I OSK 2234/21

I OSK 2234/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-10-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik
Elżbieta Kremer /przewodniczący/
Maciej Dybowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1178/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-12-11
Skarżony organ
Rada Miasta~Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części, w pozostałej części skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 713
art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f i art. 91 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Dz.U. 2020 poz 111
art. 2 pkt 3a i art. 22b
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 6 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1178/20 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwały Rady Miejskiej w R.: z dnia 30 września 2019 r. nr 188/XIV/2019 w sprawie świadczenia pieniężnego "Bon Malucha" dla rodzin z dziećmi w wieku do lat 3 oraz z dnia 16 grudnia 2019 r. nr 238/XVIII/2019 w sprawie zmiany Uchwały Rady Miejskiej w R. z dnia 30 września 2019 r. nr 188/XIV/2019 w sprawie świadczenia pieniężnego "Bon Malucha" dla rodzin z dziećmi w wieku do lat 3 I. uchyla punkt 1 (pierwszy) i 2 (drugi) zaskarżonego wyroku; II. stwierdza nieważność uchwały Rady Miejskiej w R. z dnia 30 września 2019 r. nr 188/XIV/2019 w sprawie świadczenia pieniężnego "Bon Malucha" dla rodzin z dziećmi w wieku do lat 3, w zakresie § 5 ust. 4 tylko w części obejmującej słowa ", nr rachunku bankowego, na który będzie przekazywane świadczenie", § 6 ust. 1 oraz § 8 załącznika do uchwały; III. stwierdza nieważność uchwały Rady Miejskiej w R. z dnia 16 grudnia 2019 r. nr 238/XVIII/2019 w sprawie zmiany Uchwały nr 188/XIV/2019 Rady Miejskiej w R. z dnia 30 września 2019 r. w sprawie świadczenia pieniężnego "Bon Malucha" dla rodzin z dziećmi w wieku do lat 3, w zakresie § 1 (pierwszego) punktu 1 (pierwszego), który § 5 ust. 4 załącznika do Uchwały nadaje brzmienie: "Wniosek powinien zawierać dane dotyczące wszystkich członków rodziny w tym: imię, nazwisko, datę urodzenia, numer PESEL, a w przypadku gdy nie nadano numeru PESEL - numer dokumentu potwierdzającego tożsamość, stopień pokrewieństwa członka rodziny, numery R. Kart Mieszkańca" tylko w części obejmującej słowa ", nr rachunku bankowego, na który będzie przekazywane świadczenie"; w zakresie § 1 (pierwszego) punktu 2 (drugiego); IV. w pozostałej części oddala skargę kasacyjną; V. odstępuje od zasądzenia od Gminy R. na rzecz Wojewody Mazowieckiego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1178/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwały Rady Miejskiej w Radzyminie z dnia 30 września 2019 r. nr 188/XIV/2019 oraz z dnia 16 grudnia 2019 r. nr 238/XVIII/2019 w przedmiocie świadczenia pieniężnego "Bon Malucha" dla rodzin z dziećmi w wieku do trzech lat 1. stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Radzyminie z dnia 30 września 2019 r. nr 188/XIV/2019 w sprawie świadczenia pieniężnego "Bon Malucha" dla rodzin z dziećmi w wieku do lat 3, w zakresie § 5 ust. 4, § 6 oraz § 8 Załącznika do uchwały; 2. stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Radzyminie z dnia 16 grudnia 2019 r. nr 238/XVIII/2019 w sprawie zmiany Uchwały nr 188/XIV/2019 Rady Miejskiej w Radzyminie z dnia 30 września 2019 r. w sprawie świadczenia pieniężnego "Bon Malucha’’ dla rodzin z dziećmi w wieku do lat 3, w zakresie § 1 pkt 1 i 2; 3. zasądził od Gminy Radzymin na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Rada Miejska w Radzyminie (dalej Rada), na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej usg) oraz art. 2 pkt 3a i art. 22b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm., dalej uśr), dnia 30 września 2019 r. podjęła uchwałę nr 188/XIV/2019 w sprawie świadczenia pieniężnego "Bon Malucha" dla rodzin z dziećmi w wieku do lat 3 (dalej uchwała z 30 września 2019 r.).
Szczegółowe zasady przyznawania i wysokości świadczenia "Bon Malucha" określono w Załączniku do uchwały z 30 września 2019 r. (dalej Załącznik).
W § 5 ust. 1 Załącznika Rada postanowiła, że ustalenie prawa do świadczenia oraz jego wypłata następuje na wniosek rodzica. W § 5 ust. 4 Załącznika stwierdzono, że "Wniosek powinien zawierać dane dotyczące wszystkich członków rodziny w tym: imię, nazwisko, datę urodzenia, numer PESEL, a w przypadku, gdy nie nadano numeru PESEL - numer dokumentu potwierdzającego tożsamość, stopień pokrewieństwa członka rodziny, numery Radzymińskich Kart Mieszkańca, nr rachunku bankowego, na który będzie przekazywane świadczenie.".
W § 6 Załącznika ustalono sposób wypłaty świadczenia przyjmując, że wypłata Bonu będzie realizowana w formie przelewu na wskazany przez wnioskodawcę we wniosku rachunek bankowy (ust. 1). Na wniosek rodzica świadczenie Bonu może być przekazywane na rachunek bankowy podmiotu, który świadczy usługę na podstawie umowy o świadczenie opieki nad dzieckiem (ust. 2). Bon wypłaca się nie później niż do ostatniego dnia miesiąca za który Bon przysługuje, z tym że w przypadku złożenia wniosku o przyznanie Bonu po 10 dniu miesiąca Bon za dany miesiąc wypłaca się najpóźniej do ostatniego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym złożono wniosek (ust. 3).
W § 8 Załącznika do uchwały Rada określiła co należy rozumieć jako świadczenie nienależnie pobrane wskazując, że świadczenie "Bon Malucha" wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do powyższego świadczenia uznaje się za nienależnie pobrane (ust. 1). W § 8 ust. 2 postanowiono, że nienależnie pobrane świadczenia podlegają zwrotowi wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie na rachunek bankowy wskazany przez Centrum Usług. Odsetki ustawowe za opóźnienie nalicza się od pierwszego dnia po dniu wypłaty świadczenia do dnia spłaty.
W § 8 ust. 3 Załącznika ustalono, że nienależnie pobrany "Bon Malucha" wraz z odsetkami ustawowymi podlega egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Dnia 16 grudnia 2019 r. Rada Miejska w Radzyminie podjęła uchwałę nr 238/XVIII/2019 w sprawie zmiany uchwały nr 188/XIV/2019 z 30 września 2019 r. (dalej uchwała z 16 grudnia 2019 r.).
