I OSK 2238/22

I OSK 2238/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jolanta Rudnicka /przewodniczący sprawozdawca/
Karol Kiczka
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2481/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-04-04
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
art. 60 ust. 1 i 3
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Dz.U. 1982 nr 19 poz 147
art. 3
Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 28
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Karol Kiczka po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P., E. D., G. B., A. R. i M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2481/21 w sprawie ze skargi M. P., E. D., G. B., A. R. i M. Z. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 sierpnia 2021 r. nr DAP-WN-727-36/2021/WWP w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2481/21, po rozpoznaniu skargi M. P., E. D., G. B., A. R. i M. Z. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 sierpnia 2021 r., nr DAP-WN-727-36/2021/WWP, w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 maja 2021 r. nr DAP-WPK-727-130-40/2017/MGa; w pkt 2. zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz M. P., E. D., G. B., A. R. i M. Z. solidarnie kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z dnia 29 grudnia 2000 r., znak: GKN.Z.7723-l/Zm/33/2000 ("decyzja komunalizacyjna"), Wojewoda Lubelski, działając na podstawie art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. z 1998r., Nr 133, poz. 872 – dalej "ustawa komunalizacyjna"), stwierdził nabycie z mocy prawa przez Powiat Ziemski Zamość z dniem 1 stycznia 1999 r. mienia Skarbu Państwa, będącego w trwałym zarządzie Domu Dziecka Nr [...] w Z., w postaci nieruchomości zabudowanej położonej w Z. przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 5,3042 ha oraz w postaci majątku ruchomego – środków trwałych i przedmiotów nietrwałych oraz innych, według spisu z natury.
Postanowieniem z dnia 12 stycznia 2001 r., znak: GKN.Z.7723-l/Zm/33/2000, Wojewoda Lubelski sprostował z urzędu błąd pisarski w w/w decyzji z dnia 29 grudnia 2000 r. w ten sposób, że na stronie 1 decyzji w wierszu 5 wpisano "stwierdzam nabycie z mocy prawa przez Powiat Ziemski Zamość", a winno być: "stwierdzam nabycie z mocy prawa przez Powiat Zamojski".
Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w decyzji komunalizacyjnej Wojewody Lubelskiego wystąpili M. P., E. D., G. B., A. R. oraz M. Z.
Postanowieniem z dnia 21 maja 2014 r., znak: MSP/DMSP/2344/MW/14, Minister Skarbu Państwa zawiesił postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia 29 grudnia 2000 r. do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nie podpadania pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzenie reformy rolnej ww. nieruchomości.
Postępowanie zostało podjęte przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia 12 stycznia 2021 r.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia 4 maja 2021 r., znak: DAP-WPK-727-130-40/2017/MGa, orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia 29 grudnia 2000 r.
Decyzją z dnia 27 sierpnia 2021 r., znak: DAP-WN-727- 36/2021/WWP, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 4 maja 2021 r.
Minister podał, że w księdze wieczystej Kw nr [...] według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., jako właściciel działki nr [...] położonej w Z. ul. [...] ujawniony był Skarb Państwa w trwałym zarządzie Domu Dziecka nr [...] w Z. Skarżący nie wykazali się tytułem prawnorzeczowym do mienia objętego komunalizacją. Organ wskazał, że nie kwestionuje pozostawania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 marca 2019r., którą m.in. uchylono decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 31 stycznia 2012r. w całości i orzeczono w pkt 1), że projektowana działka nr [...] o pow. 2,76 ha, wydzielona na wstępnym podziale działki nr [...] w ark. 2 o pow. 5,3042 ha, stanowiącej część byłej nieruchomości ziemskiej "[...]" w Ordynacji Zamojskiej – nie podpadała pod działanie przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej; w pkt 2), że projektowana działka nr [...] o pow. 2,5442 ha, wydzielona na wstępnym podziale działki nr [...] w ark. 2 o pow. 5,3042 ha, stanowiącej część byłej nieruchomości ziemskiej "[...]" w Ordynacji Zamojskiej – podpadała pod działanie przepisów dekretu PKWN.
Zdaniem Ministra to wpis w księdze wieczystej danej nieruchomości ma kluczowe znaczenie dla ustalenia jej stanu faktyczno – prawnego. Przeprowadzenie dowodu przeciwko domniemaniu, wynikającemu z treści wpisu ujawnionego w księdze wieczystej jest zagadnieniem prawa cywilnego i jest zastrzeżone wyłącznie dla właściwości sądu powszechnego i nie daje organom administracji publicznej jakiejkolwiek ingerencji w ich treść.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli: M. P., E. D., G. B., A. R. i M. Z..
Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje organów obu instancji oraz orzekł o kosztach postępowania.
W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że w kwestii prawa własności Skarbu Państwa do nieruchomości będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, to zostało ono podważone na podstawie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 marca 2019 r. stwierdzającej, że projektowana działka nr [...] o pow. 2,76 ha wydzielona na wstępnym podziale działki nr [...] o pow. 5,3042 ha, stanowiącej część byłej nieruchomości ziemskiej "[...]" w Ordynacji Zamojskiej – nie podpadała pod działanie przepisów dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Sąd wskazał przy tym, że decyzja wydawana na podstawie § 5 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej ma charakter jedynie deklaratoryjny. Potwierdza jedynie, że Skarb Państwa w dacie wejścia w życie tego dekretu nie nabył spornej nieruchomości w trybie art. 2 ust. 1 lit. e) tego dekretu. Decyzja ta po uostatecznieniu się, sama w sobie, nie zmienia stanu prawnego ujawnionego na dzień komunalizacji (1 stycznia 1999 r.) w księdze wieczystej. Sąd zaznaczył, że decyzja ta nie była podstawą wpisu Skarbu Państwa do księgi wieczystej. W związku z tym Sąd wskazał, że dla możliwości skutecznego zainicjowania postępowania weryfikującego komunalizację mienia Skarbu Państwa istotne jest wykazanie prawa własności nie kiedykolwiek, lecz w dacie samej komunalizacji. Jednakże, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, organy przedwcześnie zanegowały interes prawny skarżących. Przedmiotowa nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] w m. Z. jest regulowana dwoma księgami wieczystymi, tj. KW Nr [...] założoną z wniosku z dnia 28 maja 1996 r. Urzędu Rejonowego w Zamościu oraz księgą hipoteczną Ordynacji Zamojskiej, w której jako właściciel ujawniony jest J. Z. – poprzednik prawny skarżących. W ocenie Sądu, wymaga zatem wyjaśnienia przez Ministra, czy księga wieczysta Ordynacji Zamojskiej miała w dniu 1 stycznia 1999 r. status czynnej księgi wieczystej, czy księga ta była wówczas przeniesioną do archiwum zamkniętą księgą wieczystą w rozumieniu § 38 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 18 marca 1992 r. w sprawie wykonania przepisów ustawy o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. Nr 29, poz. 128 ze zm.).
