I OSK 2227/21

I OSK 2227/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-11-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik
Jolanta Rudnicka /sprawozdawca/
Monika Nowicka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1876/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-01-14
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1947 nr 59 poz 318
Dekret z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R.
Dz.U. 1949 nr 46 poz 339
art. 1 ust. 1 i 2
Dekret z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego.
Dz.U. 1928 nr 36 poz 341
art. 75 ust. 1
Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. i M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1876/20 w sprawie ze skargi J. M. i M. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 stycznia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1876/20, oddalił skargę J. M. i M. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Orzeczeniem z dnia [...] września 1956 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. orzekło, że na własność Skarbu Państwa przechodzą lub zostają przejęte nieruchomości ziemskie położone w gminie katastralnej W., powiat n., objęte wyszczególnionymi wykazami hipotecznymi księgi gruntowej gminy katastralnej W., prowadzonej przy Sądzie Powiatowym w N. z tym wszystkim, co ich część składową lub przynależność w rozumieniu prawa rzeczowego stanowi, a w szczególności ze wszystkimi zabudowaniami mieszkalno - gospodarczymi w gromadzie W. na nieruchomościach tych położonymi, w szczególności całe realności Iwh od [...] do [...] księgi gruntowej gminy katastralnej W. (z wyłączeniem realności Iwh [...]), a także całe realności Iwh [...], stanowiące dobro tabularne W.
Wnioskiem z dnia 5 lutego 2007 r. J. M. (syn J.) wystąpił o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia, w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa nieruchomości stanowiącej własność jego ojca J. M. (syna K.).
Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. Wojewoda Małopolski, w pkt 1 stwierdził w części nieważność orzeczenia PPRN w N. z [...] września 1956 r., zaś w pkt 2 stwierdził wydanie powyższego orzeczenia z naruszeniem prawa w części dotyczącej nieruchomości objętych wykazem hipotecznym lwh [...], lwh [...], oraz lwh [...] w granicach aktualnej działki nr [...] obręb W., jednostka ewidencyjna P. Głównym powodem stwierdzenia nieważności orzeczenia było uznanie przez organ, że wobec braku określenia osoby właściciela przejmowanych gruntów, czyli jej adresata, kwestionowane orzeczenie rażąco naruszało art. 75 ust.1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym.
Odwołania od decyzji Wojewody Małopolskiego wnieśli Nadleśnictwo P. oraz Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w pkt 1 uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] grudnia 2016 r. w całości oraz w pkt 2 odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z [...] września 1956 r. w części dotyczącej nieruchomości w W., stanowiących własność J. M., A. z K. oraz K. (K.) M.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z zaświadczenia hipotecznego Urzędu Ksiąg Wieczystych Sądu Powiatowego w N. z dnia [...] lipca 1956 r. wynika, iż J. M. i A. M. byli właścicielami nieruchomości położonych w W.: całej realności lwh [...] części lwh [...], połowy realności lwh [...] części realności lwh [...], całej realności lwh [...], całej realności lwh [...] części realności lwh [...]. Ponadto, J. M. (jako wyłączny spadkobierca K. vel K. M.) był właścicielem nieruchomości: całej realności lwh [...], całej realności lwh [...], całej realności lwh [...], całej realności lwh [...], połowy realności lwh [...] części realności lwh [...] części realności lwh [...] części realności lwh [...]. Wszystkie nieruchomości wpisane były do księgi gruntowej gminy katastralnej W. wchodziły w skład nieruchomości przejętych orzeczeniem z dnia [...] września 1956 r.
Minister podał, że orzeczenie z dnia [...] września 1956 r. dotyczyło dwóch kategorii nieruchomości. Część z nich na podstawie tego orzeczenia przeszła na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o przepisy dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. nr 59, poz. 318 ze zm.), a część na mocy dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339 ze zm.).
