I OSK 2238/20

I OSK 2238/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-12-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-10-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka
Maciej Dybowski
Mariola Kowalska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II SA/Ke 116/20 - Wyrok WSA w Kielcach z 2020-07-01
Skarżony organ
Burmistrz Miasta i Gminy~Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 147 § 1, 151 w zw. z art. 1 § 2 puosa
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1172
art. 10a ust. 1, 10b ust. 1 w zw. z art. 1 § 2 puosa
Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 1 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 116/20 w sprawie ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 20 grudnia 2016 r., nr XXXI/268/16 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie utworzenia jednostki budżetowej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 1 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 116/20 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Gminy Łagów z dnia 20 grudnia 2016 r., nr XXXI/268/16 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie utworzenia jednostki budżetowej stwierdził, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Dnia 20 grudnia 2016 r. Rada Gminy Łagów, działając na podstawie art. 9 ust. 1, art. 10a, art. 10b ust. 2, art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (brzmienie obowiązujące w dacie wydania aktu - tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., dalej "u.s.g."), art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. - w dacie podjęcia uchwały - Dz. U. z 2016 r. poz. 1870 ze zm.) oraz art. 17 ust. 2 pkt 3 i art. 56a ust. 1 pkt 3 i pkt 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. w dacie wydania aktu Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm., dalej "u.p.s."), w związku z regulaminem otwartego konkursu ofert w ramach programu wieloletniego "[...]" na lata [...], podjęła uchwałę nr XXXI/268/16 w sprawie zmiany Uchwały nr XXX/261/16 Rady Gminy Łagów z dnia 29 listopada 2016 r. w sprawie utworzenia jednostki budżetowej pod nazwą [...].
W § 1 uchwały postanowiono, że w uchwale nr XXX/261/16 Rady Gminy Łagów z dnia 29 listopada 2016 r. w sprawie utworzenia jednostki budżetowej pod nazwą [...] § 2 otrzymuje brzmienie: "W strukturach domu działają dwie wyodrębnione organizacyjnie i finansowo komórki organizacyjne na prawach działów: 1) Warsztat Terapii Zajęciowej przeznaczony dla osób niepełnosprawnych, które ukończyły 18 lat, mają orzeczony znaczny lub umiarkowany stopień niepełnosprawności i posiadają wskazanie do uczestnictwa w terapii zajęciowej zawarte w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności wydanym przez właściwy organ; 2) [...] przeznaczony dla seniorów (osób nieaktywnych zawodowo w wieku 60+, mieszkańców Gminy Łagów, będącym środowiskową formą pomocy służącą utrzymaniu ww. osób w jej naturalnym środowisku i przeciwdziałaniu marginalizacji." Zgodnie z § 2 uchwały jej wykonanie powierzono Wójtowi Gminy Łagów. Stosownie do § 3 uchwała weszła w życie z dniem podjęcia.
W uzasadnieniu uchwały wskazano, że w struktury utworzonej jednostki budżetowej pn. [...] zostaje włączony dotychczas działający Warsztat Terapii Zajęciowej oraz [...], będą one działały jako dwie wyodrębnione organizacyjnie i finansowo komórki organizacyjne na prawach działów. Dlatego też zasadne było umieszczenie tej informacji w podjętej uchwale.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda Świętokrzyski. Zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego, tj. art. 111a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (dalej jako "u.p.s."), który przewiduje możliwość łączenia określonych jednostek pomocy społecznej. Zdaniem Wojewody, podstawą do podjęcia zaskarżonej uchwały powinny być przede wszystkim przepisy ustawy o pomocy społecznej w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 października 2016 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 1583), bowiem uchwała podjęta została po tej nowelizacji. Dom Senior+ jest ośrodkiem wsparcia. Zgodnie z postanowieniami zawartymi w programie Senior+ zasady funkcjonowania placówek