Wobec tego Sąd uznał, że przedwczesne było stwierdzenie organu, iż w stanie faktycznym sprawy walor dowodowy posiada jedynie KW Nr [...] (obecnie KW Nr [...]). Gdyby się bowiem okazało, że dla spornej nieruchomości prowadzone są dwie czynne księgi wieczyste, a w jednej z nich (KW Ordynacji Zamojskiej) jako właściciel ujawniony jest według stanu na dzień 1 stycznia 1999 r. poprzednik prawny wnioskodawców J. Z., to wówczas – zdaniem Sądu – istniałby dowód potwierdzający interes prawny skarżących w kwestionowaniu decyzji komunalizacyjnej.
Sądu I instancji stwierdził, że w przypadku istnienia w dacie komunalizacji dwóch ksiąg wieczystych zawierających sprzeczne wpisy w zakresie prawa własności nie działa domniemanie z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U 1982 nr 19 poz. 147), że ujawnione w księdze wieczystej prawo jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Istnienie dwóch ksiąg wieczystych dla jednej nieruchomości z różnymi wpisami prawa własności w sposób oczywisty nie pozwala bowiem na osiągnięcie ustawowego celu instytucji księgi wieczystej, jakim jest ustalenie stanu prawnego nieruchomości.
W takiej sytuacji – zdaniem Sądu – dwie sprzeczne ze sobą księgi wieczyste nie pozwalałyby organowi na ustalenie na ich podstawie stanu prawnego spornej nieruchomości w dacie komunalizacji. Tylko wówczas ostateczna decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 marca 2019 r. stanowiłaby tytuł prawny potwierdzający interes prawny wnioskodawców do bycia stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej.
Gdyby zaś okazało się, że stan prawny spornego gruntu na datę komunalizacji dokumentuje jedynie KW [...] (obecnie KW Nr [...]), gdyż KW Ordynacja Zamojska ma status księgi zamkniętej, to wówczas – zdaniem Sądu – decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 marca 2019 r. byłaby niewystarczająca do wykazania statusu strony postępowania nieważnościowego w rozumieniu art. 28 K.p.a. W takim przypadku stan prawny nieruchomości w dacie komunalizacji potwierdzałaby treść działu II KW [...] (obecnie KW Nr [...]) i takim stanem prawnym ujawnionym wówczas w tej księdze, na mocy art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, związany byłby MSWiA, co rzutowałoby na ocenę legitymacji wnioskodawców do bycia stroną postępowania nieważnościowego.
Wobec tego Sąd I instancji zalecił, aby w ponownie prowadzonym postępowaniu nieważnościowym organ dokonał oceny legitymacji skarżących do bycia stroną postępowania nieważnościowego w rozumieniu art. 28 w zw. z art. 157 § 2 K.p.a. Zdaniem Sądu, organ nadzoru w pierwszej kolejności winien wyjaśnić z udziałem sądu wieczystoksięgowego, czy według stanu na dzień 1 stycznia 1999 r. KW Ordynacja Zamojska miała status czynnej, czy zamkniętej księgi wieczystej. Po wyjaśnieniu tej kwestii Minister, mając na uwadze zaprezentowaną przez Sąd ocenę prawną, podejmie adekwatne do okoliczności sprawy rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyli skarżący, reprezentowani przez adwokata, zaskarżając wyrok w zakresie uzasadnienia, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W końcowej części skargi kasacyjnej wyjaśniono, że skarżący zaskarżają wyrok w całości. Jednocześnie wskazują że w przypadku, gdyby zaskarżony wyrok odpowiadał prawu, a zawierał jedynie błędne uzasadnienie skarżący wnoszą, aby oddalając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania.
