I OSK 2236/22

I OSK 2236/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jolanta Rudnicka /przewodniczący/
Karol Kiczka /sprawozdawca/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Wa 449/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-04-22
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
art. 128 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 8,art. 11, art. 12, art. 77
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 21 ust. 2 w zw. z art. 7 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 1 protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonejw Rzymie
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 449/21 w sprawie ze skargi D.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2020 r. nr KOA/3710/Pd/20 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. oddala skargę kasacyjną, II. odstępuje od zasądzenia od D.C. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 449/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2020 r. nr KOA/3710/Pd/20 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Zaskarżoną do Sądu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 29 października 2020 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Otwocku z dnia 12 stycznia 1968 r., R-VIIl-313-b/SL-44/66, w części dotyczącej podziału ówczesnej działki nr ew. [...] w Sulejówku - [...], w wyniku którego powstały działki o nr ew. [...] i [...] - obecnie nr ew. [...], [...] i [...], z obr. 34, przy ul. [...] w Sulejówku oraz przejścia wskazanej części nieruchomości, tj. działki nr [...] (obecnie [...]) na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania. Organ wskazał, że decyzją tą Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Otwocku zezwoliło na dokonanie podziału opisanej nieruchomości, zatwierdziło plan podziału i rejestr pomiarowy nowego stanu własności, stwierdziło, że działki powstałe w wyniku podziału przeznaczone są pod budownictwo indywidualne mieszkaniowe niskie, i o przejęciu 33% gruntów objętych podziałem na Skarb Państwa bez odszkodowania. Tym samym brak odszkodowania wynikał z obowiązujących wtedy przepisów prawa i brak jest podstaw do uznania, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. SKO nie dopatrzyło się innych podstaw z art. 156 kpa mogących uzasadniać stwierdzenie nieważności (art. 156 § 1 pkt 1 i 3-7). W ocenie organu brak było spełnienia przesłanek z art. 156 kpa.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła [...].
Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu, w świetle regulacji prawnych obowiązujących w dacie wydania decyzji Prezydium organ nie miał kompetencji do ustalania odszkodowania za przejętą część nieruchomości ponieważ skutek odjęcia prawa własności następował z mocy prawa i bez odszkodowania. Do toczących się wówczas postępowań nie sposób stosować obecnych standardów państwa prawa. Ani obowiązujących dziś przepisów Konstytucji RP. Sąd uznał, że prawidłowo organ nie dopatrzył się przestanek stwierdzenia nieważności tej decyzji. W ocenie Sądu mimo, że istotnie decyzja organu II instancji jest lakoniczna to jednak generalnie poprzez podzielenie ustaleń organu I instancji i ostatecznie prawidłowe rozstrzygnięcie nie było podstaw do jej uchylenia.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
I. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa, naruszenie art. 151 ppsa, polegające na tym, że WSA w Warszawie dokonał niewłaściwej kontroli legalności Decyzji SKO w Warszawie z dnia 29 grudnia 2020 roku i nie uchylił ww. decyzji, pomimo tego, że ww. decyzja utrzymuje w mocy Decyzję SKO w Warszawie z dnia 29 października 2020 roku o odmowie stwierdzenia nieważności Decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Otwocku z dnia 12 stycznia 1968 roku, wydanej z rażącym naruszeniem prawa (w związku z czym ww. decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Otwocku jest nieważna- vide: art. 156 § 1 pkt 2 kpa), tj.:
a) art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, Dz.U. Nr 115, poz. 741 (dalej: "Ustawa o gospodarce nieruchomościami"), poprzez wywłaszczenie, bez odszkodowania, nieruchomości stanowiącej własność Skarżącej, podczas gdy z ww. przepisu wynika, że wywłaszczenie nieruchomości następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej (Skarżącej),
b) art. 21 ust. 2 w zw. z art. 7 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 roku, Dz. U. 1993 nr 61 poz. 284 (dalej: "Protokół do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności"), poprzez wywłaszczenie, bez odszkodowania, nieruchomości stanowiącej własność Skarżącej, podczas gdy z ww. przepisów wynika, że niedopuszczalnie jest pozbawienie właściciela (Skarżącej) własności nieruchomości bez ustalenia oraz wypłaty odszkodowania z tego tytułu,
II. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa, naruszenie art. 151 ppsa, polegające na tym, że WSA w Warszawie dokonał niewłaściwej kontroli legalności Decyzji SKO w Warszawie z dnia 29 grudnia 2020 roku i nie uchylił ww. decyzji, pomimo tego, że SKO w Warszawie naruszyło:
a) art. 8 kpa, poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania Skarżącej do władzy publicznej, co przełożyło się na wydanie decyzji utrzymującej w mocy (zamiast decyzji uchylającej) Decyzję SKO w Warszawie z dnia 29 października 2020 roku,
b) art. 11 kpa poprzez niewyjaśnienie W dostatecznym stopniu przesłanek na których wydano Decyzję SKO w Warszawie z dnia 29 grudnia 2020 roku, co przełożyło się na wydanie ww. decyzji, utrzymującej w mocy (zamiast decyzji uchylającej) Decyzję SKO w Warszawie z dnia 29 października 2020 roku,
c) art. 12 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób pomijający zasadę wnikliwości, wyrażoną w ww. przepisie, co przełożyło się na wydanie decyzji utrzymującej w mocy (zamiast decyzji uchylającej) Decyzję SKO w Warszawie z dnia 29 października 2020 roku,
d) art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez nierozpatrzenie całego zebranego materiału dowodowego (w tym nie odniesienie się do wniosków dowodowych złożonych przez Skarżącą), co przełożyło się na wydanie decyzji utrzymującej w mocy (zamiast decyzji uchylającej) Decyzję SKO w Warszawie z dnia 29 października 2020 roku,
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego z urzędu powiększonych o wartość podatku VAT wg norm prawem przepisanych, zwrot kosztów pomocy prawnej udzielonej Skarżącej z urzędu w postępowaniu przed WSA w Warszawie oraz w postępowaniu kasacyjnym, powiększonych o wartość podatku VAT wg norm prawem przepisanych oraz zrzeczono się rozprawy.
Odpowiedz na skargę kasacyjną wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie dochodząc jej oddalenia i zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.
W związku z sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi pamiętać także należy, że kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/33; wyroki NSA z dnia: 19 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2658/15, 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 614/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogących mieć w ocenie skargi kasacyjnej istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
W ramach rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy podkreślić należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych. W związku z tym wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą zwłaszcza w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom. Nie jest dopuszczalne opieranie się w tym zakresie na okolicznościach ocennych. W szczególności dotyczy to osądu, czy doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyroki NSA z dnia: 1 czerwca 2022r. sygn. akt II OSK 1149/19, 9 sierpnia 2016r. sygn. akt II OSK 2868/14, 19 stycznia 2024r. sygn. akt. I OSK 1828/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl, por. R. Stankiewicz, Stwierdzenie nieważności decyzji, [w:] Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne. Redakcja naukowa M. Wierzbowski, R. Stankiewicz, Warszawa 2022, s. 275–282).
Jednocześnie judykatura uwypukla, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2022 r. sygn. akt III OSK 1956/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl, por M. Jaśkowska, Komentarz, [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt–Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2020, s. 858–918).
Skupiając uwagę na zarzutach kasacyjnych, a zwłaszcza na kluczowym zarzucie naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z przywoływanymi przepisami prawnymi w środku odwoławczym, u ich źródeł znajduje się niewątpliwie – jak podkreśla orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego – wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, OTK-A 2015/5/62, w którym Trybunał, za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, uznał art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji upłynął znaczny upływ czasu, a była ona podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy (zob. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 694/17, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Trybunał przeprowadził pogłębiony wywód prawny na temat treści i znaczenia zasady trwałości decyzji administracyjnej w czasie, a także wątpliwości interpretacyjnych, jakie łączą się z niejednorodnym pojmowaniem rażącego naruszenia prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Trybunału, zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. W sytuacji, w której występuje nagromadzenie powyższych okoliczności, zasada praworządności nie służyłaby realizacji zasady pewności prawa (zob. wyroki NSA: z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 694/17; z dnia 17 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2746/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl, por. B. Adamiak, Weryfikacja decyzji i postanowień w trybach nadzwyczajnych, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2022, s. 449–473).