Senior+ oparte są na przepisach ustawy o pomocy społecznej. Warsztaty terapii zajęciowej nie są jednostką organizacyjną pomocy społecznej. Warsztaty te tworzone są na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (tekst jedn. w dacie wydania aktu - Dz. U. z 2019 r. poz. 1172 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 marca 2004 r. w sprawie warsztatów terapii zajęciowej (Dz. U. nr 63, poz. 587). Zdaniem skarżącego - w świetle przepisów ustawy o pomocy społecznej - nie jest możliwe połączenie warsztatów terapii zajęciowej i Domu Senior+. Mając na uwadze powyższe Wojewoda wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Łagów wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, podnosząc, że zarówno warsztaty terapii zajęciowej jak i ośrodek wsparcia mają charakter placówki dziennego pobytu. Warsztat terapii zajęciowej nie stanowi jednostki organizacyjnej, a jedynie "placówkę" wyodrębnioną organizacyjnie i finansowo, zaś ani ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych ani ww. rozporządzenie w sprawie warsztatów terapii zajęciowej nie wskazują zakresu i zasad tego wyodrębnienia. Organ podniósł, że z przepisów rozporządzenia wynika, iż warsztat może być prowadzony w ramach innej jednostki tzw. "jednostki prowadzącej", co potwierdza art. 10b ust. 1 ww. ustawy o rehabilitacji społecznej i zawodowej dopuszczając możliwość zorganizowania warsztatów terapii zajęciowej przez "inne jednostki", pod pojęciem których, w ocenie organu, mieści się również jednostka pomocy społecznej, o której mowa w art. 111a u.p.s. Zdaniem organu, w przypadku zaskarżonej uchwały art. Ilia ust. 1 u.p.s. nie ma zastosowania z uwagi na to, że uchwała nie stanowi o połączeniu terapii zajęciowej i Domu Senior+, lecz o utworzeniu jednostki budżetowej pod nazwą "[...]", tj. jednostki organizacyjnej, która obok programu "Senior+" w ramach swojej działalności zajmować się będzie prowadzeniem warsztatu terapii zajęciowej. Postanowienia zaskarżonej uchwały są dopuszczalne w świetle obowiązujących przepisów, zaś powszechną na terenie całego kraju praktyką jest, że w gminach warsztaty terapii zajęciowej prowadzone są w ramach jednostek pomocy społecznej.
Postanowieniem z dnia 11 marca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł o połączeniu niniejszej sprawy oraz sprawy o sygn. akt II SA/Ke 115/20 do wspólnego rozpoznania. W sprawie sygn. akt II SA/Ke 115/20, w wykonaniu zobowiązania Sądu, zostały złożone dodatkowe dokumenty przez pełnomocnika organu przy piśmie z dnia [...] marca 2020 r., tj.: Regulamin organizacyjny Dziennego Domu Pobytu "[...]" w [...] dofinansowaniu kosztów utworzenia i działalności Warsztatu Terapii Zajęciowej, uchwała nr XVIII/143/19 Rady Miejskiej w Łagowie z dnia 30 grudnia 2019 r. w sprawie zmiany uchwały nr XXX/261/16 Rady Gminy Łagów z dnia 29 listopada 2016 r. w sprawie utworzenia jednostki budżetowej pod nazwą D[...]. Jednocześnie poinformowano, że na dzień podjęcia zaskarżonych uchwał nie istniały odrębne regulaminy Warsztatu Terapii Zajęciowej.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał wniesioną w niniejszej sprawie skargę za zasadną i stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podniósł, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie jest uchwała Rady Gminy Łagów z dnia 20 grudnia 2016 r. nr XXXI/268/16 w sprawie zmiany uchwały nr XXX/261/16 Rady Gminy Łagów z dnia 29 listopada 2016 r. w sprawie utworzenia jednostki budżetowej pod nazwą [...].
Sąd I instancji podniósł, że jak wynika z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. (aktualnie Dz. U. z 2020 r. poz. 713) przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05). Sąd wskazał, że z uwagi na fakt, że od daty podjęcia zaskarżonej uchwały upłynął okres czasu dłuższy niż rok, a uchwała ta nie jest aktem prawa miejscowego, jak również nie uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, jedynym rozstrzygnięciem w niniejszym przypadku, w razie ustalenia, że istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały, było rozstrzygnięcie, o którym mowa w przytoczonym art. 94 ust. 2 u.s.g. i art. 147 § 1 P.p.s.a., tj. stwierdzenie, że uchwała ta została wydana z naruszeniem prawa.