Na podstawie art. 174 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r., Nr 153 poz. 1270 – dalej "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art, 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a., poprzez ich błędne zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 sierpnia 2021 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 maja 2021 r. na skutek:
- błędnego przyjęcia, iż ostateczna decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 marca 2019 r. nie potwierdza stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości według stanu na datę komunalizacji, podczas gdy z dowodów zgromadzonych w sprawie jednoznacznie wynika, iż Skarb Państwa nie był właścicielem spornej zabudowanej nieruchomości poprzednika prawnego skarżących, tj. projektowanej działki nr [...] o pow. 2,76 ha, wydzielonej na wstępnym podziale działki nr [...] w ark. 2 o pow. 5,3042 ha, dla której Sąd Rejonowy w Zamościu VI Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], stanowiącej część byłej nieruchomości ziemskiej "[...] " w Ordynacji Zamojskiej na dzień 1 stycznia 1999 r., ani też w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej przez Wojewodę Lubelskiego w dniu 29 grudnia 2000 r., sprostowanej postanowieniem Wojewody Lubelskiego z dnia 12 stycznia 2001 r., objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, a także:
- błędnego przyjęcia, iż dwie sprzeczne ze sobą księgi wieczyste nie pozwalałyby organowi na ustalenie na ich podstawie stanu prawnego spornej nieruchomości w dacie komunalizacji i co za tym miałoby iść, gdyby zaś okazało się, że stan prawny spornego gruntu na datę komunalizacji dokumentuje jedynie KW [...] (ocenie KW Nr [...]), gdyż Księga Wieczysta m. "Ordynacja Zamojska" ma status księgi zamkniętej, to wówczas decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 marca 2019 r. byłaby niewystarczająca do wykazania statusu strony postępowania nieważnościowego w rozumieniu art. 28 K.p.a., co skutkowało uchyleniem decyzji z naruszeniem zasad prawdy obiektywnej oraz praworządności oraz wbrew zebranemu w sposób kompletny materiałowi dowodowemu w sprawie, albowiem w rzeczywistości nieruchomość poprzednika prawnego skarżących nigdy nie przeszła z mocy prawa na rzecz Powiatu Zamojskiego;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a., poprzez ich błędne zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 maja 2021 r., przy braku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie jedynie w części uwzględniając zarzuty skargi, a pomijając skargę na decyzję Ministra Spraw wewnętrznych i Administracji w zakresie:
- nierzetelnego przenalizowania skutków prawnych wydanej w sprawie skarżących ostatecznej i prawomocnej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 marca 2019 r.,
- niedopuszczalnego pominięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie bezspornego i stwierdzonego ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 marca 2019 r. faktu braku przysługiwania Skarbowi Państwa prawa własności spornej nieruchomości w dniu nacjonalizacji, tj. w dniu 13 września 1944 r., a w konsekwencji w dniu 31 grudnia 1998 r. (1 stycznia 1999 r., a w konsekwencji również w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej z dnia 29 grudnia 2000 r. – por. decyzja z dnia 23 czerwca 2021 r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Zamościu z dnia 10 kwietnia 1997 r., o oddaniu w nieodpłatny zarząd nieruchomości zabudowanej położonej w Z., działki nr [...] o pow. 5,3042 ha, na której usytuowane są budynki, która to nieruchomość w części projektowanej działki nr [...] określonej w decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 marca 2019 r., 7 nie była własnością Skarbu Państwa w dniu wydania kontrolowanej decyzji administracyjnej);
- oczywiście błędnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie dowodów zgromadzonych w aktach sprawy i powołanych przez skarżących w sprawie oraz błędnej oceny tych dowodów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym a zwłaszcza:
- wadliwego wpisu prawa własności widniejącego w księdze wieczystej nr [...], z którego wynika, iż Skarb Państwa został wpisany jako właściciel na podstawie zaświadczenia Wojewody Zamojskiego z dnia 10 stycznia 1996 r., w którym stwierdzono m. in., że działka nr [...] o pow. 5,3042 ha, położona w miejscowości Z. przejęta została na własność państwa na cele reformy rolnej, podczas gdy z ostatecznej i prawomocnej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 marca 2019 r., wynika, iż znaczna jej część została znacjonalizowana bezprawnie, tj. że nie podpada pod działanie przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej;
- wadliwej oceny skutków prawnych jakie wywołała decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Zamościu z dnia 10 kwietnia 1997 r., o oddaniu w nieodpłatny zarząd nieruchomości zabudowanej położonej w Z., działki nr [...] o pow. 5,3042 ha, na której usytuowane są budynki, która to nieruchomość w części projektowanej działki nr [...] określonej w decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 marca 2019 r., nie była własnością Skarbu Państwa w dniu wydania decyzji z dnia 10 kwietnia 1997r., (por. decyzja Wojewody Lubelskiego z dnia 31 marca 2022 r., stwierdzająca nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Zamościu z dnia 10 kwietnia 1997 r., o oddaniu w nieodpłatny zarząd nieruchomości zabudowanej położonej w Z. w części projektowanej działki nr [...] o pow. 2,76 ha);
- wadliwej oceny skutków prawnych jakie wywołało wygaśnięcie trwałego zarządu ustanowionego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Zamościu z dnia 10 kwietnia 1997 r., na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości na rzecz Domu Dziecka nr [...] w Z. na nieruchomości oznaczonej w rejestrze ewidencji Z. - miasto w arkuszu nr 2 jako działka nr [...][ o pow. 5,3042, dla której prowadzona jest księga wieczysta [...] – decyzją Zarządu Powiatu w Zamościu z dnia 12 grudnia 2019 r., która to decyzja o likwidacji Domu Dziecka na przedmiotowej nieruchomości została wydana w następstwie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 marca 2019 r.;
- braku jakiegokolwiek odniesienia się w zaskarżonym wyroku do decyzji administracyjnej Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 23 czerwca 2021 r., którą uchylono w całości decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 19 lutego 2021 r., o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Zamościu z dnia 10 kwietnia 1997 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji;
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art 8 K.p.a. w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 935, obecnie art. 8 § 1 i 2 k.p.a.) w zw. z art 32 ust 1 i 2 w zw. z art. 64 ust 1 i 2 w zw. z art 8 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez ich błędne zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 maja 2021 r., w oparciu o przesłanki pozostające w jaskrawej sprzeczności z ugruntowanym w orzecznictwie stanowiskiem sądów, a zatem przez to naruszenie zasady jednolitości orzecznictwa oraz co za tym idzie, zasady zaufania obywatela do władzy publicznej i organów państwa, a co stanowi naruszenie zasady równości wobec prawa, a także w konsekwencji do naruszenia gwarantowanej przez Konstytucję RP gwarancji ochrony własności;
d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 K.p.a. w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 16 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 maja 2021 r. z pominięciem zasady trwałości decyzji ostatecznych, zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, jak też zasady utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw, poprzez faktyczne wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonym rozstrzygnięciem ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 marca 2019 r. stwierdzające, w sprawie nie podpadania spornej nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r . o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945r., Nr 3, poz. 13), oraz poprzez nieuwzględnienie jej mocy wiążącej w niniejszej sprawie oraz zignorowanie zasady, iż uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych, natomiast arbitralna odmowa przez organ uznania mocy wiążącej ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowi rażące naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej oraz rażące naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej, a także jest oczywistym nadużyciem tych przepisów – tu przywołano orzecznictwo.
