I OSK 224/12

I OSK 224/12 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2012-04-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-01-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Dzbeńska /przewodniczący/
Irena Kamińska
Leszek Kiermaszek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne
Przejęcie mienia
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 958/11 - Wyrok WSA w Warszawie z 2011-09-30
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1945 nr 10 poz 51
§ 5
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 156 § 1 pkt 2 i 4 i ust. 2, art. 158 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2012 poz 270
art. 170, art. 171
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 958/11 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta Krakowa na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Skarbu Państwa na rzecz P. Sp. z o.o. w Krakowie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 958/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta Krakowa na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie dotyczącej przeprowadzenia reformy rolnej, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję tegoż Ministra z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...]. Jednocześnie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku i zasądził od organu administracyjnego na rzecz skarżącego kwotę 440 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją z dnia [...] lipca 1993 r. nr [...] Wojewoda Krakowski, po rozpoznaniu podania J. T., działając na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.), odmówił stwierdzenia, że nieruchomość położona w P. objęta księgami wieczystymi nr lwh [...] i lwh [...] gm. Kat. [...], stanowiąca własność przedsiębiorstwa "P." Sp. z o.o. w K., nie podlegała przejęciu na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. a dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.).
Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez J. T. Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej decyzją z dnia [...] lutego 1996 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody Krakowskiego.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 lutego 1998 r., sygn. akt IV SA/Wa 625/96 oddalił skargę J. T. na wymienioną wyżej decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] lutego 1996 r. Sąd przyjął, że skarżący nie legitymuje się interesem prawnym do jej wniesienia, co tym samym wyłącza możliwość dokonania oceny legalności zaskarżonej decyzji.
Wnioskiem z dnia 10 maja 2006 r., uzupełnionym w piśmie z dnia 21 kwietnia 2008 r., "P." Sp. z o.o. w K. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] lutego 1996 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia [...] lipca 1993 r. podnosząc, że decyzje te wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa.
Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w oparciu o art. 158 § 2 i art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdził, że decyzja Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] lutego 1996 r. nr [...] oraz utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody Krakowskiego z dnia [...] lipca 1993 r. nr [...] wydane zostały z naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że Minister Gospodarki Żywnościowej decyzję skierował do osoby niebędącej stroną w sprawie, to jest do J. T. Tymczasem J. T. jako podmiot mający udziały w "P." Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością nie miał własnego interesu prawnego do występowania w sprawie dotyczącej tej spółki. Zachodzą zatem przesłanki do przyjęcia, że dotychczasowe decyzje dotknięte są wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 Kpa. Jednakże decyzja Ministra Gospodarki Żywnościowej została doręczona wnioskodawcy w dniu 1 marca 1996 r., zaś decyzja Wojewody Krakowskiego, zgodnie z oświadczeniem wnioskodawcy, została mu doręczona w dniu 14 lipca 1993 r. Ponieważ od daty doręczenia wymienionych decyzji upłynęło już ponad dziesięć lat stwierdzenie nieważności decyzji, mając na uwadze treść art. 156 § 2 Kpa jest już niedopuszczalne. Z tego powodu należało zdaniem Ministra stwierdzić, że decyzje wydane zostały z naruszeniem prawa.
W wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, które złożyli "P." Sp. z o.o. oraz Prezydent Miasta Krakowa, decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2008 r.
Na powyższą decyzję wniesione zostały do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie trzy skargi: Gminy Miejskiej Kraków i Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Prezydenta Miasta Krakowa oraz "P." Sp. z o.o. w K.
Prezydent Miasta Krakowa w skardze podniósł został zarzut naruszenia art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niewzięcie pod uwagę prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 1998 r., a nadto naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 i art. 158 § 2 Kpa poprzez zastosowanie tych przepisów w sytuacji, gdy brak było podstaw do ich zastosowania. Skarżący wskazali, że decyzja Ministra Gospodarki Żywnościowej była już przedmiotem oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny, który oddalił wniesioną na nią skargę, a to oznacza, że Sąd musiał skontrolować decyzję merytorycznie. Naczelny Sąd Administracyjny miał zaś obowiązek z urzędu stwierdzić nieważność decyzji, jeżeli istniały ku temu przesłanki. Skoro Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził nieważności kontrolowanych decyzji, to ich legalność nie może już być kwestionowana, gdyż naruszałoby to powagę rzeczy osądzonej. Nieuzasadniony jest więc pogląd Ministra, że Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że decyzja skierowana została do osoby nie będącej stroną w sprawie.
