I OSK 2231/22

I OSK 2231/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-04-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska
Mariola Kowalska /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Niczyporuk
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
659
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SAB/Po 18/21 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2022-06-29
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i przyznano sumę pieniężną, w pozostałym zakresie oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art 188 , art 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 art art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 czerwca 2022 r. sygn. akt I SAB/Po 18/21 w sprawie ze skargi G.A. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Wielkopolskiego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie 1. uchyla punkt IV zaskarżonego wyroku i przyznaje od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącego G.A. sumę pieniężną w kwocie 1000 (słownie: tysiąc) złotych; 2. w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddala; 3. odstępuje od obciążenia stron kosztami postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 29 czerwca 2022 r., sygn. akt I SAB/Po 18/21 po rozpoznaniu skargi G.R.A. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Wielkopolskiego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie: I. stwierdził, że Wojewoda Wielkopolski dopuścił się przewlekłości w postępowaniu; II. stwierdził, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umorzył postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do wydania aktu; IV. przyznał od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie [...] zł; V. wymierzył Wojewodzie Wielkopolskiemu grzywnę w kwocie [...] zł; VI. zasądził od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącego kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z dnia 14 listopada 2014 r., Wojewoda Wielkopolski udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi krajowej [...] na odcinku [...]. Przedmiotowej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Na jej realizację przeznaczono m.in. nieruchomość położoną w gminie [...], w obrębie [...], oznaczoną jako działki nr [...] o powierzchni [...] ha oraz nr [...] o powierzchni [...] ha. Wojewoda Wielkopolski pismem z dnia 8 stycznia 2015 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania o ustalenie odszkodowania. W przedmiotowym postępowaniu Wojewoda Wielkopolski postanowieniem z dnia 30 marca 2015 r. powołał rzeczoznawcę majątkowego D.P. jako biegłego. W operacie szacunkowym z dnia 15 maja 2015 r. biegły określił wartość nieruchomości na kwotę [...] zł. Zawiadomieniem z dnia 29 maja 2015 r. wydanym w trybie art. 10 § 1 k.p.a., organ poinformował strony o uzupełnieniu materiału dowodowego oraz możliwości zgłaszania uwag i zastrzeżeń.
Wyrokiem Sądu Okręgowego w [...], I Wydział Cywilny z dnia [...][...][...] 2011 r., sygn. akt [...] orzeczono rozwiązanie małżeństwa jednych ze współwłaścicieli ww. nieruchomości R.J. i P.J. we wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej w udziale wynoszącym [...]. P.J. poinformowała organ o toczącym się postępowaniu o podział majątku wspólnego.
Pismem z dnia 16 lipca 2015 r. oraz 1 grudnia 2015 r. Wojewoda Wielkopolski zwrócił się do Sądu Rejonowego [...] w [...] o udzielenie informacji, czy zostało zakończone postępowanie o podział majątku wspólnego. Pismem z dnia 11 lutego 2016 r. Sąd Rejonowy [...] w [...] zwrócił się do organu o udzielenie informacji, jakich nieruchomości dotyczą postępowania znak SN-VH.7570.654.2014.17 i SN-VII.7570.655.2014.17, a także wskazanie, czy nieruchomości zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa. Pismem z dnia 3 marca 2016 r. organ udzielił sądowi stosownych wyjaśnień. W piśmie z dnia 23 stycznia 2017 r. organ ponownie zwrócił się do Sądu o wskazanie, na jakim etapie znajduje się postępowanie o podział majątku wspólnego. Pismem z dnia 23 sierpnia 2018 r. Sąd Rejonowy [...] w [...] zwrócił się natomiast do organu o wskazanie, czy w postępowaniach znak SN-VII.7570.654.2014.17 i SN-VH.7570.655.2014.17 zostały wydane decyzje o ustaleniu odszkodowania i czy decyzja w sprawie wywłaszczenia stała się ostateczna. Odpowiadając na powyższe pismo organ poinformował, że postępowanie toczące się przed Wojewodą Wielkopolskim zostało przedłużone ze względu na konieczność wyjaśnienia stanu prawnego w związku z toczącą się sprawą o podział majątku wspólnego P. i R. J. Pismem z dnia 16 lipca 2021 r. organ ponownie zwrócił się do Sądu Rejonowego [...] w [...] o udzielenie informacji, czy postępowanie o podział majątku wspólnego zostało zakończone. Następnie pismem z dnia 13 sierpnia 2021 r. organ zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego D.P. z prośbą o sporządzenie nowej opinii określającej wartość prawa własności nieruchomości uwzględniającej aktualną wartość nieruchomości z uwagi na upływ terminu ważności operatu szacunkowego z dnia 15 maja 2015 r. Dnia 10 września 2021 r. do organu wpłynął operat z dnia 31 sierpnia 2021 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego określający wartość przedmiotowej nieruchomości.
Pismem z dnia 1 września 2021 r. G.A. (współwłaściciel nieruchomości w udziale [...] części), złożył ponaglenie na postępowanie Wojewody Wielkopolskiego do organu II instancji wnosząc o niezwłoczne załatwienie przedmiotowej sprawy. Postanowieniem z dnia 24 września 2021 r. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii uznał, że Wojewoda Wielkopolski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało jego zdaniem miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie ze stanowiskiem organu II instancji postępowanie o ustalenie odszkodowania może zostać zakończone, mimo braku rozstrzygnięcia kwestii podziału majątku wspólnego P. i R. J., ponadto Wojewodzie Wielkopolskiemu wyznaczono termin dwóch miesięcy od daty wydania wskazanego postanowienia na zakończenie postępowania.
Skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Wielkopolskiego postępowania wniósł G.R.A. zarzucając jej:
I. brak załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisie szczególnym, o jakim mowa w art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363, ze zm., dalej: "specustawa drogowa" lub "ustawa o z.d.r.i.d.");
II. pominięcie, że skuteczne wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., wymaga wskazania prawdziwych, a nie istniejących wyłącznie w przekonaniu organu przyczyn zwłoki. Ponadto ta sama przyczyna wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy jest wskazywana przez organ od kilku lat i strona postępowania to dostrzega, co nie przyczynia się to do urzeczywistnienia zasady pogłębiania zaufania do organu władzy publicznej;
III. prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy, spowodowane:
- wielokrotnym wyznaczaniem nowego terminu załatwienia sprawy, a motywowane toczącym się postępowaniem cywilnym mającym na celu uregulowanie stanu prawnego udziału we współwłasności nieruchomości wywłaszczonej, chociaż już wiele lat wcześniej można było bez generowania znacznych kosztów prowadzenia postępowania administracyjnego ustalić odszkodowanie i załatwić sprawę administracyjną, a w rezultacie doprowadzić do wypłaty odszkodowania;
- brakiem sporządzenia nowego operatu szacunkowego, nadającego się do wykorzystania w świetle art. 156 u.g.n.;
- niechęcią organu do zastosowania art. 133 pkt 2 u.g.n. w zw. z art. 23 specustawy drogowej, względnie brakiem takiej praktyki lub innymi przyczynami niezasługującymi na uwzględnienie.
Wskazując na powyższe skarżący wniósł o:
1. stwierdzenie, że Wojewoda Wielkopolski prowadzi przewlekle z rażącym naruszeniem prawa postępowanie o ustalenie odszkodowania lub stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w powyższej sprawie, zaś ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie wynoszącym 3 miesiące od chwili uprawomocnienia się wyroku sądu administracyjnego; 3. zastosowanie art. 149 § 2 P.p.s.a., a to poprzez orzeczenie na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.; 4. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnił złożoną skargę. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że skarżący spełnił wymóg wynikający z art. 53 § 2b P.p.s.a., który stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wyczerpanie przysługującego stronie w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 k.p.a. środka zaskarżenia, przez jego wniesienie (do właściwego organu), stanowi warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a). Sąd podkreślił, że skarga została w przedmiotowej sprawie wniesiona w dniu 16 września 2021 r., tj. w czasie, kiedy sprawa nie była jeszcze załatwiona. Decyzja została wydana w dniu 16 listopada 2021 r., a więc po wniesieniu skargi. Tym samym na dzień skierowania skargi do organu postępowanie nie było zakończone. W konsekwencji nie zachodziły przeszkody do merytorycznego rozpatrzenia sprawy czy też podstawy do odrzucenia skargi.
Sąd I instancji wskazał, że wniesiona w sprawie skarga zarzuca jedną z postaci zwłoki w załatwieniu sprawy, wymienionej w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., tj. przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także winny podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania, wyrażona w art. 12 k.p.a. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Z przepisów art. 35 § 1-3 k.p.a. wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub na podstawie faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwych do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.
Sąd w punkcie III sentencji wyroku umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Wojewody Wielkopolskiego do wydania aktu uznając postępowanie za bezprzedmiotowe z uwagi na fakt, iż decyzja Wojewody Wielkopolskiego rozstrzygająca sprawę została wydana w dniu 16 listopada 2021 r. (art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Sąd wyjaśnił ponadto, że wydanie przez organ orzeczenia merytorycznie załatwiającego sprawę przed datą wyrokowania nie zwalnia sądu administracyjnego od zbadania okoliczności sprawy i orzeczenia, czy zaistniała przewlekłość organu w prowadzonym postępowaniu, a jeżeli tak – to, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało takiego charakteru. Wobec tego, w dalszym ciągu badaniu Sądu podlegało, czy postępowanie było prowadzone przez Wojewodę Wielkopolskiego w sposób przewlekły.
Sąd podniósł, że pismem z dnia 8 stycznia 2015 r. Wojewoda Wielkopolski zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość. Postępowanie zostało zakończone wydaniem decyzji w dniu 16 listopada 2021 r. Organ wojewódzki uzależniając zakończenie przedmiotowego postępowania od toczącego się równolegle postępowania o podział majątku wspólnego, zdaniem Sądu I instancji, powinien ustalić czy między rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym istnieje związek przyczynowy tego rodzaju, iż brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda dla wydania decyzji w prowadzonej sprawie. Sąd uznał, że w postępowaniu Wojewody Wielkopolskiego zabrakło analizy związku przyczynowego postępowań: o podział majątku wspólnego i przedmiotowego - prowadzonego w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Organ wojewódzki ustalił, że przedmiotowa nieruchomość stanowi w udziale [...] części współwłasność P. i R. J. na zasadach wspólności majątkowej małżeńskiej. Zgodnie z wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] Wydział [...] Cywilny z dnia [...][...][...] r., związek małżeński został rozwiązany przez rozwód. Z chwilą ustania wspólności majątkowej wspólność łączna przekształca się we wspólność ułamkową. Ustanie tej wspólności może być połączone, lub nie, z ustaniem małżeństwa. W razie dalszego trwania małżeństwa, udziały w majątku wspólnym, objętym wspólnością ułamkową, wchodzą w skład majątków osobistych każdego z małżonków, a między małżonkami istnieje wspólność, która pozostaje poza zakresem ustroju majątkowego. Podział majątku wspólnego może zostać dokonany przez samych małżonków w formie umowy, tzw. umowy działowej, lub też sąd w toku postępowania rozwodowego na żądanie jednego z małżonków może dokonać podziału majątku wspólnego małżonków (zob. art. 58 § 3 k.r.o.) albo w postępowaniu nieprocesowym o podział majątku wspólnego, które uregulowane zostało w art. 566-567 k.p.c. (...). Żaden z przepisów nie nakłada obowiązku podziału majątku wspólnego po ustaniu wspólności. Do majątku wspólnego odpowiednie zastosowanie mają przepisy regulujące współwłasność w częściach ułamkowych. Zważywszy na powyższe ustalenia oraz na fakt, że stosownie do art. 43 § 1 k.r.o. oboje małżonkowie mają równe udziały w majątku wspólnym uznać należy, że organ wojewódzki miał możliwość ustalenia udziałów dotychczasowych właścicieli przedmiotowej nieruchomości. Jednak faktyczne działania nakierowane na zakończenie postępowania organ podjął dopiero, po zobowiązaniu go przez Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii do wydania decyzji w terminie 2 miesięcy, tj. po wpłynięciu ponaglenia i wniesieniu skargi na przewlekłość w przedmiotowej sprawie. Postępowanie to zostało zakończone wydaniem decyzji w dniu 16 listopada 2021 r.
W ocenie Sądu, organ nie dochował należytej staranności w dążeniu do zakończenia postępowania w rozsądnym terminie, bowiem przez ponad 6 lat nie uczynił nic poza zwracaniem się do Sądu Rejonowego o udzielenie informacji czy postępowanie o podział majątku zostało już zakończone oraz udzielaniem stosownych odpowiedzi do Sądu Rejonowego czy pełnomocnikowi skarżącego. W przedmiotowym postępowaniu, zdaniem Sądu, organ zbyt długo zwlekał z podejmowaniem czynności i nie zmierzał do należytego i szybkiego załatwienia sprawy. Oczekiwanie przez skarżącego na rozstrzygnięcie przez niemal 7 lat zostało uznane przez Sąd za niedopuszczalne. Sąd ocenił, że organ nie kierował się ekonomiką procesową przy dokonywaniu czynności w postępowaniu ani nie dążył do odpowiednio sprawnego załatwienia sprawy. Wszystko to świadczy o tym, że postępowanie było prowadzone przez organ w sposób przewlekły, bez odpowiedniej koncentracji czynności i wymaganej sprawności działania. Z tych względów Sąd uznał, że po stronie Wojewody Wielkopolskiego doszło do rażącego naruszenia zasad postępowania administracyjnego. Sąd nie doszukał się w stanie faktycznym sprawy okoliczności usprawiedliwiających organ, wpływających na ocenę charakteru stwierdzonej przewlekłości organu. Dlatego stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd I instancji orzekł ponadto o przyznaniu skarżącemu zarówno sumy pieniężnej, jak i wymierzeniu organowi grzywny (pkt IV i V sentencji). Przyznając skarżącemu sumę pieniężną w kwocie [...] zł, Sąd kierował się wskazaniami wynikającymi z art. 149 § 2, art. 154 § 6 w zw. z art. 154 § 7 P.p.s.a., uwzględniając szczególnie rażącą bezczynność organu i prowadzenie postępowania przez okres ponad 6 lat. Sąd wziął pod uwagę okres przewlekłości, dobra i interesy skarżącego, które zostały naruszone, niepewność osobistą i prawną, w jakiej nie ze swojej winy się znalazł oraz pierwiastek represyjności wobec organu, który w przyszłości nie powinien dopuszczać do zaistnienia takich sytuacji. Sąd wskazał ponadto, że przewlekłość organu w załatwieniu przedmiotowej sprawy doprowadziła do tego, że nie doszło do urzeczywistnienia prawa do słusznego odszkodowania, postępowanie administracyjne wygenerowało znaczne koszty.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda Wielkopolski reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt I SAB/Po 18/21 w części, to jest w zakresie punktów II, IV i V.
Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:
1. przepisu art. 149 § 1a P.p.s.a., poprzez stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy działanie organu nie wynikało ze złej woli organu, czy też z chęci lekceważenia strony postępowania, lecz wynikało z okoliczności obiektywnych, a naruszenie prawa nie miało charakteru drastycznego, o dużym ciężarze gatunkowym;
2. przepisu art. 149 § 2 P.p.s.a., w związku z art. 154 § 6 i 7 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, i uznanie, że stopień zawinienia organu w nieterminowym załatwieniu sprawy, waga naruszenia prawa, poziom uszczerbku i krzywdy skarżącego dają podstawę do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości [...] zł i wymierzenie organowi grzywny w wysokości [...] zł, pomimo iż nie było ku temu podstaw.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:
1. uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części - punkty II, IV, V i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu;
2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Jednocześnie złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy i rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że nie można zgodzić się z Sądem I instancji, że organ nie podejmował w toku postępowania żadnych czynności. W przedmiotowym postępowaniu wystosowywano zawiadomienia o przedłużeniu terminu do zakończenia postępowania, które zostały wydane na zasadach przewidzianych w art. 36 § 4 k.p.a., a uzasadnione były koniecznością wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Organ podniósł, że nie jest możliwe wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania bez ustalenia kręgu stron postępowania. Organ kilkukrotnie zwracał się do Sądu Rejonowego [...] w [...] o udzielenie informacji, czy wydano rozstrzygnięcie w sprawie podziału majątku wspólnego, które to mogło mieć wpływ na ustalenie kręgu osób, którym przysługuje odszkodowanie. Ustalenie kręgu stron postępowania oraz wysokości posiadanych udziałów organ uznał za istotne zagadnienie wstępne w prowadzonym postępowaniu. W sprawie wstąpiły przesłanki do zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4, jednakże organ nie zdecydował się na zastosowanie powyższej instytucji z uwagi na uzyskanie informacji od strony oraz sądu, że postępowanie o podział majątku wspólnego zostanie zakończone w nieodległym terminie. Organ nie miał możliwości ustalenia odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego, który jest nieaktualny, w związku z czym zwrócił się do biegłego o sporządzenie nowego operatu szacunkowego. Konieczne było również przedłużenie postępowania z uwagi na konieczność zapewnienia stronom możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, w tym nowym operatem szacunkowym. W związku z czym organ poinformował strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, wskazując datę 31 grudnia 2021 r. Organ podniósł, że czas trwania postępowania dłużej niż wynikałoby to z przepisów prawa nie był spowodowany celowym działaniem, lekceważeniem strony lecz okolicznościami obiektywnymi, które są również dostrzegane i brane pod uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych.
Organ nie zgodził się z opinią Sądu, że przystąpiono do załatwienia sprawy dopiero w reakcji na zobowiązanie organu przez Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii postanowieniem z dnia 24 września 2021 r. do załatwienia sprawy, bowiem jeszcze przed wniesieniem ponaglenia w dniu 13 sierpnia 2021 r. organ wystąpił do biegłego rzeczoznawcy majątkowego o sporządzenie nowej wyceny, będącej podstawą rozstrzygnięcia. Zatem postępowanie organu było racjonalne, bowiem działając zgodnie z przepisami dążył do pozyskania materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia. Po otrzymaniu postanowienia Ministra z dnia 24 września 2021 r., w którym wskazano, że nie ma przeszkód do wydania decyzji, sprawa została niezwłocznie załatwiona. Organ podniósł ponadto, że trudno uznać, iż naruszenie prawa przez organ miało charakter drastyczny i było nacechowane dużym ciężarem gatunkowym. Rozpatrywana sprawa dotyczyła bowiem ustalenia odszkodowania z tytułu przejęcia niewielkiej części nieruchomości stanowiącej współwłasność ponad 20 osób, a wartość odszkodowania dla poszczególnych stron wahała się pomiędzy [...]-[...] zł, dla skarżącego [...] zł.
Skarżący kasacyjnie nie zgodził się z zasądzeniem przez Sąd I instancji na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie [...] zł. W ocenie organu jest to kwota bardzo wysoka, znacznie odbiegająca od dotychczasowo stosowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych wobec Wojewody Wielkopolskiego, w szczególności w realiach rozpoznawanej sprawy, kiedy to strona nie doznała istotnego uszczerbku lub krzywdy. Jest to kwota rażąco nieproporcjonalna do sytuacji, jaka ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Skarżący nie wskazał jakoby doznał krzywdy w związku z przewlekłością organu, którą należałoby zrekompensować i która to okoliczność mogłaby podlegać ocenie Sądu. Organ podniósł, że nie wykazano straty czy też uszczerbku poniesionego przez skarżącego. Nie podniesiono żadnych argumentów, które mogłyby przemawiać za przyznaniem kwoty pieniężnej na rzecz skarżącego, zwłaszcza tak wysokiej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, G.A. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy.
W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 stawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej "P.p.s.a.") zrzekł się rozprawy, a żadna ze stron w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.
Zgodnie z brzmieniem art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).
Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna zarzuca Sądowi I instancji naruszenie jedynie przepisów postępowania wskazanych w art. 174 pkt 2 P.p.s.a.
Przechodząc do rozpoznania zarzutów powołanych w skardze kasacyjnej, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej okoliczności niniejszej sprawy przemawiają za uznaniem, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Wielkopolskiego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Sformułowanie "rażące" oznacza działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie przewlekłości prowadzenia postępowania jak również bezczynności przez organ do naruszającej prawo w sposób rażący, jest więc oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia tego naruszenia (zob. wyrok NSA z 10 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 1610/20). Taka sytuacja, jak słusznie uznał Sąd I instancji, wystąpiła w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, a ocena wyrażona w skarżonym wyroku jest prawidłowa.
Nie budzi wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie doszło do przekroczenia ustawowego terminu jej załatwienia. Z akt sprawy wynika bowiem, że decyzją z dnia 14 listopada 2014 r. Wojewoda Wielkopolski udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi krajowej [...] na odcinku [...]. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Pismem z dnia 8 stycznia 2015 r. Wojewoda Wielkopolski zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania. Przedmiotowe postępowanie zostało zakończone w dniu 16 listopada 2021 r. wydaniem przez Wojewodę decyzji. Zauważyć należy, że skarga na przewlekłość postępowania złożona została przed wydaniem decyzji, tj. w dniu 16 września 2021 r. Jak trafnie podniósł Sąd I instancji wydanie przez organ orzeczenia merytorycznie załatwiającego sprawę po wniesieniu skargi do sądu, nie czyniło postępowania bezprzedmiotowym, natomiast wymagało zbadania czy zaistniał stan przewlekłości, a także zastosowania normy wynikającej z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., tj. umorzenia postępowania w przedmiocie zobowiązania organu do wydania aktu, co w niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki uczynił.
Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że kwestia, iż organ każdorazowo wystosowywał do stron postępowania zawiadomienia o jego przedłużeniu a także wielokrotnie zwracał się do Sądu Rejonowego [...] w [...] o udzielenie informacji czy wydano rozstrzygnięcie w sprawie podziału majątku wspólnego R.J. i P.J. – będących współwłaścicielami udziału spornej nieruchomości nie może stanowić o braku winy organu w załatwieniu sprawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że związek małżeński ww. osób na mocy wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...][...] 2011 r., sygn. akt [...] został rozwiązany przez rozwód. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji z chwilą ustania wspólności majątkowej małżeńskiej wspólność łączna łącząca małżonków przekształciła się we wspólność ułamkową. Istotnym jest, że zaistnienia w niniejszej sprawie przewlekłości postępowania nie można uzależniać od zakończenia toczącego się równolegle postępowania o podział majątku wspólnego. Wojewoda Wielkopolski winien był ustalić, czego nie uczynił w niniejszej sprawie, czy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym (sprawy o podział majątku wspólnego) istnieje związek przyczynowo skutkowy takiego rodzaju, iż brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda dla wydania decyzji w sprawie. Nie ulega wątpliwości, że organ mógł zawiesić postępowanie w sprawie, celem uniknięcia stanu przewlekłości, bądź na podstawie art. 133 pkt 1 u.g.n. orzec o wpłacie odszkodowania do depozytu sądowego w odniesieniu do R.J. i P.J. Natomiast, o czym była mowa w powyższych rozważaniach, zwracanie się przez Wojewodę przez ponad 6 lat trwania postępowania przed tym organem, do Sądu Rejonowego o udzielenie informacji czy postępowanie o podział majątku zostało zakończone nie może być uznane za brak naruszenia zasady szybkości i prostoty postępowania wyrażonej w art. 12 k.p.a. Zauważyć należy, że zgodnie z brzmieniem art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Rację należy przyznać Sądowi I instancji, że okres zwłoki w załatwieniu sprawy trwający ponad 6 lat, jakość i częstotliwość działań podejmowanych przez organ a także wydanie przez Wojewodę decyzji dopiero po orzeczeniu Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia z dnia 24 września 2021 r. i wniesieniu skargi do Sądu I instancji jednoznacznie wskazują na rażący charakter przewlekłości, o czym trafnie orzekł Sąd I instancji w punkcie I i II wyroku z dnia 29 czerwca 2022 r.
Z powyższych względów za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a.
Za zasadny natomiast należy uznać drugi z zarzutów wskazujący na naruszenie przez Sąd art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 i 7 P.p.s.a. poprzez niezasadne uznanie, że stopień zawinienia organu w nieterminowym załatwieniu sprawy, waga naruszenia prawa, poziom uszczerbku i krzywdy skarżącego dają podstawę do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości [...] zł.
Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a, Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 (tj. uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania), może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Wyjaśnić trzeba, że stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 P.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Podkreślić jednak należy, że podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii sąd powinien przede wszystkim mieć na uwadze funkcje, jakie środki te pełnią. Przewidziana w tym przepisie suma pieniężna nie ma wyłącznie charakteru dyscyplinująco-represyjnego. Suma ta pełni również funkcję kompensacyjną. Przyznanie skarżącemu od organu określonej sumy pieniężnej stanowi nie tyle sankcję za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2230/17). Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej ma bowiem uświadomić mu, że nie jest on bezbronny, że sąd administracyjny widzi wszystkie dolegliwości i niedostatki, jakich on doznaje na skutek przewlekłego prowadzenia jego sprawy, i że obejmuje skarżącego swoją ochroną (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 22 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1905/16; 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1216/18; 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 532/19; 25 października 2019 r., sygn. akt II OSK 1360/19 i 24 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 2765/20). W procesie przyznawania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej należy również mieć świadomość, że uzyskanie przez skarżącego korzystnego wyroku w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, nie oznacza jeszcze załatwienia sprawy administracyjnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 2209/21).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sposób postępowania organu w rozpoznawanej sprawie pozostaje w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego. W ocenie składu orzekającego, okoliczności rozpoznawanej sprawy uzasadniały przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a., w wysokości [...] zł, a zatem sumy znacznie przewyższającej wysokość dochodzonego odszkodowania, jako zadośćuczynienia za oczekiwanie na rozpoznanie sprawy oraz naruszenie jego prawa do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Uznać natomiast należy, że nieuzasadnione było zasądzenie od organu sumy pieniężnej w wysokości [...] zł, gdyż kwota ta nie jest współmierna do doznanej przez skarżącego krzywdy, a także, jak słusznie zauważył skarżący kasacyjnie, rażąco nieproporcjonalna do sytuacji, jaka ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. O wysokości sumy pieniężnej zadecydował przede wszystkim czas przewlekłości (niemal 7 lat), jak również jej rodzaj. Jednocześnie tak określona suma pieniężna, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, spełni swoją kompensacyjną funkcję.
W związku z powyższym, w punkcie 1. niniejszego wyroku orzeczono na podstawie art. 188 i art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a., w punkcie 2. na podstawie art. 184 P.p.s.a. Uwzględniając charakter sprawy, na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego uznając, iż ponoszenie przez skarżącego skutków częściowo błędnego rozstrzygnięcia Sądu I instancji byłoby nie do zaakceptowania na gruncie zasad sądowej kontroli aktów administracyjnych.