Zaznaczyć trzeba, że postępowanie nieważnościowe (nadzorcze) prowadzone na podstawie art. 156–158 k.p.a. choć podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, to różni się przedmiotem. Prowadząc postępowanie zwykłe organ zmierza bowiem do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, a więc dokonuje subsumcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego i kształtuje w formie władczego rozstrzygnięcia materialnoprawny stosunek administracyjnoprawny, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy jest ona obarczona materialnoprawnymi wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Ma więc ono charakter wyłącznie kontrolny, w którym ocenie podlega jedynie legalność decyzji wydanej w trybie zwykłym, w aspekcie jej zgodności z obowiązującymi w dacie jej podejmowania przepisami prawa. Istotą zatem tego postępowania jest ocena, czy w świetle stanu faktycznego ustalonego przez organ w postępowaniu zwykłym, mógł on na gruncie obowiązujących wówczas przepisów prawa podjąć rozstrzygnięcie o treści określonej w decyzji, a nie ponowne rozstrzyganie sprawy zakończonej tą decyzją (por. W. Chróścielewski, Weryfikacja ostatecznych decyzji administracyjnych i postanowień, [w:] W. Chróścielewski, J. P. Tarno, P. Dańczak, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2021, s. 260–268).
Jednocześnie w obrębie realizowanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej należy przypomnieć, że przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym ż polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywanego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862).
Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 612–620).
Wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy, przychylając się do stanowiska, że nie każde nieprawidłowe przedstawienie podstaw kasacyjnych wynikających z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. dyskwalifikuje skargę kasacyjną (zob. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Poczynienie powyższych uwag było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie odpowiada omówionym wyżej wymogom p.p.s.a. Tytułem przykładów ilustrujących wzmiankowane wyżej mankamenty skargi kasacyjnej można przywołać następujące istotne niestaranności.
Środek odwoławczy, który jest skierowany wobec wyroku Sądu I instancji poza powołaniem na podstawy zaskarżenia z art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. oraz naruszenie art. 151 p.p.s.a. nie wskazuje innych norm (przepisów) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), których nieprzestrzeganie przez Sąd wojewódzki mogłoby doprowadzić do akcentowanego naruszenia art. 151 p.p.s.a. Ponadto w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wskazuje w szczególności na naruszenie art. 8 k.p.a., pomijając okoliczność, że odnośna jednostka redakcyjna (art. 8 k.p.a.) obejmuje dwa różnej treści jurydycznej paragrafy (§). Następnie w kolejnym zarzucie wskazuje na naruszenie art. 12 k.p.a., pomijając okoliczność, że odnośna jednostka redakcyjna (art. 12 k.p.a.) obejmuje dwa różnej treści jurydycznej paragrafy (§).
Sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej – co wskazywano wyżej – nie jest m. in. uprawniony do formułowania czy doprecyzowywania (konkretyzowania) zarzutów kasacyjnych. Przykładowo przywołane niedociągnięcia (nieprawidłowości) są niewątpliwymi mankamentami (usterkami) środka odwoławczego ewidentnie obniżającymi jego skuteczność na gruncie niniejszej sprawy.
Kluczowym zagadnieniem spornym w rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawie jest to, czy zasadnie Sąd I instancji oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2020 r. nr KOA/3710/Pd/20 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem wniosku strony skarżącej było żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Otwocku z dnia 12 stycznia 1968r. R-VIII-313-b/SL-44/66 (dalej decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Otwocku z dnia 12 stycznia 1968r., decyzja z dnia 12 stycznia 1968r.) wydanej na podstawie ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. nr 31, poz.138), dalej ustawa z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych, ustawa, u.t.d.b.
We wniosku o stwierdzenie nieważności wskazano, że przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa gdyż doszło do pozbawienia prawa własności nieruchomości stanowiącej własność [...] i [...] poprzez odmowę wypłaty jakiegokolwiek odszkodowania za nieruchomość położoną w Sulejówku przy ulicy [...], oznaczonej dawniej nr [...] o pow. 0,0608 ha, obecnie działki nr [...].