Sąd wskazał, że do dnia 14 października 2016 r. brzmienie art. 111a ust. 1 u.p.s. było następujące: "Gmina może utworzyć jednostkę organizacyjną pomocy społecznej przez połączenie jej jednostek organizacyjnych pomocy społecznej. Jeżeli połączenie obejmuje ośrodek pomocy społecznej, inne jednostki organizacyjne pomocy społecznej działają w ramach tego ośrodka". Z dniem 15 października 2016 r. przepis ten, na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 5 września 2016 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2016 r. poz. 1583), uzyskał następujące brzmienie: "Gmina może połączyć: 1) ośrodek pomocy społecznej z ośrodkiem wsparcia, z wyłączeniem ośrodka wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi; 2) dom pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku lub dla osób przewlekle somatycznie chorych z ośrodkiem wsparcia przeznaczonym dla osób starszych". W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 20 grudnia 2016 r., a zatem już po wejściu w życie wspomnianej zmiany legislacyjnej. Zgodnie z tą uchwałą zmieniono uchwałę, mocą której utworzono jednostkę budżetową mającą funkcjonować jako ośrodek wsparcia w rozumieniu art. 51 ust. 1-4 u.p.s., będący jednostką organizacyjną pomocy społecznej zgodnie z art. 6 pkt 5 u.p.s. W ramach tej jednostki mają funkcjonować dwie formy pomocy, tj. Warsztaty Terapii Zajęciowej przeznaczone dla osób niepełnosprawnych, które ukończyły 18 lat, mają orzeczony znaczny lub umiarkowany stopień niepełnosprawności i posiadają wskazanie do uczestnictwa w terapii zajęciowej, a także Dom Senior-Wigor przeznaczony dla seniorów – osób nieaktywnych zawodowo w wieku 60+. Mocą zaskarżonej uchwały formalnie nie doszło do połączenia dwóch jednostek organizacyjnych pomocy społecznej w rozumieniu art. 6 pkt 5 u.p.s., to jednak de facto połączono formy działalności o odmiennym charakterze i funkcji, skierowane do różnych grup osób, które to formy mogłyby funkcjonować w ramach odrębnych jednostek.
W ocenie Sądu kluczowe znaczenie dla oceny możliwości takiego połączenia miała regulacja dotycząca warsztatów terapii zajęciowej zawarta w u.r.z. jak i rozporządzeniu. Zgodnie z art. 10a ust. 1 u.r.z. warsztat oznacza wyodrębnioną organizacyjnie i finansowo placówkę stwarzającą osobom niepełnosprawnym niezdolnym do podjęcia pracy możliwość rehabilitacji społecznej i zawodowej w zakresie pozyskania lub przywracania umiejętności niezbędnych do podjęcia zatrudnienia. Szczególnego podkreślenia wymaga stwierdzenie, że warsztaty mają być placówką "wyodrębnioną organizacyjnie i finansowo". Sąd dodał, że rozporządzenie określa szczegółowo m.in. co powinien określać regulamin organizacyjny warsztatu, jakie osoby są (lub mogą) być zatrudnione w warsztacie, jak również wskazuje, że umowa określająca warunki i wysokość kosztów utworzenia i działalności warsztatu powinna zawierać m.in. zobowiązanie jednostki do wyodrębnienia w księgach rachunkowych jednostki działalności warsztatu. W ocenie Sądu treść zaskarżonej uchwały nie pozwalałą na przyjęcie, że taka odrębność została zapewniona. Obie formy wsparcia jakie przewidziano dla utworzonej jednostki mają bowiem mieścić się w tej samej lokalizacji ([...]), w statucie (będącym załącznikiem do uchwały) łącznie określono cele i sposoby ich realizacji, Domem (jako całością) ma zarządzać ten sam kierownik, wspólnie (dla Domu jako całości) określono gospodarkę finansową (stwierdzono m.in., że "Dom gospodaruje powierzonym mu mieniem, zapewnia jego ochronę i należyte wykorzystanie"). Zgodnie z § 5 statutu strukturę organizacyjną Domu, ogólne zasady kierowania, funkcjonowania oraz zakres zadań pracowników na poszczególnych stanowiskach pracy, określa regulamin organizacyjny. Na datę podjęcia zaskarżonej uchwały (ale też uchwały z dnia 29 listopada 2016 r.), co wynika z pisma pełnomocnika organu, nie istniały odrębne regulaminy. Dopiero po zmianie statutu dokonanej uchwałą Rady Miejskiej w Łagowie Nr XVIII/143/19 z dnia 30 grudnia 2019 r. miały obowiązywać dwa odrębne regulaminy dla Warsztatów Terapii Zajęciowej i Domu [...].