W ocenie organu odwoławczego, okoliczności sprawy wskazują, że w stosunku do nieruchomości stanowiących byłą własność J. M. miał zastosowanie dekret z dnia 27 lipca 1949 r. Z zebranej dokumentacji wynika bowiem, że dawny właściciel nieruchomości opuścił gospodarstwo rolne położone w W. w 1947 r., przenosząc się na tereny Ziem Zachodnich (protokół z dnia [...] grudnia 1956 r.). Ponadto, treść protokołu potwierdza, że J. M., nie posiadając żadnego tytułu własności do nieruchomości, 23 grudnia 1956 r. (czyli trzy miesiące po przejęciu jego nieruchomości), wraz z rodziną wprowadził się do budynków znajdujących się na przejętej nieruchomości. Z akt sprawy wynika również, że J. M. był zameldowany w miejscowości B. (aktualnie B., obręb N., powiat m., woj. l.) w okresie od dnia 26 sierpnia 1947 r. do dnia 15 lutego 1952 r. (pismo Urzędu Gminy P. z 9 listopada 2011 r.). Minister wskazał, że miejscowość ta leży ponad 600 km od W., zatem J. M. w tym czasie nie mógł faktycznie władać swoją nieruchomością położoną w W. Akta sprawy potwierdzają również, że J. M. był zameldowany w W. dopiero od dnia 6 lipca 1957 r. (czyli po przejęciu nieruchomości orzeczeniem z dnia [...] września 1956r.) do dnia 20 grudnia 1967 r., tj. do dnia śmierci (pismo Urzędu Miasta i Gminy w P. z dnia 1 grudnia 2011 r.) Organ dodał, że braku faktycznego władania nieruchomością ziemską przez J. M., syna K., i jego żonę A. M., przed przejęciem nieruchomości spornym orzeczeniem nie podważa również skarżący (jego syn – J. M.).
Minister wskazał, że art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. wymagał łącznego spełnienia dwóch przesłanek: położenia nieruchomości ziemskiej na ściśle określonym obszarze oraz niepozostawanie jej w faktycznym władaniu właścicieli. W ocenie organu, nie ulega wątpliwości, że przejęte nieruchomości były nieruchomościami ziemskimi. Stanowiły bowiem w przeważającej części grunty rolne oraz lasy (zaświadczenie hipoteczne z dnia [...] lipca 1956 r.). w województwie krakowskim, w powiecie n. wymienionym w wykazie pasa granicznego stanowiącym załącznik do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych o pasie granicznym z dnia 10 czerwca 1938 r. Ponadto, zebrana dokumentacja potwierdza, że przed wydaniem kwestionowanego orzeczenia J. M. i A. M. faktycznie nie władali nieruchomościami stanowiącymi ich własność (protokół z dnia [...] grudnia 1956r., pismo Urzędu Gminy P. z 9 listopada 2011 r., pismo Urzędu Miasta i Gminy w P. z dnia 1 grudnia 2011 r.).
W konsekwencji, w ocenie organu odwoławczego, przy wydaniu orzeczenia z dnia [...] września 1956 r. w kwestionowanej części, zostały spełnione przesłanki wskazane w art.1 ust. 1 dekretu z 27 lipca 1949 r.
Minister nie podzielił oceny Wojewody, że przy wydaniu kwestionowanego orzeczenia rażąco naruszono art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r., poprzez nieprecyzyjne określenie przedmiotu przejęcia. Minister przywołał treść tego przepisu i wskazał, że ani ten, ani żaden inny przepis prawa nie nakazywały, aby nieruchomość została zidentyfikowana w określony sposób. Nie ma więc, zdaniem organu, niebudzącej wątpliwości normy prawnej, której naruszenie można byłoby zakwalifikować jako rażące. W ocenie Ministra pewien brak precyzji sentencji orzeczenia PPRN w N. nie powoduje jego nieważności. Podstawa faktyczna orzeczenia znajduje bowiem uzasadnienie w okolicznościach wynikających z akt sprawy. J. M. i A. M. byli osobami niewładającymi nieruchomością. Zatem, w ocenie organu, orzeczenie o przejęciu ich nieruchomości, choć może być uznane za nieprecyzyjne, nie stanowi zaprzeczenia obowiązującego wówczas stanu prawnego.