W § 1 uchwały z 16 grudnia 2019 r. Rada postanowiła, że w uchwale z 30 września 2019 r.:
1) § 5 ust. 4 Załącznika do uchwały otrzymuje brzmienie: "Wniosek powinien zawierać dane dotyczące wszystkich członków rodziny w tym: imię, nazwisko, datę urodzenia, numer PESEL, a w przypadku, gdy nie nadano numeru PESEL - numer dokumentu potwierdzającego tożsamość, stopień pokrewieństwa członka rodziny, numery Radzymińskich Kart Mieszkańca, nr rachunku bankowego wskazanego przez wnioskodawcę, na który będzie przekazywane świadczenie";
2) § 6 ust. 1 Załącznika do uchwały otrzymuje brzmienie: "Wypłata Bonu będzie realizowana w formie przelewu na wskazany przez wnioskodawcę we wniosku osobisty rachunek bankowy lub rachunek bankowy podmiotu, który świadczy opiekę nad dzieckiem";
3) skreśla się § 8 Załącznika do uchwały.
Wojewoda Mazowiecki (dalej Wojewoda lub organ nadzoru) w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wniósł o: orzeczenie nieważności uchwały z 30 września 2019 r. nr 188/XIV/2019 w zakresie § 5 ust. 4, § 6, § 8 Załącznika do uchwały; orzeczenie nieważności uchwały z 16 grudnia 2019 r. nr 238/XVIII/2019 w sprawie zmiany uchwały z 30 września 2019 r. w zakresie § 1 pkt 1 i 2; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zdaniem Wojewody § 5 ust. 4 i § 6 Załącznika uchwały z 30 września 2019 r. narusza art. 22b ust. 1 i 2 uśr, dopuszczając realizację świadczenia pieniężnego jedynie w formie przelewu bankowego na rachunek bankowy wnioskodawcy. Owa regulacja ogranicza prawo wnioskodawcy do wskazania formy wypłaty przez pominięcie możliwości wypłaty w kasie, tym samym "przymusza" wnioskodawcę do posiadania konta bankowego.
To, że kwestionowana uchwała stanowi akt prawa miejscowego, i w konsekwencji normatywny akt wykonawczy, oznacza że zawarte w niej postanowienia nie mogą wykraczać poza granice upoważnienia określone w art. 22b uśr.
W ocenie organu nadzoru z istotnym naruszeniem art. 22b ust. 2 uśr Rada ustaliła w § 8 Załącznika do uchwały zasady zwrotu nienależnie pobranego świadczenia "Bon Malucha". Uchwała podjęta na podstawie art. 22b uśr może określać tylko zasady przyznawania świadczeń i ich wysokość, nie może zaś regulować zasad ich zwrotu. Rada przekroczyła kompetencje legislacyjne.
Z naruszeniem art. 22b ust. 1 i 2 uśr wydana została uchwała z 16 grudnia 2019 r. w sprawie zmiany uchwały z 30 września 2019 r. Przepisy § 5 ust. 4 i § 6 ust. 1 Załącznika nie zostały zmienione w stosunku do uchwały pierwotnej i naruszają powołany przepis. Pozostawienie przepisów w uchwale zmienianej bez modyfikacji dotychczasowej treści powoduje aktualność zarzutów skargi.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Radzyminie wniosła o jej oddalenie podnosząc m.in., że skarżący nie wskazał jaki konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego miałby zostać naruszony zaskarżonymi uchwałami. Ze skargi nie wynika, jakim przepisem prawnym ustawodawca miałby wyraźnie ograniczać kompetencje rady gminy w zakresie ustalania sposobu wypłaty przyznanych środków. Zdaniem Rady Miejskiej w Radzyminie rada jest umocowana do tego, by ustalić w uchwale sposób wypłaty przyznanych środków w sposób zapewniający sprawną obsługę wprowadzonych świadczeń rodzinnych, dostosowany do sposobu funkcjonowania podmiotu, który z ramienia gminy obsługuje wypłatę świadczeń rodzinnych.
W ocenie Rady, wszystkie kwestie uregulowane w Rozdziale 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych zatytułowanym "Postępowanie w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń rodzinnych", a więc również kwestia zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, leży w kompetencji rady gminy określonej w art. 22b ust. 2 uśr i może być uregulowana w uchwale rady gminy wydawanej na podstawie tego przepisu. Zdaniem Rady wniesiona skarga jest bezzasadna.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem I SA/Wa 1178/20 na podstawie art. 147 ppsa w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506 [ze zm.], dalej usg) w zw. z art. 22 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że podstawę prawną powołaną w uchwale z 30 września 2019 r. stanowił art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f) usg i art. 2 pkt 3a i art. 22b uśr.
Rada gminy, biorąc pod uwagę lokalne potrzeby w zakresie świadczeń na rzecz rodziny, może w drodze uchwały, ustanowić dla osób zamieszkałych na terenie jej działania świadczenia na rzecz rodziny inne niż określone w art. 2 pkt 1-3, 4 i 5 (art. 22b ust. 1 uśr). Uchwała podjęta na podstawie omawianego przepisu kompetencyjnego powinna określać szczegółowe zasady przyznawania świadczeń oraz ich wysokość (art. 22b ust. 2 uśr). Do świadczeń, o których mowa w ust. 1, nie stosuje się przepisów rozdziałów 4, 6 i 7 (art. 22b ust. 3 uśr). W rozdziale 6 usr, dotyczącym postępowania w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń rodzinnych, zawarto m.in. zasady ich zwrotu oraz nadzwyczajny tryb zmiany lub uchylenia ostatecznych decyzji administracyjnych, na mocy której strona nabyła prawo (bez jej zgody).
Uchwała z 30 września 2020 r. w § 8 Załącznika wprowadziła przesłanki i zasady zwrotu świadczenia jako nienależnie pobranego. Ów przepis stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, bowiem nie można go uznać za "zasadę przyznawania świadczeń", o której mowa w art. 22b ust. 2 uśr. Jest też niezgodny z art. 22b ust. 3 uśr, mówiącym o braku podstaw stosowania przez gminę zasad określonych w "art." [winno być "Rozdziale" - uw. NSA] 6 uśr. Należy przyjąć, że ustawodawca nie przewidział kompetencji organu gminy do władczego wkraczania aktem prawa miejscowego w ustalanie reguł wydatkowania świadczenia oraz przesłanek żądania jego zwrotu. Należało stwierdzić, że uchwała [z 30 września 2019 r. - uw. NSA] w tym zakresie jest niezgodna z zakresem kompetencji gminy przyznanej jej w ustawie o świadczeniach rodzinnych co do realizacji programu dotyczącego przyznania dodatkowych świadczeń na rzecz rodzin. Powoduje to konieczność stwierdzenia nieważności uchwały z 30 września 2019 r. we wskazanym zakresie, mimo uchylenia § 8 Załącznika uchwałą zmieniającą z 16 grudnia 2019 r.