Pozostałe dwie skargi Gminy Miejskiej Kraków oraz "P." Sp. z o.o. w K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznał oddzielnie (wyrokiem z dnia 23 października 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 387/09 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi i poprzedzającą ją decyzję tegoż Ministra z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] oraz orzekł o kosztach).
W uzasadnieniu zaś wyroku z dnia 30 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 958/11 uwzględniającego skargę Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Prezydenta Miasta Krakowa, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził na wstępie, że skarga zasługuje na uwzględnienie jednak z przyczyn, które Sąd wziął pod rozwagę z urzędu. W pierwszej kolejności Sąd odniósł się do zarzutu naruszenia art. 170 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd wskazał, że zgodnie z treścią tego przepisu wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. W uzasadnienia wyroku dnia 5 lutego 1998 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że podstawową kwestią, wymagającą rozstrzygnięcia, a warunkującą możliwość merytorycznego rozpoznania sprawy jest legitymacja procesowa skarżącego. W dalszej części uzasadnienia wyroku Sąd ten wskazał, że J. T. nie ma legitymacji do wniesienia skargi, co wyłącza możliwość dokonywania przez sąd administracyjny oceny legalności zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny w tamtym postępowaniu ograniczył się jedynie do zbadania, czy skarżący posiadał przymiot strony uprawniający go do wniesienia skargi. W sytuacji stwierdzenia, że skarżącemu taki przymiot nie przysługuje za niedopuszczalne uznał badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.
Oddalenie skargi z powodu uznania, że skarżącemu nie przysługuje status strony postępowania w istocie wywołuje takie skutki jak odrzucenie skargi. Odrzucenie skargi następuje wówczas, gdy jest oczywiste, że skargę wniosła osoba nieuprawniona, natomiast w sytuacji, gdy ustalenie tej okoliczności wymaga analizy materiału dowodowego wydawane jest orzeczenie o oddaleniu skargi. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej wówczas sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Organy administracji wszczęły postępowanie w oparciu o wniosek złożony przez osobę nieuprawnioną, w toku postępowania osoba ta była traktowana jak strona. Z tych też względów skarga wniesiona przez tę osobę nie została odrzucona, lecz oddalona z braku legitymacji skargowej bez dokonania merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Tym samym Sąd nie podzielił poglądu skarżącego Skarbu Państwa, że prowadzenie kolejnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] lutego 1996 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia [...] lipca 1993 r. prowadzi do naruszenia powagi rzeczy osądzonej.
Wojewódzki Sad Administracyjny nie zgodził się także z zarzutem, iż stwierdzenie, że J. T. nie miał interesu prawnego we wniesieniu skargi, nie przesądza o tym, że nie miał on interesu prawnego do występowania w postępowaniu administracyjnym. Sąd wskazał, że J. T. nie miał interesu prawnego zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym. Decyzje, których stwierdzenia nieważności domagał się dotyczyły nieruchomości, która stanowiła własność Spółki "P.". Spółka z ograniczona odpowiedzialnością jest odrębnym bytem prawnym, którego reprezentacja była uregulowana w kodeksie handlowym, a obecnie w kodeksie spółek handlowych. Tylko organy spółki wskazane przepisami prawa mają prawo występować w jej imieniu, nie może w jej imieniu występować jej udziałowiec, jeśli jedynym uprawnieniem do działania w imieniu spółki, na jakie się powołuje, jest okoliczność, że posiada udziały w spółce. Do uprawnień wspólnika, wynikających z faktu posiadania udziałów w spółce z o.o., nie wchodzi uprawnienie do reprezentowania spółki. J. T. miał jedynie interes faktyczny polegający na tym, że gdyby Spółka odzyskała nieruchomość, której dotyczyły przedmiotowe decyzje, powiększyłby się jej majątek, a w konsekwencji i jego majątek, gdyż wzrosłaby wartość posiadanych udziałów.
Dopuszczalne jest więc w tej sytuacji ponowne badanie przez organy administracji decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] lutego 1996 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia [...] lipca 1993 r. pod kątem istnienia przesłanek, które dawałyby podstawę do stwierdzenia ich nieważności.
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych jest postępowaniem nadzwyczajnym i wyjątkiem od zasady trwałości takich decyzji. Podstawy stwierdzenia nieważności decyzji wymienione są enumeratywnie w art.156 § 1 Kpa. W sytuacji, gdy w sprawie występuje kilka różnych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji, za podstawę stwierdzenia nieważności należy przyjąć przesłankę najdalej idącą. Przyjęcie odmiennego poglądu byłoby, zdaniem Sądu, nie do pogodzenia z zasadą praworządności oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 7 i art. 8 Kpa).