Ponadto, organ podniósł, że w kwestionowanym orzeczeniu opisu przejmowanego mienia dokonano przez wskazanie zakresu numerów wykazów hipotecznych (lwh) w miejscowości W. Minister wyjaśnił, że w ówczesnym stanie prawnym wykazy hipoteczne wchodziły w skład ksiąg gruntowych. Wobec powyższego, zdaniem organu, opisu mienia dokonano w sposób umożliwiający jego jednoznaczną identyfikację. W tej sytuacji nie doszło w tym zakresie do rażącego naruszenia prawa.
Za niezasadny organ uznał również zarzut zbiorczego charakteru kwestionowanego orzeczenia. Zdaniem Ministra, połączenie wielu spraw do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, tak jak to ma miejsce w badanym orzeczeniu, jest kwestią techniczną i nie ma żadnego wpływu na jego prawidłowość.
Ponadto, Minister nie podzielił zarzutu rażącego naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określenia przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany. Zdaniem organu, treść kwestionowanego orzeczenia nie potwierdza, aby granice nieruchomości stanowiącej własność J. M., A. M. i K. M. zostały zatarte. Dla nieruchomości prowadzono wykazy hipoteczne (lwh) obejmujące poszczególne parcele katastralne (posiadające określone granice), a nieruchomość została oznaczona właśnie w ten sposób (poprzez odwołanie się do liczb wykazów hipotecznych). Nie było zatem, w ocenie organu odwoławczego, żadnej potrzeby, aby w orzeczeniu zostały opisane granice zespołu przejmowanego gruntu zgodnie z § 1 tego rozporządzenia.
Na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, J. M. i M. M. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 14 stycznia 2021 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.
Sąd wskazał, że kwestionowane orzeczenie oparto na dwóch podstawach prawnych: przepisach dekretu z 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. Nr 59, poz. 318) oraz przepisach dekretu z 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 536, poz. 404 – dalej "dekret z dnia 27 lipca 1949 r.). Sąd przyznał, że w kwestionowanym orzeczeniu nie rozróżniono wyraźnie, wobec których nieruchomości ma zastosowanie dana podstawa przejęcia. Jednak, w ocenie Sądu, nie narusza to w sposób rażący obowiązujących przepisów. Kwestionowane orzeczenie miało bowiem charakter zbiorczy i odnosiło się do różnych rodzajów nieruchomości. Sąd uznał że w niniejszej sprawie, po analizie stanu faktycznego nie można mieć żadnych wątpliwości, że podstawę wydania kwestionowanego orzeczenia w części dotyczącej gruntów należących poprzednio do poprzedników prawnych skarżących stanowiły przepisy dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. Zebrany materiał dowodowy jednoznacznie potwierdza ustalenia Ministra, że poprzednicy prawni skarżących zostali przesiedleni na tzw. Ziemie Zachodnie (por. protokół spisany w dniu [...] grudnia 1956 r. przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N.). Zgodnie zaś z art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949r., mogły być przejmowane na własność Państwa w całości lub w części nieruchomości ziemskie położone w województwach: białostockim, lubelskim, rzeszowskim i krakowskim w obrębie pasa granicznego, przewidzianego w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z 23 grudnia 1927 r. o granicach Państwa (Dz. U. R. P. z 1937 r. Nr 11, poz. 83) oraz w powiatach: biłgorajskim, krasnystawskim i lubelskim województwa lubelskiego oraz brzozowskim i przeworskim województwa rzeszowskiego, jeżeli nie pozostawały w faktycznym władaniu właścicieli. Z kolei art. 1 ust. 2 dekretu stanowił, że przepis ust. 1 stosuje się również do nieruchomości położonych na obszarze w tym ustępie określonym, a pozostających w użytkowaniu, dzierżawie lub zarządzie osób trzecich, jeżeli właściciel nie zamieszkuje na miejscu. Sąd stwierdził zatem, że z powyższego wynika, iż przesłankami przejęcia w trybie powołanych przepisów było położenie nieruchomości ziemskich na ściśle określonym obszarze oraz ich niepozostawanie w faktycznym władaniu właścicieli. Przy tym wskazane przesłanki musiały być spełnione łącznie.