Wskazan[e] uchwał[y] stanowi[ą] akt[y] prawa miejscowego, gdyż ma[ją] charakter generalny, abstrakcyjny i obejmują swym zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły akty prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Zaliczenie aktów prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego pociąga za sobą konsekwencje w postaci konieczności odnoszenia do nich (i spełniania przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Uchylenie części przepisów uchwały będącej przedmiotem skargi nie czyni postępowania sądowego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 ppsa. Należy zauważyć, że skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Ma to znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Z punktu widzenia interesów prawnych beneficjentów tej uchwały, z uwagi na różnicę konsekwencji prawnych obu instytucji prawnych stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jest w pełni zasadne (wyrok NSA z 27.9.2007 r. II OSK 1046/07 - cbosa).
Z kolei § 5 ust. 4 i § 6 Załącznika do uchwały z 30 września 2019 r. i § 1 pkt 1 i 2 uchwały zmieniającej z 16 grudnia 2019 r. zawierają regulacje nakazujące osobom wnioskującym o przyznanie świadczenia "Bon Malucha" podanie nr rachunku bankowego oraz wskazują jako jedyną formę realizacji świadczeń przelew na rachunek bankowy. Przywołując treść art. 22b ust. 1 i 2 uśr i podkreślając zasadę ścisłego interpretowania normy kompetencyjnej, rada gminy, wydając akt prawa miejscowego, może to robić wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Z założenia ustawodawcy świadczenia przewidziane w ustawie o świadczeniach rodzinnych mają na celu wspieranie rodziny w realizacji jej funkcji opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej, przy czym wsparcie to ma charakter ekonomiczny. Świadczenia rodzinne stanowią swego rodzaju pomoc państwa w ponoszeniu przez rodzinę kosztów utrzymania związanych z opieką nad dziećmi. Świadczenie to winno być przyznane wszystkim wnioskującym (o ile spełniają kryteria określone w uchwale), bez zbędnych wymagań. W oparciu o normę określoną w art. 22b ust. 1 i 2 uśr nie można konstruować przepisów nakładających na ubiegających się o przyznanie świadczenia obowiązków w postaci posiadania rachunku bankowego, a tym samym również obowiązku wskazania we wniosku nr rachunku bankowego. Upoważnienie organów samorządu terytorialnego do stanowienia prawa miejscowego nie może oznaczać nieskrępowanej swobody tych organów w stanowieniu tych aktów. Przepis wykonawczy może jedynie "wykonywać" ustawę, a więc ją uzupełniać. Rada gminy decydując się na wprowadzenie świadczeń, określonych w art. 22b uśr nie jest związana przepisami ustawy dotyczącymi m.in. kryterium dochodowego, warunków przyznawania świadczenia, czy wysokości tego świadczenia, jednakże uchwała w tym przedmiocie musi odpowiadać: 1. wymogom formalnym wynikającym z generalnych norm kompetencyjnych podejmowania uchwał; 2. przesłankom merytorycznym wynikającym ze szczegółowej normy kompetencyjnej upoważniającej radę gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego.
Powyższe rozważania uzasadniają stwierdzenie nieważności zaskarżonych uchwał w określonym w wyroku zakresie, gdyż wskazane wyżej "wady ocenianych uchwał podjęte zostały" z istotnym naruszeniem art. 22b uśr. Ponieważ zaskarżone uchwały są aktem prawa miejscowego, w razie stwierdzenia, że dana uchwała istotnie narusza prawo, art. 94 ust. 1 usg zezwala na stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd administracyjny w całości lub w części, nawet jeżeli od czasu podjęcia uchwały upłynął rok. Wyczerpana została przesłanka uzasadniająca uwzględnienie wniesionej skargi, przeto stwierdzono nieważność zaskarżonych uchwał we wskazanym zakresie (art. 147 ppsa). Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842), zgodnie z którym: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów".
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ppsa (k. 27, 30-33v akt sądowych).
Skargę kasacyjną wywiodła Gmina Radzymin, reprezentowana przez Burmistrza Radzymina, działająca przez pełnomocnika r. pr. J.N., zaskarżając wyrok I SA/Wa 1178/20 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie: I. prawa materialnego: 1. art. 22b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że Rada Miejska w Radzyminie uchwalając uchwałę z dnia 30 września 2019 r. nr 188/XIV/2019 w przedmiocie świadczenia pieniężnego "Bon Malucha" dla rodzin z dziećmi w wieku do lat 3 przekroczyła kompetencje ustawowe w zakresie: a. określenia w § 5 ust. 4 Załącznika do uchwały z 30 września 2019 r., że wniosek winien zawierać numer rachunku bankowego, na który będzie przekazywane świadczenie; b. wskazania w § 6 Załącznika, że wypłata Bonu Malucha będzie realizowan[a] w formie przelewu na wskazany przez wnioskodawcę we wniosku rachunek bankowy; c. określenie w § 8 Załącznika, że świadczenie Bon Malucha wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do powyższego świadczenia uznaje się za nienależnie pobrane, a tym samym uznanie przez Sąd I instancji, że zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności przedmiotowej Uchwały w ww. zakresie, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 22b uśr na to nie wskazuje; d. art. 22b uśr przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że Rada Miejska w Radzyminie uchwalając uchwałę z dnia 16 grudnia 2019 r. nr 238/XVIII/2019 w sprawie zmiany Uchwały nr 188/XIV/2019 Rady Miejskiej w Radzyminie z dnia 30 września 2019 r. w sprawie świadczenia pieniężnego "Bon Malucha" dla rodzin z dziećmi w wieku do lat 3 przekroczyła kompetencje ustawowe wskazane w § 1 pkt 1 i 2 w zakresie: określenia w § 5 ust. 4 Załącznika do z 30 września 2019 r., że wniosek winien zawierać numer rachunku bankowego, na który będzie przekazywane świadczenie; wskazania w § 6 Załącznika, że wypłata Bonu Malucha będzie realizowan[a] w formie przelewu na wskazany przez wnioskodawcę we wniosku rachunek bankowy,
a tym samym uznanie przez Sąd I instancji, że zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności przedmiotowej Uchwały w ww. zakresie, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 22b uśr na to nie wskazuje; II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 pkt 5 ppsa przez wadliwe wykonanie ustrojowego obowiązku sądu w zakresie kontroli uchwał podejmowanych przez jednostki samorządu terytorialnego pod względem ich zgodności z prawem, w związku z naruszeniem przez Sąd art. 141 § 4 ppsa wyrażającym się w przyjęciu przez Sąd, jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia wadliwie ocenionego stanu faktycznego sprawy, tj. bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, a także przez brak odniesienia się Sądu do argumentacji prawnej i faktycznej przedstawionej przez Organ; 2. art. 141 § 4 ppsa przez brak odniesienia się przez Sąd I instancji do okoliczności i faktów podniesionych w odpowiedzi na skargę, jak też przez wadliwą ocenę prawną ustaleń faktycznych, z pominięciem całokształtu stanu faktycznego, wynikającego z treści odpowiedzi na skargę, co w ocenie skarżącej kasacyjnie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem wadliwa ocena stanu faktycznego doprowadziła do stwierdzenia nieważności uchwał Rady Miejskiej w Radzyminie w zaskarżonym zakresie, w sytuacji kiedy skarga winna była zostać oddalona w całości; 4. art. 151 ppsa polegające na jego niezastosowaniu w sprawie i nie oddaleniu skargi w całości.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uwzględnienie skargi kasacyjnej w całości i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; ewentualnie, w przypadku uznania prze Sąd, że istota nie jest dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie na rzecz Gminy Radzymin [zwrotu] kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych; rozpoznanie sprawy na rozprawie (k. 40-48 akt sądowych).