Wniosek skarżącej Spółki "P." wskazywał na istnienie wady uzasadniającej stwierdzenie nieważności decyzji, a mianowicie wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. Porównanie przesłanek nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 Kpa prowadzi do wniosku, że dalej idącą przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa. Możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu skierowania jej do osoby niebędącej stroną w sprawie ograniczona jest dziesięcioletnim terminem, liczonym od daty doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Stwierdzenie zaś nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest niedopuszczalne tylko wówczas, gdy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne (stwierdzenie nieważności decyzji z tego powodu nie jest ograniczone żadnym terminem).
W konsekwencji swych rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że rozstrzygając wniosek skarżącej Spółki o stwierdzenie nieważności decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi winien więc był dokonać jej oceny także pod kątem istnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Ograniczenie się do oceny decyzji tylko pod kątem zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 Kpa w sytuacji, gdy wnioskodawca wskazywał na istnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa narusza art. 107 § 3 Kpa. Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazał powodów ograniczenia się do zbadania, czy decyzja Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej i utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody Krakowskiego dotknięte są wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 4 Kpa. Wskazana wadliwość mogła mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Rozważenie przez Ministra argumentu Spółki, że decyzje wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa mogłoby spowodować stwierdzenie ich nieważności z tej przyczyny i wyeliminowania ich z obrotu prawnego, chyba że decyzje te wywołały nieodwracalny skutek prawny.
Z tych wszystkich powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnił skargę i orzekł o kosztach postępowania.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2011 r. skargę kasacyjną wniósł Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta Krakowa. Zaskarżając powyższy wyrok w całości w skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty:
1) naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 170 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez błędne ustalenie, że Minister nie miał obowiązku zastosować tego przepisu w związku z istnieniem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 1998 r. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieuwzględnienie zarzutów zawartych w skardze,
2) naruszenia prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 w związku z pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że w sytuacji gdy zachodzi podstawa nieważności postępowania określona w art. 156 § 1 pkt 4 Kpa organ powinien zbadać, czy te same okoliczności nie powodują nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.
W oparciu o te zarzuty wnoszący skargę kasacyjną Skarb Państwa wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazania sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji decyzje Wojewody Krakowskiego z dnia [...] lipca 1993 r. oraz Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] lutego 1996 r. stanowiły już przedmiot kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 5 lutego 1998 r. oddalił skargę, a nie odrzucił ją. Wynika z tego, że Sąd musiał skontrolować te decyzje z punktu widzenia ich nieważności, taki obowiązek spoczywał na sądzie mając na uwadze obowiązujące w dacie orzekania przepisy art. 22 ust. 3 i art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Okoliczności, na które powołuje się Spółka P., istniały już w chwili wydawania tego wyroku, stąd Naczelny Sąd Administracyjny posiadał o nich wiedzę.
Odwołując się następnie do poglądu wyrażonego przez NSA m.in. w wyrokach z dnia 10 lutego 2003 r., sygn. akt II SA 815/01 i 8 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 30/09 autor skargi kasacyjnej stwierdził, że wyrok oddalający skargę zamknął organom administracyjnym możliwość korzystania z nadzwyczajnych postępowań właściwych dla uchylenia wadliwych ostatecznych decyzji. Zgodnie zaś z uchwałą NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 Kpa. Ponowna kontrola narusza więc powagę rzeczy osądzonej (art. 170 Ppsa), a obowiązujące przepisy nie stwarzają podstaw do przyjęcia, że niektóre merytoryczne wyroki powodują postanie powagi rzeczy osądzonej, a niektóre nie.
Wnoszący skargę kasacyjną nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że wszczęcie postępowania nieważnościowego na wniosek J. T., a następnie wydanie przez organy decyzji może być oceniane z punktu widzenia istnienia przesłanki stwierdzenia nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, gdyż okoliczności te stanowią podstawę do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 Kpa. Są to dwie oddzielne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, a druga z nich jako szczególna została przez organ zastosowana, nie zaś pierwsza bardzo ogólna "rażącego naruszenia prawa". Nie może przy tym budzić wątpliwości, że w każdej sytuacji uchybienie polegające na skierowaniu decyzji do osoby, która nie była strona w sprawie konsumuje ewentualne wcześniejsze uchybienie polegające na wszczęciu postępowania na wniosek osoby niebędącej stroną.