e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., poprzez ich błędne zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 maja 2021 r. z pominięciem kwestii istnienia obowiązku zawieszenia niniejszego postępowania do czasu zakończenia prejudycjalnego dla niniejszej sprawy postępowania administracyjnego toczącego się aktualnie przed Ministrem Rozwoju i Technologii do znaku sprawy: DO7.7612.243.2022.JT w sprawie rozpoznania odwołania tamtejszych uczestników postępowania od decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia 31 marca 2022 r., stwierdzającej nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Zamościu z dnia 10 kwietnia 1997r., o oddaniu w nieodpłatny zarząd położonej w Z. zabudowanej nieruchomości, w części projektowanej działki nr [...] o pow. 2,76 ha, określonej w decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 marca 2019 r., nie była własnością Skarbu Państwa w dniu wydania decyzji z dnia 10 kwietnia 1997 r., a w sprawie tej orzeczona została już ostateczna i prawomocna decyzja administracyjna Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 23 czerwca 2021r., oraz wydano powołaną decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 31 marca 2022 r.;
f) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a., poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku:
- błędnej oceny prawnej stanu faktycznego ustalonego na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, polegającej na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż sama ostateczna decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 marca 2019 r. nie potwierdza stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości według stanu na datę komunalizacji, podczas gdy z dowodów zgromadzonych w sprawie jednoznacznie wynika, iż Skarb Państwa nie był właścicielem spornej zabudowanej nieruchomości poprzednika prawnego Skarżących, tj. projektowanej działki nr [...] o pow. 2,76 ha, wydzielonej na wstępnym podziale działki nr [...] w ark. 2 o pow. 5,3042 ha, dla której Sąd Rejonowy w Zamościu VI Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], stanowiącej część byłej nieruchomości ziemskiej "[...]" w Ordynacji Zamojskiej (oznaczona na kopii aktualnej mapy zasadniczej, stanowiącej załącznik do decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 marca 2019 r. na dzień 1 stycznia 1999 r., ani też w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej przez Wojewodę Lubelskiego 29 grudnia 2000 r., sprostowanej postanowieniem Wojewody Lubelskiego z dnia 12 stycznia 2001 r. – objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, a także iż dwie sprzeczne ze sobą księgi wieczyste nie pozwalałyby organowi na ustalenie na ich podstawie stanu prawnego spornej nieruchomości w dacie komunalizacji i co za tym idzie, gdyby zaś okazało się, że stan prawny spornego gruntu na datę komunalizacji dokumentuje jedynie KW [...] (obecnie KW Nr [...]), gdyż KW Ordynacja Zamojska ma status księgi zamkniętej, to wówczas decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 marca 2019 r. byłaby niewystarczająca do wykazania statusu strony postępowania nieważnościowego w rozumieniu art. 28 K.p.a. oraz na pominięciu przez Sąd konieczności zawieszenia niniejszego postępowania do czasu zakończenia prejudycjalnego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Zamościu z dnia 10 kwietnia 1997r., o oddaniu w nieodpłatny zarząd spornej nieruchomości;
- błędnych wskazań co do dalszego postępowania sprowadzających się do powinności wyjaśnienia przez organ z udziałem sądu wieczystoksięgowego, czy według stanu na 1 stycznia 1999 r. KW Ordynacja Zamojska miała status czynnej, czy zamkniętej księgi wieczystej, podczas gdy w rzeczywistości rozstrzygnięcie winno być również uzależnione od wyniku toczącego się prejudycjalnego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Zamościu z dnia 10 kwietnia 1997 r. o oddaniu w nieodpłatny zarząd spornej nieruchomości;
- przedłożenia w sprawie prejudycjalnej ostatecznej decyzji organu stwierdzającej, że sporna nieruchomość nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945r., Nr 3, poz. 13), co zostało uczynione (decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 marca 2019 r.), albowiem kwestia podwójnego hipotekowania spornej nieruchomości w rzeczywistości nie może mieć kluczowego znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie;
f) (powinno być g – przyp. NSA) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz.137) w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez ich niezastosowanie i zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku niepełnych wskazań co do dalszego postępowania, co z uwagi na związanie organu wskazaniem Sądu zawartym w wyroku Sądu uniemożliwia wydanie w sprawie decyzji zgodniej z prawem;
g) (powinno być h – przyp. NSA) art. 28 K.p.a. w zw. z art. 157 § 2 K.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżący nie mają bezpośredniego i aktualnego interesu prawnego do bycia stroną postępowania nieważnościowego skoro prejudycjalne postępowanie administracyjne zakończone jest ostateczną i prawomocną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 marca 2019 r., stwierdzającą, iż przedmiotowa nieruchomość nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej i potwierdza, że spadkobiercy J. Z. – skarżący – mieli tytuł prawny dokumentujący przysługujące im prawo własności, które stało na przeszkodzie wydaniu decyzji przez Wojewodę Lubelskiego z dnia 29 grudnia 2000 r., sprostowanej postanowieniem z dnia 12 stycznia 2001 r. stwierdzającej nabycie przez Powiat Zamojski z mocy prawa nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...].
