I OSK 2227/23

I OSK 2227/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-08-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jakub Zieliński /sprawozdawca/
Marek Stojanowski /przewodniczący/
Marian Wolanin
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
III SA/Kr 1122/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-12-19
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 182 § 2, art. 188, art. 193
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 390
art. 17 ust. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 2809
art. 132
Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków Śródmieście – Zachód M. M. skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 grudnia 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 1122/22 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 18 maja 2022r. nr SKO-NP-4115-787/21 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia 3 grudnia 2021 r., nr GOPS.ŚP.524.28.2021; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz A. M. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: "WSA" lub "Sąd I instancji"), wyrokiem z 19 grudnia 2022 r. o sygn. akt III SA/Kr 1122/22 oddalił skargę A.M. (dalej: "Strona", "Skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 18 maja 2022 r., znak SKO-NP-4115-787/21 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia 3 grudnia 2021 r. Wójt Gminy K. orzekł o odmowie przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad matką E.K. Jako powód odmowy przyznania świadczenia wskazano powstanie niepełnosprawności matki Skarżącej po ukończeniu przez nią 25 roku życia.
Po rozpoznaniu odwołania A.M., decyzją z 18 maja 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu (dalej: "Kolegium" "SKO") orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Wójta Gminy K. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 38/13 z 21 października 2014 r. Kolegium uznało, iż organ I instancji wadliwie oparł swoje rozstrzygnięcie na kryterium wieku, w którym powstała niepełnosprawność matki Skarżącej. W ocenie SKO zakres sprawowanej przez Stronę opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia. Niemniej zauważono, że zobowiązanych do alimentacji względem E.K., poza Skarżącą jest jeszcze pięcioro dzieci, w stosunku, do których brak jest obiektywnych przeszkód wywiązania się z obowiązku alimentacyjnego względem matki. Kolegium zwróciło uwagę, że realizacja obowiązku alimentacyjnego może polegać zarówno na osobistym staraniu, jak i na łożeniu środków finansowych na osobę uprawnioną. W rodzinach wielopokoleniowych istnienie możliwość podzielenia się obowiązkami związanymi z opieką nad starszymi rodzicami, tak aby nikt nie musiał rezygnować z aktywności zawodowej.
W uzasadnieniu swojego wyroku WSA w Krakowie zauważył, że świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej: "u.ś.r."), nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną o znacznym stopniu niepełnosprawności – bowiem ta wynika z prawnego i moralnego obowiązku względem rodzica – lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Świadczenie to nie może być zatem traktowane jako zastępcze źródło dochodu. W przepisie art. 17 ust. 1 u.ś.r. chodzi o sprawowanie stałej, ciągłej opieki, której zakres wyklucza podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Żeby spełnione były przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły.
Zdaniem WSA ocena, czy istnieje związek pomiędzy niepodejmowaniem (rezygnacją) z zatrudnienia a opieką nad osobą niepełnosprawną, wymaga również ustalenia, czy istnieją inne osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby niepełnosprawnej w tym samym stopniu, co osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Konieczność uwzględnienia innych osób zobowiązanych do alimentacji przy ocenie spełnienia przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika w pierwszej kolejności z faktu, że są to świadczenia z zakresu pomocy społecznej, a zatem ich przyznanie powinno uwzględniać zasadę subsydiarności, w świetle której Państwo powinno pomagać tam, gdzie jednostka nie może poradzić sobie sama. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że pomoc społeczna ma charakter subsydiarny, gdyż to zasadniczo na rodzinie ciąży obowiązek opieki nad potrzebującą osobą niepełnosprawną. Pomoc Państwa jest zatem możliwa jedynie wówczas, gdy wnioskujący o tę pomoc wykaże, w sposób niebudzący wątpliwości, że wyczerpał wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki (bytu) osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji (w tym m.in. możliwości oparte na współdziałaniu wszystkich dzieci osoby potrzebującej, ewentualnie wynikające z możliwości zatrudnienia opiekuna, czy skorzystania z usług opiekuńczych), a mimo tego - ze względu na rzeczywisty zakres opieki, wynikający z potrzeb i stanu zdrowia osoby niepełnosprawnej - istnieje konieczność rezygnacji z zatrudnienia, bądź sytuacja ta uniemożliwia jego podjęcie. Równocześnie, interpretacja przepisów u.ś.r. wymaga odwołania do wyrażonej w Konstytucji RP zasady wspierania rodzin, które znajdują się trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji). W ocenie Sądu, pomoc Państwa powinna być stosowana tam, gdzie jednostka (rodzina) nie jest w stanie poradzić sobie samodzielnie. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty, nie oznacza obowiązku wspierania każdego w taki sam sposób, to ustawodawca powinien określić formy i zasady wsparcia państwa, a takie zasady zostały określone m. in. w u.ś.r. W ocenie Sądu, brak uwzględnienia przy ocenie konieczności rezygnacji lub powstrzymania się z zatrudnienia przez Skarżącą przepisów o obowiązku alimentacyjnym, prowadziłoby do naruszenia przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy i niedopuszczalnego modyfikowania przepisów określających obowiązki alimentacyjne dzieci względem rodziców, a w rezultacie do nieprzewidzianego ustawą zwolnienia pozostałych zobowiązanych z obowiązków alimentacyjnych względem matki. Zdaniem Sądu, nie może budzić również wątpliwości, że w zakresie nieuregulowanym w u.ś.r. zastosowanie znajdują inne przepisy prawa, w tym w szczególności k.r.o.. Dokonując interpretacji art. 17 ust. 1 u.ś.r. konieczne jest uwzględnienie zarówno miejsca przepisu w ustawie o świadczeniach rodzinnych, jak w całym systemie prawa – tj. w szczególności uwzględnienia postanowień Konstytucji RP (a przede wszystkim zasad subsydiarności oraz pomocy rodzinie), a także przepisów k.r.o.
Sąd I instancji zauważył, że poza Skarżącą zobowiązana do alimentacji względem E.K. jest piątka jej dzieci. W toku postępowania Skarżąca przedstawiła oświadczenia rodzeństwa, które miały uzasadniać brak realizacji obowiązku alimentacyjnego względem matki: zamieszkiwanie poza granicami kraju, zatrudnienie, opieka nad innymi członkami rodziny, brak możliwości finansowania opieki nad matką ze względu na sytuację majątkową. Okoliczności podnoszone przez Skarżącą, mające uzasadnić przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego, w ocenie Sądu mogą utrudniać realizację obowiązku alimentacyjnego przez rodzeństwo, ale nie stanowią podstawy zwolnienia z tego obowiązku. Zdaniem Sądu w takiej sytuacji, gdy istnieją inne osoby zobowiązane do alimentacji, w stosunku do których brak jest obiektywnych przeszkód w realizacji ustawowego obowiązku, brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem (rezygnacją) z zatrudnienia a opieką nad osobą niepełnosprawną, ponieważ w opiece nad matką powinny uczestniczyć również pozostałe osoby zobowiązane do alimentacji, a zatem nie zachodzi konieczność rezygnacji przez Skarżącą z zatrudnienia w celu opieki nad matką. Pomoc społeczna ma charakter subsydiarny, Państwo powinno udzielać jej w sytuacji, w której jednostka nie może sobie sama poradzić z pojawiającymi się trudnościami, a nie zastępować jednostkę we własnych staraniach o zaspokojenie potrzeb życiowych. Powołując się na treść art. 128 i art. 135 § 2 k.r.o. WSA w Krakowie uznał, że skoro Skarżąca nie jest jedyną osobą zobowiązaną do alimentacji, całkowita rezygnacja z zatrudnienia przez nią nie była konieczna, aby zapewnić odpowiednią opiekę matce. Nie do pogodzenia z interesem społecznym byłaby taka wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r., z której wynikałoby, że obowiązki Państwa obejmujące pomoc rodzinie, wyprzedzałyby obowiązki alimentacyjne dzieci względem rodziców, ponieważ w takiej sytuacji doszłoby do przerzucenia realizacji tych obowiązków na całe społeczeństwo, w sytuacji gdy powinny one zostać zrealizowane przez członków rodziny.