Autor skargi kasacyjnej zauważył, że możliwość zaskarżenia wyroku uwzględniającego skargę w sytuacji, gdy strona nie zgadza się z uzasadnieniem, dopuścił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 24 marca 2006 r., sygn. akt I FSK 750/05.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną "P." Sp. z o.o. w K. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Skarżący kasacyjnie Skarb Państwa w piśmie procesowym z dnia 13 kwietnia 2012 r. podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna Skarbu Państwa nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. W pierwszej kolejności należy się odnieść do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów realizowanych w granicach podstawy naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej Ppsa).
Wnoszący skargę kasacyjną naruszenie przepisu art. 170 Ppsa upatruje w tym, że Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1998 r., sygn. akt IV SA 626/96 oddalający skargę na kontrolowaną w tamtym postępowaniu decyzję zamknął organowi administracji możliwość korzystania z nadzwyczajnego postępowania w celu stwierdzenia nieważności tej decyzji. Należy więc stwierdzić, że każde orzeczenie prawomocne, zgodnie z wypływającą z treści art. 170 Ppsa zasadą poszanowania prawa, wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Dokonując jednakże oceny zakresu związania prawomocnym orzeczeniem sądu należy mieć na względzie, że wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia (art. 171 Ppsa). Oznacza to, że zakres związania prawomocnym wyrokiem sądu i powaga rzeczy osądzonej (res iudicata) odnoszą się do tego, co było przedmiotem rozstrzygnięcia w konkretnej, rozpoznawanej przez sąd sprawie. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawi się dana kwestia już rozstrzygnięta, nie może stanowić przedmiotu oddzielnego badania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1103/10 – Lex nr 992476 i z dnia 10 sierpnia
2011 r., sygn. akt I OSK 1395/10 – Lex nr 1068391).
Słusznie zatem przyjął Sąd pierwszej instancji, że w sytuacji gdy do organu administracji wpłynie podanie zawierające żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, w stosunku do której uprzednio sąd administracyjny prawomocnym wyrokiem oddalił skargę, rzeczą tego organu na wstępnym etapie jest dokonanie oceny, czy nie zachodzi prawna przeszkoda do nadania dalszego biegu temu podaniu. Wymaga to zbadania, co było przedmiotem rozstrzygnięcia w prawomocnym wyroku Sądu. Oddalenie bowiem skargi na określoną decyzję, w wyniku przeprowadzonej przez sąd administracyjny kontroli jej zgodności z prawem, zamyka organowi administracji możliwość uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania zmierzającego do stwierdzenia nieważności tej decyzji, jednakże, co umknęło autorowi skargi kasacyjnej, nie w każdej sytuacji, lecz tylko w takim zakresie, w jakim dana kwestia prawna została już rozstrzygnięta w prawomocnym wyroku oddalającym skargę. W takim zakresie prawomocny wyrok ma powagę rzeczy osądzonej.
Odwołując się do stanowiska i argumentacji Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartej w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 7 grudnia
2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 (ONSAiWSA 2010 r. Nr 2, poz. 18) należy stwierdzić, że w trakcie wstępnego badania konieczne jest ustalenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku kontroli decyzji w jej całokształcie, a zatem także przy uwzględnieniu okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia na podstawie art. 156 § 1 Kpa. Jeżeli tak, to wyrok prawomocny zamknie organowi administracji możliwość prowadzenia postępowania w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż ponowna kontrola wkraczałaby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej. Nie stanowi natomiast przeszkody dla merytorycznego prowadzenia postępowania nieważnościowego wydanie przez sąd administracyjny wyroku oddalającego skargę z powodu braku legitymacji skargowej po stronie skarżącego, w takim bowiem przypadku poza zakresem kontroli pozostawała uprzednio kwestia zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Tylko bowiem skuteczne wniesienie skargi przez podmiot do tego uprawniony umożliwia merytoryczne rozpoznanie sprawy (por. również uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt I OPS 1/04 – ONSAiWSA 2005 r. Nr 4, poz. 62).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że bezspornym jest, iż Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 lutego 1998 r., sygn. akt IV SA 626/96 po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. T. na decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] lutego 1996 r. w przedmiocie stwierdzenia, czy nieruchomość stanowiąca własność "P." Sp. z o.o. podlegała przyjęciu na cele reformy rolnej skargę tę oddalił z braku legitymacji do jej wniesienia przez skarżącego. W pisemnych motywach tego wyroku Sąd jednoznacznie wskazał, że "uznanie skarżącego za podmiot nie mający legitymacji do wniesienia skargi wyłącza możliwość dokonywania przez sąd administracyjny oceny legalności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Krakowskiego odmawiającej stwierdzenia, że należąca do spółki nieruchomość nie podlegała przejęciu na cele reformy rolnej". W tej sytuacji nie mogą odnieść zamierzonego celu twierdzenia wnoszącego skargę kasacyjną, że Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w stanie prawnym pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) z uwagi na treść art. 21 tej ustawy obowiązany był dokonać kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w pełnym zakresie. Wskazać jedynie przyjdzie, że także w okresie obowiązywania poprzedniej ustawy normującej postępowanie w sprawie z zakresu kontroli działalności administracji publicznej w orzecznictwie i doktrynie ukształtowany był pogląd, że stwierdzenie braku legitymacji czynnej po stronie skarżącego wyłącza merytoryczną kontrolę, także w zakresie istnienia przesłanek nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 Kpa. Zasadnie więc przyjął Sąd pierwszej instancji, że wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku oddalającego skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z braku legitymacji skarżącego nie stanowiło prawnej przeszkody we wszczęciu i prowadzeniu postępowania w trybie nadzwyczajnym, w konsekwencji rozpoznaniu co do istoty żądania "P." Sp. z o.o. w K.