- co miało ten wpływ na wynik sprawy, iż Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 maja 2021 r. niewłaściwie ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy i zawarł w uzasadnieniu wyroku niepełne wskazania co do dalszego postępowania w sprawie, albowiem przyjmując iż zaskarżona decyzja narusza art. 7 K.p.a., art. 77 § i K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. Sąd nakazał ustalić jedynie nie zasadniczą dla rozstrzygnięcia kwestię, czy zaskarżona decyzja według stanu na dzień 1 stycznia 1999 r. KW Ordynacja Zamojska miała status czynnej, czy zamkniętej księgi wieczystej przy jednoczesnej odmowie przyjęcia mocy wiążącej ostatecznej i prawomocnej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 marca 2019 r., co ma ten skutek, iż organ rozpoznając ponownie sprawę pozostając związanym zawartym w wyroku błędnym wskazaniem będzie mógł wydać wyłącznie rozstrzygnięcie nie odpowiadające prawu, gdyby natomiast Sąd I instancji zastosował prawidłowo prawo to zapadłoby zupełnie odmienne uzasadnienie rozstrzygnięcia w części dotyczącej skutków prawnych decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 marca 2019 r. wobec widniejącego w księdze wieczystej księgę wieczystą nr [...] (obecnie nr [...]) wpisu w dziale prawa własności Skarbu Państwa na podstawie zaświadczenia Wojewody Zamojskiego z dnia 10 stycznia 1996r., nr G.V.6018/54/95;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 3 w. zw. z art. 6 ustawy o księgach wieczystych i hipotece z dnia 6 lipca 1982 r. (Dz. U 1982 nr 19 poz. 147) wyrażającym się w błędnej interpretacji tych przepisów; Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził bowiem, że dla oceny, czy w dniu 1 stycznia 1999 r., własność spornej nieruchomości przysługiwała Skarbowi Państwa znaczenie ma nieustalony fakt, czy dawna księga wieczysta Ordynacji Zamojskiej była księgą zamknięta w tej dacie, co miałoby dawać podstawę do zastosowania domniemań z powołanej normy, podczas gdy w przypadku gdyby księga ta była w powyższej dacie księgą otwartą, to należałoby przyjmować, że istnienie dwóch ksiąg wieczystych zawierających sprzeczne wpisy w zakresie prawa własności nakazywałoby przyjęcie, iż w tak patologicznej sytuacji nie działa domniemanie z powołanej na wstępie normy, przy czym Sąd pominął fakt, iż owo domniemanie ma zastosowanie wyłącznie do prawa nabytego w drodze czynności prawnej, a nie do praw nabytych z mocy prawa, czy na podstawie deklaratoryjnej decyzji administracyjnej, jak również nie dotyczy ono nabycia nieodpłatnego, a tego rodzaju sytuację mamy w zaistniałej sprawie. Rękojmia, o jakiej mowa nie ma charakteru absolutnego, chroni jedynie nabycie w drodze czynności prawnej, a skoro
warunkiem rękojmi jest nabycie przez czynność prawną, to nie chroni ona nabycia w
wyniku innych zdarzeń (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2011 r. sygn. akt I OSK 1630/10), do których zaliczyć należy przejęcie nieruchomości z mocy prawa na zasadzie art. 2 ust. 1 lit e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945r.. Nr 3, poz. 13);
b) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art 60 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r. Nr 133 poz. 872 z późn. zm.), poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że w wypadku ustalenia według stanu na 1 stycznia 1999 r., iż KW Ordynacja Zamojska miała status księgi zamkniętej, to brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej, pomimo, iż istniejący wpis prawa własności widniejący w księdze wieczystej nr [...] jest wadliwy, a z którego wynika, iż Skarb Państwa został wpisany jako właściciel na podstawie zaświadczenia Wojewody Zamojskiego z dnia 10 stycznia 1996 r., w którym stwierdzono m.in., że działka nr [...] o pow. 5,3042 ha, położona w miejscowości Z. przejęta została na własność państwa na cele reformy rolnej, pomimo istnienia w obrocie ostatecznej i prawomocnej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 marca 2019 r. z której wynika, iż znaczna jej część została znacjonalizowana bezprawnie tj. że nie podpada pod działanie przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej;
c) art. 145 § pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez ich błędne zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 maja 2021 r. wyłącznie z powodu braku ustalenia przez organ administracji I i II instancji, czy dawna księga wieczysta Ordynacji Zamojskiej na dzień 1 stycznia 1999 r. była księgą wieczystą czynną czy też zamkniętą, podczas gdy w rzeczywistości podstawą stwierdzenia nieważności (wydania z naruszeniem prawa) decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia 29 grudnia 2000 r., stwierdzającej przekazanie na własność Powiatu Zamojskiego (sprostowanej postanowieniem Wojewody Zamojskiego z dnia 12 stycznia 2001 r.) zabudowanej nieruchomości składającej się z działki nr [...], w sytuacji, gdy w przypadku części tej nieruchomości tj. projektowanej działki nr [...] o pow. 2,76 ha, podstawą podważenia tytułu prawnego do tej działki winna być ostateczna decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 marca 2019 r., wydana w prejudycjalnym postępowaniu, stwierdzająca, iż nieruchomość ta nie podpada pod działanie przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945r., Nr 3, poz. 13), a zatem nie stanowiła własności Skarbu Państwa w dniu 1 stycznia 1999r.;
d) art. 3 w zw. z art 6 ustawy o księgach wieczystych i hipotece w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 8 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie wbrew poglądowi ugruntowanemu w orzecznictwie, iż podważenie domniemania wynikającego z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece jest w postępowaniu sądowo-administacyjnym niedopuszczalne, skoro na skutek wydania decyzji administracyjnej na podstawie § 5 rozporządzenia w przedmiocie niepodpadania nieruchomości pod działanie dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej dochodzi do restytucji z mocą wsteczną przynależnego pierwotnemu właścicielowi tytułu prawnorzeczowego do tej nieruchomości, a prawo własności wraca "w naturze" do właściciela, a dodatkowo nabycie własności nieruchomości miało być nieodpłatne i miało nastąpić z mocy prawa, tym samym wyrok narusza powołane na wstępie normy oraz zagwarantowane Konstytucją RP prawo do sądu oraz zasadę proporcjonalności;