W ocenie Sądu w toku postępowania nie została ustalona istotna dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczność w postaci przebiegu zatrudnienia Strony, a także rezygnacji przez nią z pracy w związku z opieką nad matką. W ocenie Sądu naruszenie to nie miało jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia, ponieważ w świetle przedstawionej powyżej argumentacji, zasadnie przyjął organ II instancji, że brak było podstaw do przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.
A.M. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą uznaniem, iż brak jest możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, w której żyją inne osoby zobowiązane do alimentacji wobec niepełnosprawnej (rodzeństwo skarżącego), które ani nie legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, ani wobec których nie wykazano obiektywnych przeszkód w realizacji ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego, podczas gdy warunek wykazania takich okoliczności nie wynika nawet pośrednio ani z w/w przepisu ani z żadnego innego przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W konsekwencji Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczyła, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
W uzasadnieniu Skarżąca podniosła, że nie zgadza się z zaskarżonym wyrokiem w zakresie w jakim stwierdza, iż dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jednemu z dzieci osoby niepełnosprawnej konieczne jest wykazanie, iż pozostałe dzieci niepełnosprawnej są obiektywnie niezdolne do realizowania ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego. W odniesieniu do wskazania Sądu I instancji, dotyczącego konieczności ustalenia, że pozostałe osoby zobowiązane alimentacyjnie wobec osoby niepełnosprawnej w tym samym stopniu co strona są niezdolne do sprawowania bądź finansowania opieki, zgodnie z ciążącym na nich obowiązkiem alimentacyjnym stwierdziła, iż okoliczność ta pozostaje bez wpływu na przedmiotową sprawę. Brak jest w ustawie o świadczeniach rodzinnych podstawy do uznania, iż stronie należne będzie świadczenie pielęgnacyjne jedynie w sytuacji, w której pozostałe osoby zobowiązane alimentacyjnie wobec osoby niepełnosprawnej w tym samym stopniu będą obiektywnie niezdolne do sprawowania opieki. Z przepisów art. 17 ust. 1, ust. 1a oraz ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wynika, iż ustawodawca ustanowił kolejność osób, które mają możliwość uzyskania uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego oraz określił okoliczności umożliwiające wykluczenie ich z tej kolejności (śmierć, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, pozbawienie praw rodzicielskich etc.), co umożliwia ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom zobowiązanym w dalszej kolejności, jednak w żadnym z przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie określił żadnych "zasad kolizyjnych" między uprawnionymi w tym samym stopniu. Zgodnie z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych osoby zobowiązane alimentacyjnie wobec osoby niepełnosprawnej w tym samym stopniu są na równi uprawnione do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i każde z nich może, przy spełnieniu pozostałych przesłanek, prawo do tego świadczenia uzyskać. Zgodnie z przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wszystkie osoby obciążone obowiązkiem alimentacyjnej zobowiązane są go realizować w częściach w jakich umożliwiają to im ich możliwości zarobkowe i majątkowe, jednak w ustawie o świadczeniach rodzinnych brak jest przepisu uzależniającego przyznanie prawa jednemu z krewnych osoby niepełnosprawnej od obiektywnego braku możliwości spełnienia obowiązku alimentacyjnego przez pozostałe osoby zobowiązane alimentacyjnie w tym samym stopniu. Ustawa określa krąg osób uprawnionych do świadczenia jako osoby obciążone obowiązkiem alimentacyjnym, jednak nie wskazuje, że w przypadku, gdy żyje kilka osób zobowiązanych w równym stopniu to konieczne jest wykazanie, że wszystkie pozostałe poza wnioskodawcą są obiektywnie niezdolne do zrealizowania ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego. W sytuacji, gdy