Wokół powyższego skupiają się zarzuty kasacyjne. Pomimo multiplikacji zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym wszystkie one dotyczą wskazywanej wyżej kwestii spornej. Skarga kasacyjna jest przede wszystkim polemiką z prawidłowymi ustaleniami Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację Sądu wojewódzkiego oraz ustalenia faktyczne i ocenę prawną, jakiej dokonano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia.
Sąd odwoławczy w związku z sformułowanymi zarzutami ulokowanymi w środku odwoławczym pragnie wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 11 u.t.d.b., z gruntów objętych podziałem 33% ogólnej powierzchni przechodzi na własność Państwa bez odszkodowania z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej oraz jako działki budowlane umożliwiające prezydiom rad narodowych prowadzenie właściwej gospodarki terenami. Przejście tych gruntów na własność Państwa następuje w stanie wolnym od wszelkich obciążeń z dniem uprawomocnienia się decyzji o zatwierdzeniu podziału. Decyzja ta stanowi podstawę do ujawnienia prawa własności w księgach wieczystych.
Trafnie przyjęto w orzecznictwie, że u.t.d.b. nie przewidywała w ogóle konieczności podejmowania decyzji administracyjnych w sprawach przejęcia nieruchomości na własność Państwa. Skoro zatem organy administracyjne nie orzekały o przejęciu spornej nieruchomości na własność Państwa, gdyż została ona nabyta przez Państwo z mocy samego prawa, to jest z mocy art. 11 cytowanej ustawy, to nie miały podstawy do orzekania o przyznaniu bądź odmowie przyznania odszkodowania za taką nieruchomość (zob. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 1999 r. sygn. IV SA 103/97, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Tym samym należy stwierdzić, iż Sąd I instancji zasadnie przyjął, że skoro w aktualnym dla daty wydania decyzji – Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Otwocku z dnia 12 stycznia 1968r. – porządku prawnym nie było podstaw prawnych do wydania orzeczenia w przedmiocie odszkodowania za grunty przejęte bezpłatnie na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie art. 11 u.t.d.b. to – tym samym – brak było podstaw w analizowanym stanie faktycznym do uwzględnienia pochodzącego od strony skarżącej kasacyjnie żądania stwierdzenia nieważności tej decyzji z dnia 12 stycznia 1968r. (zob. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2021 r. sygn. akt I OPS 1/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl, por. M. Wolanin, Komentarz, [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2023, s. 797–849).
W każdym zatem przypadku – jak niejednokrotnie wyjaśniał to Naczelny Sąd Administracyjny – należy m. in. ocenić, czy pozbawienie praw do nieruchomości przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nastąpiło w takiej formie prawnej lub przy zastosowaniu takiej instytucji prawnej, która znajduje odzwierciedlenie w obecnie obowiązującej formie przejmowania praw do nieruchomości pod cel publiczny. W sytuacji więc, gdy utrata własności nieruchomości następowała na podstawie przepisu (normy) prawa, który przewidywał przejęcie jej na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania, nie można do skutków takiego przejęcia stosować przepisów u.g.n. w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania. Tym samym w okolicznościach niniejszej sprawy nie mogło dojść do naruszenia art. 128 ust. 1 u.g.n. i pozostałych norm (przepisów) prawa materialnego wskazywanych w skardze kasacyjnej (zob. odpowiednio wyroki NSA z dnia: 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 624/11, 19 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 2472/17, 26 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2011/20, 26 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 1895/20, z 24 marca 2021 r. sygn. akt I OSK 41107/18, 8 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 4632/21, 23 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 807/21, 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1250/21, 7 czerwca 2022 r. sygn. akt I OSK 864/19, 9 czerwca 2022 r. sygn. akt I OSK 2800/19, 18 stycznia 2023 sygn. akt I OSK 2823/19, 18 kwietnia 2023 sygn. akt I OSK 669/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Rację przyznać należy Sądowi wojewódzkiemu, że nie ma podstaw aby twierdzić, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa ponieważ skarżąca nie otrzymała odszkodowania.