Z przytoczonych powodów pozbawiony podstaw okazał się zarzut wydania zaskarżonego wyroku z naruszeniem art. 170 Ppsa. Wobec zaś niepodzielenia zasadności zarzutu obrazy tego przepisu postępowania i niewskazaniu innych naruszeń procesowych, zgłoszony w ramach omawianej podstawy kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa również nie zasługuje na uwzględnienie.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia materialnoprawnych przepisów art. 156 § 1 pkt 2 i 4 Kpa przez dokonanie ich błędnej wykładni w punkcie wyjścia należy stwierdzić, że przepisy te określają przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Wadami kwalifikowanymi są zarówno wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), jak i skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie (pkt 4). Wystąpienie którejkolwiek z tych przesłanek stanowi samodzielną podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, chyba że zachodzi przesłanka negatywna, których katalog wyczerpująco określony został w art. 156 § 2 Kpa. Wbrew zarzutowi wnoszącego skargę kasacyjną żaden przepis nie wyłącza możliwości badania, czy decyzja obarczona wadą nieważności w postaci skierowania jej do osoby, nie będącej stroną w sprawie, nie jest dotknięta jeszcze innymi wadami powodującymi jej nieważność, w tym w postaci wydania takiej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Nie można bowiem wykluczyć takiej sytuacji, że z powodu istotnych uchybień proceduralnych oraz wadliwości o charakterze materialnoprawnym w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, poczynając od chwili wszczęcia aż do jego zakończenia, organ administracyjny dopuści się naruszeń, które doprowadziły do wydania decyzji obarczonej wadami kwalifikowanymi, o których mowa w pkt 2, jak i 4 art. 156 § 1 Kpa. Zatem decyzja nieważna z powodu skierowania jej do osoby nie będącej stroną w sprawie, może być również, z powodu innych wadliwości, dotknięta nieważnością wobec wydania jej z rażącym naruszeniem prawa.
Jak już zauważono, stwierdzenie w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przesłanki negatywnej (art. 156 § 2 Kpa) wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności pomimo wystąpienia wady kwalifikowanej w rozumieniu art. 156 § 1 Kpa. Słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że podzielenie argumentacji strony skarżącej, ponowionej w skardze kasacyjnej, doprowadziłoby do sytuacji, że stwierdzenie że decyzja skierowana została do osoby nie będącej stroną w sprawie, a ponadto wydana została z rażącym naruszeniem prawa, po upływie dziesięciu lat od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia wyłączałoby dopuszczalność stwierdzenia nieważności, a jedynie uprawniałoby do podjęcia decyzji na podstawie art. 158 § 2 Kpa. Tymczasem, w omawianej sytuacji, dopuszczalność stwierdzenia wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa nie została ograniczona żadnym terminem, co wynika expressis verbis z treści art. 156 § 2 Kpa.
Z przytoczonych powodów nie do obrony okazał się zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni omawianych przepisów. Zaskarżony wyrok nie może być również postrzegany jako wydany z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, skoro brak jest podstaw do przyjęcia, by zachodziły przyczyny uzasadniające uchylenie kontrolowanej decyzji z powodu naruszenia przepisów prawa materialnego przez organ, którego decyzję zaskarżono.
Stosownie do art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia takich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na mocy art. 184 Ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego, które sprowadzają się do wynagrodzenia pełnomocnika procesowego będącego adwokatem, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 Ppsa.