jedno z uprawnionych w pierwszej kolejności dzieci podopiecznego zwraca się o przyznanie takiego świadczenia, to nie ma podstaw pozbawienia go tego prawa z tego powodu, że żyją inne dzieci osoby wymagającej opieki. Ustawodawca takiego wymogu nie przewidział w stosunku do osób należących do tej samej grupy alimentacyjnej. Wymóg ten dotyczy jedynie osób z różnych grup alimentacyjnych. W stosunku do pozostałych sytuacji znajdą zastosowanie ogólne zasady i przesłanki przyznawania tego świadczenia, a wśród nich przesłanka faktycznego sprawowania opieki. Zatem w sytuacji, gdy jedno z rodzeństwa, które w rzeczywistości sprawuje pełną opiekę nad rodzicem i z tego tytułu zrezygnowało z pracy bądź nie podejmuje zatrudnienia, ubiega się oświadczenie pielęgnacyjne, nie ma podstaw do pozbawiania go tego prawa z tego powodu, że żyją inne dzieci, które również taki obowiązek alimentacyjny mogą wypełniać, ale nie zwróciły się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Art. 17 ust. 1 u.ś.r. wskazuje wyraźnie przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Niedopuszczalne jest wprowadzanie przez organy administracyjne dodatkowych negatywnych przesłanek przyznania świadczenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wyjaśnić należy, iż sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024r. poz. 935 – dalej: p.p.s.a.) ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała jej przeprowadzenia.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy Skarżącej przysługuje wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne mimo posiadania przez nią piątki rodzeństwa zobowiązanego do alimentacji względem niepełnosprawnej matki.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy oświadczeniach rodzinnych (w brzmieniu aktualnym na dzień wydania zaskarżonej decyzji) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z akt sprawy wynika, że matka skarżącej (rocznik 1942) od 2010 r. jest wdową i legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w N. z 1 września 2021 r., w którym stwierdzono, że jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 1 marca 2016 r.
Matka Skarżącej jest osobą niepełnosprawną, cierpi na chorobę Alzheimera . kontakt z nią jest bardzo ograniczony, nie mówi (jej mowa jest bełkotliwa), nie widzi na jedno oko. Matka Strony większość czasu spędza leżąc, nie potrafi siedzieć bez podparcia, jest pieluchowana, korzysta ze specjalistycznego łóżka oraz materaca przeciwodleżynowego. E.K. leczy się na nadciśnienie tętnicze, przeszła złamanie wieloelementowe kości udowej oraz dwukrotnie gruźlicę. Ma problemy z oddychaniem. Skarżąca pomaga matce we wszystkich czynnościach życia codziennego - karmi matkę zmiksowanym pokarmem, podaje leki, oklepuje, sadza na wózku inwalidzkim, zakłada pieluchomajtki, podaje leki, myje, pielęgnuje, zapewnia kontakt z opieką medyczną. Jest jedyną osobą, która sprawuje opiekę nad matką. Opieka ta zajmuje Skarżącej cały dzień. Stan zdrowia matki Skarżącej stale się pogarsza, akceptuje ona wyłącznie pomoc ze strony córki - źle znosi obecność innych osób.
Stan zdrowia E.K. oraz ustalony zakres sprawowanej nad nią opieki przez Skarżącą nie stanowi okoliczności spornej w niniejszej sprawie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego opieka ta świadczona jest w zakresie adekwatnym do stanu niepełnosprawnej matki i obiektywnie uniemożliwia podjęcie przez Skarżącą zatrudnienia lub jakiejkolwiek innej pracy zarobkowej. Opieka ta sprawowana jest codziennie i regularnie, przez znaczną część dnia, a więc niewątpliwie można uznać, iż jest ona "stała" i "długoterminowa".
Odnosząc się do zarzutów skargi oraz argumentacji Sądu I instancji zauważyć trzeba, iż przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie określa tego, która z osób, tj. czy wnioskodawca, czy może ktoś z rodzeństwa, winna sprawować opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i jakimi kryteriami należy się kierować przy wskazaniu takiej osoby. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w takiej sytuacji nie powinno być podważane, iż rozstrzygnięcie tej kwestii należy pozostawić samej rodzinie.