e) art. 2, art. 32 ust. 1 i 2 , art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie prowadzące do uznania, że wynikające z tych przepisów: zasada państwa demokratycznego, zasada państwa prawnego i zasada sprawiedliwości społecznej, a także zasady równości i zakazu dyskryminacji oraz poszanowania własności, które winny być stosowane bezpośrednio, pozwalają na wydanie przez sąd administracyjny orzeczenia pozostającego w jaskrawej sprzeczności z ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem zajmowanym dotychczas konsekwentnie w analogicznych sprawach, a przez to naruszenie zasad: jednolitości orzecznictwa oraz co za tym idzie zasady zaufania obywatela do organów władzy państwowej, zasady równości wobec prawa, a także w konsekwencji do naruszenia prawa do poszanowania własności;
f) art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez ich pominięcie i brak uwzględnienia przy wydawaniu zaskarżonej decyzji ugruntowanych w orzecznictwie sądów powszechnych, jak również sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądów w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia, podczas gdy orzecznictwo stanowi składnik polskiego systemu prawnego, a także poprzez pominięcie faktu, iż związanie organu decyzją administracyjną ostateczną łączy się ściśle z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą, zgodnie z którą, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, jak również pominięcie faktu, iż sądy powszechne są związane ostateczną decyzją administracyjną jaką jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 marca 2019 r., co stanowi wyraz respektowania rozgraniczenia pomiędzy drogą sądową i drogą administracyjną, które łączy się ściśle z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.
W bardzo obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto powyższą argumentację.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.
Pismem z dnia 28 lipca 2022 r. pełnomocnik skarżących częściowo cofnął złożoną skargę kasacyjną, tj. w części dotyczącej pkt 2 zaskarżonego wyroku dotyczącego rozstrzygnięcia o kosztach postępowania i w tym zakresie wniósł o umorzenie postępowania kasacyjnego. Wskazano, że zgodnie z pismem Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 13 lipca 2022 r. (które załączono do niniejszego pisma), koszty zasądzone w pkt 2 zaskarżonego wyroku zostaną zapłacone.
Pismem z dnia 10 stycznia 2023 r. pełnomocnik skarżących cofnął wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i wniósł o rozpoznanie jej na posiedzeniu niejawnym.
Pismem z dnia 25 stycznia 2023 r. pełnomocnik skarżących sprostował oczywiste omyłki skargi kasacyjnej, tj.:
1) oczywistą omyłkę pisarską w treści zarzutu skargi zawartego w jej punkcie 2 lit. a), poprzez szczegółowe wskazanie, iż przedmiotem zarzutu pozostaje naruszenie przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku przepis art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, a nie jak omyłkowo pominięto " ust. 1 " w art. 3 i art. 6;
2) oczywistą omyłkę pisarską w treści zarzutu skargi zawartego w jej punkcie 2 lit. d), poprzez szczegółowe wskazanie, iż przedmiotem zarzutu pozostaje naruszenie przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku przepis art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 8 ust. 1 Konstytucji RP, a nie jak omyłkowo pominięto " ust. 1 ’’ w art. 3 i art. 6;
3) oczywistą omyłkę pisarską w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej w ten sposób, iż oświadczono, iż ilekroć w treści tego uzasadnienia zostaje przywołany przepis art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece bez jednoczesnego wskazania paragrafu tego przepisu, to należy rozumieć, iż chodzi każdorazowo o ust. 1 przepisu art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece;
4) oczywistą omyłkę pisarską w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej w ten sposób, iż oświadczono, iż ilekroć w treści tego uzasadnienia zostaje przywołany przepis art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece bez jednoczesnego wskazania paragrafu tego przepisu, to należy rozumieć, iż chodzi każdorazowo o ust. 1 przepisu art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece.
W w/w piśmie, wskazano na orzeczony w takim samym stanie faktycznym i prawnym wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 grudnia 2022r., sygn. akt IV SA/Wa 2124/22 (obecnie prawomocny), w którym nie budziło żadnych wątpliwości istnienie interesu prawnego po stronie spadkobierców bezprawnie znacjonalizowanej nieruchomości na podstawie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w sprawie administracyjnej wszczętej z ich wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wydanej w latach 90-tych a dotyczącej dalszego rozporządzenia taką nieruchomością.
Pismem z dnia 7 lipca 2023 r. pełnomocnik skarżących w uzupełnieniu skargi kasacyjnej powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2023r., sygn. akt I OSK 721/22 i zacytował go w części.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna została oddalona, gdyż zaskarżony wyrok pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., czyli zarówno zarzutach naruszenia prawa materialnego, jak również przepisów postępowania. Niektóre z tych zarzutów ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.) nie były przedmiotem oceny Sądu I instancji, jako że podstawą decyzji organu umarzającej postępowania było przyjęcie braku po stronie skarżącej legitymacji do bycia stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Z drugiej strony nie podniesiono w skardze kasacyjnej naruszenia art. 105 § 1 k.p.a., który to przepis, jak wprost wynika z decyzji MSWIA z dnia 4 maja 2021 r., był podstawą rozstrzygnięcia w sprawie. Zauważyć również trzeba, że nie art.157 § 2 k.p.a. był podstawą prawną rozstrzygnięcia w sprawie ( gdyż nie nastąpiła odmowa wszczęcia postępowania nadzorczego), lecz jego umorzenie na podstawie art.105 § 1 k.p.a.. Jednakże z uwagi na wskazanie zarzutu naruszenia art.28 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny mógł odnieść się do istoty sprawy.
