I OSK 2227/11

I OSK 2227/11 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2012-06-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-11-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jacek Fronczyk
Leszek Leszczyński /sprawozdawca/
Małgorzata Borowiec /przewodniczący/
Symbol z opisem
6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne
Żołnierze zawodowi
Sygn. powiązane
II SA/Wa 657/11 - Wyrok WSA w Warszawie z 2011-09-13
Skarżony organ
Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2010 nr 90 poz 593
art. 93 ust. 1 i ust. 2 oraz 606
Ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Jacek Fronczyk sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.) Protokolant Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dowódcy Wojsk Lądowych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 657/11 w sprawie ze skargi D. M. na decyzję Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia utraty prawa do uposażenia z powodu nieusprawiedliwionej obecności w służbie 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od D. M. na rzecz Dowódcy Wojsk Lądowych kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 września 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 657/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi D. M. na decyzję Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia utraty prawa do uposażenia z powodu nieusprawiedliwionej obecności w służbie, uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
D. M. w dniu [...] października 2010 r. przedłożyła swoim przełożonym zwolnienie lekarskie o czasowej niezdolności do służby w dniach [...].10. - [...].11.2010 r. z powodu konieczności osobistego sprawowania opieki nad dzieckiem.
Przełożeni uznali, że wprawdzie dowódca jednostki wojskowej może na wniosek żołnierza zwolnić go od zajęć służbowych w razie konieczności sprawowania osobistej opieki nad najbliższym członkiem rodziny, to w niniejszej sprawie tego rodzaju zaświadczenie nie daje podstaw do zwolnienia od wykonywania obowiązków służbowych. Za podstawę takiego stanowiska przyjęto § 22 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 30 grudnia 2009 r. w sprawie urlopów żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 2, poz. 9 ze zm.), który w dacie wydania skarżonej decyzji stanowił, iż zwolnienia od zajęć służbowych z powodu sprawowania osobistej opieki nad najbliższym członkiem rodziny nie udziela się, jeżeli żołnierz spełnia warunki do udzielenia mu urlopu macierzyńskiego albo wychowawczego. W związku z powyższym Rozkazem Dziennym wydanym dla celów ewidencyjnych i finansowych nr [...] z dnia [...] października 2010 r., Dowódca JW Nr [...] stwierdził na podstawie § 22 rozporządzenia nieobecność [...] M. w służbie w dniach [...].10.2010 r. oraz na podstawie art. 93 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych potrącił [...] części miesięcznego uposażenia i na podstawie art. 93 ust. 1 tejże ustawy, zawiesił od dnia [...] listopada 2010 r. wypłatę uposażenia. Z powyższym rozkazem skarżąca nie zgodziła się, przedstawiając zaświadczenie z dnia [...] października 2010 r. od lekarza pediatry - wystawcy powołanego wyżej zwolnienia lekarskiego, oświadczające o omyłce lekarskiej, co do przedmiotu wystawionego zwolnienia lekarskiego z dnia [...] października 2010 r. Lekarz przyznał, iż zwolnienie powinno być wystawione na D. M. i zaświadczać o jej niezdolności do pracy z powodu choroby, lecz nie z powodu sprawowania opieki nad dzieckiem. Z tego dokumentu skarżąca wywodziła usprawiedliwienie swojej nieobecności, wnioskując o uchylenie przedmiotowego rozkazu i o zwrot potrąconego uposażenia. Nie uwzględniając wniosku, w piśmie z dnia [...] października 2010 r. dowódca jednostki zakwestionował zaświadczenie lekarskie z dnia [...] października 2010 r. i w trybie art. 60b ustawy pragmatycznej odmówił mu legalności oraz wezwał skarżącą do stawienia się do służby. Ponadto, przedstawił treść Rozkazu Dziennego nr [...] z dnia [...] października 2010 r., którym uchylił swój Rozkaz Dzienny nr [...] z dnia [...] października 2010 r. w części dotyczącej zawieszenia uposażenia oraz na podstawie § 22 rozporządzenia stwierdził nieobecność żołnierza w służbie w dniach [...] października 2010 r. i na podstawie art. 93 ust. 2 ustawy pragmatycznej potrącił 4/30 części miesięcznego uposażenia. Kolejny, wydany dla celów ewidencyjnych i finansowych Rozkaz Dowódcy JW [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r., oparty na identycznej podstawie prawnej, stwierdzał nieobecność [...] M. w dniach [...].10 - [...].11.2010 r. oraz potrącał jego adresatowi 3/30 części miesięcznego uposażenia.
Dowódca JW nr [...] po stwierdzeniu kontynuacji przez żołnierza absencji w pełnieniu służby, kierując się treścią art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz § 22 ust. 5 powołanego wyżej rozporządzenia, wydał decyzję nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. stwierdzającą, iż D. M. utraciła prawo do 1/30 części miesięcznego uposażenia za każdy nieusprawiedliwiony dzień roboczy nieobecności w pełnieniu służby.