W sytuacji zatem gdy jedno z uprawnionych w pierwszej kolejności dzieci podopiecznego zwraca się o przyznanie takiego świadczenia, to nie ma podstaw pozbawienia go tego prawa z tego powodu, że żyją inne dzieci osoby wymagającej opieki. Ustawodawca takiego wymogu nie przewidział w stosunku do osób należących do tej samej grupy alimentacyjnej. Wymóg ten dotyczy jedynie osób z różnych grup alimentacyjnych. W stosunku do pozostałych sytuacji znajdą zastosowanie ogólne zasady i przesłanki przyznawania tego świadczenia, a wśród nich przesłanka faktycznego sprawowania opieki. Zatem w sytuacji gdy jedno z rodzeństwa, które w rzeczywistości sprawuje pełną opiekę nad rodzicem i z tego tytułu zrezygnowało z pracy bądź nie podejmuje zatrudnienia, ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne, nie ma podstaw do pozbawiania go tego prawa z tego powodu, że żyją inne dzieci, które również taki obowiązek alimentacyjny mogą wypełniać, ale nie zwróciły się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyroki NSA z: 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1596/23; 29 maja 2024 r., sygn. akt 1626/23; 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1554/23; 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1521/23; 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1627/23; 9 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1397/23; 9 maja 2024 r., sygn. akt 1407/23; 9 maja 2024 r., sygn. akt 1471/23; 13 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 127/23; 30 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 781/22; 9 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 2449/22; 5 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1576/22; 28 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 925/21).
Z art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie wynika, zatem aby przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego była okoliczność istnienia, oprócz Skarżącej, rodzeństwa należącego do pierwszej grupy zobowiązanych alimentacyjnie i uprawnionych do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Powołany przepis wśród wyraźnie określonych negatywnych i pozytywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, nie przewiduje takiej negatywnej przesłanki.
Odnosząc się do argumentacji przytoczonej przez Sąd I instancji, a dotyczącej konieczności przeprowadzenia wykładni systemowej art. 17 ust. 1 u.ś.r. i uwzględnienia norm konstytucyjnych, przywołać należy stanowisko i argumentację wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2024 r. o sygn. akt I OSK 1594/23, którą skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.
W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że brak jest podstaw, aby na wykładnię przepisów u.ś.r. miały oddziaływać przesłanki dotyczące uprawnień do świadczeń z pomocy społecznej określone w ustawie z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zawiera bowiem żadnych odesłań w tym zakresie. Z kolei w zakresie warunków, zasad i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego u.ś.r. ma charakter autonomiczny i nie ma podstaw przyjmowanie - jak to uczynił Sąd I instancji - że przepisy u.ś.r. powinny być wykładane z uwzględnieniem przepisów ustawy o pomocy społecznej i określonych w niej przesłanek odnoszących się do celów i zasad pomocy społecznej. Świadczenia rodzinne stanowią, obok świadczeń z pomocy społecznej, element systemu zabezpieczenia społecznego, ale w żadnym wypadku nie stanowią elementu systemu pomocy społecznej, czego zdaje się nie rozróżniać Sąd I instancji. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych "celem projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych jest budowa nowego, wyraźnie odrębnego od systemu pomocy społecznej, systemu pozaubezpieczeniowych świadczeń rodzinnych (...)". Tym samym zasady określone w ustawie o pomocy społecznej, w tym też określona w art. 2 tej ustawy, na którą powołuje się Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w odniesieniu do świadczenia pielęgnacyjnego nie znajdują żadnego zastosowania. Podkreślenia wymaga, iż warunkiem koniecznym przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest wyłącznie spełnienie przesłanek pozytywnych określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Nie można zgodzić się również ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż w kontekście świadczenia pielęgnacyjnego, pomoc jest możliwa jedynie wówczas, gdy wnioskodawca wykaże w sposób niebudzący wątpliwości, że wyczerpał wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji (w tym m. in. możliwości oparte na współdziałaniu wszystkich dzieci osoby potrzebującej, ewentualnie z możliwości zatrudnienia opiekuna, czy skorzystanie z usług opiekuńczych). Podkreślić należy, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. takiego wymogu nie ustanawia, natomiast wyraźnie określa podmiotowe i przedmiotowe oraz pozytywne i negatywne przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jest to zatem wymóg pozaustawowy i jako niedopuszczalne uznać należy wprowadzanie przez organy administracyjne, czy też sąd administracyjny, dodatkowych, nieprzewidzianych w u.ś.r., negatywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organy władzy publicznej, a więc sądy i organy administracji publicznej, działają bowiem na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.). Żadna wykładnia nie może prowadzić do skutków oczywiście sprzecznych z wyraźnym brzmieniem przepisu (contra legem), czy też prowadzić do odmowy zastosowania przepisu w brzmieniu ustalonym przez ustawodawcę poprzez wykreowanie nowej, niewynikającej z gramatycznego brzmienia przepisu, normy prawnej. Prowadziłoby to do sytuacji, w której podmioty dokonujące interpretacji przepisów prawa w procesie jego stosowania wkraczałyby w obszar wyłącznie zarezerwowany do kompetencji władzy ustawodawczej. Przeprowadzając wykładnię, której rezultatem jest w istocie nowa norma prawna, powołując się na prokonstytucyjne działanie, sąd de facto narusza podstawowe, wyrażone w art. 2 i 10 ust. 1 Konstytucji RP zasady, to jest zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz zasadę trójpodziału władz, gdyż zamiast zweryfikować poprawność zastosowania przez organy administracji obowiązującego prawa, poprzez twórczą interpretację dokonuje jego stanowienia.
O obowiązkach Państwa do zapewnienia rodzinie pomocy i ochrony stanowią art. 18, jak i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, jednakże nie konkretyzując warunków jej przyznania i pozostawiając tym samym ustawodawcy określenie form i przesłanek jej świadczenia. Zgodnie natomiast z art. 81 Konstytucji RP, praw określonych w art. 71 Konstytucji RP można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane (por. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22). W licznych orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż rodzina, której członek został dotknięty niepełnosprawnością i wymaga opieki ze strony innego członka rodziny, zmuszonego z tego powodu do rezygnacji z zatrudnienia, potrzebuje szczególnej pomocy ze strony państwa (wyroki z 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt SK 62/08, 8 lipca 2014 r., sygn. akt P 33/13 i 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17). Ustawodawca w u.ś.r. określił zasady i warunki m. in. przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych (art. 17). Przepis ten określa przesłanki zarówno pozytywne i negatywne, jak i podmiotowe i przedmiotowe przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i żadne inne przesłanki niż w nim określone nie mogą być brane pod uwagę przez organy administracji publiczne przy rozpatrywaniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Wbrew stanowisku Sądu I instancji ani z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, ani z art. 17 u.ś.r. nie wynika, aby wymagane i konieczne było ustalanie przez organy administracji publicznej sytuacji rodziny osoby wymagającej opieki, w tym ustalanie możliwości uzyskania przez taką osobę świadczeń alimentacyjnych od osób ustawowo zobowiązanych do ich ponoszenia.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również stanowiska Sądu I instancji, że z zawartego w art. 17 ust. 1 u.ś.r. odesłania do k.r.o. wynika, że znaczenie prawne dla ocen przyjmowanych na potrzeby spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (związku przyczynowego), ma kwestia istnienia obowiązku alimentacyjnego obciążającego inne niż wnioskodawca osoby. Nie można się również zgodzić z tym, że skoro w samej u.ś.r. powołane zagadnienie nie zostało uregulowane, to usprawiedliwione jest odwołanie się do regulacji k.r.o.
