I OSK 2237/23

I OSK 2237/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-08-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Skiba
Monika Nowicka /przewodniczący/
Piotr Przybysz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Wr 32/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2023-05-16
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2556
art. 135 ust. 2
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 9 art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Wrocław od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 16 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 32/23 w sprawie ze skarg Gminy Wrocław i U.G. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z 1 grudnia 2022 r. znak NRŚ-OR-7534.29.2022.MP w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i rozliczeń z tym związanych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu sprawy ze skarg Gminy Wrocław (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie) i U.G. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego (dalej: organ) z 1 grudnia 2022 r. znak NRŚ-OR-7534.29.2022.MP w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i rozliczeń z tym związanych, wyrokiem z 16 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 32/23, oddalił skargi w całości.
Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła Gmina Wrocław zastępowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w części oddalającej skargę Gminy Wrocław na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z 1 grudnia 2022 r. znak NRŚ-OR-7534.29.2022.MP.
W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji:
I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej: PPSA) naruszenie prawa materialnego:
1) art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 2556, ze zm. Dalej: "POŚ") w zw. z § 1, § 2 oraz § 6 i § 7 rozporządzenia Wojewody Dolnośląskiego z dnia 17 listopada 2006 r. w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla Lotniska Wrocław – Strachowice we Wrocławiu (Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego z 27.11.2006 r., nr 248, poz. 3693), poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji pominięcie okoliczności, że cała nieruchomość wywłaszczona, tj. działki gruntu numer [...]1, [...]2, [...]3, [...]4, [...]5, [...]6, [...], obręb [...] w W., znajdują się w obszarze ograniczonego użytkowania utworzonego na potrzeby lotniska tj. [...];
2) art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami t.j. Dz.U. z 2021, poz. 1899, ze zm. (dalej: "UGN"), w związku z art. 136 ust. 3 UGN, poprzez uznanie, że część nieruchomości wywłaszczonej, tj. działka gruntu nr [...]4, [...] o pow. 0,0006 ha położona w granicach obrębu [...] w W., podlega zwrotowi, podczas gdy przesłanki zwrotu w/w działki gruntu nie zostały spełnione, co winno skutkować uwzględnieniem skargi Gminy Wrocław na decyzję Organu II instancji;
3) art. 9 UGN poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że ustalony przez Organ II instancji Prezydentowi Wrocławia 14 dniowego terminu na zwrot nieruchomości liczony od daty wykonalności decyzji, mieści się w dyspozycji w/w przepisu, podczas gdy art. 9 UGN nie określa terminu czynności faktycznej polegającej na wydaniu nieruchomości, lecz określa jedynie termin wykonalności Decyzji.
II. na podstawie art. 174 pkt 2 PPSA naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:
1) art. 151 PPSA w zw. z art. 150 ust. 2 oraz art. 156 ust. 3 UGN poprzez oddalenie skargi Strony skarżącej w sytuacji gdy Organ II instancji oparł orzeczenie na operacie szacunkowym, która ustala wartość rynkową dla działki gruntu nr [...]4, [...] o pow. 0,0006 ha położonej w granicach obrębu [...] w W., podczas gdy:
- operat nie uwzględnia okoliczności, że w/w działka gruntu wchodzi w skład obszaru ograniczonego użytkowania utworzonego na potrzeby lotniska, tj. [...] w W., która to okoliczność ma wpływ zarówno na cenę w/w działki, jak i na zakres transakcji nieruchomościami przyjętymi do wyceny,
- w/w działka gruntu nie może być przedmiotem samodzielnego obrotu, a zatem brak możliwości ustalania dla tej działki gruntu wartości rynkowej, w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami,
- od daty sporządzenia operatu szacunkowego do daty wydania decyzji Wojewody Dolnośląskiego z 1 grudnia 2022 r. znak NRŚ-OR-7534.29.2022.MP nastąpiła zmiana czynników (istotny wzrost cen) wpływających na wycenę nieruchomości w. W.;
2) art. 151 PPSA w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez przyjęcie, że uniemożliwienie Stronie skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przez organ administracji publicznej nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy i winno skutkować oddaleniem skargi Strony skarżącej, podczas gdy w wyniku braku zawiadomienia przez Organ II instancji o zgromadzeniu materiału dowodowego, Strona skarżąca nie posiadała wiedzy, że Organ II instancji zamierza oprzeć swoje orzeczenie na operacie szacunkowym sporządzonym w postępowaniu administracyjnym w I instancji, tym samym nie mogła zgłosić zarzutów co do operatu szacunkowego – odnoszących się m.in. do istotnej zmiany czynników wpływających na wycenę przedmiotowej działki gruntu, czy też do faktu położenia wycenianej nieruchomości w obszarze ograniczonego użytkowania utworzonego na potrzeby lotniska ([...] w. W.).
Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji w w/w zakresie. Ponadto zrzeczono się rozprawy i wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł organ, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego została oddalona.
Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.") uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.
Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.
Oba zarzuty naruszenia przepisów postępowania są ze sobą powiązane, dlatego zostaną rozpoznane łącznie.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że art. 10 k.p.a. jest podzielony na trzy paragrafy mające następujące brzmienie:
§ 1. Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
§ 2. Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną.
§ 3. Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie - uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 §1 k.p.a. Sąd kasacyjny przyjął zatem, że strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest utrwalony pogląd, że dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym konieczne jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw, i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. To do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. Strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Takich okoliczności skarżący kasacyjnie skutecznie nie wykazał.
Kasator argumentuje, że w wyniku niezawiadomienia przez organ drugiej instancji o zgromadzeniu całości materiału dowodowego w sprawie strona skarżąca nie mogła zgłosić w postępowaniu przed organem drugiej instancji wniosku o dokonanie oceny operatu szacunkowego w trybie art. 157 § 1 UGN. Należy zauważyć, że ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 § 1 UGN mogła być dokonana również na wniosek strony skarżącej. Wskazać również należy, że strona skarżąca zarzuciła w odwołaniu naruszenie art. 150 ust. 2 UGN poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie operatu szacunkowego ustalającego wartość działki nr [...]4, podczas gdy działka ta nie może być przedmiotem samodzielnego obrotu, a zatem nie powinna być dla niej ustalona wartość rynkowa w rozumieniu UGN. Skoro strona skarżąca w odwołaniu zakwestionowała poprawność sporządzenia operatu szacunkowego, to mogła już na tym etapie wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny operatu szacunkowego w trybie art. 157 § 1 UGN. Nie można zatem argumentować, że w wyniku niezawiadomienia jej o możności wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów została pozbawiona możności doprowadzenia do weryfikacji poprawności sporządzenia operatu szacunkowego w trybie art. 157 § 1 UGN.
Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca, że nie jest możliwe określenie wartości rynkowej przedmiotowej działki, ponieważ nie może być przedmiotem samodzielnego obrotu. W ocenie Sądu kasacyjnego, skoro strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że przepisy prawa wyłączają przedmiotową działkę z obrotu, to jest możliwe określenie wartości rynkowej przedmiotowej działki. Okoliczności przywoływane przez stronę skarżącą mogą mieć natomiast wpływ na wysokość wartości rynkowej tej działki. Ocena prawidłowości ustalenia w operacie szacunkowym wpływu tych okoliczności na wartość rynkową działki wymaga jednak posiadania wiedzy specjalnej. Skoro strona skarżąca nie przedstawiła kontroperatu ani opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych wydanej w trybie art. 157 § 1 UGN, z których wynikałoby, że operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu jest wadliwy, to nie ma podstaw do uznania zarzutów strony skarżącej w tym zakresie za zasadne.
Należy również zauważyć, że skoro operat szacunkowy został sporządzony 3 grudnia 2021 r., zaś decyzja organu II instancji została wydana 1 grudnia 2022 r., to niewątpliwie operat szacunkowy pozostawał ważny w dacie wydania tej decyzji. Dodać należy, że jak wskazał Sąd I instancji, w aktach sprawy znajduje się klauzula z 12 grudnia 2022 r. potwierdzająca aktualność operatu szacunkowego z 3 grudnia 2021 r.