Sąd zwrócił uwagę, że samo podjęcie zaskarżonej uchwały świadczy o chęci wyeliminowania uchybienia istniejącego w dacie podjęcia uchwały z dnia 29 listopada 2016 r. polegającego na braku wyodrębnienia warsztatów terapii zajęciowej stosownie do treści art. 10b ust. 1 u.r.z. We wspomnianym regulaminie stwierdzono, że w strukturach domu działają dwie wyodrębnione organizacyjnie i finansowo komórki organizacyjne na prawach działów, nad którymi nadzór administracyjno-organizacyjny sprawuje kierownik natomiast nadzór finansowo-księgowy główny księgowy, a są to: 1) Warsztat Terapii Zajęciowej, 2) Dom [...]. Pomimo stwierdzenia o działających "dwóch wyodrębnionych organizacyjnie i finansowo komórkach na prawach działów" w istocie także tak dokonana zmiana, w ocenie Sądu, nie zapewnia należytego wyodrębnienia, o jakim mowa w art. 10b ust. 1 u.r.z. W dalszym ciągu Dom mieści się w jednej siedzibie, kieruje nim jeden kierownik, a nadzór finansowo-księgowy sprawuje ta sama osoba, przy czym zasady prowadzenia gospodarki finansowej uregulowano jednolicie dla całego Domu, podobnie zresztą jak zasady kierowania pracą Domu, zakres i poziom świadczonych usług czy prawa i obowiązki osób zakwalifikowanych do przebywania w domu. Odrębnie uregulowano zasady działania Warsztatów Terapii Zajęciowej i Domu [...], jednak także w tym zakresie Sąd dostrzegł niekonsekwencje wywołujące uzasadnione obawy o brak spełnienia celów wyodrębnienia placówki, o którym to wyodrębnieniu wyraźnie stanowi art. 10b ust. 1 u.r.z. Zwrócić trzeba bowiem uwagę, pamiętając, że obie te formy mają działać w tej samej lokalizacji i łączą je wspólne elementy, o których wspomniano wyżej, że w ramach obu form zatrudnieni są m.in. instruktorzy terapii zajęciowej czy rehabilitant, co do których nie sposób stwierdzić czy i w jaki sposób dzielą swoje obowiązki pomiędzy obie formy działalności, a którzy – zgodnie z rozporządzeniem – muszą być zatrudnieni w ramach warsztatów terapii zajęciowej. W ramach obu form przewidziano na przykład zajęcia rehabilitacyjne. Należy zauważyć, że zgodnie z § 8 ust. 3 i 4 rozporządzenia zajęcia w warsztacie są prowadzone zgodnie z indywidualnym programem rehabilitacji i terapii, zwanym dalej "indywidualnym programem", przygotowanym dla uczestnika warsztatu przez radę programową warsztatu, o której mowa w art. 10a ust. 4 ustawy; warsztat zapewnia warunki niezbędne do pełnej realizacji indywidualnego programu. Z tego m.in. powodu tak istotne jest wyraźne wyodrębnienie organizacyjne placówki.