Sąd podzielił ocenę organu odwoławczego, że w stosunku do nieruchomości stanowiących byłą własność J. i A. M. oraz K. M. spełnione zostały wszystkie przesłanki pozwalające na zastosowanie art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. Ze znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia hipotecznego z dnia [...] lipca 1956 r. wynika bowiem, że nieruchomości J. M. i A. M. były nieruchomościami ziemskimi (stanowiły w przeważającej części grunty rolne oraz lasy). Przy tym, przejęte nieruchomości znajdowały się w województwie krakowskim, w powiecie n., które zostały wymienione w wykazie pasa granicznego stanowiącym załącznik do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych o pasie granicznym z 10 czerwca 1938 r. (Dz. U. Nr 43, poz. 360). Z kolei ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu z dnia [...] grudnia 1956 r. oraz pisma Urzędu Miasta i Gminy w P. z 1 grudnia 2011 r. wynika, iż przejmowane nieruchomości nie pozostawały w faktycznym władaniu ich właścicieli przed dniem wydania kwestionowanego orzeczenia, tj. przed [...] września 1956 r. W tej sytuacji – w ocenie Sądu – podzielić trzeba stanowisko organu odwoławczego, że skoro podstawa faktyczna kwestionowanego orzeczenia w pełni znajduje oparcie w okolicznościach wynikających z akt sprawy, to nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Zdaniem Sądu I instancji niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 1, 2, 3 i 4 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. w zw. z § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w zw. z art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. Sąd wskazał, że w dekrecie z dnia 27 lipca 1949 r. stanowiącym podstawę nacjonalizacji w niniejszej sprawie nie było szczegółowych wymogów co do opisu mienia. Co więcej, powołany dekret nie wspominał nawet o danych katastralnych, zatem osnowa orzeczenia z dnia [...] września 1956 r. niekoniecznie musiała operować danymi ewidencyjnymi. Wymogów co do szczegółowej identyfikacji przejmowanych przez Państwo nieruchomości, poprzez podanie numerów parcel, oznaczeń wieczystoksięgowych czy też nazwisk właścicieli nie zawierały również, wbrew zarzutom skarżących, ówcześnie obowiązujące przepisy procesowe. Sąd podał, że powołany w skardze art. 75 ust. 1 rozporządzenia z 22 marca 1928 r. stanowił, iż każda decyzja winna zawierać powołanie się na podstawę prawną, datę, osnowę, oznaczenie rodzaju decyzji, pouczenie o środkach zaskarżenia oraz podpis władzy. W ocenie Sądu, analiza kwestionowanego orzeczenia potwierdza, że spełnia ono wskazane warunki i zawiera elementy wymienione w cytowanym przepisie. Choć bowiem istotnie zawarty w osnowie kwestionowanego orzeczenia opis przejętego mienia nie jest precyzyjny, to jednak pozwalał on na dokonanie identyfikacji przejętego na rzecz Państwa gruntu. Sąd zaznaczył, że w niniejszej sprawie opis przejmowanego mienia został dokonany przez wskazanie zakresu numerów wykazów hipotecznych (lwh) w miejscowości W. Sąd przyznał rację organowi odwoławczemu, że w ówczesnym stanie prawnym wykazy hipoteczne wchodziły w skład ksiąg gruntowych, które z chwilą wejścia w życie prawa o księgach wieczystych z 11 października 1946 r. (Dz. U. z 1946 r., Nr 57, poz. 320) stały się księgami wieczystymi na podstawie art. LIV § 1 dekretu z 11 października 1946 r. - Przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych (Dz. U Nr 57, poz. 321).
Zdaniem Sądu, nie bez znaczenia dla powyższej oceny pozostaje również niebudząca sporu okoliczność, że poprzednicy prawni skarżących byli właścicielami gruntów rolnych w W. Wielkiej i zostali przesiedleni na tzw. Ziemie Zachodnie (protokół spisany w dniu [...] grudnia 1956 r. przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N.). Wobec takich faktów nawet taka ogólnikowość osnowy kwestionowanego orzeczenia nie stanowi – w ocenie Sądu – trudności w stwierdzeniu, że orzeczeniem tym przejęto również grunty należące do poprzedników prawnych skarżących.