Odesłanie zawarte w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. do przepisów k.r.o. ma ograniczony charakter w tym znaczeniu, że nie daje podstaw w procesie wykładni do odwoływania się do przepisów k.r.o. w zakresie szerszym, niż to wynika z odesłania. Kontekst systemowy jest w tym zakresie ograniczony i brak jest w szczególności podstaw do przyjmowania, że stanowi go też art. 132 k.r.o.. W kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów k.r.o., a u.ś.r. zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach k.r.o., co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej, koherencja taka nie jest wszak konieczna – brak jest odesłania do stosowania przepisów k.r.o. w szerszym zakresie, a przedmiot regulacji obu aktów prawnych jest różny. Wskazując na osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby wymagającej opieki ustawa w szczególności nie wymaga, aby ich obowiązek alimentacyjny pod postacią obowiązku dostarczania środków utrzymania się zrealizował, dotyczy to w szczególności podejmowania się opieki dorosłych osób niepełnosprawnych mających własne środki wystarczające na pokrycie kosztów utrzymania i opieki. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest w żadnym zakresie uzależnione od sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki, kwestie te nie są badane w postępowaniu, nie ma zatem podstaw, aby na wykładnię przepisów regulujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miały oddziaływać przesłanki z art. 132 k.r.o. regulujące kolejność realizowania się obowiązku alimentacyjnego. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) czy art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 k.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym (por. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22).
Skoro odesłanie zawarte w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. do przepisów k.r.o. ma ograniczony charakter i nie daje podstaw w procesie wykładni do odwoływania się do przepisów k.r.o. w zakresie szerszym, niż to wynika z odesłania, to nie można do postępowania w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stosować powołanych przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów art. 129 § 2, art. 135 § 2 k.r.o.
Przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. odsyła do przepisów k.r.o. wyłącznie w zakresie dotyczącym kręgu osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym i w oparciu o przepisy k.r.o. dokonano podziału osób na spokrewnione w pierwszym stopniu i dalszym stopniu zobowiązanych do alimentacji, jak też uwzględnił pierwszeństwo alimentacyjne małżonków względem siebie.
Zatem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy uznać, iż w niniejszej sprawie bez żadnych wątpliwości występuje związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawną matką. Brak podejmowania przez Stronę zatrudniania wywołany jest bez wątpienia koniecznością sprawowania opieki nad matką, a zakres i charakter tej opieki uniemożliwia podjęcie przez Skarżącą aktywności zawodowej. Zatem całkowicie nieuprawnione jest stanowisko Sądu I instancji, jak i organu odwoławczego, o niewystępowaniu związku przyczynowo – skutkowego między niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawną matką. Z tych też przyczyn zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. uznać należy za zasadny.
Odnosząc się do końcowej uwagi zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a dotyczącej braku ustalenia przez organy przebiegu zatrudnienia Skarżącej, a także rezygnacji przez nią z pracy w związku z opieką nad matką zauważyć należy, iż kwestia wcześniejszej aktywności zawodowej Strony jest o tyle nieistotna, że na datę złożenia wniosku – z uwagi na zły stan zdrowia matki i zakres aktualnie wykonywanych czynności opiekuńczych – nawet gdyby Skarżąca miała potencjalną możliwość podjęcia zatrudnienia, wykluczałaby to sprawowana opieka. Badanie spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. odbywać się winno na datę złożenia wniosku o przyznanie świadczenia z kompletnymi dokumentami. Walidacja spełnienia określonych w ww. normie warunków dotyczyć ma bowiem stanu aktualnego i oceny, czy w dacie złożenia wniosku, strona miała realną możliwość pogodzenia aktywności zawodowej z zakresem i czasem, koniecznym dla prawidłowego, zgodnego z potrzebami i uwzględniającego godność osoby niepełnosprawnej, sprawowaniem opieki. Podkreślić w tym miejscu należy, że ww. norma nie wymaga, by strona zrezygnowała z pracy zarobkowej, a wystarczającym jest, by nie miała realnej możliwości jej podjęcia z uwagi na opiekę nad osobą niepełnosprawną ( por. wyroki NSA z 09 maja 2024 r. o sygn. akt I OSK 1384/23 oraz z 29 maja 2024 r., o sygn. akt I OSK 1661/23).
Ponownie rozpoznając sprawę właściwy organ administracji uwzględni powyżej przedstawioną ocenę prawną w kontekście okoliczności niepodejmowania przez Skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 203 pkt 1 w związku art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.