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Mazowiecki, reprezentowany przez r. pr. M.L., wniósł o: oddalenie skargi kasacyjnej w całości; zasądzenie od Gminy Radzymin na rzecz Wojewody Mazowieckiego [zwrotu] kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego (k. 62-64 akt sądowych).
Na rozprawie nie stawił się nikt, mimo prawidłowego powiadomienia o terminie rozprawy (k. 74 akt sądowych).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 22b ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2220, zm. poz. 2354, z 2019 r. poz. 60, 303, 377, 730, 752, 934, 1257 i 1394) w tej części, w której Sąd I instancji uznał, że wprowadzenie w § 8 Załącznika Uchwały nr 188/XIV/2019 Rady Miejskiej w Radzyminie z dnia 30 września 2019 r. w sprawie świadczenia pieniężnego "Bon Malucha’’ dla rodzin z dziećmi w wieku do lat 3 przesłanki i zasady zwrotu świadczenia jako nienależnie pobranego, stanowiło przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały z 30 września 2019 r. w tej części.
W doktrynie i orzecznictwie podkreślono, że ustawodawca upoważnił gminne organy stanowiące jedynie do określania szczegółowych zasad przyznawania ustanowionego przez siebie świadczenia, tym samym przekroczeniem granic zawartych w upoważnieniu jest konstruowanie w ramach uchwały postanowień regulujących sytuacje, w których dane świadczenie nie przysługuje (rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 17.2.2020 r., PN.4131.75.2020, Lex 2780250). Upoważnienie do określania zasad przyznawania świadczenia nie jest jednoznaczne z upoważnieniem do określania zasad jego wypłacania oraz zwracania w przypadku świadczeń pobranych nienależnie. Tym samym wszelkie znajdujące się w uchwale regulacje dotyczące tej kwestii należy uznać za podjęte z przekroczeniem granic ustawowego upoważnienia (rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z 16.8.2019 r., NPII.4131.1.575.2019, Lex 2706384; wyrok WSA w Opolu z 11.2.2020 r., II SA/Op 458/19, Lex 2825439; aprobowane przez T. Kuczyńskiego w: red. P. Rączka, Świadczenia rodzinne. Komentarz, Wolters Kluwer 2021, s. 530-531, uw. 3 do art. 22b; także - op. cit. wyd II, LEX/el. 2023, uw. 3 do art. 22b).
Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela ów pogląd, z tym zastrzeżeniem, że NSA prawomocnym wyrokiem z 2.12.2022 r. I OSK 1028/20, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Nysie od wyroku II SA/Op 458/19 I. uchylił zaskarżony wyrok w punkcie 1 (pierwszym) w części, w której stwierdza on nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1 (pierwszy), § 2 (drugi), § 3 (trzeci), § 4 (czwarty) i § 5 (piąty) oraz w części obejmującej § 1 (pierwszy), § 2 (drugi), § 3 (trzeci), § 4 (czwarty), § 6 (szósty) i § 8 (ósmy) Załącznika do uchwały Rady Miejskiej w Nysie z dnia 25 września 2019 r. nr XIV/223/19 i w tej części skargę oddalił; II. uchylił zaskarżony wyrok w punkcie 2 (drugim); III. w pozostałej części skargę kasacyjną oddalił; IV. zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz Rady Miejskiej w Nysie kwotę 510 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Należy zaznaczyć, że choć wyrok II SA/Op 458/19 zapadł w wyniku rozpoznania skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Nysie z dnia 25 września 2019 r. nr XIV/223/19 w przedmiocie wprowadzenia na terenie gminy świadczenia pieniężnego - "bonu wychowawczego", podjętej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.), art. 2 pkt 3a i art. 22b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2220, zm. poz. 2354, z 2019 r. poz. 60, 303, 377, 730, 752, 934, 1257 i 1394), to sprawa zakończona wyrokiem I OSK 1028/20 dotyczyła także szeregu innych zagadnień niźli zagadnienia istotne w sprawie kontrolowanej wyrokiem I OSK 2234/21.
Delegacja zawarta w art. 22b ust. 1 i 2 uśr wyraźnie wskazuje na trzy podstawowe elementy, które rada gminy jest władna uregulować w ramach wydawanego aktu prawa miejscowego. Są nimi: ustanowienie świadczenia dla mieszkańców gminy; określenie szczegółowych zasad jego przyznawania; wysokość świadczenia. Wymaga również podkreślania, że uśr w art. 1 ust. 1 stanowi, że jej przedmiotem są: (1) warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz (2) zasady ustalania, (3) przyznawania i (4) wypłacania tych świadczeń. Wobec powyższego zakres przedmiotowy ustawy obejmuje zarówno określenie "warunków", jak i "zasad". Warunki nabywania to przesłanki, które powinien spełnić beneficjent, by świadczenie uzyskać. Zasady (ustalania, przyznawania i wypłacania) to reguły postępowania, które mają na celu uregulowanie postępowania organu administracji (K. Rokicka-Murszewska w: red. P. Rączka, Świadczenia rodzinne. Komentarz, Wolters Kluwer 2021, s. 45-46, uw. 3 do art. 1; wyd. II, LEX/el, uw. 3 do art. 1 uśr; wyrok NSA z 2.12.2022 r. I OSK 1057/20).