Sąd nie podzielił również podniesionego w skardze zarzutu, że kwestionowane orzeczenie musiało zawierać opis gruntów zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 16 września 1950 r. Wskazano, że powołany przepis dotyczył wyłącznie przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie gdy ich granice zostały zatarte. Tymczasem z kwestionowanego orzeczenia z 1956 r. nie wynika, że dotyczyło ono nieruchomości, których granice zostały zatarte. Sąd podkreślił, że dla nieruchomości prowadzono wykazy hipoteczne (lwh) obejmujące poszczególne parcele katastralne (posiadające określone granice), a nieruchomość została oznaczona właśnie w ten sposób (poprzez odwołanie się do liczb wykazów hipotecznych). Nie było zatem żadnej potrzeby, aby w orzeczeniu zostały opisane granice zespołu przejmowanego gruntu zgodnie z § 1 tego rozporządzenia.
Za niezasadny Sąd uznał również zarzut rażącego naruszenia prawa, poprzez wydanie kwestionowanego orzeczenia jako zbiorowego, czego w ocenie skarżących nie dopuszczały ówcześnie obowiązujące przepisy prawa. Sąd w całości podzielił zawartą w zaskarżonej decyzji ocenę organu, że połączenie wielu spraw do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, tak jak to miało miejsce w przypadku kwestionowanego orzeczenia, jest kwestią techniczną i nie ma żadnego wpływu na prawidłowość tego orzeczenia w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Za chybiony Sąd uznał również zarzut rażącego naruszenia art. 80 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, poprzez niedoręczenie kwestionowanego orzeczenia poprzednikom prawnym skarżących. Zebrany materiał archiwalny potwierdza bowiem stanowisko organu, że w przedmiotowej sprawie nastąpiło doręczenie zastępcze orzeczenia z dnia [...] września 1956 r. w trybie przepisu szczególnego, tj. § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określenia przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany. W sprawie doszło zatem do prawidłowego doręczenia kwestionowanego orzeczenia w szczególnym trybie, który stanowił lex specialis wobec art. 80 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyli skarżący, reprezentowani przez radcę prawnego, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi z uwagi na to, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W piśmie stanowiącym uzupełnienie braków skargi kasacyjnej, zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy.
Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 1, 2, 3 i 4 dekretu z dnia z 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (IDz. U. RP Nr 46, poz. 339) w związku z art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. Nr 36, poz. 341 z późn. zm.) poprzez:
- błędną odmowę jego zastosowania na skutek niewłaściwego uznania, że opis przejmowanego mienia we wsi W., wskazany w orzeczeniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z dnia [...] września 1956 r. nie przesądza o naruszeniu w sposób rażący art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o postępowaniu administracyjnym w związku z art. 1, 2, 3 i 4 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r.,
- błędne uznanie, że fakt wydania decyzji zbiorczej przejmującej na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskie różnych właścicieli z miejscowości W. był dopuszczalny na podstawie przepisów dekretu z dnia 27 lipca 1949 r.,
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 K.p.a., w związku z art. 1, 2, 3 i 4 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. RP Nr 46, poz. 339), w związku z art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.), w związku z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2020 r., pomimo tego, iż przedmiotowa decyzja Ministra narusza art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w niniejszej sprawie należało zbadać, czy wydanie orzeczenia PPRN w N. z dnia [...] września 1956 r. w którym określono zbiorczo jedynie numery wykazów hipotecznych nieruchomości, bez wymienienia ich właścicieli oraz bez ich dokładnego określenia we wsi W. W. stanowiło rażące naruszenie wówczas obowiązującego prawa, mając na uwadze to, jakiej materii orzeczenie dotyczyło (zmian własności nieruchomości), a także jaki wywierało ono skutek dla właścicieli tych nieruchomości i ich rodzin.
Skarżący wskazali, że przejście nieruchomości na własność Państwa w trybie przepisów dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. nie następowało z mocy prawa, lecz na podstawie konstytutywnego orzeczenia organu administracji, który był upoważniony do orzekania w przedmiotowych sprawach. Podniesiono, że przepisy dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. co prawda nie wskazywały elementów składowych orzeczenia, jednakże – w ocenie skarżących – nie ulega wątpliwości, iż konieczność dokładnego oznaczenia przedmiotu orzeczenia wynikała z art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o postępowaniu administracyjnym.
