art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1 i 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi z uwagi na nieuprawnione uznanie, iż Wojewoda Podlaski nie dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, podczas gdy z obiektywnie ocenianych okoliczności sprawy jednoznacznie wynika, że organ ten nie stosował przepisów postępowania administracyjnego w sposób należyty, w szczególności wynikającej z art. 12 § 2 k.p.a. zasady szybkiego i wnikliwego rozstrzygania sprawy, do czego zobowiązane są organy administracji publicznej, co winno skutkować uznaniem bezczynności orz przewlekłości postępowania i uwzględnieniem skargi jako zasadnej, a ponadto stwierdzeniem, że bezczynne i przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa i przyznaniem od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, a nadto przez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, że Wojewoda naruszył następujące przepisy procesowe:
a) art. 35 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 12 ust. 4g specustawy drogowej, poprzez niezałatwienie sprawy w terminie określonym w tych przepisach, tj. wciągu 2 miesięcy (60 dni) zwłaszcza, że organ rozpisując postępowanie w sprawie udzielenia zamówienia publicznego przyczynił się do przedłużenia postępowania, a nadto wyznaczył wykonawcy termin wykonania umowy przekraczający znacznie (niemal dwukrotnie) termin ustawowy do załatwienia sprawy,
b) art. 35 § 5 k.p.a., poprzez uznanie, że następujące sytuacje nie stanowiły opóźnienia zawinionego przez organ bądź stanowiły terminy przewidziane w przepisach prawa do przeprowadzenia określonych czynności, dlatego nie zostały wliczone do ogólnego czasu trwania postępowania określonego ustawą: konieczność przeprowadzenia przetargu publicznego w trybie p.z.p. w celu wyłonienia rzeczoznawcy majątkowego, wyznaczenie łącznego terminu na sporządzenie opinii tj. 110 dni i nieuzasadnione oczekiwanie na sporządzenie przez jednego rzeczoznawcę 168 operatów szacunkowych,
c) art. 36 § 1 i 2 k.p.a. poprzez wyznaczanie kolejnych terminów załatwienia sprawy, podczas gdy nie było to usprawiedliwione obiektywnymi przeszkodami uniemożliwiającymi terminowe zakończenie postępowania,
d) art. 8 i art. 12 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób budzący nieufność skarżącej do władzy publicznej, w sposób przewlekły zamiast działać wnikliwie i szybko, poprzez zaniechanie posługiwania się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, tj. wyłonienia rzeczoznawcy majątkowego z wolnej ręki zamiast w trybie zamówienia publicznego, ewentualnie rozpisanie przetargu publicznego odpowiednio wcześniej i tylko w celu sporządzenia jednej wyceny bądź wyznaczenia krótszego terminu na wykonanie zamówienia publicznego przez wykonawcą.
2. niezastosowanie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art 84 § 1 k.p.a. przez brak oceny czynności organu w zakresie prawidłowości zastosowania przez organ przepisu 84 § 1 k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy przy ocenie argumentu Sądu, że organ był zobligowany do przeprowadzenia przetargu zgodnie z przepisami p.z.p.
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła także naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnią lub niewłaściwe zastosowanie tj.:
1. art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 12 ust. 5 specustawy drogowej oraz ustawy - Prawo zamówień publicznych przez przyjęcie, że z tych regulacji wynika, iż organ był zobowiązany do wyłonienia rzeczoznawcy majątkowego celem sporządzenia operatu szacunkowego nieruchomości jedynie w drodze przeprowadzenia przetargu w trybie zamówienia publicznego. Natomiast z przepisów tych wynika jedynie obowiązek ustalenia wysokości odszkodowania po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego,
2. pominięcie przy wykładni ww. przepisów art. 12 ust. 4a specustawy drogowej, co miało wpływ na błędną wykładnię przepisów art 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 12 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.
W oparciu o powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o:
1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku;
2. zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Podlaski wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy.
Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W tej sprawie natomiast zarzuty postawione w ramach obydwu podstaw kasacyjnych częściowo się pokrywają oraz pozostają ze sobą w związku, wobec czego zostaną rozpoznane łącznie.
Zgodnie z art. 12 ust. 4g specustawy drogowej, a z tym przypadkiem mamy do czynienia w tej sprawie, "Jeżeli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności." Wskazany w tym przepisie termin jest terminem szczególnym, w rozumieniu art. 35 § 4 i art. 36 k.p.a. Ustawodawca postanowił, kierując się konstytucyjną zasadą słusznego odszkodowania (art. 21 ust. 2 Konstytucji), której elementem jest również czas wypłaty odszkodowania za wywłaszczenie na cel publiczny, wprowadzić sześćdziesięciodniowy termin załatwienia sprawy, jeśli decyzji o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Zakładając racjonalność ustawodawcy należy przyjąć, że ustalając taki termin miał on na uwadze, że będzie się to wiązało z koniecznością powołania rzeczoznawcy majątkowego (co wynika z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej w związku z art. 7 i art. 156 ust. 1 u.g.n.), często z zastosowaniem ustawy z 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych.
Termin sześćdziesięciodniowy z art. 12 ust. 4g specustawy drogowej, jako termin proceduralny, może być przedłużony według reguł określonych w art. 36 ust. 2 k.p.a. Zarzut naruszenia art. 12 ust. 4g specustawy drogowej należy więc oceniać z perspektywy właściwego zastosowania art. 36 k.p.a. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku zawarł ocenę, że nie dopatrzył się opieszałości w wyznaczaniu i przeprowadzaniu przez Wojewodę Podlaskiego czynności procesowych, które w okolicznościach tej sprawy były niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny tej oceny nie podziela.