Sposób regulacji zakresu przedmiotowego uśr (art. 1 ust. 1) świadczy o tym, że ustawodawca wyraźnie nie tylko wyodrębnia, ale też różnicuje pojęcia "ustalania", "przyznawania" oraz "wypłacania" świadczeń rodzinnych. Natomiast w przypadku normy kompetencyjnej uregulowanej w art. 22b ust. 2 uśr, rada gminy została ustawowo upoważniona do określenia jedynie "szczegółowych zasad przyznawania" świadczeń. Zestawienie tych regulacji prowadzi do wniosku, że delegacja upoważniająca radę gminy do podjęcia aktu prawa miejscowego w przedmiocie dodatkowych świadczeń pomija kwestię ich "ustalania" oraz "wypłacania". Zarazem art. 22b ust. 3 uśr expressis verbis wyłącza stosowanie ustawy m.in. do przepisów rozdziału 6, który normuje postępowanie w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń rodzinnych, w tym również problematykę zwrotu nienależnie pobranych świadczeń (art. 30 uśr). Mając na uwadze powołane wcześniej warunki dotyczące wymogów legalności aktów prawa miejscowego, należy: wykluczyć wykładnię rozszerzającą, zawężającą czy stosowanie analogii w odniesieniu do delegacji zawartej w art. 22b ust. 2 uśr; podkreślić obowiązek organów samorządowych ścisłego respektowania granic upoważnienia. Odstąpienie od tych wymogów narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem prawa miejscowego a ustawą. Normy kompetencyjne muszą być interpretowane w sposób ścisły, literalny, tj. zgodnie z ich kształtem (treścią) nadanym przez ustawodawcę. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że z przepisów uśr nie wynika kompetencja organu uchwałodawczego gminy do określenia w ramach uchwały procedury w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, w tym unormowania nadzwyczajnych trybów zmiany lub uchylenia decyzji przyznającej takie świadczenie. Art. 22b uśr uprawniał Radę jedynie do określenia szczegółowych zasad przyznawania świadczeń. Pewne zdarzenia, w polskiej kulturze prawnej, wiążą utratę uprawnień z konkretnymi zdarzeniami. Przykładowo - śmierć dziecka, na które przyznano świadczenie, obiektywnie skutkuje wygaśnięciem prawa do świadczenia, przyznanego na to dziecko, bez względu na ujęcie (czy brak ujęcia) tej przesłanki w obu uchwałach.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za trafnością stanowiska Sądu I instancji w tej materii przemawia dodatkowo fakt, że regulacje prawa miejscowego z założenia oddziałują na sferę uprawnień jednostek, a w szczególności rodzą dla nich obowiązki i odpowiedzialność majątkową tylko w oparciu o wyraźne i dostatecznie klarowne oparcie w upoważnieniu ustawy. Interes gminy jako podmiotu prawa publicznego nie może mieć tutaj decydującego znaczenia. Wykładnia przepisów upoważniających do wydania spornego aktu prawa miejscowego winna abstrahować od aspektów celowościowych oraz względów dotyczących zabezpieczenia interesu gminy.
Częściowo zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 22b ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych Dz.U. z 2018 r. poz. 2220, zm. poz. 2354, z 2019 r. poz. 60, 303, 377, 730, 752, 934, 1257 i 1394) w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506, zm. poz. 1309 i 1696) w zw. z art. 147 § 1 ppsa przez stwierdzenie w punkcie 1 (pierwszym) zaskarżonego wyroku nieważności uchwały z 30 września 2019 r. w zakresie całego ustępu 4 § 5 Załącznika do tej uchwały.
Cały ustęp 4 § 5 Załącznika stanowił: "Wniosek powinien zawierać dane dotyczące wszystkich członków rodziny w tym: imię, nazwisko, datę urodzenia, numer PESEL, a w przypadku, gdy nie nadano numeru PESEL - numer dokumentu potwierdzającego tożsamość, stopień pokrewieństwa członka rodziny, numery Radzymińskich Kart Mieszkańca, nr rachunku bankowego, na który będzie przekazywane świadczenie.". Wojewoda w skardze słusznie podniósł, że "odstąpił od zakwestionowania zamieszczonego we wniosku numeru PESEL, bowiem Rada Miejska w Radzyminie, w uzasadnieniu do uchwały [z 16 grudnia 2019 r.] nr 238/XVIII/2019 wyjaśniła, że "PESEL wnioskodawcy i pozostałych członków rodziny pozostaje, gdyż jednostka organizacyjna obsługująca świadczenie pieniężne "Bon Malucha" tj. Centrum Usług Wspólnych w Radzyminie nie ma innej możliwości weryfikacji spełnienia kryterium do realizacji zadania (dotyczy Radzymińskiej Karty Mieszkańca)". [...] w ocenie organu nadzoru za niezgodne z prawem należy uznać dopuszczalność realizacji świadczenia pieniężnego jedynie w formie przelewu bankowego na rachunek bankowy wnioskodawcy [...]" (s. 5/6 skargi do Sądu I instancji). W istocie Sąd I instancji słusznie podzielił pogląd Wojewody, że "Świadczenia rodzinne stanowią więc swego rodzaju pomoc państwa w ponoszeniu przez rodzinę kosztów utrzymania związanych z opieką nad dziećmi. Świadczenie to powinno być zatem przyznane wszystkim wnioskującym (o ile spełniają kryteria określone w uchwale), bez zbędnych wymagań. Zatem w oparciu o normę określoną w art. 22b ust. 1 i 2 uśr nie można konstruować przepisów nakładających na ubiegających się o przyznanie świadczenia obowiązków w postaci posiadania rachunku bankowego, a tym samym również obowiązku wskazania we wniosku nr rachunku bankowego." (s. 7 akapit 1 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 1178/20). Sąd I instancji nie wykazał, że pozostałe elementy wniosku, określone w ustępie 4 § 5 Załącznika, nie były konieczne dla prawidłowej realizacji celu, dla jakiego Rada wprowadziła świadczenie pieniężne "Bon Malucha" i by były one sprzeczne z art. 22b ust. 1-3 uśr, bądź z jakąkolwiek inną normą ustawową. Gmina, wykonując uchwały z 30 września 2019 r. i z 16 grudnia 2019 r., obowiązana będzie prawidłowo realizować obowiązki wynikające z art. 6 ust. 1 lit. c i 3 oraz ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (Dz.U. UE. L. z 2016 r. 119.1).
Z tych samych względów, dla których Sąd I instancji zasadnie (w tej tylko części) uznał, że obowiązek wskazania numeru rachunku bankowego na który będzie przekazywane świadczenie (ustęp 4 in fine § 5 Załącznika), istotnie narusza art. 22b ust. 1 i 2 uśr, zasadne było stwierdzenie nieważności § 6 ust. 1 Załącznika do uchwały z 30 września 2019 r. Brak było natomiast podstaw do stwierdzenia nieważności § 6 ust. 2 i 3 Załącznika do uchwały z 30 września 2019 r. Nie ulega wątpliwości, że każdy podmiot, który świadczy usługę na podstawie umowy o świadczenie opieki nad dzieckiem, musi mieć rachunek bankowy. Zatem realizacja wniosku rodzica w ramach ustępu 2 § 6 Załącznika nie stanowi przejawu "zmuszania" beneficjenta do posiadania konta. Taka forma realizacji świadczenia służy wszystkim: beneficjentowi oszczędza trudu odbioru świadczenia np. w kasie a następnie przesyłania świadczenia do podmiotu świadczącego usługę na podstawie umowy o świadczenie opieki nad dzieckiem; podmiotowi świadczącemu usługę, bowiem pewnie i w terminie otrzyma należne świadczenie, pokrywające część kosztów opieki nad dzieckiem; Gminie, bo szybko i z oszczędnością koniecznych kosztów realizacji programu, gospodarnie wydaje środki podatników zamieszkujących gminę. Ustępy 2 i 3 § 6 Załącznika w pełni mieszczą się w szczegółowych zasadach przyznawania świadczeń (art. 22b ust. 2 in fine uśr).
Częściowo zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 22b ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2220, zm. poz. 2354, z 2019 r. poz. 60, 303, 377, 730, 752, 934, 1257, 1394 i z 2018 r. poz. 1497) w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506, zm. poz. 1309, 1696 i 1815) w zw. z art. 147 § 1 ppsa przez stwierdzenie w punkcie 2 (drugim) zaskarżonego wyroku nieważności uchwały z 16 grudnia 2019 r. w zakresie całego punktu 1 (pierwszego) § 1(pierwszego), którym § 5 ustęp 4 Załącznika do uchwały 30 września 2019 r. otrzymał nowe brzmienie: "4. Wniosek powinien zawierać dane dotyczące wszystkich członków rodziny w tym: imię, nazwisko, datę urodzenia, numer PESEL, a w przypadku, gdy nie nadano numeru PESEL - numer dokumentu potwierdzającego tożsamość, stopień pokrewieństwa członka rodziny, numery Radzymińskich Kart Mieszkańca, nr rachunku bankowego wskazanego przez wnioskodawcę, na który będzie przekazywane świadczenie.".
Sąd I instancji, prowadząc jednaką argumentację dotyczącą całego ustępu 4 § 5 Załącznika uchwały z 30 września 2019 r. w brzmieniu pierwotnym, jak i w nowym brzmieniu nadanym § 1 pkt 1 uchwały z 16 grudnia 2019 r., wskazał - w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy: "[...] w oparciu o normę określoną w art. 22b ust. 1 i 2 uśr nie można konstruować przepisów nakładających na ubiegających się o przyznanie świadczenia obowiązków w postaci posiadania rachunku bankowego, a tym samym również obowiązku wskazania we wniosku nr rachunku bankowego." (s. 7 akapit 1 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 1178/20). Sąd I instancji nie wykazał, że pozostałe elementy wniosku, określone w ustępie 4 § 5 Załącznika, w brzmieniu nadanym § 1 pkt 1 uchwały z 16 grudnia 2019 r. nie były konieczne dla prawidłowej realizacji celu, dla jakiego Rada wprowadziła świadczenie pieniężne "Bon Malucha" i by były one sprzeczne z art. 22b ust. 1-3 uśr, bądź z jakąkolwiek inną normą ustawową. Tymczasem jedynie ta część nowego brzmienia ustępu 4 in fine § 5 Załącznika, w brzmieniu nadanym § 1 pkt 1 uchwały z 16 grudnia 2019 r.: "[...] , nr rachunku bankowego wskazanego przez wnioskodawcę, na który będzie przekazywane świadczenie.", nie znajduje oparcia w art. 22b ust. 1 i 2 uśr.
Nadanie nowego brzmienia ustępowi 1 § 6 Załącznika do uchwały z 30 września 2019 r., w brzmieniu nadanym § 1 pkt 2 uchwały z 16 grudnia 2019 r. stało się zbędne, bowiem cel do którego dążyła Rada uchwalając nowe brzmienie ustępu i 1 § 6 Załącznika, jest prawidłowo realizowany przez pozostawiony § 6 ust. 2 Załącznika - po uchyleniu punktu 1 (pierwszego) sentencji zaskarżonego wyroku (pkt I sentencji wyroku I OSK 2234/21).
Za reformatoryjnym rozstrzygnięciem Naczelnego Sądu Administracyjnego przemawia to, że obie uchwały są aktami prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja RP). To, że mamy do czynienia z aktami prawa miejscowego implikuje następujące wymogi. Rada gminy może wydać uchwałę na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji RP). Akt prawa miejscowego musi być zgodny z treścią ustawy, realizować cel opisany w ustawowym upoważnieniu do jego wydania, jak również realizować ogólne cele ustawowe (np. wyrok WSA w Łodzi z 23.10.2020 r. III SA/Łd 610/20).
Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych mają na celu realizację opiekuńczej funkcji państwa przez odpowiednią redystrybucję środków finansowych (katalog świadczeń o charakterze pieniężnym wskazany w art. 2 uśr). Niedopuszczalne wydaje się takie stosowanie przepisów ustawy, które spośród wielu możliwych interpretacji przepisu preferuje to, które prowadzi do najdalej idącego ograniczenia zakresu pomocy państwa. Taka wykładnia pozostaje bowiem w sprzeczności z celem samej ustawy (wyrok WSA w Olsztynie z 21.10.2020 r. II SA/Ol 1031/19, od którego skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego oddalił NSA wyrokiem z 15.9.2020 r. I OSK 984/20 - w sprawie, w której przedmiotem kontroli nie był akt prawa miejscowego lecz decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wobec braku spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b uśr i spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr, wbrew wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r. K 38/13, OTK-A 2019/9/104).
Art. 22b ust. 1 uśr stanowi element konstrukcyjny upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego. Art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP wynika nakaz prowadzenia przez państwo takiej polityki społecznej i gospodarczej, która uwzględnia dobro rodziny. Jednocześnie ustawodawca przyznał rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietnym i niepełnym, konstytucyjne prawo podmiotowe do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych, co oznacza, że pomoc ta ma mieć charakter wykraczający poza zwykłą pomoc dla osób utrzymujących dzieci albo pomoc świadczoną innym osobom.
Przy ocenie zasadności stanowiska Sądu I instancji należy mieć na uwadze art. 165 ust. 2 Konstytucji RP w związku z zasadami subsydiarności oraz proporcjonalności. Sąd I instancji dokonując kontroli w sposób zbyt daleko idący wkroczył w samodzielność jednostki samorządu terytorialnego w realizowaniu przez nią zadań własnych, pomimo że w różnych aspektach tej kontroli miał możliwość działania łagodniejszego i mniej inwazyjnego. W rezultacie w kontrolowanej sprawie doszło do nieproporcjonalnie daleko idącego naruszenia samodzielności Gminy, gdyż Sąd I instancji zbyt szeroko orzekł o stwierdzeniu nieważności kontrolowanych obu aktów prawa miejscowego.
Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Wyrażona w tym przepisie konstytucyjna zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego obejmuje zróżnicowane rodzaje samodzielności (m. in. w zakresie spraw finansowych, samodzielność organizacyjną, samodzielność w sferze prawotwórczej - M. Chlipała, Samodzielność samorządu terytorialnego. Wybrane zagadnienia, "Państwo i Społeczeństwo" 2006/4/s. 89) i może być określana w sposób pozytywny, jak i negatywny.
W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego samodzielność jednostek samorządu terytorialnego oznacza w szczególności, że: 1) jednostki samorządu terytorialnego mają określony zakres zadań własnych związanych z zaspokajaniem potrzeb mieszkańców oraz zadań zleconych określonych przez ustawy, 2) jednostki samorządu terytorialnego samodzielnie realizują swoje zadania, wyrażając wolę mieszkańców, 3) ingerencja organów władzy wykonawczej w realizację tych zadań powinna zostać ograniczona do procedur nadzorczych opartych na kryterium legalności; jest ona dopuszczalna tylko w wypadkach określonych w ustawach, 4) ingerencja prawodawcza w sferę samodzielności samorządu terytorialnego wymaga zachowania formy ustawowej oraz poszanowania zasady zupełności regulacji ustawowych, 5) wszelka ingerencja w sferę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego musi być zgodna z zasadą proporcjonalności, 6) prawa i interesy jednostek samorządu terytorialnego podlegają ochronie sądowej (wyrok TK z 12.3. 2007 r. K 54/05, OTK-A 2007/3/25). Od strony negatywnej samodzielność gminy oznacza wolność od arbitralnej ingerencji ze strony innych organów władzy publicznej, w szczególności organów administracji rządowej, a sama ingerencja organu nadzoru, dokonywana ex post, musi być podejmowana w celu zabezpieczenia przestrzegania prawa, tj. utrzymania działalności gminy w granicach prawa (postanowienie NSA z 14.7.2020 r. I GSK 486/20; wyrok NSA z 29.4.2022 r. III OSK 5278/21).
W orzecznictwie sądów administracyjnych samodzielność gminy jest uznawana za podstawową, immanentną cechę samorządu gminnego. Jest wartością chronioną Konstytucją RP, jako jeden z fundamentów ustroju terytorialnego Państwa. Z samodzielności publicznoprawnej gminy wynika, że jest ona zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, działającym na podstawie i w granicach przepisów obowiązującego prawa. W tych granicach gmina podejmuje czynności prawne i faktyczne, kierując się wyłącznie przepisami prawa i własną wolą wyrażoną w określonej formie przez jej organy pochodzące z wyboru (wyroki WSA w: Gorzowie Wielkopolskim z 10.2.2021 r. II SA/Go 422/20; Gdańsku z 5.5.2021 r. II SA/Gd 687/20; Warszawie z 28.2.2022 r. VII SA/Wa 2452/21).
Rozumiana w powyższy sposób samodzielność samorządu może być realizowana wyłącznie w granicach obowiązującego prawa. Samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, jako wartości chronionej i gwarantowanej konstytucyjnie, nie wolno absolutyzować, skoro jednostki samorządu terytorialnego wykonują zadania publiczne w ramach ustaw (wyrok NSA z 11.8.2011 r. II OSK 925/11). Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego nie ma charakteru bezwzględnego, a sam ustawodawca zachowuje prawo ingerencji w działalność organów administracji zdecentralizowanej. Podstawowym instrumentem w tym zakresie pozostaje z jednej strony instytucja nadzoru, natomiast z drugiej strony sądowa kontrola zgodności z prawem działalności organów jednostek samorządu terytorialnego (obejmująca także orzekanie o legalności aktów nadzoru). Zarówno ingerencja nadzorcza jak i kontrola sądowa muszą uwzględniać fakt, że samodzielność samorządu terytorialnego jest zasadą ustrojową Rzeczypospolitej Polskiej, zaś prawotwórcza działalność organów samorządowych stanowi jedno z podstawowych zadań administracji zdecentralizowanej, umożliwiając uwzględnianie specyfiki warunków lokalnych w realizacji zadań publicznych. Przez wzgląd na wagę argumentów przemawiających za powierzeniem przez ustawodawcę organom samorządowym kompetencji normotwórczych, każda ingerencja w treść albo obowiązywanie prawa lokalnego, winna respektować wymogi pomocniczości i opierać się na stosowaniu środków adekwatnych do stopnia naruszenia prawa.
Owe dyrektywy postępowania są realizowane m. in. w ten sposób, że ustawodawca uzależnia charakter sankcji prawnej od stopnia wadliwości aktu prawa miejscowego. Nie każde naruszenie prawa prowadzi do nieważności aktu wydanego przez organ gminy. Dotyczy to wyłącznie naruszeń istotnych. Istotnym naruszeniem jest oczywista i bezpośrednia nieprawidłowość, w szczególności naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podjęcie aktu bez podstawy prawnej, podjęcie aktu na podstawie normy prawnej uznanej za niekonstytucyjną, brak pełnej realizacji zakresu ustawowego upoważnienia, podjęcie unormowań trudnych do jednoznacznego odczytania i interpretacji (np. wyrok WSA w Warszawie z 7.1.2021 r. II SA/Wa 990/20). Z kolei nieistotne naruszenie prawa ma miejsce wówczas, gdy dokonane naruszenia nie miały wpływu na treść aktu normatywnego. Nieistotne naruszenie obejmuje kwestie mało znaczące, nie dotyczące istoty zagadnienia, a jego skutkiem jest stwierdzenie wydania uchwały z naruszeniem prawa (wyrok NSA z 27.6.2017 r. II OSK 1200/17).
Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części [...] (art. 147 § 1 ppsa). Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą, stwierdzenie nieważności uchwały w części jest dopuszczalne, gdy pozostała, niewadliwa część aktu może samodzielnie funkcjonować w obrocie, stanowiąc jasną, logiczną i wewnętrznie spójną całość (wyroki NSA z: 7.3.2014 r. II OSK 207/14; 13.6.2017 r. II OSK 338/17; 15.3.2017 r. II OSK 1857/15; wyrok WSA w Warszawie z 9.8.2022 r. VII SA/Wa 1056/22). W przypadku braku występowania okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu w całości, bądź w części, ale mniejszej niż orzekł Sąd I instancji, takie orzeczenie Sądu I instancji musi być ocenione jako godzące w konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Z taką sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie, bowiem Sąd I instancji winien był się ograniczyć do stwierdzenia nieważności uchwały z 30 września 2019 r. w zakresie obejmującym całość § 8 Załącznika uchwały z 30 września 2019 r. (co w istocie aprobowała Rada, skreślając § 8 Załącznika do uchwały [z 30 września 2019 r.] - § 1 pkt 3 uchwały z 16 grudnia 2019 r.) lecz już jedynie do części ustępu 4 § 5 Załącznika - obejmującej słowa ", nr rachunku bankowego, na który będzie przekazywane świadczenie", zaś w § 6 jedynie w zakresie ustępu 1 Załącznika do uchwały z 30 września 2019 r.
Z kolei w zakresie uchwały z 16 grudnia 2019 r. Sąd I instancji winien był się ograniczyć do stwierdzenia nieważności uchwały z 16 grudnia 2019 r. jedynie do części punktu 1 (pierwszego) § 1 tej uchwały tylko w części obejmującej słowa z ustępu 4 § 5 Załącznika w nowym brzmieniu " , nr rachunku bankowego wskazanego przez wnioskodawcę, na który będzie przekazywane świadczenie"; w zakresie § 1 (pierwszego) całego punktu 2 (drugiego), który stał się zbędny wobec zachowania § 6 ust. 2 Załącznika do uchwały z 30 września 2019 r. (punkt III sentencji wyroku I OSK 2234/21).