Wobec tego skarżący stwierdzili, że orzeczenie PPRN w N. z dnia [...] września 1956 r. nie zawiera w istocie rozstrzygnięcia (osnowy), które jest kwintesencją decyzji i powinno być jednoznaczne, jasne, pełne i zrozumiałe, a także nie zawiera adresata decyzji.
Dalej skarżący podnieśli, że kolejną wadą orzeczenia PPRN w N. z dnia [...] września 1956 r., która przemawia za koniecznością stwierdzenia nieważności tego orzeczenia w stosunku do nieruchomości należących do poprzedników prawnych skarżących jest to, iż przedmiotowe orzeczenie zostało wydane jako orzeczenie zbiorowe, co nie było dopuszczalne w oparciu o obowiązujące wówczas przepisy prawa.
Podkreślono ponadto, że przedmiotowe orzeczenie poprzez wskazanie dwóch różnych podstaw prawnych skutkowało całkowitym odindywidualizowaniem orzeczenia i zatarciem granicy między dwoma różnymi postępowaniami prowadzonymi na dwóch różnych podstawach prawnych oraz zatarciem różnic między osobami znajdującymi się w różnej sytuacji prawnej, co także stanowiło wydanie orzeczenia z rażącym naruszeniem wówczas obowiązującego prawa.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.
W piśmie z dnia 16 września 2022 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej del. do Prokuratury Okręgowej w Sosnowcu zgłosił udział w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżących kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Na wstępie, przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej, tytułem przypomnienia należy wskazać, że zgodnie z jednolitym i utrwalonym orzecznictwem sądowym, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest odrębnym postępowaniem, którego przedmiotem jest wyłącznie badanie zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Organ orzekający nie jest natomiast władny rozstrzygnąć sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją co do jej istoty. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest bowiem merytoryczne, ponowne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Jednocześnie dla oceny przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji punktem odniesienia jest stan faktyczny i prawny z chwili jej podjęcia.
Wobec tego, znajdując się w trybie stwierdzenia nieważności, badaniu podlega wyłącznie wystąpienie kwalifikowanych wad decyzji enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 K.p.a. W niniejszej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi był zatem zobowiązany do oceny zgromadzonego materiału dowodowego w celu stwierdzenia tylko i wyłącznie tego, czy przy wydaniu decyzji z dnia [...] września 1956 r., wystąpiła którakolwiek z wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a.
W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. W pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegają co do zasady zarzuty naruszenia prawa procesowego. W niniejszej sprawie ograniczają się one jednak do stanowiska o nieuzasadnionym oddaleniu skargi pomimo, że kwestionowane w postępowaniu nadzorczym orzeczenie, zdaniem skarżących, dotknięte jest wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Rozpatrzenie tak sformułowanego zarzutu naruszenia prawa procesowego zależy zatem od uprzedniego rozpatrzenia zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. Zastrzec przy tym należy, że w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie, ocena prawidłowości zastosowania prawa materialnego musi się zatem odbywać w relacji do ustalonych okoliczności faktycznych.
Zarzut naruszenia prawa materialnego art.156 § 1 pkt 2 w zw. z art.1,2,3 i 4 dekretu z 27 lipca 1949 r. i w zw. z art. 75 ust.1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym autor skargi kasacyjnej odniósł do trzech kwestii, które - jego zdaniem - przemawiają za tym, że kwestionowane orzeczenie jest dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa. Po pierwsze - braku dostatecznej identyfikacji nieruchomości, które mocą orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z [...] września 1956 r. z dniem 31 lipca 1947 r. przeszły (zostały przejęte) na własność Skarbu Państwa – orzeczenia, w którym określono jedynie numery wykazów hipotecznych nieruchomości bez wymienienia ich właścicieli. Po drugie - dokonaniu zbiorczego przejęcia szeregu nieruchomości jednym aktem administracyjnym. Po trzecie - orzeczenie z [...] września 1956 r. zostało wydane na dwóch różnych podstawach prawnych. Zdaniem autora skargi kasacyjnej kwestionowane orzeczenie z powyższych względów rażąco naruszało § 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym.
Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy zatem oceny prawidłowości orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z dnia [...] września 1956 r. przede wszystkim z punktu widzenia jego zgodności z § 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wyżej opisane zarzuty skarżących wobec kwestionowanego orzeczenia związane są z treścią osnowy orzeczenia, czyli rozstrzygnięcia, w którym postanowiono przejąć na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskie położone w gminie katastralnej W., powiat n., objęte wyszczególnionymi wykazami hipotecznymi księgi gruntowej gminy katastralnej W., prowadzonej przy Sądzie Powiatowym w N. z tym wszystkim, co ich część składową lub przynależność w rozumieniu prawa rzeczowego stanowi, a w szczególności ze wszystkimi zabudowaniami mieszkalno - gospodarczymi w gromadzie W. na nieruchomościach tych położonymi, w szczególności całe realności Iwh od [...] do [...] księgi gruntowej gminy katastralnej W. (z wyłączeniem realności Iwh [...]), a także całe realności Iwh [...], stanowiące dobro tabularne W.
Podkreślić trzeba, że przejście na własność nieruchomości w trybie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. nie następowało z mocy prawa, lecz orzekały o tym organy administracji, a wydawane decyzje miały charakter konstytutywny. Dlatego istotnym było, aby decyzja, na mocy której dochodzić miało do zmiany w zakresie prawa własności, konkretyzowała nacjonalizowaną nieruchomość w sposób odpowiadający przepisom prawa. Przepisy zaś nie wymieniały, z jakich części ma się składać decyzja o przejęciu nieruchomości, zatem miała ona odpowiadać przepisom regulującym postępowanie administracyjne. Takim aktem w dacie wydawania orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z dnia [...] września 1956 r. było rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z 1928 r.
Przepis art. 75 ust. 1 rozporządzenia określał, że każda decyzja powinna zawierać: powołanie się na podstawę prawną, datę, osnowę decyzji, oznaczenie jej rodzaju, podpis władzy oraz wskazać, czy przysługuje od niej odwołanie, czy skarga. Przywołany przepis rozporządzenia określał zatem, jakim wymogom formalnym ma odpowiadać decyzja, jakie elementy ma zawierać. Jednym z nich była osnowa, przez którą należy rozumieć tę część decyzji, z której wynika ustalenie prawa lub obowiązku. Osnowa powinna być zatem tak skonstruowana, aby nie budziła wątpliwości co do tego, jakie jest w istocie rozstrzygnięcie sprawy w niej się zawierające.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestionowane orzeczenie z [...] września 1956 r. spełnia te warunki i zawiera niezbędne elementy określone we wskazanym art. 75 ust. 1 rozporządzenia. Wprawdzie opis przejmowanego mienia jest bardzo ogólny, ale to samo w sobie nie przesądza o rażącym naruszeniu tego przepisu. Stanowisko to potwierdza również fakt, że kwestionowane orzeczenie nadawało się do wykonania i było podstawą założenia księgi wieczystej i wpisania jako właściciela Skarbu Państwa.