Źródłem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia dotycząca legitymowania się przez skarżących przymiotem strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Lubelskiego z dnia 29 grudnia 2000 r. o nabyciu z mocy prawa przez Powiat Zamojski z dniem 1 stycznia 1999 r. mienia Skarbu Państwa opisanego w tej decyzji. Z uzasadnienia obu wydanych w sprawie decyzji przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w postępowaniu nadzorczym wynika, że organ ten stwierdził brak wykazania przez skarżących tytułu prawno - rzeczowego do przedmiotowej nieruchomości, zarówno na dzień wydania kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej, jak też obecnie. Minister uznał, że to wpis w księdze wieczystej Skarbu Państwa w dacie komunalizacji ma decydujące znaczenie w sprawie. Minister, jako główny argument przemawiający za słusznością swego stanowiska wskazuje, że obalenie domniemania określonego w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece może nastąpić wyłącznie przed sądem powszechnym, zaś organy administracji nie są uprawnione do dokonywania własnych ocen, czy w danym przypadku działa, czy też nie działa rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych. Organ wywodził również, że wzruszenie wpisu w księdze wieczystej nie może odbywać się w postępowaniu komunalizacyjnym, czy też w postępowaniu nadzorczym wobec decyzji komunalizacyjnej, w których nie rozstrzyga się sporów o własność, a obalenie domniemania z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych może nastąpić jedynie w procesie wytoczonym na podstawie art.10 ust.1 u.k.w.h. lub art.189 k.p.c.
Odnosząc się do powyższego, w pierwszej kolejności należy przypomnieć, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. W każdym postępowaniu organ administracji ma obowiązek samodzielnie ustalić, kto jest stroną tego postępowania, to jest kto ma interes prawny, by uczestniczyć w postępowaniu. Krąg stron w postępowaniu nadzwyczajnym musi być badany w oparciu o art. 28 k.p.a. Brak jest przy tym definicji legalnej pojęcia interesu prawnego. Nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad w zakresie posiadania przymiotu strony i interesu prawnego na tle art. 28 k.p.a., które można by zastosować automatycznie w każdej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Dlatego też w każdej sprawie kwestie te należy rozważyć indywidualnie, odpowiadając na pytanie, jakiego interesu prawnego, czy też jedynie interesu faktycznego, mogłyby dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji.
Zatem podmiot występujący z wnioskiem o wszczęcie każdego postępowania – zwykłego czy nadzorczego – musi legitymować się interesem prawnym. Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga zaistnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Od interesu prawnego dającego prawa strony należy jednak odróżnić interes faktyczny, który nie jest chroniony przez obowiązujące normy prawne. W przypadku interesu faktycznego dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu. Interes faktyczny w postępowaniu administracyjnym może mieć więc każdy, kto ze względu na swoją rzeczywistą sytuację lub subiektywne przekonanie, jest zainteresowany rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej. Z pojęcia strony postępowania administracyjnego zostały jednak wykluczone podmioty, które mogą wykazać się jedynie posiadaniem interesu faktycznego.
W niniejszej sprawie skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Lubelskiego z dnia 29 grudnia 2000 r., stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Powiat Zamojski z dniem 1 stycznia 1999 r. mienia Skarbu Państwa, będącego w trwałym zarządzie Domu Dziecka nr [...] w Z. (sprostowanie decyzją z dnia 12 stycznia 2001 r.) – nieruchomości opisanej w pkt 1) i 2) tej decyzji.
Należy w tym miejscu wskazać, że nie ulega wątpliwości, że stroną postępowania komunalizacyjnego jest Skarb Państwa i właściwa gmina, która nabywa z mocy prawa mienie ogólnonarodowe. Inne podmioty uczestniczą w tym postępowaniu jedynie wówczas, gdy wykażą swój interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. Zatem jedynie posiadanie tytułu prawnego do danej nieruchomości powodowałoby uznanie osoby trzeciej za stronę postępowania komunalizacyjnego. Rzecz w tym, że strona wnosząca o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej ma prawo wykazywać swój interes prawny wszelkimi dostępnymi jej dowodami, co nie oznacza, że w tym postępowaniu administracyjnym organ administracji rozstrzyga spory o własność. Organ administracji dokonuje bowiem jedynie oceny, czy przedstawione przez stronę dowody pozwalają na uznanie jej interesu prawnego do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym – w niniejszej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Uznanie takiego podmiotu na podstawie przedłożonych dokumentów nie prowadzi przecież do obalenia wpisu w księdze wieczystej, do czego wyłącznie uprawniony jest sąd powszechny. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko, że skoro wpisy w księgach wieczystych korzystają z domniemania zgodności z rzeczywistym stanem prawnym, to ani organy administracji, ani sąd administracyjny nie mogą tych wpisów podważać, ani prowadzić w tym kierunku postępowania. Jak jednak wskazano wyżej, przedstawienie przez stronę dokumentów pozwalających na ustalenie jej interesu prawnego nie powoduje obalenia mocy dowodowej wpisów do księgi wieczystej.
Zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego jeżeli nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa na mocy art.2 ust.1 lit.e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, to ostateczna decyzja administracyjna wydana na podstawie § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN rozstrzygająca definitywnie i wiążąco dla sądów powszechnych kwestie nabycia (lub nie nabycia) przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości mogłaby stanowić odpowiedni dokument, o którym mowa w art. 31 u.kw.h. wykazujący niezgodność z rzeczywistym stanem prawnym w razie wadliwego ujawnienia w księdze wieczystej Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Dopóki decyzja komunalizacyjna na podstawie której dokonano wpisu w niniejszej sprawie Powiatu Zamojskiego jest w obrocie prawnym sąd wieczysto -księgowy nie jest uprawniony do kwestionowania stwierdzonego w niej stanu prawnego. Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów z dnia 9 października 2007 r., sygn. III CZP 46/07 (publ. OSNC 2008/3/30 i Lex nr 298665) stwierdził, że: "W sprawie o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości – ujawnionego w księdze wieczystej na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej zgodnie z art.18 ust.1 w zw. z art. 5 ust.1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – z rzeczywistym stanem prawnym, sąd jest związany tą decyzją" ( por. postanowienie SN z 10 kwietnia 2019 r., IV CSK 23/18, Lex nr 2643302).