Sąd I instancji zauważył, że w ramach podstawy prawnej zaskarżonej uchwały (podobnie jak wspomnianej uchwały z dnia 29 listopada 2016 r.) powołano m.in. art 56a ust. 1 pkt 3 i 4 u.p.s., zgodnie z którym dom pomocy społecznej może być prowadzony w jednym budynku łącznie dla osób w podeszłym wieku oraz osób niepełnosprawnych fizycznie (pkt 3), a także osób dorosłych niepełnosprawnych intelektualnie oraz dzieci i młodzieży niepełnosprawnych intelektualnie (pkt 4). Podkreślenia wymaga, że przepis ten dotyczy domu pomocy społecznej, a zatem jednostki organizacyjnej innego rodzaju niż ośrodek wsparcia, uregulowanej w odrębnym rozdziale 2 u.p.s., przeznaczonej dla osób wymagających całodobowej opieki. Na prowadzenie takiego domu jest m.in. wymagane zezwolenie wojewody. Fakt, iż organ podejmując zaskarżoną uchwałę odwołał się do tego przepisu – do czego, jak wykazano, nie był uprawniony tworząc dzienny ośrodek wsparcia – świadczy o tym, że jego zamiarem było łączne prowadzenie w jednym budynku obu form działalności, jakie przewidziano w uchwale. Argument ten dodatkowo świadczy o tym, że nie zostało zapewnione wyodrębnienie organizacyjne i finansowe obu form pomocy, pomimo zawartego w treści uchwały twierdzenia, że w strukturach Domu działają dwie odrębne komórki organizacyjne na prawach działów.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził wydanie ww. uchwały z naruszeniem prawa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina Łagów reprezentowana przez adw. T.Ż. Zaskarżając powyższy wyrok w całości zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a.:
1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 147 § 1 oraz 151 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez uwzględnienie skargi, mimo iż zaskarżona uchwała była zgoda z prawem, a Sąd w oparciu o posiadane informacje i dowody nie był w stanie należy ocenić jej zgodności z przepisem art. 10a ust. 1 ustawy rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 10a ust. 1 i art. 10b ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie polegającą na przyjęciu, iż wyodrębnienie organizacyjne i finansowe warsztatu terapii zajęciowej, o którym mowa w art. 10a ust. 1 ww. ustawy musi wynikać wprost z aktu założycielskiego podmiotu pełniącego funkcję organizatora i oznacza, że warsztaty muszą mieć oddzielny obiekt, kierownictwo oraz księgowość w stosunku do pozostałych działalności prowadzonych przez organizatora, mimo iż przepis art. 10b ust. 1 dopuszcza prowadzenie warsztatu w ramach innych podmiotów.
Na podstawie powołanych zarzutów skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o:
1. uchylenie - na podstawie art. 185 P.p.s.a - zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach ewentualnie o jego zmianę i oddalenie skargi Wojewody Świętokrzyskiego w całości;
2. zasądzenie od skarżącego na rzecz organu - na podstawie art. 203 P.p.s.a. – kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm prawem przepisanych.
Jednocześnie złożono oświadczenie o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że żaden przepis nie zabrania gminie połączenia w jednej jednostce budżetowej działalności polegającej na prowadzeniu warsztatu terapii zajęciowej oraz placówki [...]. W szczególności nie sprzeciwia się temu przepis art. 10b ust. 1 u.r.z., który wręcz dopuszcza możliwość prowadzenia takiego warsztatu przez inny podmiot, którym może być również utworzona na podstawie zaskarżonej uchwały jednostka budżetowa pomocy społecznej. Zestawiając ten przepis z wymogiem wynikającym z przepisu art. 10a ust. 1 u.r.z., z którego wynika, że warsztat to wyodrębniona organizacyjnie i finansowo placówka, nie sposób przyjąć, że wyodrębnienie to ma być zupełne od innych działalności prowadzonych przez tzw. organizatora warsztatów i że to zupełnie wyodrębnienie musi być już zapewnione na poziomie uchwały powołującej do życia podmiot, działający jako organizator, do czego zmierza wykładnia przyjęta przez Sąd w zaskarżonym wyroku. W ocenie skarżącego kasacyjnie zapewnienie właściwego poziomu wyodrębnienia warsztatów może nastąpić na poziomie regulacji niższego szczebla niż akt założycielski podmiotu, którym będzie organizatorem wtz-u. Wbrew twierdzeniom Sądu, wyodrębnienie organizacyjne, o którym mowa w art. 10a ust. 1 u.r.z. nie oznacza, że wtz musi działać w odrębnym obiekcie i nie może działać w obiekcie, w którym znajduje się siedziba organizatora oraz są prowadzone przez tego organizatora inne działalności. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie ma racji również Sąd twierdząc, że wyodrębnienie organizacyjne i finansowe, o którym mowa w art. 10a ust. 1 u.r.z. wymaga aby funkcje kierownika oraz głównej księgowej w wtz pełniły inne osoby niż podmiocie pełniącym rolę organizatora. Taka wykładnia nie ma żadnego uzasadnienia ekonomicznego, jest sprzeczna z zasadą racjonalności wydatków, z zasadą gospodarności i celowości, które obowiązują jednostki budżetowe gminy jako jednostki sektora finansów publicznych, czego Sąd nie wziął pod uwagę wydając zaskarżony wyrok.