Nieusprawiedliwione okazały się również zarzuty, co już wyżej podkreślano, które odnosiły się do norm Konstytucji RP oraz do art. 1 Protokołu do Europejskiej Konwencji o ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Normy Konstytucji RP są normami o charakterze ogólnym i stanowią wzorzec dla oceny wszystkich aktów prawnych obowiązujących w Polsce. Wśród przepisów tych wyróżniają się zwłaszcza przepisy, mające rangę zasad konstytucyjnych. Jedną z tych zasad jest zasada nadrzędności Konstytucji RP, która wyraża się w tym, iż organy państwa są obowiązane do uszczegółowiania przepisów konstytucyjnych w aktach niższego rzędu oraz, że akty te nie będą sprzeczne z Konstytucją. Z tych powodów, w ocenie składu orzekającego, brak było podstaw do przyjęcia tezy, jakoby przepisy Konstytucji RP z 1997 r. mogły być zastosowane do stanu prawnego, wytworzonego przez nieobowiązujący już akt prawny, który pochodził z okresu, w którym w Polsce panował tzw. "ustrój socjalistyczny" oraz by w/w normy (przepisy) prawa mogły być w takiej sytuacji samodzielną podstawą dla konkretnego uprawnienia majątkowego danej osoby. Podstawą takiego uprawnienia mógłby by być bowiem jedynie obecnie obowiązujący przepis ustawowy.
Zasadnie również w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji odwołał się w omawianym zakresie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 kwietnia 2014 r. (sygn. akt SK 56/12), a w którym Trybunał stwierdził, że naprawienie niesprawiedliwości wynikających z decyzji wywłaszczeniowych, wydanych w uprzednim ustroju polityczno–społeczno–gospodarczym jest możliwe tylko w wyniku ingerencji ustawodawcy. Przepisy obecnie obowiązującej Konstytucji RP nie mogą być bowiem traktowane jako remedium na brak odpowiednich działań legislacyjnych ustawodawcy w tym zakresie. Jednocześnie przepis art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, abstrahując już od faktu, iż sama Konwencja w stosunku do Polski weszła w życie dopiero w dniu 19 stycznia 1993 r., wyznaczając granice ingerencji państw w prawo własności poprzez formułowanie zasad: poszanowania mienia, pozbawienia mienia i korzystania z prywatnej własności w interesie publicznym – jak przyjmuje się w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka – chroni prawo do korzystania i poszanowania mienia a nie prawo do jego nabywania (zob. np. orzeczenie ETPCz z dnia 13 czerwca 1979 r. w sprawie Marckx vs Belgia, wyrok ETPCz z dnia 23 listopada 2000 r. nr 25701/94 Król Grecji vs Grecja). Sąd odwoławczy wyjaśnia również, że analogiczne stanowisko zajęte zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 9 marca 2023 r. sygn. akt I OSK 226/22 oraz z dnia 22 marca 2023r.: sygn. akt I OSK 255/22, sygn. akt I OSK 256/22 i sygn. akt I OSK 257/22 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Za nieusprawiedliwione należy także uznać, niezależnie od wskazywanych wyżej usterek środka odwoławczego, zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a. i nast. k.p.a. Naruszenie w/w przepisów może bowiem mieć miejsce wówczas, gdy dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie dostrzegł, iż rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. W niniejszej sprawie Sąd wojewódzki zasadnie podzielił stanowisko organu i uznał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1453/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Okoliczność, że strona nie została przekonana co do przyjętego w sprawie rozstrzygnięcia, nie oznacza naruszenia właściwych zasad postępowania administracyjnego. Strona ma bowiem prawo do własnego subiektywnego przekonania o zasadności jej zarzutów, zaś przekonanie to nie musi mieć odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach prawnych i ich wykładni (zob. m. in. wyroki NSA z dnia: 29 września 2010 r. sygn. akt I OSK 124/10; 22 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 540/19; z dnia 6 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 3780/19, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione, tym samym Sąd wojewódzki prawidłowo zastosował art. 151 p.p.s.a. oddalając skargę.
Wobec uznania, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.
Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w ww. przepisie prawa z uwagi na przyznane stronie skarżącej prawo pomocy (zob. wyrok NSA z dnia 14 października 2021r. sygn. I OSK 3234/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Odnosząc się natomiast do zgłoszonego w skardze kasacyjnej wniosku pełnomocnika o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, wskazać należy, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258–261 p.p.s.a. (por. M. Niezgódka-Medek, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Warszawa 2020, s. 830–889).