Przede wszystkim zauważyć należy, że nawet gdyby w grę wchodziła konieczność stosowania ustawy - Prawo zamówień publicznych, czego Sąd I instancji nie analizował, przyjmując a priori, że organ miał taki obowiązek, to nie można zakładać, że na podstawie umowy zawartej w wyniku zastosowania procedury zamówienia publicznego można w sposób dowolny wydłużać ustawowe terminy załatwienia sprawy, a po drugie, że jest to okoliczność niezależna od organu. Nawet bowiem jeśli organ zamierza przeprowadzić procedurę zamówienia publicznego w celu wyłonienia rzeczoznawcy majątkowego, to powinien to uczynić tak, aby nie przekraczać ustawowego terminu załatwienia sprawy. Dopiero ewentualne nieprzewidziane okoliczności, które doprowadziły do wydłużenia procedury wyłonienia rzeczoznawcy lub sporządzenia operatu szacunkowego, mogłyby usprawiedliwić zastosowanie art. 36 k.p.a. W niniejszej sprawie natomiast organ z założenia przyjął, na co słusznie zwrócił uwagę autor skargi kasacyjnej, że na sporządzenie operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy będzie miał 110 dni od podpisania umowy, czyli prawie dwukrotnie dłużej, niż wynosi ustawowy termin załatwienia sprawy, a zawarcie umowy nastąpiło 27 marca 2024 r. (według ustaleń Sądu I instancji), czyli ponad miesiąc od nadania decyzji z 21 lutego 2024 r. rygoru natychmiastowej wykonalności. Takiego działania nie można uznać za niezależne od organu i w konsekwencji usprawiedliwiające przedłużenie terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 k.p.a. Na uwzględnienie zasługują zatem zarzuty zawarte w pkt 1.a), b) i c) skargi kasacyjnej.
Zauważyć też należy, że Skarżąca przed Sądem I instancji zarzuciła organowi zarówno bezczynność, jak i przewlekłość postępowania. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. są to dwa różne przejawy bezprawności organu, jednakże "W sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania to sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy (...) ocenia czy w sprawie wystąpiła bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 P.p.s.a., jeżeli nie ma podstaw do odrzucenia albo oddalenia skargi, bądź umorzenia postępowania sądowego" (zob. postanowienie NSA z 26.07.2012 r. II OSK 1360/12). Podnosi się także, że "(...) bezczynność i przewlekłość są wprawdzie dwiema odrębnymi instytucjami procesowymi, jednak objęcie jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną. Podkreśla się, że sąd administracyjny zarówno w przypadku skargi na bezczynność, jak i na przewlekłe prowadzenie postępowania ma obowiązek rozstrzygnąć - w tych samych okolicznościach faktycznych - spór o legalność braku wydania aktu lub podjęcia czynności. Przedmiotem obu postępowań jest ustalenie, czy zachodzi potrzeba zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. W obu sprawach sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, ich zastosowanie jest zaś obowiązkowe w razie stwierdzenia jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (por. postanowienie NSA z 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 774/12, wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 709/12, postanowienie NSA z 24 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 34/13, wyrok NSA z 30 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2565/13, postanowienie NSA z 2 października 2014 r. sygn. akt I OZ 819/14, postanowienie NSA z 16 października 2014 r. sygn. akt I OZ 871/14, postanowienie NSA z 4 września 2015 r. sygn. akt II OZ 753/15, wyrok NSA z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 255/16, wyrok NSA z 21 września 2018 r. sygn. akt I OSK 16/17, wyrok NSA z 18 września 2019 r. sygn. akt II OSK 1290/19, postanowienie NSA z 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2317/19, wyrok NSA z 17 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 3990/19, postanowienie NSA z 26 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 4015/19, P. Kornacki, Glosa krytyczna do wyroku WSA w Krakowie z 20 września 2011 r. sygn. akt II SAB/Kr 67/11, publ. ZNSA 2012, nr 3, G. Rząsa, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19, publ. OSP 2021/1/5)" - postanowienie NSA z 11.08.2021 r. II OSK 1422/21, LEX nr 3311123.
Zgodnie z legalną definicją bezczynność zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności. Natomiast pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2017, art. 3 Nb 78), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37 Nb 4). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12). Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji będzie zatem musiał rozstrzygnąć, z którą z tych instytucji procesowych mamy do czynienia w niniejszej sprawie, skoro nietrafna okazała się dotychczasowa ocena stanu bezprawności organu, przedstawiona wyżej, polegająca na przyjęciu, że wyłonienie rzeczoznawcy majątkowego w opisanej w zaskarżonym wyroku procedurze zamówienia publicznego i umowne wyznaczenie mu 110 dni na sporządzenie operatu szacunkowego, usprawiedliwiało przedłużenie terminu w trybie art. 36 k.p.a. z przyczyn niezależnych od organu. Jak to już podkreślono wyżej, to sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy ocenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 p.p.s.a.
Odnoszenie się natomiast do zarzutów postawionych w oparciu o pierwszą podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) było w tej sytuacji przedwczesne, skoro w zaskarżonym wyroku Sąd nie zajął dotychczas stanowiska, czy wyłonienie rzeczoznawcy majątkowego w procedurze zamówień publicznych było konieczne i uzasadnione.
Mając to na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku).