I OSK 2230/21

I OSK 2230/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Kremer
Joanna Skiba /sprawozdawca/
Krzysztof Sobieralski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 982/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-01-14
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 1949 nr 27 poz 197
art. 8 ust. 1, 3 i 4, art. 11 ust. 1 oraz art. 17 ust. 1
Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych.
Dz.U. 2021 poz 1084
§ 5 ust. 1 lit. b)
Rozporządzenie Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 28 kwietnia 2020 r. w sprawie udzielania pomocy w formie dotacji lub pomocy  zwrotnej w ramach programów operacyjnych na lata 2014-2020 w celu wspierania polskiej gospodarki w związku z wystąpieniem pandemii  COVID-19
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Dawid Nowotka po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych A.S. i E.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 982/20 w sprawie ze skargi A.S. i E.W. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi kasacyjne.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 stycznia 2021r. sygn. akt I SA/Wa 982/20, oddalił skargi A.S. i E.W. na decyzję Ministra Rozwoju (Minister) z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Od powyższego wyroku zostały złożone dwie skargi kasacyjne.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E.W. zaskarżając wyrok w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
I. Na podstawie art. 174 pkt 2 naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 100, art. 24 ust. 3, art. 26 ust. 1 i 2 w związku z art. 28 ust. 2, art. 73 ust. 1 oraz z art. 83 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 maja 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. z 1928 r. nr 36 poz. 341) (dalej również jako "rozporządzenie o postępowaniu administracyjnym z 1928 r.") poprzez ich niezastosowanie, co doprowadziło Wojewódzki Sąd Administracyjny do błędnych wniosków, że wydane przez Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie, na podstawie art. 100 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym z 1928 r., orzeczenie administracyjne z [...] maja 1956 r. (nr [...]) zostało skutecznie doręczone w trybie publicznego obwieszczenia i jako orzeczenie ostateczne wywołało przewidziane nim skutki prawne, podczas gdy z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że nie zostało ono skutecznie doręczone we właściwym trybie przewidzianym przepisami wskazanego powyżej rozporządzenia, tym samym jako pozbawione przymiotu ostateczności nie wywołało skutku w postaci uchylenia orzeczenia wywłaszczeniowego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z [...] maja 1953 r. (nr [...]); co skutkowało wydaniem przez ten sam organ nowego orzeczenia wywłaszczeniowego (nr [...]) w dniu [...] maja 1956 r., podczas gdy w obrocie prawnym pozostawało poprzednie orzeczenie rozstrzygające tę samą sprawę, a zatem wystąpiła przesłanka nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) (dalej również jako "k.p.a.") (res iudicata) - co skutkowało bezpodstawnym nieuznaniem skargi wniesionej przez Skarżącą kasacyjnie i jej oddaleniem na podstawie art. 151 p.p.s.a., a konsekwencji brakiem uchylenia kontrolowanej decyzji;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące bezpodstawnym nieuznaniem skargi wniesionej przez Skarżącą kasacyjnie i jej oddaleniem na podstawie art. 151 p.p.s.a., a konsekwencji brakiem uchylenia kontrolowanej decyzji, podczas gdy zachodziły przesłanki do jej uwzględnienia, a to z tego względu, że w postępowaniu prowadzonym przez Organ administracji publicznej doszło do szeregu uchybień skutkujących:
a) poczynieniem błędnych ustaleń z których wynika, że na podstawie dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy nie jest możliwe zweryfikowanie, czy strony wyraziły zgodę na uchylenie orzeczenia wywłaszczeniowego wydanego przez Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie [...] maja 1953 r. (nr [...]), podczas gdy z akt tych wynika, że zgoda ta nie mogła zostać wyrażona przez zmarłych w owym czasie K.S. oraz L.S., do których wskazane powyżej orzeczenie (podobnie jak i kolejne orzeczenie wywłaszczeniowe z [...] maja 1956 r. wydane w miejsce uchylonego) zostało zaadresowane, jak również że nie mogli jej wyrazić ich następcy prawni, albowiem ich prawo do spadku stwierdzono dopiero w 1970 oraz 1971 r.; co skutkowało bezpodstawnym stwierdzaniem, że orzeczenie uchylające wydane przez Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie [...] maja 1956 r. (nr [...]) nie naruszało normy wynikającej z art. 100 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym z 1928 r.;
b) poczynieniem dowolnych a nie swobodnych, bo nie znajdujących podstawy w dokumentach znajdujących się w aktach przedmiotowej sprawy ustaleń, z których wynika, że orzeczenia uchylające oraz wywłaszczeniowe wydane przez Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie [...] maja 1956 r. (oba za nr [...]) zostały wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa - Wola na okres przynajmniej 14 dni i jako takie weszły do obrotu prawnego, podczas gdy w aktach sprawy nie ma na to bezpośredniego dowodu, albowiem z prezentaty zamieszczonej na orzeczeniu uchylającym wynika jedynie, że odpis tegoż orzeczenia został odebrany przez Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa - Wola; przy czym ustalenie momentu uostatecznienia się wskazanych powyżej orzeczeń było istotne dla możliwości stwierdzenia wystąpienia przesłanki nieważnościowej, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.
c) poczynieniem błędnych ustaleń z których wynika, że orzeczenie uchylające wydane przez Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie [...] maja 1956 r. (nr [...]) spełnia wszelkie wymagania przewidziane art. 75 ust. 1 w związku z art. 76 ust. 1 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym z 1928 r., podczas gdy w rzeczywistości w orzeczeniu tym nie wskazano, czy stronom przysługuje od niego odwołanie czy skarga, z jednoczesnym wskazaniem władzy wyższej oraz terminu i trybu zaskarżenia; przy czym okoliczność ta z uwagi na brzmienie art. 77 ust. 2 rzeczonego rozporządzenia jest istotna dla określenia momentu, w którym wskazane powyżej orzeczenie mogło stać się ostateczne;
d) poczynieniem dowolnych a nie swobodnych, bo nie znajdujących podstawy w dokumentach znajdujących się w aktach przedmiotowej sprawy ustaleń z których wynika, że orzeczenie wywłaszczeniowe wydane przez Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z [...] maja 1953 r. (nr [...]) zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa - Wola w okresie od 10 czerwca 1953 r. do 25 czerwca 1953 r., tym samym, że zostało prawidłowo ogłoszone i jako takie weszło do obrotu prawnego, podczas gdy w aktach sprawy nie ma na powyższe wystarczających dowodów, albowiem z pisma z 3 października 1953 r. nie wynikają daty oraz sygnatury orzeczeń których dotyczy, natomiast znak tego pisma ([...]) nie występuje na żadnym innym dokumencie, który pozwalałby go powiązać ze wskazanym wyżej orzeczeniem, ponadto samo pismo wskazuje na różne daty wywieszenia tych orzeczeń; przy czym ustalenie czy oraz kiedy wskazane powyżej orzeczenie stało się ostateczne było istotne dla możliwości stwierdzenia wystąpienia przesłanki nieważnościowej odnoszącej się do decyzji wywłaszczeniowej wydanej przez Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z [...] maja 1956 r. (nr [...]), o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji poczynienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie własnych ustaleń faktycznych z których wynikało, że zarówno orzeczenie uchylające Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z [...] maja 1956 r. (nr [...]) jak i wydane przez ten sam organ orzeczenie wywłaszczeniowe (nr [...]) z [...] maja 1956 r. zostały wydane na podstawie art. 100 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym z 1928 r., w konsekwencji czego stanowią one "jedną decyzję zmieniającą", co w ocenie Sądu I instancji wykluczyło wystąpienie przesłanki nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.; podczas gdy z treści tych decyzji wynika w sposób, który nie budzi wątpliwości, że w oparciu o wskazaną powyżej podstawę prawną zostało wydane jedynie orzeczenie uchylające, natomiast decyzja wywłaszczeniowa została wydana na podstawie przepisów dekretu wywłaszczeniowego z 1949 r.; tym samym Sąd wydając zaskarżony wyrok winien był dojść do wniosku, że są to dwie odrębne decyzje (tj. uchylająca oraz wywłaszczeniowa wydana w miejsce dotychczasowej) wydane na podstawie różnych przepisów, które w odmienny sposób regulowały ich tryb oraz moment doręczenia i jako takie w różnym czasie stawały się ostateczne - co skutkowało bezpodstawnym nieuznaniem skargi wniesionej przez Skarżącą kasacyjnie i jej oddaleniem na podstawie art. 151 p.p.s.a., a konsekwencji brakiem uchylenia kontrolowanej decyzji;
II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 8 § 2 k.p.a. w związku z art. 18 ust. 2 oraz art. 21 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1949 r. nr 27 poz. 197 ze zm. - w brzmieniu od 31 stycznia 1952 r. ustalonym na podstawie Obwieszczenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 26 stycznia 1952 r. o ogłoszeniu jednolitego tekstu dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. nr 4 poz. 31 dalej również jako "dekret wywłaszczeniowy z 1949 r.") w związku z art. 9 ust. 1 i 2 oraz art. 10 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym z 1928 r. oraz art. 6 § 1 ustawy z dnia 18 lipca 1950r. Przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz. U. z 1950 r. nr 34 poz. 311) (dalej również jako "Przepisy ogólne prawa cywilnego") poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, wbrew utrwalonej praktyce, że przeprowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości położonej w G. o obszarze 20.168 m2, pochodzącej z nieruchomości hipotecznej oznaczonej jako "[...]", oraz wydanie przez Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie orzeczenia administracyjnego z [...] maja 1953 r. (nr [...]) i orzeczenia administracyjnego z [...] maja 1956 r. (nr [...]) kończących to postępowanie, wobec nieżyjących już byłych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, tj. L.S. (zmarłego [...] sierpnia 1944 r.) i K.S. (zmarłego [...] sierpnia 1944 r ), nie skutkuje wydaniem tych orzeczeń z rażącym naruszeniem prawa; podczas gdy zgodnie z przywołanymi wyżej przepisami oraz zgodnie z utrwaloną praktyką orzeczniczą, osoba zmarła nie mogła być stroną postępowania administracyjnego oraz być adresatem praw i obowiązków wynikających z orzeczenia administracyjnego, a nadto stroną postępowania toczącego się w przedmiocie wywłaszczenia winien być każdy aktualny właściciel nieruchomości - co skutkowało bezpodstawnym nieuznaniem skargi wniesionej przez Skarżącą kasacyjnie i jej oddaleniem na podstawie art. 151 p.p.s.a., a konsekwencji brakiem uchylenia kontrolowanej decyzji;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 8 ust. 1, 3 i 4, art. 11 ust. 1 oraz art. 17 ust. 1 dekretu wywłaszczeniowego z 1949 r. i § 5 ust. 1 lit. b) Zarządzenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 17 listopada 1949 r. w sprawie trybu wzywania osób nie będących wykonawcami narodowych planów gospodarczych do przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji tychże planów (M.P. z 1949 r. nr 89 poz. 1084 ze zm.) (dalej również jako "Zarządzenie w sprawie trybu wzywania z 17 listopada 1949 r."), w związku z art. 9 ust 1 i 2 oraz art. 10 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym z 1928 r. oraz w związku z art. 6 § 1 Przepisów ogólnych prawa cywilnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wezwanie do odstąpienia nieruchomości położonej w G. o obszarze 20.168 m2, pochodzącej z nieruchomości hipotecznej oznaczonej jako "[...]", dokonane w trybie publicznego obwieszczenia i zaadresowane do nieżyjących już byłych jej właścicieli, tj. L.S. i K.S., powodowało rozpoczęcie biegu 15 - dniowego terminu, po upływie którego możliwe było skuteczne wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego z wniosku z 17 stycznia 1953 r., podczas gdy z przywołanych powyżej przepisów wynika, że wykonawca narodowych planów gospodarczych obowiązany był wezwać imiennie wszystkich aktualnych (a więc żyjących) właścicieli przedmiotowej nieruchomości; z kolei jej wszczęcie postępowania oraz wywłaszczenie bez uprzedniego wezwania chociażby jednego ze współwłaścicieli do odstąpienia nieruchomości stanowiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - co skutkowało bezpodstawnym nieuznaniem skargi wniesionej przez Skarżącą kasacyjnie i jej oddaleniem na podstawie art. 151 p.p.s.a., a konsekwencji brakiem uchylenia kontrolowanej decyzji;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w związku z art. 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1951r. zmieniającej dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. (Dz. U. z 1952 r. nr 4 poz. 25) (dalej również jako "ustawa zmieniająca dekret wywłaszczeniowy z 1949 r.") w związku z art. 5 ust. 1, art. 17 ust. 1 oraz art. 17 ust. 3 pkt 1 dekretu wywłaszczeniowego z 1949 r. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że pojęcie "postępowanie wywłaszczeniowe" użyte w art. 4 ustawy zmieniającej dekret wywłaszczeniowy z 1949 r., obejmuje wszelkie czynności wykonawcy narodowego planu gospodarczego ukierunkowane na nabycie nieruchomości niezbędnych dla realizacji tego planu, tym samym, że datą jego wszczęcia jest data złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości do Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego (w trybie art. 5), a co za tym idzie, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało w niniejszej sprawie wszczęte przed 31 stycznia 1952 r. i jest postępowaniem "w toku" w rozumieniu tego przepisu; co skutkowało bezpodstawnym przyjęciem, że wykonawca narodowych planów gospodarczych posiadający w niniejszej sprawie zezwolenie na nabycie nieruchomości, wydane na podstawie dotychczasowych przepisów, nie był zobligowany do załączenia do wniosku wywłaszczeniowego nowego zezwolenia, wydanego na podstawie opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej; podczas gdy zgodnie z art. 17 ust. 1 dekretu wywłaszczeniowego wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało dopiero w momencie złożenia wniosku o wywłaszczenie, co w przedmiotowej sprawie nastąpiło dopiero 17 stycznia 1953 r.; tym samym postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte już pod rządami dekretu wywłaszczeniowego po nowelizacji, a zatem w czasie, gdy było wymagane załączenie do wniosku wywłaszczeniowego zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, wydanego zgodnie z art. 5 ust. 1 tego dekretu, na podstawie opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej. Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na podstawie wniosku do którego nie załączono zezwolenia wydanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz wydanie na jego podstawie decyzji wywłaszczeniowej stanowi natomiast rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - co skutkowało bezpodstawnym nieuznaniem skargi wniesionej przez Skarżącą kasacyjnie i jej oddaleniem na podstawie art. 151 p.p.s.a., a konsekwencji brakiem uchylenia kontrolowanej decyzji;
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 21 ust. 1 oraz z art. 1 dekretu wywłaszczeniowego z 1949 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym uznaniu, że Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie mogło orzeczeniem administracyjnym z [...] maja 1956 r. (nr [...]) orzec o wywłaszczeniu wskazanych w nim nieruchomości, w tym nieruchomości położonej w G. pochodzącej z nieruchomości hipotecznej oznaczonej jako "[...]", pod budowę osiedla mieszkaniowego przeznaczonego dla robotników oraz bazy dla sprzętu, a to w związku z budową Pałacu Kultury i Nauki w Warszawie, podczas gdy w momencie wydawania rzeczonego orzeczenia administracyjnego odpadły powody stanowiące podstawę wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, albowiem jak wynika z przedłożonych przez Skarżącą kasacyjnie dowodów, oraz co jest faktem notoryjnym, budowa Pałacu Kultury i Nauki w Warszawie została zakończona 22 lipca 1955 r., a więc na prawie rok przed wydaniem wskazanego powyżej orzeczenia - co skutkowało bezpodstawnym nieuznaniem skargi wniesionej przez Skarżącą kasacyjnie i jej oddaleniem na podstawie art. 151 p.p.s.a., a konsekwencji brakiem uchylenia kontrolowanej decyzji;
5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 100 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym z 1928 r. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie, iż orzeczenie uchylające Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z [...] maja 1956 r. (nr [...]) zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 100 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym z 1928 r., a to z uwagi na niemożność zweryfikowania, czy strony wyraziły wyraźną zgodę na jego uchylenie; podczas gdy dokonawszy prawidłowych ustaleń faktycznych (o czym mowa w pkt I - 2 lit. a powyżej) Sąd I instancji powinien był dojść do wniosku, że zgoda taka nie została wyrażona tak przez (zmarłych) L.S. i K.S. jak i przez ich następców prawnych, których prawo do spadku zostało potwierdzone dopiero w 1970 i w 1971 r., tym samym że zachodzą przesłanki o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - co skutkowało bezpodstawnym nieuznaniem skargi wniesionej przez Skarżącą kasacyjnie i jej oddaleniem na podstawie art. 151 p.p.s.a., a konsekwencji brakiem uchylenia kontrolowanej decyzji;
6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 8 ust. 1 i 2 w związku z art. 30 ust. 1 dekretu wywłaszczeniowego z 1949 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że nie może stanowić rażącego naruszenia prawa zaniechanie wykonawcy narodowych planów gospodarczych, który w wezwaniu poczynionym na podstawie art. 8 ust. 1 dekretu wywłaszczeniowego z 1949 r., do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości rolnej, ograniczył się jedynie do wyrażenia gotowości do zawarcia umowy o przejęcie nieruchomości w zamian za nieruchomość zamienną, przy jednoczesnym braku wskazania tych nieruchomości zamiennych; podczas gdy ze wskazanych powyżej przepisów wynika, że wykonawca narodowych planów gospodarczych wyrażając gotowość do zaoferowania nieruchomości zamiennej obowiązany jest jednocześnie przedłożyć wykaz takich nieruchomości; brak przedłożenia tego rodzaju wykazu stanowi natomiast rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - co skutkowało bezpodstawnym nieuznaniem skargi wniesionej przez Skarżącą kasacyjnie i jej oddaleniem na podstawie art. 151 p.p.s.a., a konsekwencji brakiem uchylenia kontrolowanej decyzji;
Mając na uwadze powyższe wniesiono o:
1. uwzględnienie niniejszej skargi kasacyjnej poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku w części w jakiej oddalono nim skargę wniesioną przez Skarżącą kasacyjnie i ponowne rozpoznanie tej skargi,
ewentualnie z daleko posuniętej ostrożności procesowej:
2. uwzględnienie niniejszej skargi kasacyjnej poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,
3. Rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie;
4. zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
Skargę kasacyjną złożył także A.S. zaskarżając wyrok w całości, wskazując na poniższe podstawy kasacyjne:
I. w zakresie, którym oddalono skargę na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lutego 2020r. (znak sprawy: [...]) utrzymująca w mocy decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2019r.(znak sprawy: [...]) odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] maja 1956 r. (nr [...]) o wywłaszczeniu w części dotyczącej pkt 6- naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a mianowicie:
1) naruszenie przepisów art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 16 § 1 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu legalności tego orzeczenia;
2) naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu przez organ nadzorczy, że ww. orzeczenie było wykonalne, podczas gdy w rzeczywistości było ono orzeczeniem niewykonalnym, a jego niewykonalność miała charakter trwały;
3) naruszenie przepisów art. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. poprzez:
a) rozstrzygnięcie sprawy przy zaniechaniu starań w celu zgromadzenia kompletnych akt postępowania wywłaszczeniowego, w szczególności poprzez zaniechanie wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie odtworzenia zaginionych akt wywłaszczeniowych,
b) wywiedzenie wniosków o legalności procesu wywłaszczeniowego z pominięciem dowodów pośrednich dających podstawę do podważenia domniemania legalności;
II. w zakresie, w którym oddalono skargę na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lutego 2020r. (znak sprawy: [...]) utrzymująca w mocy decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2019r.(znak sprawy: [...]) odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] maja 1953 r. (nr [...]) o wywłaszczeniu w części dotyczącej pkt 6 -naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art.174 pkt 2 p.p.s.a., a mianowicie:
1) naruszenie przepisów art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 21 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych [w brzmieniu ustalonym obwieszczeniem Przewodniczącego PKPG z 26 stycznia 1952 r. (Dz. U. 1952 nr 4 poz. 31)] zwanym w dalszej części skargi "dekretem z 26 kwietnia 1949 r.", poprzez przyjęcie, że wydanie orzeczenia z [...] maja 1952 r. nastąpiło zgodnie z ww. przepisem;
2) naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez przyjęcie przez organ orzekający, że orzeczenie z dnia [...] maja 1953 r. było wykonalne; podczas gdy w rzeczywistości było ono orzeczeniem niewykonalnym a jego niewykonalność miała charakter trwały;
3) naruszenie przepisów art. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. poprzez:
a) rozstrzygnięcie sprawy przy zaniechaniu starań w celu zgromadzenia kompletnych akt postępowania wywłaszczeniowego, w szczególności poprzez zaniechanie wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie odtworzenia zaginionych akt wywłaszczeniowych,
b) wywiedzenie wniosków o legalności procesu wywłaszczeniowego z pominięciem dowodów pośrednich dających podstawę do podważenia domniemania legalności; w zakresie, którym oddalono skargę na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lutego 2020r. (znak sprawy: [...]) utrzymującą w mocy decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] stycznia 2019r. (znak sprawy: [...]) odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] maja 1956 r.(nr [...]) o uchyleniu — na podstawie art. 100 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (zwanym w dalszej części skargi "rozporządzeniem z 22 marca 1928 r.) - orzeczeń administracyjnym wskazanych w tym orzeczeniu w części w jakiej orzeczenia zmieniające oraz orzeczenia zmieniane dotyczyły nieruchomości pod nazwą "[...]"- naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art.174 pkt 2 p.p.s.a., a mianowicie:
1) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 75 i art. 100 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. z 1928 r. nr 36 poz. 341) polegające na uznaniu, że orzeczenie z [...] maja 1956r. nastąpiło zgodnie z przepisami art. 75 i art., 100 ww. rozporządzenia;
2) naruszenie art. 100 rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieuprawnionym zawężeniu kategorii podmiotów (jedynie do wnioskodawcy wywłaszczenia), które należy traktować jako podmioty, które nabyły prawa z decyzji wywłaszczeniowej;
3) naruszenie przepisów art. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. poprzez:
a) rozstrzygnięcie sprawy przy zaniechaniu starań w celu zgromadzenia kompletnych akt postępowania wywłaszczeniowego, w szczególności poprzez zaniechanie wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie odtworzenia zaginionych akt wywłaszczeniowych,
b) wywiedzenie wniosków o legalności procesu wywłaszczeniowego z pominięciem dowodów pośrednich dających podstawę do podważenia domniemania legalności;
Biorąc pod uwagę wyżej wskazane zarzuty, wniesiono o:
a) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;
b) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych;
c) rozpoznanie przedmiotowej skargi na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu I instancji, pod kątem zarzutów sformułowanych w skargach kasacyjnych. Rozpoznane w tych granicach skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie.
Przed przystąpieniem do oceny zarzutów skarg kasacyjnych konieczne jest poczynienie kilku uwag ogólnych, koniecznych do wyjaśnienia zakresu sprawy oraz mających wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Podstawę prawną rozstrzygnięcia decyzji Ministra stanowi przepis art. 156 § 1 k.p.a. dotyczący postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Postępowanie to - co należy podkreślić – ma na celu ustalenie czy badana w tym trybie decyzja obarczona jest którąkolwiek z kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., uzasadniających jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc (od dnia wydania), a nie rozpatrzenie sprawy administracyjnej już rozstrzygniętej w postępowaniu zwykłym co do istoty. Wyeliminowanie w tym trybie kontrolowanego aktu stanowi zaś wyłom w ustanowionej w art. 16 k.p.a. generalnej zasadzie trwałości decyzji administracyjnych. Z tego też względu, aby mogło dojść do przełamania tej zasady, wady prawne decyzji muszą znajdować potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych wad, wyklucza możliwość stwierdzenia nieważności aktu stosowania prawa. Istotne jest również, że decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności i prawidłowości (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 września 2014 r., sygn. akt I OSK 229/13, te i niżej przytoczone orzeczenia publikowane w CBOSA). Z domniemania tego wynika między innymi, że ewentualne wątpliwości co do legalności kwestionowanej decyzji ostatecznej powinny przemawiać za odmową stwierdzenia jej nieważności. W orzecznictwie trafnie podnosi się również, że zasadniczo ciężar dowodu co do istnienia przesłanek nieważności spoczywa na tym, kto domaga się stwierdzenia nieważności. Innymi słowy, brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej, co do zasady wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r. I OSK 2445/19). Wreszcie przypomnieć należy, że zarówno w literaturze przedmiotu, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, zachodzi jedynie wówczas, gdy naruszenie prawa ma charakter naruszenia bezpośrednio godzącego w rozstrzygnięcie decyzji, co wyraża się w oczywistej sprzeczności treści tej decyzji z obowiązującym porządkiem prawnym. Dlatego też badanie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa, jest prowadzone na podstawie jednoznacznie brzmiącego przepisu oraz stanu faktycznego, ustalonego na dzień wydania decyzji.
Konieczne jest również przypomnienie najistotniejszych elementów stanu faktycznego sprawy.
Orzeczenie z [...] maja 1953 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawa (Prezydium) zawierało 17 punktów, które dotyczyły wywłaszczenia szeregu nieruchomości położonych w G., w granicach administracyjnych Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa –Wola, w tym nieruchomości obejmującej obszar 20.168 m2, zapisanej w księdze hipotecznej "[...]" ( prawidłowo winno być [...]), stanowiącej współwłasność K.S., L.S., L.S.2, M.S. i M.S.2 w częściach równych (pkt 6 orzeczenia).
Orzeczeniem z [...] sierpnia 1953 r. nr [...] Prezydium orzekło o przyznaniu odszkodowania K.S., M.S. i M.S.2 w ogólnej wysokości 9 463 zł jako właścicielom nieruchomości o pow. 1 ha 168 mkw, ujawnionej w księdze hipotecznej pod nazwą "[...]".
Orzeczeniem z [...] maja 1956 r. nr [...] Prezydium działając na podstawie art. 100 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. z 1928 r. Nr 36, poz. 341, ze zm.) dalej r.p.a., uchyliło w całości m. in. ww. orzeczenie wywłaszczeniowe z [...] maja 1953r. oraz orzeczenie z [...] sierpnia 1953 r. o przyznaniu odszkodowania.
Następnie orzeczeniem także z [...] maja 1956 r. nr [...] Prezydium ponownie orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa m.in. ww. nieruchomości obejmującej obszar 20.168 m2, zapisanej w księdze hipotecznej "[...]", stanowiącej współwłasność K.S., L.S., L.S.2, M.S. i M.S.2(pkt 6 orzeczenia).
Orzeczeniem z [...] maja 1956 r. nr [...] Prezydium przyznało m.in. K.S., L.S., L.S.2, M.S. i M.S.2 jako właścicielom nieruchomości o pow. 2 ha 1219m2 ujawnionym w ks. wieczystej pn. "[...]" za część wywłaszczonej nieruchomości o pow. 20168 m2 kwotę 9 463 zł tytułem odszkodowania w gotówce (pkt 6).
Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. Minister Inwestycji i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności: orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w Warszawie z dnia [...] maja 1956 r. nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w G., w granicach administracyjnych Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa – Wola, obejmującej obszar 20.168 m2, zapisanej w księdze hipotecznej "[...]", stanowiącej współwłasność K.S., L.S., L.S.2, M.S. i M.S.2 (pkt 6 orzeczenia), orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] maja 1953 r. nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w G., w granicach administracyjnych Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa – Wola, obejmującej obszar 20.168 m2, pochodzącej z nieruchomości "[...]", stanowiącej współwłasność K.S., L.S., L.S.2, M.S. i M.S.2 (pkt 6 orzeczenia), oraz orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] maja 1956 r. nr [...], uchylającego na podstawie art. 100 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 maja 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. R.P. z 1928 r., nr 36, poz. 341): orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] maja 1953 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości, orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] sierpnia 1953 r. nr [...] w przedmiocie przyznania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] maja 1953 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości, orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] października 1953 r. nr [...] w przedmiocie przyznania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m.st Warszawie z dnia [...] października 1953 r. nr [...] zmieniającego częściowo ww. orzeczenia, w części, w której ww. orzeczenie z dnia [...] maja 1956 r. dotyczy nieruchomości położonej w G., w granicach administracyjnych Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa – Wola, obejmującej obszar 2.168 m2, zapisanej w księdze hipotecznej "[...]", stanowiącej współwłasność K.S., L.S., L.S.2, M.S. i M.S.2. Decyzją z [...] lutego 2020 r. Minister Rozwoju utrzymał w mocy ww. decyzję z [...] stycznia 2019 r.
W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że dokonywał już kontroli wyroków sądów administracyjnych wydawanych w sprawach dotyczących stwierdzenia nieważności orzeczeń z [...] maja 1956 r. (wyroki: z 18 grudnia 2019 r. I OSK 1190/18, z 30 sierpnia 2022 r. I OSK 1771/19, z 29 września 2022 r. I OSK 1288/19, z 19 stycznia 2023 r. I OSK 2909/19 ). Postępowania, w których wydane zostały przywołane wyroki odnosiły się do innych współwłaścicieli (właścicieli) wywłaszczanych nieruchomości. W uzasadnieniach tych wyroków zawarte zostały uwagi, dotyczące kwestii prawnych występujących również w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela i przyjmuje za swoje poglądy prawne wyrażone w przywołanych wyżej judykatach, które to wyroki wydane w analogicznym stanie faktycznym i prawnym, jaki występuje w zaskarżonym wyroku WSA z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 982/20, dlatego też w dalszej części uzasadnienia będzie, w odniesieniu do niektórych zagadnień, przywołana argumentacja tam zawarta.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów skargi kasacyjnej wniesionej przez E.W.
Z uzasadnienie skargi kasacyjnej E.W. wynika, że zasadniczej wadliwości ww. orzeczenia z [...] maja 1956 r. upatruje w tym, że w jej ocenie orzeczenie uchylające z [...] maja 1956 r. nie weszło do obrotu prawnego, ponieważ nie zostało doręczone w sposób prawidłowy, zgodnie z regułami obowiązującego w dacie jego wydania rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym tj. zgodnie z regułami określonymi w art. 24 ust. 3, art. 26 ust.1 i 2 w zw. z art. 28 ust. 2 , art. 73 ust. 1, art. 83 oraz art. 100 tegoż rozporządzenia, a zostało doręczone zgodnie z regułami określonymi w dekrecie wywłaszczeniowym czyli przez publiczne ogłoszenie przez okres 14 dni. To zdaniem skarżącej kasacyjnie zaś oznacza, że orzeczenie uchylające nie weszło do obrotu prawnego, a tym samym orzeczenie wywłaszczeniowe z tej samej daty weszło do obrotu prawnego w chwili, gdy jeszcze nie zostało wyeliminowane orzeczenie wywłaszczeniowe z 1953 r. Czyli zostało ono wydane w warunkach res iudicata, a tym samym rażąco narusza prawo.
Stanowisko powyższe nie zasługuje na akceptację. Odnosząc się do tej kwestii przywołać należy stanowisko przedstawione w ww. wyrokach NSA. Naczelny Sad Administracyjny wskazywał w nich, że orzeczenie kasacyjne z [...] maja 1956 r. i orzeczenie wywłaszczeniowe z [...] maja 1956 r., jak wskazuje data ich podjęcia, zostały wydane w tym samym dniu. Z treści tych orzeczeń wynika, że wnioskodawca wywłaszczenia w całości popierał swój pierwotny wniosek wywłaszczeniowy z dnia 17 stycznia 1953 r. (wniosek ten nie zachował się, ale został wskazany w uzasadnieniu orzeczeń z [...] maja 1953 r. i z [...] maja 1956 r.). Przedmiot wywłaszczenia i cel wywłaszczenia (budowa osiedla mieszkaniowego) nie uległy zatem zmianie. Oznacza to, że [...] maja 1956 r. Prezydium Rady Narodowej wydało dwa orzeczenia, jedno na podstawie art. 100 rozporządzenia, którym orzekło w pkt 1 o uchyleniu w całości orzeczenia z [...] maja 1953 r. i drugie, o tej samej sygnaturze, którym w pkt 6 orzekło o wywłaszczeniu tej samej nieruchomości. Zgodnie z art. 100 r.p.a. prawomocne decyzje, na mocy których strony lub osoby inne nabyły już prawa, mogą być uchylane lub zmieniane przez władzę, która je wydała, za zgodą tych stron lub osób, o ile temu nie sprzeciwiają się ustawy. Ww. przepis prawa jest odpowiednikiem art. 155 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 154 § 2 k.p.a., właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji. Mając na uwadze treść art. 100 r.p.a. należy przyjąć, że orzeczenia wydane w dniu [...] maja 1956 r. – kasacyjne i wywłaszczeniowe – w istocie stanowią jedno orzeczenie (decyzję) zmieniającą wydaną na podstawie art. 100 r.p.a. Tak więc orzeczenie o uchyleniu prawomocnej decyzji wywłaszczeniowej nie musiało zostać doręczone stronom lub ogłoszone przez obwieszczenie, przed wydaniem ponownego orzeczenia wywłaszczeniowego, jako że mogło ono być zawarte w tym samym akcie. (wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2019 r. sygn. I OSK 1190/18). Nie można zatem uznać, że zostało ono wydane w warunkach res iudicata.
Zarzut dotyczący braku wyrażenia zgody na uchylenie decyzji wywłaszczeniowej z 1953 r. przez strony postępowania zgodnie z art. 100 r.p.a. także nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wojewódzki uznał – za twierdzeniami organu -, że w szczątkowych aktach administracyjnych brak jest dowodów, które wskazywałyby w sposób bezsporny, że strony nie wyraziły zgody na uchylenie orzeczeń z 1953 r. Stanowisko to należy uznać za trafne, gdyż kwestią utrwaloną w orzecznictwie i doktrynie jest to, że nie domniemujemy przesłanek nieważności, wręcz przeciwnie występuje domniemanie legalności działań podjętych przez władzę publiczną. Zatem brak dokumentów w aktach sprawy dotyczących wyrażenia zgody przez strony na uchylenie orzeczenia z 1953 r. nie może być utożsamiany z faktem, że takiej zgody w rzeczywistości nie było, a tym samym nie przesądza o wystąpieniu przesłanki rażącego naruszenia prawa.
Po drugie rażąco naruszyć można tylko przepis jednoznaczny, a więc nie budzący wątpliwości interpretacyjnych. Warunkiem zastosowania wskazanego w art. 100 rozporządzenia z 1928 r. trybu była zgoda strony (lub innej osoby), która nabyła już prawo na podstawie decyzji prawomocnej na jej uchylenie (zmianę). Wątpliwości interpretacyjne w zakresie rozumienia tego przepisu budzi właśnie krąg podmiotów, którzy musiały wyrazić taką zgodę. Przepis ten nie wskazuje jednoznacznie, czy wymagana jest zgoda wszystkich stron, które nabyły prawo, czy też tylko stron znanych organowi. Z akt wynika wprawdzie, że dwóch ze współwłaścicieli ujawnionych w księdze wieczystej w dacie wydawania orzeczenia uchylającego z 1956 r. nie żyło (K.S. i L.S. zmarli w 1944 r., a postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po nich zapadły dopiero w latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku), ale z uwagi na wskazaną wyżej niejednoznaczną treść art. 100 rozp. z 1928 r., nie można wywieść tak stanowczego wniosku jaki wyrażała skarżąca E.W., że brak zgody spadkobierców K.S. i L.S., wskazuje w tej sytuacji na wystąpienie przesłanki rażącego naruszenia prawa.
Po trzecie wreszcie należy wskazać na argument, który został zawarty w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 11 maja 2023 r., który to wyrok został wydany po uchyleniu wyrokiem NSA z dnia 19 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 2905/19 wcześniejszego wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 lutego 2019 r. sygn.. akt IV SA/Wa 1415/18, dotyczącego oceny postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tych samych orzeczeń wywłaszczeniowych i odszkodowawczych, co w przedmiotowej sprawie. W wyroku tym WSA ocenił, przy uwzględnieniu zaleceń NSA, że okoliczność braku zgody wszystkich stron postępowania zakończonego orzeczeniem kasatoryjnym z 1956 r. nie może być zakwalifikowana jako rażące naruszenie prawa, w tym w szczególności jako rażące naruszenie art. 100 r.p.a. Przesądza o tym dostrzeżony przez NSA oczywisty fakt , że orzeczenie kasatoryjne z [...] maja 1956 r., wydane na podstawie art. 100 r.p.a., rozpatrywane łącznie z orzeczeniem wywłaszczeniowym z tej samej daty i orzeczeniem odszkodowawczym z [...] maja 1956 r. nie doprowadziły do zmiany sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości wywłaszczonej na mocy orzeczenia z [...] maja 1953 r., za którą odszkodowanie ustalono [...] sierpnia 1953 r. Brak w takiej sytuacji podstaw do wywodzenia, iż stwierdzone naruszenie w postaci braku zgód stron na wydanie decyzji kasatoryjnej wywołało skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.
Kolejny z zarzutów dotyczy naruszenia art. 75 ust. 1 w zw. z art. 76 ust. 1 r.p.a. poprzez brak wskazania w orzeczeniu uchylającym z [...] maja 1956 r. czy stronom przysługuje od niego odwołanie czy skarga, z jednoczesnym wskazaniem władzy wyższej oraz terminu i trybu zaskarżania. Skarga kasacyjna zarzuca zatem rażące naruszenie przepisów o charakterze procesowym. Przepisem, który może być rażąco naruszony jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia będące podstawą stwierdzenia nieważności są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania. Z kolei jeśli chodzi o naruszenie przepisów proceduralnych, przypisanie decyzji wady nieważności w tego rodzaju przypadku dopuszczalne jest wyłącznie wówczas, gdy naruszenie tych przepisów mając rażący charakter, pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Jakkolwiek zatem - co do zasady - możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa procesowego nie jest wyłączona, to jednak naruszenie takie musi prowadzić do podjęcia wadliwego rozstrzygnięcia z tegoż właśnie powodu. Innymi słowy - musi przekładać się bezpośrednio na treść decyzji i w niej tkwić (wyrok NSA z 13 stycznia 2016 r., II GSK 847/14).
W analizowanej sprawie zarzut rażącego naruszenia prawa dotyczył naruszenia przepisu art. 75 ust. 1 w zw. z art. 76 ust. 1 r.p.a. Zgodnie z art. 75 ust. 1 rozporządzenia PR z 1928 r., każda decyzja powinna zawierać powołanie się na podstawę prawną, datę, osnowę decyzji, oznaczenie jej rodzaju, podpis władzy oraz wskazać, czy przysługuje od niej odwołanie czy skarga. Jest to wzorzec prawidłowo zbudowanej decyzji administracyjnej. Kwestionowane w postępowaniu nadzwyczajnym orzeczenie z [...] maja 1956 r. zawiera rozstrzygnięcie (osnowę) i nie budzi wątpliwości, jakie skutki i wobec których nieruchomości wywiera. Z kolei stosownie do przepisu art. 76 ust. 1 rozporządzenia organ miał obowiązek objaśnić stronę o przysługującym jej prawie odwołania lub skargi wskazując tryb i termin zaskarżenia, a zgodnie z art. 77 ust. 2 jeżeli władza całkowicie zaniedba objaśnić stronę w tym zakresie strona może w terminie dwóch tygodni od chwili ogłoszenia bądź doręczenia decyzji zażądać wydania jej takiego objaśnienia. Naruszenie przepisów procesowych w zakresie braku pouczenia o przysługujących środkach prawnych (art. 76 Rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r.) nie pozwala na przyjęcie istnienia związku przyczynowego między tym uchybieniem, a treścią rozstrzygnięcia i stwierdzenie, że gdyby nie jego zaistnienie Prezydium wydałby orzeczenie o innej treści. Zatem twierdzenia skarżącej, w całokształcie okoliczności sprawy, należy uznać wyłącznie za jej domniemanie co do wadliwości ww. orzeczenia.
Za niezasadny również należy uznać zarzut dotyczący dowolnych, a nie swobodnych, bo nie znajdujących się w aktach przedmiotowej sprawy, ustaleń organu odnośnie prawidłowego doręczenia (w trybie ogłoszenia) orzeczenia wywłaszczeniowego Prezydium z [...] maja 1953 r. W badanej sprawie przedmiotem oceny są orzeczenia pochodzące sprzed kilkudziesięciu lat (wydane ponad 60 lat temu), a materiał dokumentacyjny zgromadzony w sprawie ma charakter cząstkowy. Z tego względu na podstawie samego faktu, że aktualnie nie odnaleziono dowodów w sposób bezsporny wskazujących na daty i sposób wywieszenia decyzji wywłaszczeniowej z [...] maja 1953 r. nie sposób przesądzić, że ogłoszenie tej decyzji nastąpiło w sposób wadliwy. Decyzja ostateczna jako wprowadzona do obrotu prawnego korzysta z domniemania legalności, a nieważności nie można domniemywać. Do podważenia decyzji w tym trybie nie wystarczy samo twierdzenie strony, że kwestionowana decyzja jest wadliwa i że została wydana w innych okolicznościach, niż wskazane w jej uzasadnieniu albo że brak dokumentów uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji. Brak dokumentu nie może, w ocenie Sądu, z góry przesądzać o rażącym naruszeniu prawa przez organ wydający decyzję podlegającą kontroli w trybie nadzwyczajnym. Przeciwny pogląd podważałby sens instytucji stwierdzenia nieważności decyzji, jako nadzwyczajnego postępowania i ograniczonego w zakresie jego badania. W konsekwencji nie można z góry przyjąć, że brak jakiegokolwiek dokumentu mającego zastosowanie w sprawie oznacza, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Domniemanie legalności wydanej decyzji oznacza, że niemożliwym jest stwierdzenie jej nieważności przy braku dowodów wydania decyzji z naruszeniem prawa. (por. wyroki NSA z: 23 lutego 2018 r. sygn. akt. I OSK 745/16, 13 grudnia 2017r., I OSK 1448/17, 31 października 2017 r., I OSK 3447/15, 18 października 2017 r., I OSK 1322/17). Za niedopuszczalne należałoby natomiast uznać - wywodzenie współcześnie skutków korzystnych dla strony jedynie w oparciu o braki w materiale dokumentacyjnym.
Odnośnie zarzutów naruszenia materialnego z najbardziej istotnych okoliczności, poruszonych w skardze kasacyjnej jest kwestia stron postępowania wywłaszczeniowego, przeprowadzonego odnośnie orzeczeń Prezydium z [...] maja 1953 r. i z [...] maja 1956 r. W ocenie skarżącej kasacyjnie E.W. kwestia ta może mieć potencjalny wpływ na byt prawny ww. orzeczeń. Strona skarżąca kasacyjnie twierdzi bowiem, że postępowanie to prowadzone było wobec osób nieżyjących tj. po śmierci K.S. i L.S., którzy zmarli w 1944r. a postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku zapadły po ww. odpowiednio w 1970 i 1971 r. Na podstawie postanowień sądowych spadek po K.S. nabyli synowie J. i J.2, zaś po L.S. spadek nabyli: matka Ludwika oraz rodzeństwo K.S., L.S.2, M.S. i M.S.2.
Wyjaśnić wobec tego należy, że z akt sprawy wynika, iż K.S. i L.S. w dacie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego ujawnieni byli w księdze wieczystej "[...]" jako jej współwłaściciele. Z art.26 ust. 1 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, wynika, że to na osobie nieujawnionej w księdze wieczystej jako właścicielu, ciąży złożenie właściwego dokumentu, aby postępowanie mogło być kontynuowane z jej udziałem. Jednocześnie z treści ww. dekretu wynika, że prawodawca przewidział trudności w ustaleniu informacji o właścicielu nieruchomości. W przepisie art. 17 ust. 3 pkt. 4 i 5 przewidziano, że do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego należało dołączyć:
- poświadczony odpis księgi wieczystej, stwierdzający prawo własności nieruchomości;
- jeżeli nieruchomość nie ma urządzonej księgi wieczystej lub księga wieczysta zaginęła – odpis dokumentu ze zbiorów dokumentów, stwierdzającego prawo własności nieruchomości;
- z braku ww. dokumentów zaświadczenie właściwego sądu powiatowego stwierdzające tę okoliczność.
Ocena zarzutu wydania decyzji wywłaszczeniowej z rażącym naruszeniem prawa nie może abstrahować od rozwiązań przyjętych w danym akcie prawnym, na podstawie którego wydano decyzję oraz rozwiązań innych ustaw, które wówczas obowiązywały (wykładnia systemowa). W aspekcie wykładni systemowej wewnętrznej odwołać się należy także do art. 40 ust. 1 i art. 21 ust. 2 dekretu, z których wynika, że możliwe było wywłaszczenie nieruchomości o nieustalonym stanie prawnym. Wniosek ten potwierdza również art. 17 ust. 3 pkt 5 dekretu, który reguluje sytuację, gdy wniosek dotyczy nieruchomości nie mającej urządzonej księgi wieczystej i dla której nie jest prowadzony zbiór dokumentów (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2008 r. sygn. I OSK 2256/16). Trafnie zatem przyjęto w zaskarżonym wyroku, że w świetle wykładni systemowej dokonanie na gruncie dekretu z 1949 r. wywłaszczenia nieruchomości w
sytuacji, gdy spadkobiercy dotychczasowego właściciela nieruchomości nie ujawnili swych praw w księdze wieczystej nie może być zakwalifikowane jako wydanie decyzji w warunkach nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.).
Należy również zauważyć, że zgodnie z obowiązującym w okresie prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego przepisem art. 18 ust. 1 dekretu z 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (Dz.U. Nr 57, poz. 319) istniało domniemanie, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Jednocześnie, zgodnie z art. 29 zd. 1 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo o księgach wieczystych (Dz. U. Nr 57, poz. 320) właściciel nieruchomości obowiązany był do ujawnienia swego prawa. To oznacza, że ewentualne zaniechanie ujawnienia przez właścicieli ich praw w księdze wieczystej stanowi okoliczność dla nich niekorzystną. Zatem wbrew stanowisku wyrażonym w skardze kasacyjnej – w okolicznościach rozpoznawanej sprawy – gdzie orzeczenia z 1953 r. i z 1956 r. były jednocześnie skierowane również do osób żyjących, należy przypomnieć, że w myśl utrwalonego nurtu orzecznictwa w przypadku wielości stron postępowania, wskazanie osoby (osób) zmarłej w decyzji wywłaszczeniowej, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. m. in. wyroki NSA z dnia: 10 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 198/19; 24 lutego 2021r. sygn. akt I OSK 3028/18; 22 lutego 2022r. sygn. akt I OSK 675/19 i B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022).
Jeśli zatem z księgi hipotecznej wynikało, że jednymi z ujawnionych współwłaścicieli nieruchomości byli K.S. i L.S., zmarli w 1944rr., a przy tym ich spadkobiercy do czasu wydania decyzji nie zostali ujawnieni w księdze wieczystej i nie przedstawili postanowienia spadkowego, to wymienienia tych osób w orzeczeniu wywłaszczeniowym jako jednych z adresatów rozstrzygnięcia nie można uznać za rażące naruszenie prawa. Pominięcie przez organ w takim przypadku następców prawnych dotychczasowego właściciela może być co najwyżej rozważane w kategoriach zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).
Niezalenie od powyższego, przy ocenie konsekwencji wymienienia w orzeczeniu jako właściciela wywłaszczonej nieruchomości osoby w rzeczywistości wówczas nieżyjącej nie może abstrahować od rzeczowego charakteru tego orzeczenia i jego wstecznego oddziaływania na prawa do nieruchomości. Jak stanowi bowiem art. 40 ust. 1 powołanego dekretu orzeczenie o wywłaszczeniu przenosi prawo własności nieruchomości na rzecz wywłaszczającego z dniem zgłoszenia wniosku o wywłaszczenie. Orzeczenie to stanowi podstawę do ujawnienia praw w księdze wieczystej. Z powyższego wynika zatem, że skutek prawny (wsteczny) orzeczenia następował tu niezależnie od tego, kto był rzeczywiście właścicielem danej nieruchomości w chwili orzekania. W tym stanie rzeczy samo przywołanie, w treści rozstrzygnięcia imienia i nazwiska nieżyjących wówczas K.S. i L.S. (wieczystoksięgowych współwłaścicieli wywłaszczanych nieruchomości), traktować należy jedynie jako uzupełnienie opisu tych nieruchomości. Prawidłowo zatem Sąd Wojewódzki, nie kwestionując co do zasady powszechnie akceptowanej w judykaturze reguły, że skierowania decyzji do osoby zmarłej traktować należy jako rażące naruszenie prawa, skonstatował, że w zaistniałych uwarunkowaniach faktycznych i prawnych, tego rodzaju wady prawnej w stosunku do kontrolowanego orzeczenia stwierdzić nie sposób. To zaś czyni chybionym zarzut naruszenia przez sąd art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z przywoływanymi w skardze przepisami dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. oraz ustawy Przepisy ogólne prawa cywilnego.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla przy tym, że samo powołanie się przez pełnomocnika skarżącej kasacyjnie na odmienne stanowiska sądów administracyjnych w zakresie skutków jakie wywołuje skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej, nie może być przesądzające w niniejszej sprawie. Każda sprawa ma charakter indywidualny, co oznacza, że nie można stosować automatyzmu prowadzącego do uwzględnienia wniosku o stwierdzenie nieważności tylko z uwagi na wymienienie w treści decyzji (orzeczenia) osób zmarłych, bez wzięcia pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy.
Na ocenę orzeczenia wywłaszczeniowego w aspekcie art. 156 § 1 k.p.a. nie rzutują także podnoszone w skardze kwestie dotyczące wystosowania wezwania do cywilnoprawnego nabycia nieruchomości w trybie art. 8 ust. 1, 3 i 4 tego dekretu do K. i L.S., w sytuacji ich śmierci w 1944 r. Odnośnie tej kwestii w zasadniczej części rozważania zostały poczynione powyżej. Dodać jedynie należy, że zagadnienie to dotyczy kwestii wpadkowych wyłaniających się w toku postępowania wywłaszczeniowego (warunków i trybu złożenia wniosku wywłaszczeniowego), które nie mają bezpośredniego wpływu na ocenę legalności orzeczenia to postępowanie
kończącego. Istotą zaś postępowania nadzorczego, jak wskazano na wstępie nie jest ponowne załatwienie sprawy zakończonej określoną decyzją, ale wyłącznie skontrolowanie, czy od dnia wydania obarczona ona jest kwalifikowanymi wadami prawnymi. Innymi słowy warunkiem stwierdzenia nieważności decyzji, zwłaszcza z powodu rażącego naruszenia prawa, nie jest jakiekolwiek naruszenie w postępowaniu poprzedzającym jej wydania jak i przy jej podejmowaniu przepisów prawa powszechnie obowiązującego, ale wyłącznie tak drastyczne naruszenie mających dla rozstrzygnięcia sprawy kluczowe znaczenie unormowań, które już na pierwszy rzut oka pozwala wyprowadzić konkluzje, że w określonym stanie faktycznym i prawnym istniejącym w dacie wydania decyzji, w zgodzie z obowiązującymi wówczas przepisami rozstrzygnięcie ujęte w tej decyzji w sposób oczywiste podjęte być nie mogło. Taka zaś sytuacja w sprawie nie ma miejsca. Prawidłowość tego stanowiska znajduje również potwierdzenie w uchwale NSA z 21 kwietnia 2008 r. sygn. I OPS 2/08 gdzie wskazano, że "dopełnienie czynności o jakich mowa w art. 8 ust. 1 dekretu stanowiło warunek formalny wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego". Podkreślono w niej jednocześnie, że w dekrecie nie ma unormowań, które wskazywałyby na negatywne skutki nie dopełnienia wymagań określonych w art. 8 ust. 1 dekretu.
Podobnie skutku nie może odnieść zarzut dotyczący rażącego naruszenia przepisów dekretu z powodu braku uzyskania stosownej opinii przed wydaniem zezwolenia, o jakiej mowa w art. 5 dekretu w brzmieniu obowiązującym od 31 stycznia 1952 r. Zgodnie z art. 4 ustawy zmieniającej dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych postępowanie wywłaszczeniowe, będące w toku w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, a wszczęte na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. (Dz. U. R. P. 27, poz. 197 i Nr 55, poz. 438), będzie nadal prowadzone zgodnie z przepisami niniejszej ustawy z zastrzeżeniami określonymi w tym przepisie. Dokonując wykładni tego przepisu Sąd I instancji przyjął, że czynności już dokonane w toku trwającego postępowania wywłaszczeniowego, jak również go poprzedzające, pozostawały w mocy, a dalsze prowadzenie postępowania miało być zgodne z późniejszymi zmianami wprowadzonymi ww. ustawą. Natomiast zdaniem skarżącej kasacyjnie powyższy przepis powinien być rozumiany w ten sposób, że orzeczenia wydane po wejściu w życie ustawy o zmianie dekretu, powinny spełniać wymogi wprowadzone przez ustawę zmieniającą, w tym konkretnie przypadku konieczne było przed złożeniem zezwolenia uzyskanie stosownej opinii (art. 5 dekretu w brzmieniu obowiązującym od 31 stycznia 1952 r.) .
Pomijają nawet niejednoznaczność ww. przepisów intertemporalnych, Naczelny Sąd Administracyjny aprobuje interpretację omawianego przepisu dokonaną przez Sąd I instancji, która znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.( por. wyrok NSA z 14 lutego 2017r., I OSK 979/14). NSA uznał, że istota regulacji z art. 4 ww. ustawy polegała na wprowadzeniu nowych rozwiązań materialnych i procesowych do trwających postępowań, odpowiednio do fazy w jakiej postępowania te się znalazły. Oznacza to, że tylko czynności jeszcze nie przeprowadzone w ramach postępowania wywłaszczeniowego, jak i przed jego wszczęciem, winny realizować wymogi określone ustawą zmieniającą dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. Trafne jest zatem stanowisko, według którego, wymóg uzyskania opinii przed wydaniem zezwolenia zaczął obowiązywać w stosunku do zezwoleń wydanych po wejściu w życie noweli, a więc od 31 stycznia 1952 r. W konsekwencji należy przyjąć, że wymóg uzyskania opinii nie odnosił się do postępowań, w których zezwolenie zostało już wydane. W przedmiotowej sprawie zezwolenie na nabycie nieruchomości zostało udzielone najprawdopodobniej 21 grudnia 1951 r. (choć w wezwaniu z dnia 3 grudnia 1952 r. wskazana jest data wydania tego zezwolenia jako 20 grudnia 1951 r.), ale obie daty są sprzed nowelizacji dekretu. Obowiązujący wówczas art. 5 dekretu nie ustanawiał warunku uzyskania opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej, na podstawie której wydawane było zezwolenie na nabycie nieruchomości. Uwzględniając powyższe rozważania stwierdzić należy, że w sprawie nie zaistniała konieczność uzupełnienia prowadzonego postępowania i uzyskania przez wykonawcę - Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych- opinii prezydium właściwej rady narodowej.
Wreszcie należy wskazać, że w świetle art. 8 ust. 2 dekretu w przypadku nabywania nieruchomości należącej do kategorii określonych w art. 30 ust. 1, wezwanie powinno zawierać ponadto wyrażenie gotowości zawarcia umowy o przejęcie nieruchomości w zamian za nieruchomość zamienną. Również i ta kwesta stała się przedmiotem przywoływanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego OPS 2/08. Sąd Naczelny zwrócił bowiem uwagę na fakt, że z rażącym naruszeniem prawa materialnego mamy do czynienia wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem prawa. Nie stanowi zaś rażącego naruszenia prawa błędna interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną decyzji, jeżeli jest to jedna z możliwych interpretacji przepisu. Tymczasem przepis art. 8 ust. 1 2 w zakresie koniczności wskazania konkretnego wykazu nieruchomości zamiennych takiego wymogu ekspresis verbis nie zawierał , był natomiast w tym zakresie przedmiotem różnej wykładni dokonywanej przez składy sądów administracyjnych, a rozbieżność orzecznictwa skutkuje uznaniem, że brak jest podstaw do stwierdzenia, iż stan prawny w tym zakresie był wystarczająco jasny.
Podzielić też należy zapatrywanie Sadu i instancji, że zrealizowanie celu wywłaszczenia przed wydaniem orzeczenia wywłaszczeniowego, nie stanowiło na gruncie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. przejawu rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym zakresie należy w całości podzielić pogląd wskazany w wyroku NSA z dnia 30 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1771/19, który na kanwie sprawy o tożsamym stanie faktycznym wskazał, że pogląd taki był wyrażany już we wcześniejszym orzecznictwie NSA. W wyroku z dnia 3 lutego 2015 r. I OSK 1252/14, NSA uznał, że zrealizowanie celu wywłaszczenia przed odjęciem własności nie miało znaczenia dla sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczeń wywłaszczeniowych.
Tak więc fakt zrealizowania inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego w 1952 r. a następnie przekazanie tego osiedla w zarząd i użytkowanie Ministrowi Edukacji w 1955 r. nie miało wpływu na ocenę decyzji wywłaszczeniowej z [...] maja 1956 r. w kontekście przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie czyniło bowiem niedopuszczalnym wydania orzeczenia o wywłaszczeniu. Przeciwnie, przepisy dekretu dopuszczały możliwość realizacji inwestycji przed wywłaszczeniem, przewidując, że jeżeli względy szczególne uzasadniają niezwłoczne objęcie nieruchomości, Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego - na wniosek właściwego ministra - równocześnie z zezwoleniem na nabycie lub po wydaniu zezwolenia udzieli wykonawcy narodowych planów gospodarczych zezwolenia na niezwłoczne objęcie nieruchomości. Na wniosek wykonawcy planu, który uzyskał zezwolenie na niezwłoczne objęcie nieruchomości, prezydium powiatowej rady narodowej dokona w terminie siedmiodniowym szczegółowego opisu nieruchomości, niezbędnego do określenia odszkodowania. Objęcie nieruchomości następuje natychmiast po dokonaniu opisu, przy czym przepis art. 40 ust. 4 ma odpowiednie zastosowanie (art. 6 ust. 1 i 2 dekretu). Nadto zauważyć należy, iż w trakcie postępowania wywłaszczeniowego prowadzonego przed organem wojewódzkim, przepisy dekretu przewidywały również możliwość wydania zezwolenia na niezwłoczne objęcie nieruchomości przez inwestora, niezwłocznie po dokonaniu ustaleń, niezbędnych do określenia odszkodowania. Zezwolenie takie nie zachowało się w niepełnych aktach archiwalnych, jednak inwestycja mająca zapewnić zakwaterowanie dla budowniczych PKiN była inwestycją kluczową z punku widzenia ówczesnych władz państwa polskiego, bowiem umożliwiała wybudowanie Pałacu Kultury i Nauki. Zezwolenie na objęcie nieruchomości pozwalało zaś inwestorowi na wykonanie zamierzenia budowlanego przed zakończeniem postępowania wywłaszczeniowego. Było to zatem działanie przewidziane przepisami dekretu, które nie mogło skutkować odpadnięciem celu wywłaszczenia. Również art. 19 ust. 1 dekretu przewidywał możliwość wydania zezwolenia na objęcie nieruchomości przez inwestora w trakcie postępowania wywłaszczeniowego prowadzonego przed organem wojewódzkim. Zgodnie z przepisami powołanego dekretu o niezbędności nieruchomości na cele realizacji narodowych planów gospodarczych rozstrzygał Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, wydając stosowne zezwolenie (art. 5 dekretu). W niniejszej sprawie zostało wydane przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zezwolenie z dnia 21 grudnia 1951 r., w którym stwierdzono niezbędność przedmiotowej nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Mimo zatem, że w rozpatrywanej sprawie przedmiotowa inwestycja budowlana zakończona została przed wydaniem orzeczenia wywłaszczeniowego, to fakt ten nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa, ponieważ przepisy dekretu dopuszczały możliwość realizacji inwestycji przed wywłaszczeniem. W związku z zakończeniem budowy Pałacu Kultury i Nauki, osiedle "[...]" zostało przekazane w zarząd i użytkowanie Ministerstwu Szkolnictwa Wyższego. Zmiana sposobu wykorzystania przedmiotowej nieruchomości z osiedla robotniczego na osiedle studenckie nie ma znaczenia prawnego dla oceny prawidłowości wydania orzeczenia wywłaszczeniowego. W dacie wydania orzeczenia wywłaszczeniowego przedmiotowa nieruchomość była "niezbędna" i w dalszym ciągu była wykorzystywana na cel wywłaszczenia. Zagospodarowanie przedmiotowej nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia potwierdza opinia geodezyjna z dnia 1 czerwca 2015 r.
Z tych wszystkich względów zarzuty skargi kasacyjnej E.W. należy uznać w całości za bezzasadne.
Za bezzasadną należy uznać także skargę kasacyjną A.S..
Zarzuty tej skargi w pewnej części pokrywają się z zarzutami podniesionymi przez E.W. i w tym zakresie Sąd kasacyjny przyjmuje tożsame stanowisko bez konieczności jego powielania.
Odnośnie natomiast pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej A.S., to zasadnicza ich część dotyczy oparcia decyzji nadzorczej na domniemaniach co do zgodności z prawem kontrolowanych orzeczeń z 1953 r i 1956r.
W tym zakresie po raz kolejny przyjdzie wyjaśnić, że derogowanie w trybie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji stanowi wyłom w ustanowionej w art. 16 k.p.a. generalnej zasadzie trwałości decyzji administracyjnych. Z tego też względu, aby mogło dojść do przełamania tej zasady, wady prawne decyzji muszą znajdować potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Brak dowodów pozwalających na jednoznaczne ich stwierdzenie, wyklucza możliwość eliminacji decyzji z obrotu prawnego. Jak bowiem trafnie podniósł organ nadzoru, korzysta ona z domniemania legalności, będącego konsekwencją ww. zasady. Ta zaś ma fundamentalne znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa obrotu prawnego i stabilności ukształtowanych w przeszłości stosunków administracyjnoprawnych.
Zasadnicze znaczenie dla dokonanej w postępowaniu nadzorczym oceny legalności orzeczenia Prezydium z 1953 r i z 1956 r. w części dot. pkt 6 miał fakt, że z uwagi na upływ czasu od wydania ww. orzeczenia, nie zachowały się kompletne akta archiwalne z postępowania poprzedzającego ich podjęcie. Nie można też zarzucić organowi, że nie podjął kroków zmierzających do ich zgromadzenia. W tym stanie rzeczy oceny legalności orzeczeń, jak też poprzedzających jego wydanie postępowań była ograniczona i mogła być dokonana wyłącznie przez pryzmat treści zgromadzonych dokumentów oraz stosownie do art. 80 k.p.a. opierać się winien w tym względzie na całości materiału dowodowego rozpatrywanego we wzajemnej łączności ze sobą, kierując się wiedzą oraz tzw. doświadczeniem życiowym, przy zastosowaniu reguły logiki prawniczej i wynikającego z nich imperatywu uwzględniania wpływu udowodnienia jednej okoliczności na inne.
Strona skarżąca kasacyjnie uważa także, że organy wadliwie nie dokonały odtworzenia akt postępowania.
Brak kompletnych akt postępowania administracyjnego, w którym wydano decyzję podlegającą kontroli nadzorczej, w sposób oczywisty nastręcza trudności co do oceny legalności tego aktu, zwłaszcza wówczas, gdy wydanie orzeczenia uzależnione było od zaistnienia określonych przesłanek faktycznych, których istnienia - z uwagi na niezachowanie się pełnej dokumentacji - potwierdzić ani wykluczyć nie można. W takiej sytuacji organ w pierwszej kolejności zobowiązany jest oczywiście podjąć działania w celu ich odnalezienia, jednakże starania te muszą opierać się przynajmniej na prawdopodobieństwie ich uzyskania. Strona skarżąca kasacyjnie takiego prawdopodobieństwa nie wskazuje.
Należy również zauważyć, że strona skarżąca kasacyjnie domagając się przeprowadzenia postępowania w sprawie odtworzenia akt nie wskazuje, w jakim zakresie akta wywłaszczeniowe miałyby zostać odtworzone, sama też nie przejawiła w toku trwającego postępowania nadzorczego inicjatywy dowodowej.
Z kolei podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 21 dekretu został sformułowany w sposób nieprawidłowy. Jak już wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uwagi na sformalizowany charakter środka odwoławczego jakim jest skarga kasacyjna, jak również z uwagi na fakt, że Sąd kasacyjny rozpoznaje ten środek odwoławczy wyłącznie w granicach podniesionych w nim zarzutów na skarżącym kasacyjnie ciąży obowiązek precyzyjnego wskazania, jaki konkretnie przepis naruszony został przez Sąd pierwszej instancji. Skarżąca kasacyjnie przywołała art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 21 dekretu. Ten ostatni przepis składa się z trzech ustępów, przy czym ustęp 2 – z trzech punktów. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała, jaka konkretna jednostka redakcyjna tego przepisu została przez Sąd pierwszej instancji naruszona. Sąd kasacyjny nie ma zaś możliwości domniemywania na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej, jaki przepis w ocenie jej autora został naruszony.
Odnosząc się do zarzutu niewykonalności orzeczenia z [...] maja 1953 r.( w skardze kasacyjnej wskazano błędnie 1952 r.) Sąd kasacyjny w tym zakresie podziela w całości pogląd wyrażony w wyroku NSA z 19 stycznia 2023 r. I OSK 2905/19 i wskazuje, że skarżący stawiając zarzut niewykonalności orzeczenia pomija okoliczność, że zostało ono uchylone a następnie [...] maja 1956 r. wydane zostało kolejne orzeczenie o wywłaszczeniu, które w zakresie dotyczącym spornej nieruchomości było tożsame z orzeczeniem z [...] maja 1953 r., jedyna zmiana dotyczył wskazania prawidłowej księgi wieczystej ([...] zamiast [...]). Orzeczenie z [...] maja 1956 r. stanowiło podstawę do wpisu własności Skarbu Państwa do księgi wieczystej, a następnie do dokonywania dalszych przekształceń własnościowych. Zatem zarzut niewykonalności jest oczywiście niezasadny.
Podsumowując uznać należy, że także skarga kasacyjna A.S. nie miała usprawiedliwionych podstaw.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s,a.