Jak z powyższego wynika przyjęcie braku legitymacji skarżących w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej zamyka im drogę do usunięcia niezgodności wpisów w księdze wieczystej, a tym samym usunięcia wpisów będących wynikiem przejęcia majątku w drodze reformy rolnej, a w konsekwencji wykonania ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 marca 2019 r.
Skarżący, powołując się na ostateczną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 marca 2019 r. wywodzą, że w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej mieli tytuł własności do nieruchomości objętej komunalizacją. Poza sporem pozostaje, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 6 marca 2019 r. orzekł, iż projektowana działka nr [...] o pow. 2,76 ha wydzielona na wstępnym podziale działki nr [...] o pow. 5,3042 ha, stanowiąca część byłej nieruchomości ziemskiej "[...]" w Ordynacji Zamojskiej – nie podpadała pod działanie przepisów dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Decyzja ta stała się ostateczna, po dokonaniu kontroli jej legalności przez sąd administracyjny (wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 lipca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1087/19 i wyrok NSA z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. I OSK 3082/19).
Należy zatem rozważyć, jakie skutki dla rozpoznawanej sprawy miało wydanie ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (na podstawie w § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN) o nie podpadaniu części nieruchomości ziemskiej "[...][" w Ordynacji Zamojskiej nr [...], czyli działki nr [...] pod działanie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.
W judykaturze przyjmuje się, że decyzja administracyjna, o jakiej mowa w § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51), ma charakter deklaratywny, wywiera skutek rzeczowy (w tym sensie, że stwierdza, iż prawo własności przysługiwało przez cały czas pierwotnemu właścicielowi bez konieczności powrotnego przeniesienia tego prawa) i stanowi wyłączną podstawę do uzyskania przez byłych właścicieli lub ich spadkobierców wiedzy, że Skarb Państwa nie nabył z mocy prawa własności nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (zobacz np. wyrok SN z dnia 22 listopada 2012 r., II CSK 128/12, OSNC 2013/6/79; uchwały SN z dnia 17 lutego 2011 r., III CZP 121/10, OSNC 2011/10/109; z dnia 18 maja 2011 r., III CZP 21/11).
Z ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 marca 2019 r. wynika, że przedmiotowa nieruchomość ( działka nr [...]) nie przeszła na rzecz Skarbu Państwa w trybie dekretu PKWN, a skoro tak, to nadal jej właścicielem pozostawał J. Z. – poprzednik prawny skarżących kasacyjnie i właściciel nieruchomości. Wobec tego skarżący, jako następcy prawni J. Z. mają interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Lubelskiego z dnia 29 grudnia 2000 r., znak: GKN.Z.7723-l/Zm/33/2000 stwierdzającej nabycie własności przedmiotowej nieruchomości przez Powiat Zamojski.
Skarżący mają legitymację do bycia stroną postępowania o stwierdzenie nieważności kwestionowanej w tym postępowaniu decyzji komunalizacyjnej. Ostateczna decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 marca 2019 r. wykreowała bowiem po stronie skarżących interes prawny do zainicjowania i udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej.
Trafne zatem są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia w zaskarżonym wyroku art.28 k.p.a. i wiążące się z tą kwestią zarzuty procesowe dotyczące błędnej oceny skutków, jakie wywołała ostateczna decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 marca 2019 r. w aspekcie oceny legitymacji skarżących w sprawie.
Sąd I instancji uchylił wydane w sprawie decyzje, uznając, że niezasadne było niepoddanie przez Ministra jakiejkolwiek analizie i ocenie wpisu w Księdze Hipotecznej Ordynacji Zamojskiej, a w konsekwencji faktu podwójnego hipotekowania przedmiotowej nieruchomości. Sąd zwrócił bowiem uwagę, że w Księdze Hipotecznej Ordynacji Zamojskiej jako właściciel jest wpisany poprzednik prawny skarżących J. Z. – na podstawie wpisu z dnia 16 grudnia 1947 r. Natomiast w księdze wieczystej KW nr [...] według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., jako właściciel działki nr [...] ujawniony był Skarb Państwa w trwałym zarządzie Domu Dziecka nr [...] w Z. Istotnym zatem, według Sądu Wojewódzkiego, było ustalenie czy księga wieczysta Ordynacji Zamojskiej według stanu na dzień 1 stycznia 1999 r. miała status czynnej księgi wieczystej, czy też nie.
Odnosząc się do tego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że to spostrzeżenie Sądu I instancji nie ma kluczowego znaczenia dla oceny legitymacji skarżących a to z tego względu, że to ostateczna decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 marca 2019 r. potwierdza tytuł prawny spadkobierców J. Z. do działki nr [...] - tak w dacie komunalizacji, jak i obecnie. Natomiast podwójne hipotekowanie nieruchomości i wpis w Księdze Hipotecznej Ordynacji Zamojskiej jako właściciela poprzednika prawnego skarżących – J. Z. - potwierdza jedynie istnienie po stronie skarżących legitymacji do bycia stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Czyni to zasadnymi również podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące tej okoliczności.
Pomimo, zasadności wskazanych wyżej zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, gdyż zaskarżony wyrok pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, zaś skarga kasacyjna została skierowana wyłącznie wobec uzasadnienia zaskarżonego wyroku.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.