Należy zatem przyznać rację Sądowi I instancji, że kontrolowane orzeczenie nie zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r., gdyż za rażące naruszenie przepisów tego rozporządzenia należy uznać jedynie ich oczywiste niezastosowanie. W niniejszej natomiast sprawie opis nieruchomości podlegających przejęciu w drodze orzeczenia z 1956 r. był jasny i pozwalał na identyfikację przejmowanych nieruchomości. Opis przejmowanego mienia został dokonany przez wskazanie zakresu numerów wykazów hipotecznych (lwh) w miejscowości W. Posłużenie się numerami lwh dawało jasny obraz, które nieruchomości i w jakich granicach podlegają przejęciu przez Państwo. Odpowiadało to wymogom osnowy orzeczenia stawianym przez art. 75 ust. 1 w/w rozporządzenia. Jak słusznie wskazywał to organ odwoławczy i Sąd Wojewódzki w ówczesnym stanie prawnym wykazy hipoteczne wchodziły w skład ksiąg gruntowych, które z chwilą wejścia w życie prawa o księgach wieczystych z 11 października 1946 r. (Dz. U. z 1946 r., Nr 57, poz. 320) stały się księgami wieczystymi na podstawie art. LIV § 1 dekretu z 11 października 1946 r. - Przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych (Dz. U Nr 57, poz. 321). Księgi wieczyste są powszechnym, publicznym i jawnym rejestrem służącym ustaleniu stanu prawnego nieruchomości. Opis mienia w kwestionowanym orzeczeniu został zatem dokonany w sposób umożliwiający jego jednoznaczną identyfikację. Tym samym należy uznać, że opis przejmowanych nieruchomości ujęty w sposób, w jaki uczyniono to w orzeczeniu z 1956 r., nie może przesądzać o wydaniu tego rozstrzygnięcia w okolicznościach uzasadniających zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest także podstaw do uznania, że przejęcie przez Państwo jednym aktem większej liczby nieruchomości naruszało w sposób rażący obowiązujące ówcześnie regulacje prawne. Analiza przepisów powołanych w orzeczeniu z 1956 r. prowadzi bowiem do wniosku, że na ich podstawie doszło do uregulowania stosunków własnościowych w związku ze zdarzeniami powodującymi przemieszczenie się ludności po drugiej wojnie światowej. Przepisy te akcentują zatem bardziej aspekt przedmiotowy przejęcia nieruchomości niż podmiotowy. Brak jest więc podstaw do uznania, że w braku wyraźnego przepisu wyłączającego możliwość przejęcia jednym aktem więcej niż jednej nieruchomości, przejęcie w trybie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. więcej niż jednej nieruchomości należących do różnych osób mogło stanowić rażące naruszenie obowiązujących przepisów. Skoro nie istniał przepis zakazujący takiej możliwości, to nie było też możliwości naruszenia go, a zwłaszcza naruszenia go w sposób rażący. Należy przy tym wskazać, że przejęciu przez Skarb Państwa w drodze orzeczenia z 1956 r. podlegał szereg nieruchomości o różnym statusie prawnym. Jedynie część przejmowanych nieruchomości spełniała przesłanki przejęcia ich przez Skarb Państwa na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r., podczas gdy inne nieruchomości podlegały przejęciu na podstawie dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejęciu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz.U. Nr 59, poz. 318, z późn. zm.). Wymienienie w orzeczeniu z 1956 r. dekretu z dnia 5 września 1947 r. obok podstawy prawnej wynikającej z dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. (pozwalającej na przejęcie nieruchomości należących pierwotnie do poprzedników prawnych skarżących) nie może zatem stanowić o wadliwości tego orzeczenia w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Nie mogły przy tym odnieść skutku zarzuty naruszenia art. 1,2,3 i 4 dekretu z 1949 r., gdyż tak sformułowany zarzut nie poddaje się weryfikacji. Każdy ze wskazanych przepisów składa się bowiem z kilku jednostek redakcyjnych, w sumie zawierających większą ilość reguł postępowania. Aby zarzut skargi kasacyjnej był możliwy do rozpatrzenia, musi odnosić się do skonkretyzowanej reguły zachowania i wskazywać formę naruszenia. Temu wymogowi nie odpowiada zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do art. 1-4 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r.
Wobec powyższego należy uznać, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia prawa materialnego.
Ponieważ żaden z zarzutów naruszenia prawa materialnego nie odniósł skutku, w konsekwencji nie można uznać za trafny zarzutu naruszenia prawa procesowego. Sąd I instancji nie miał podstaw do uwzględnienia skargi i prawidłowo ją oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.
W świetle powyższych uwag należy uznać, że okoliczności powoływane przez stronę skarżącą nie mogły podważyć oceny Sądu I instancji w niniejszej sprawie. Podnieść w tym miejscu należy, że całość wywodów zawartych w skardze kasacyjnej ma charakter polemiczny i w istocie stanowi powtórzenie zarzutów podnoszonych przez stronę na etapie postępowania administracyjnego oraz w skardze skierowanej do Sądu Wojewódzkiego.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.