Za takim rozstrzygnięciem przemawiało to, że w doktrynie prawa wskazuje się, że jednostki samorządu terytorialnego mają większą swobodę w zakresie stanowienia prawa miejscowego niż organy upoważnione w Konstytucji do wydawania rozporządzeń wykonawczych do ustawy. Przepisy art. 92 i art. 94 Konstytucji mają zbliżony cel - służą realizacji prymatu ustawy i zachowaniu spójności systemu prawa. Na tle art. 92 Konstytucji utrwalił się pogląd, że zawsze zakres materii pozostawionych do unormowania w rozporządzeniu musi być węższy niż zakres ogólnie dozwolony na tle art. 92 ust. 1 Konstytucji (wyrok TK z 10.4.2001 r. U 7/00, OTK 2001/3/56 s. 380, akceptowany przez L. Garlickiego w: Konstytucja RP. Komentarz, Wyd. Sejm. 2005 t. IV s. 13, uw. 11 do art. 22). Wymóg ustawowego określenia ograniczeń zawiera w sobie nakaz dochowania odpowiedniej jakości unormowania ustawowego - zwłaszcza z punktu widzenia zasady określoności. Zarówno na tle klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), jak i art. 31 ust. 3, wykluczone jest ustanawianie przepisów pozbawionych dostatecznego stopnia precyzji (L. Garlicki - op. cit. s. 14, uw. 11 do art. 22). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i w doktrynie jednoznacznie wskazuje się, że upoważnienie do wydania aktu wykonawczego winno być szczegółowe, w celu wykonania ustawy; winno zawierać szczegółowe wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego (art. 92 ust. 1 Konstytucji; orzeczenie TK z: 19.10.1988 r. Uw 4/88, OTK 1988 s. 79; 23.10.1995 r. K 4/95, OTK 1995/2/s.100; 22.9.1997 r. K 25/97, OTK 1997/3-4/s.304; 25.5.1998 r. U 19/97, OTK 1998/4/s. 262-263; wyrok z: 24.3.1998 r. K 40/97 r., OTK 1998/2/s.72; 26.10.1999 r. K 12/99 OTK 1999/6/120 s. 682-685 i przywołane piśmiennictwo; K. Działocha w: Konstytucja RP. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2001 t. II s.10-14 uw. 7-9; s. 16-35 uw. 11-20 do art. 92). Wniosek taki wypływa z porównania upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego z upoważnieniem do wydania rozporządzenia wykonawczego do ustawy (art. 92 i art. 94 Konstytucji). W przypadku upoważnienia do wydania aktu wykonawczego do ustawy Konstytucja wymaga zawarcia wytycznych (art. 92 ust. 1 zd. 2), natomiast w przypadku upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego takiego wymogu Konstytucja nie określa.
W doktrynie wskazuje się, że art. 94 Konstytucji określa względnie luźny związek między upoważnieniem (tym samym ustawą) a aktem prawa miejscowego, wydanym na jego podstawie. Luźniejszym w każdym razie niż ten, jaki wynika z formuły art. 92 ust. 1 Konstytucji, nakazującej wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw. Wyklucza on co do zasady wymóg wykonawczego charakteru aktów prawa miejscowego jako warunek ich legalności (K. Działocha w: Konstytucja RP. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2001 t. II, uw. 4 s. 5 do art. 94). W doktrynie prawa wskazuje się, że jednostki samorządu terytorialnego mają większą swobodę w zakresie stanowienia prawa miejscowego niż organy upoważnione w Konstytucji do wydawania rozporządzeń wykonawczych do ustawy (P. Radziewicz w: red. P. Tuleja, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wolters Kluwer 2019 s. 305, uw. 2) Upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego różni się od upoważnienia do wydania rozporządzenia określonego w art. 92 Konstytucji (B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, C.H. Beck 2012 s. 547 nb 3).
Ocena zgodności aktu prawa miejscowego z upoważnieniem ustawowym nie może abstrahować od tego, jakiej materii dotyczy dany akt. W sprawach objętych zadaniami własnymi samorządu terytorialnego czy władztwem podatkowym, samorządowi przysługuje więcej swobody prawodawczej (art. 166 ust. 1, art. 168 Konstytucji; M. Wiącek, Upoważnienie do wydania samorządowego aktu prawa miejscowego w świetle Konstytucji RP, ZNSA 2013/3/s. 107-110 uw. 5-7). Wskazuje się, że zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, która wyraża się między innymi, w powierzeniu samorządowi zadań publicznych, wykonywanych przez ten samorząd, w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, wymaga pozostawienia organom samorządu terytorialnego możliwie dużej samodzielności kształtowania prawa miejscowego (I. Chojnacka, Przesłanki legalności aktu prawa miejscowego w orzecznictwie sądów administracyjnych, ZNSA 2012/4/44-43, uw. 5.2).
Obie kontrolowane uchwały zostały podjęte w ramach zadań własnych samorządu terytorialnego (art. 22b ust. 1-3 uśr). Istotną wartością z punktu widzenia realizacji celu ustawy o świadczeniach rodzinnych jest bowiem podjęcie przez Radę Miejską w Radzyminie wysiłku dla wprowadzenia na terenie Gminy świadczenia pieniężnego - "Bonu Malucha", który trafi do osób uprawnionych, bez stosowania regulacji uchwalonych z istotnym naruszeniem prawa (art. 147 § 1 ppsa).
Niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 141 § 4 ppsa, wskazany jako wzorzec kontroli samoistnie, jak i w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 pkt 5 ppsa (pkt. II.1 i II.2 petitum skargi kasacyjnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku, choć mogło być bardziej pogłębione, spełnia wszystkie wymogi art. 141 § 4 ppsa i poddaje się kontroli kasacyjnej. W szczególności nie doszło do wadliwej oceny prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Sąd I instancji dokonał kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przeto nie doszło do naruszenia art. 1 § 2 pusa. Art. 3 § 2 pkt 5 ppsa zawiera normę o charakterze ustrojowym, wyliczającą formy działania administracji publicznej, objęte kontrolą sądów administracyjnych. Sąd I instancji orzekł w ramach tej normy. Sąd I instancji nie miał podstaw do oddalenia skargi w całości (art. 151 ppsa).
Mając na uwadze powyższe, w sprawie zachodziły przesłanki stwierdzenia nieważności obu uchwał jedynie w częściach opisanych w punkcie II i III sentencji wyroku I OSK 2234/21, należało uchylić zaskarżony wyrok w punkcie 1 (pierwszym) i 2 (drugim), i orzec jak punktach I, II i III sentencji wyroku I OSK 2234/21 (art. 188 i 147 § 1 ppsa). W pozostałej części skargę kasacyjną należało oddalić (pkt IV sentencji wyroku - art. 184 ppsa). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 ppsa.