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 4 lipca 2022 r. – na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021 r., poz. 2095), poinformowano strony o możliwości przeprowadzenia rozprawy zdalnej i zwrócono się do stron o udzielenie informacji, czy mają możliwości techniczne umożliwiające udział w rozprawie zdalnej. Wskazano, że każda ze stron ma prawo w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma w tym przedmiocie, do pisemnego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów skargi kasacyjnej.
W piśmie z dnia 13 lipca 2022 r. pełnomocnik Wojewody Świętokrzyskiego oświadczył, że wyraża zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Pismem z dnia 14 lipca 2022 r. pełnomocnik Rady Miejskiej w Łagowie nie wyraził zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W związku z tym, ponownie zwrócono się do pełnomocnika Wojewody o udzielenie informacji, czy posiada możliwości techniczne umożliwiające udział w rozprawie zdalnej. W odpowiedzi na wezwanie, pismem z dnia 27 lipca 2022 r. pełnomocnik oświadczył, że posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie zaś jej nieuwzględnienia sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Powołany przepis art. 147 § 1 P.p.s.a. nie wymienia żadnej przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały bądź wydania jej z naruszeniem prawa. Dlatego też, przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy należy poczynić kilka uwag w przedmiocie podstaw stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, jakim niewątpliwie pozostaje zaskarżona uchwała. Za punkt wyjścia rozważań w badanej sprawie należy przyjąć art. 147 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Wedle natomiast art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust. 1). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio (ust. 2).
Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).
Wskazać ponadto należy, że w judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie k.p.a.
Stwierdzenie nieważności uchwały powinno zatem poprzedzać ustalenie normy prawa powszechnie obowiązującego, która została naruszona, a także wykazanie, że naruszenie to ma charakter istotny, przy czym pod pojęciem sprzeczności z prawem należy rozumieć taką sytuację, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści takiego przepisu, natomiast pod pojęciem "istotne naruszenie prawa" należy rozumieć wadę kwalifikowaną, która jest czymś więcej niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa. Chodzi tu o uchybienia mieszczące się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń prawa, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym.
Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy w pierwszej kolejności należy zauważyć, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że uchwała Rady Gminy Łagów z dnia 29 listopada 2016 r. oraz uchwała ją zmieniająca z dnia 20 grudnia 2016 r. zostały podjęte na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 5 września 2016 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw. Na mocy powyższej zmiany art. 111a otrzymał brzmienie: "1. Gmina może połączyć: 1) ośrodek pomocy społecznej z ośrodkiem wsparcia, z wyłączeniem ośrodka wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi; 2) dom pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku lub dla osób przewlekle somatycznie chorych z ośrodkiem wsparcia przeznaczonym dla osób starszych. 2. W przypadku połączenia, o którym mowa w ust. 1, ośrodek wsparcia działa w strukturze odpowiednio ośrodka pomocy społecznej lub domu pomocy społecznej. 3. Osoby kierujące jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej będącymi w strukturze ośrodka pomocy społecznej lub domu pomocy społecznej obowiązane są spełniać obowiązujące wymagania dla kierowników jednostek organizacyjnych pomocy społecznej".
Podnieść należy, że na mocy uchwały Rady Gminy Łagów z dnia 29 listopada 2016 r. utworzono w jednostkę budżetową pod nazwą [...], w którego skład miały wchodzić: 1. Warsztat Terapii Zajęciowej przeznaczony dla osób niepełnosprawnych, które ukończyły 18 lat, mają orzeczony znaczny lub umiarkowany stopień niepełnosprawności i posiadają wskazanie do uczestnictwa w terapii zajęciowej zawarte w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności wydanym przez właściwy organ oraz 2. Dom [...] przeznaczony dla seniorów - osób nieaktywnych zawodowo w wieku 60+, mieszkańców Gminy Łagów, będącym środowiskową formą pomocy, służącą utrzymaniu ww. osób w jej naturalnym środowisku i przeciwdziałaniu marginalizacji. Ze statutu, będącego załącznikiem do ww. uchwały wynika m.in., że obie utworzone jednostki miały mieścić się w jednej lokalizacji, określono wspólne dla tychże jednostek cele działania i ich realizacje, wskazano, że oboma działami kieruje jednoosobowo kierownik, wprowadzono wspólny regulamin organizacyjny określający strukturę organizacyjną, ogólne zasady kierowania, funkcjonowania oraz zakres zadań pracowników, ustalono wspólną gospodarkę finansową, a za podstawę działalności wskazano roczny plan finansowy.