Konkludując, zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się niezasadne.
Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego należy stwierdzić, że zarzuty określone w punktach I.1 oraz I.2 są ze sobą powiązane, dlatego zostaną rozpoznane łącznie.
Przypomnieć należy, że strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 135 ust. 2 POŚ w zw. z § 1, § 2 oraz § 6 i § 7 rozporządzenia Wojewody Dolnośląskiego z dnia 17 listopada 2006 r. w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla Lotniska [...] w W.(Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego z 27.11.2006 r., nr 248, poz. 3693), poprzez ich niezastosowanie. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że naruszenie ww. przepisów jest rezultatem niedostrzeżenia, że przedmiotowa działka znajduje się na terenie obszaru ograniczonego użytkowania utworzonego na potrzeby lotniska, a gdyby Sąd I instancji dostrzegł, że ww. przepisy powinny być zastosowane w rozpoznawanej sprawie, to doszedłby do wniosku, że nie zaistniały przesłanki zwrotu nieruchomości uregulowane w art. 136 w związku z art. 137 ust. 1 UGN. Tym samym skarga Gminy Wrocław winna zostać uwzględniona przez Sąd I instancji, nie zaś oddalona. Strona skarżąca kasacyjnie nie wskazuje jednak przepisu prawa, który stanowiłby podstawę do przyjęcia, że nie jest dopuszczalny zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części ze względu na to, że jest ona położona na terenie obszaru ograniczonego użytkowania utworzonego na potrzeby lotniska. Strona skarżąca kasacyjnie nie wyjaśnia przy tym, jaka jest treść normy zrekonstruowanej na podstawie art. 136 w zw. z art. 137 ust. 1 UGN, która w okolicznościach rozpoznawanej sprawy miałaby uzasadniać odmowę zwrotu przedmiotowej działki.
Zarzuty określone w punktach I.1 oraz I.2 petitum skargi kasacyjnej należy zatem uznać za niezasadne.
Przystępując do oceny zarzutu naruszenia art. 9 UGN poprzez jego błędną wykładnię (punkt I.3 petitum skargi kasacyjnej) należy przypomnieć stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w zakwestionowanym przez stronę skarżącą punkcie IV decyzji ustalono, że zwrotu dokona Prezydent Wrocławia (co jest wypełnieniem dyspozycji z art. 142 UGN), i ustalono, że ma to nastąpić w terminie 14 dni od daty wykonalności decyzji (co jest realizacją dyspozycji z art. 9 UGN). Zdaniem Sądu I instancji tak formułując pkt IV decyzji, to znaczy orzekając, że zwrotu nieruchomości dokona Prezydent w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się wykonalna, a więc po upływie 30 dni, jakie ustawodawca przewidział na wniesienie skargi do sądu administracyjnego, Wojewoda zmieścił się w granicach wyznaczonych art. 9 UGN w związku z art. 142 UGN.
W ocenie Sądu kasacyjnego nie ma podstaw do przyjęcia, że ze wskazanego w punkcie IV zaskarżonej decyzji terminu wykonania decyzji w zakresie zwrotu przedmiotowej działki wynika obowiązek Prezydenta Wrocławia zwrócenia jej w terminie krótszym, niż termin wynikający z art. 9 w związku z art. 142 UGN. Z tego punktu widzenia nie ma podstaw do twierdzenia, że ustalony przez organ drugiej instancji termin na zwrot nieruchomości, liczony od daty wykonalności decyzji, nie mieści się w dyspozycji art. 9 UGN. Zauważyć przy tym należy, że czynność faktyczna polegająca na wydaniu nieruchomości mieści się w pojęciu wykonania decyzji o zwrocie nieruchomości, a zatem nie można postrzegać tej czynności jako nie mieszczącej się w ramach wykonania tego rodzaju decyzji.
Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.