Istotnym jest, że zaskarżoną uchwałą z dnia 20 grudnia 2016 r. Rada Gminy Łagów zmieniła uchwałę własną z dnia 29 listopada 2016 r. w ten sposób, że § 2 otrzymał brzmienie: "W strukturach domu działają dwie wyodrębnione organizacyjnie i finansowo komórki organizacyjne na prawach działów: Warsztat Terapii Zajęciowej przeznaczony dla osób niepełnosprawnych, które ukończyły 18 lat, mają orzeczony znaczny lub umiarkowany stopień niepełnosprawności i posiadają wskazanie do uczestnictwa w terapii zajęciowej zawarte w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności wydanym przez właściwy organ oraz Dom [...] przeznaczony dla seniorów - osób nieaktywnych zawodowo w wieku 60+, mieszkańców Gminy Łagów, będącym środowiskową formą pomocy, służącą utrzymaniu ww. osób w jej naturalnym środowisku i przeciwdziałaniu marginalizacji".
Podstawę prawną obydwu uchwał stanowiły m.in. przepisy art. 10a i 10b u.r.z. Zgodnie z brzmieniem art. 10a ust. 1 u.r.z., powołanego w podstawie skargi kasacyjnej, warsztat oznacza wyodrębnioną organizacyjnie i finansowo placówkę stwarzającą osobom niepełnosprawnym niezdolnym do podjęcia pracy możliwość rehabilitacji społecznej i zawodowej w zakresie pozyskania lub przywracania umiejętności niezbędnych do podjęcia zatrudnienia. Przepis art. 10b ust. 1 u.r.z. wskazuje natomiast, że warsztaty mogą być organizowane przez fundacje, stowarzyszenia lub przez inne podmioty. Istotnym jest, co wynika wprost z pierwszego z powołanych przepisów, iż warsztat oznacza "wyodrębnioną organizacyjnie i finansowo placówkę". Kwestia ta doprecyzowana została w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 marca 2004 r. w sprawie warsztatów terapii zajęciowej (dalej "r.w.t.z."). Z aktu tego wynika m.in., że: wniosek o dofinansowanie kosztów utworzenia i działalności warsztatu ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej "PFRON") składa się do właściwego ze względu na siedzibę warsztatu powiatowego centrum pomocy rodzinie, w przypadku, gdy obiekt/lokal stanowi własność jednostki samorządu terytorialnego a przeznaczony jest na warsztat należy uzyskać promesę zwolnienia z opłat za użytkowanie wieczyste, środki Funduszu przekazywane są na wyodrębniony rachunek bankowy warsztatu, § 13 r.w.t.z. wskazuje osoby będące pracownikami warsztatu, tj. kierownika warsztatu, specjalistów do spraw rehabilitacji lub rewalidacji, instruktorów terapii zajęciowej czy psychologa, § 19 określa koszty działalności warsztatu, które mogą być dofinansowane ze środków Funduszu, a do których zalicza się m.in. wynagrodzenie pracowników warsztatu, należnych składek na ubezpieczenie społeczne i.in., w § 21 wskazano, że jednostka prowadząca warsztat składa powiatowi roczne sprawozdanie z (...) i wykorzystania środków finansowych.
Wobec powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rację należy przyznać Sądowi I instancji, że nawet zmiana treści uchwały z dnia 29 listopada 2016 r. nie spełniła wymogów w zakresie wyodrębnienia wskazanych w niej działów, zgodnie z brzmieniem art. 10a ust. 1 u.r.z. Nie określono bowiem zadań poszczególnych pracowników, w szczególności instruktorów terapii zajęciowej i rehabilitantów, co do których nie sposób stwierdzić czy i w jaki sposób dzielą swoje obowiązki pomiędzy obie formy działalności, a którzy - zgodnie z rozporządzeniem - muszą być zatrudnieni w ramach warsztatów terapii zajęciowej. Ponadto nadal Dziennym Domem Pobytu kieruje jednoosobowo kierownik i jedna księgowa bez wyszczególnienia w jakim zakresie obsługują poszczególne działy, a nadzór finansowo-księgowy sprawuje ta sama osoba. Stwierdzić przy tym należy, że nie jest wykluczone, jak podniesiono w skardze kasacyjnej, aby ustanowiony kierownik obsługiwał obydwa działy jednocześnie, niemniej należałoby wyraźnie określić czas pracy tych osób w poszczególnych działach (np. po połowie etatu). Istotnym jest również, że obie wyszczególnione w uchwale jednostki posiadają odmienny sposób finansowania, a mianowicie warsztat terapii zajęciowej finansowany jest zarówno ze środków PFRON jak i środków samorządu powiatowego (dofinansowanie kosztów tworzenia i działania warsztatów terapii zajęciowej należy do zadań powiatu – art. 35a ust. 1 pkt 8 u.r.z., koszty działalności warsztatu są finansowane ze środków samorządu powiatowego w wysokości co najmniej 10% tych kosztów – art. 10b ust. 2a u.r.z.), natomiast jednostka pomocy społecznej finansowana jest ze środków gminy oraz dotacji udzielonej w ramach Programu Wieloletniego "Senior+" na lata 2015-2020 Moduł II – Zapewnienie funkcjonowania Dziennego Domu Senior+. Gmina powinna zatem utworzyć odrębne jednostki z określeniem ich finansowania i zakresem pracy zatrudnionych tam osób.
Wskazać ponadto należy, że zgodnie z art. 10b ust. 1 u.r.z. warsztaty mogą być organizowane przez fundacje, stowarzyszenia lub przez inne podmioty. Jak stanowi § 2 rozporządzenia fundacja, stowarzyszenie lub inny podmiot, zwane dalej "jednostkami", zamierzające utworzyć lub prowadzące warsztat, kwalifikują kandydatów do uczestnictwa w warsztacie zgodnie ze wskazaniami do terapii zajęciowej, zawartymi w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności wydanym przez właściwy organ. Powiat zawiera z jednostką zamierzającą utworzyć warsztat umowę określającą warunki i wysokość dofinansowania kosztów utworzenia i działalności warsztatu ze środków Funduszu (§ 5 ust. 1 rozporządzenia). W tym przypadku taką umowę z Powiatem zawarła Gmina Łagów (k. 44 i nast. akt sprawy). Jednakże argument wskazany przez skarżącego kasacyjnie, że warsztaty mogą być prowadzone przez "inne podmioty" (jednostki) - czy to przez gminę czy faktycznie przez jej jednostkę organizacyjną w postaci ośrodka wsparcia - nie zmienia faktu, że musi zostać zachowana odrębność organizacyjna i finansowa placówki, w której prowadzone są warsztaty.
Istotnym jest również, że w ramach podstawy prawnej zaskarżonej uchwały (jak i uchwały pierwotnej) powołano m.in. art. 56a ust. 1 pkt 3 i 4 u.p.s., zgodnie z którym dom pomocy społecznej może być prowadzony w jednym budynku łącznie dla osób w podeszłym wieku oraz osób niepełnosprawnych fizycznie (pkt 3), a także osób dorosłych niepełnosprawnych intelektualnie oraz dzieci i młodzieży niepełnosprawnych intelektualnie (pkt 4). Podkreślenia wymaga, że przepis ten dotyczy domu pomocy społecznej, a zatem jednostki organizacyjnej innego rodzaju niż ośrodek wsparcia, uregulowanej w odrębnym rozdziale 2 u.p.s., przeznaczonej dla osób wymagających całodobowej opieki. Na prowadzenie takiego domu jest m.in. wymagane zezwolenie wojewody. Fakt, iż organ podejmując zaskarżoną uchwałę odwołał się do tego przepisu - do czego, jak wykazano, nie był uprawniony tworząc dzienny ośrodek wsparcia - świadczy o tym, że jego zamiarem było łączne prowadzenie w jednym budynku obu form działalności, jakie przewidziano w uchwale. Argument ten dodatkowo świadczy o tym, że nie zostało zapewnione wyodrębnienie organizacyjne i finansowe obu form pomocy.
Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie stwierdził na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa. Brak było tym samym podstaw do zastosowania przez Sąd ten art. 151 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się także naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 10a ust. 1 i 10b ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.
W tym stanie rzecz, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.