D. M. złożyła odwołanie od zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 77 k.p.a. oraz art. 60b ustawy poprzez nieuwzględnienie autentycznego zaświadczenia lekarskiego. W związku z powyższym, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kwoty 1600 zł z ustawowymi odsetkami od dnia wymagalności do dnia zapłaty oraz kwoty 5000 zł tytułem zadośćuczynienia za poniesione straty niemajątkowe, których skarżąca doznała z powodu bezprawnego działania Dowódcy JW nr [...].
Dowódca Wojsk Lądowych decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 62 ust. 11 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.), w związku z § 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 3 listopada 2010 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie urlopów żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 216, poz. 1425), po rozpatrzeniu odwołania [...] D. M. od decyzji nr [...] Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie w pierwszej instancji.
W uzasadnieniu wskazał, że w rozpoznawanej sprawie podstawą prawną decyzji był art. 93 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz § 22 ust. 5 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 30 grudnia 2009 r. w sprawie urlopów żołnierzy zawodowych w brzmieniu obowiązującym w dniu jej wydania. Zgodnie z art. 93 ust. 1 cyt. ustawy, żołnierzowi zawodowemu, który samowolnie opuścił miejsce pełnienia zawodowej służby wojskowej lub poza nim pozostaje albo odmawia pełnienia służby, bądź wykonania obowiązku wynikającego z tej służby, zawiesza się od najbliższego terminu płatności wypłatę uposażenia oraz innych należności pieniężnych. Stosownie do art. 93 ust. 2 tej ustawy, za każdy dzień nieusprawiedliwionej nieobecności żołnierz zawodowy traci prawo do 1/30 części miesięcznego uposażenia. Stanowisko, zgodne z dyspozycją normy art. 93, organ oparł na § 22 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 30 grudnia 2009 r., zgodnie z którym (w brzmieniu z daty podjęcia przedmiotowej decyzji), dowódca jednostki może udzielić żołnierzowi, pełniącemu służbę w podległej mu jednostce, zwolnienia od zajęć służbowych w razie konieczności sprawowania przez żołnierza osobistej opieki nad najbliższym członkiem rodziny, z uwzględnieniem ust. 2 pkt 1 tego przepisu oraz ust. 5, z którego wynika, że prawo do zwolnienia od zajęć nie przysługuje w przypadkach o którym mowa w ust. 2 pkt 1, jeżeli żołnierz spełnia warunki do udzielenia urlopu macierzyńskiego albo wychowawczego.
W dniu 2 grudnia 2010 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 3 listopada 2010 r., zmieniające rozporządzenie w sprawie urlopów żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 216, poz. 1425; dalej zwane "rozporządzeniem zmieniającym"). Przepis § 1 pkt 3 lit. a) tego rozporządzenia zmienił redakcję § 22 w ust. 2 pkt 1, zawężając zakres przedmiotowy możliwości udzielenia żołnierzowi zwolnienia od zajęć do sprawowania osobistej opieki nad małżonkiem lub dzieckiem, gdy z żołnierzem nie zamieszkują członkowie rodziny, którzy mogą taką opiekę zapewnić, a § 1 pkt 3 lit. b uchylił ust. 5 tego paragrafu. Organ odwoławczy wskazał, że nowe brzmienie § 22 w sposób diametralny zmienia stan faktyczny i prawny decyzji objętej odwołaniem. Skoro podstawę faktyczną decyzji stanowiły okoliczności, które miały miejsce przed jej wydaniem, a podstawę prawną przepisy, które w chwili rozpatrywania sprawy przed organem odwoławczym już nie obowiązywały (zostały uchylone), to zawarta w hipotezie normy prawnej sytuacja uzasadniająca podjęcie działania objętego dyspozycją normy prawnej przepisu § 22 ust. 5 przed nowelizacją, stała się bezprzedmiotowa w chwili orzekania przez organ II instancji. Inaczej rzecz ujmując, odpadła podstawa prawna, dla której toczone było postępowanie przed organem I instancji.
Decyzja nr [...] Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. rozstrzygała utratę prawa do 1/30 miesięcznego uposażenia za nieusprawiedliwione nieobecności w służbie. Przepisy rozporządzenia, w dacie wydawania tej decyzji, uzależniały możliwość udzielenia żołnierzowi zwolnienia od zajęć w razie konieczności sprawowania przez żołnierza osobistej opieki nad najbliższym członkiem rodziny od uprzedniego wykorzystania urlopu macierzyńskiego albo wychowawczego. D. M. takich wymogów nie spełniała. Przedłożone zwolnienie lekarskie o czasowej niezdolności do służby w dniach [...].10. - [...].11.2010 r. z powodu konieczności osobistego sprawowania opieki nad dzieckiem nie mogło skutkować usprawiedliwieniem nieobecności. W takiej sytuacji organ odwoławczy, posiadając kompetencje kasatoryjne, zobowiązany był do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i umorzenia postępowania pierwszej instancji, ponieważ postępowanie w I instancji stało się - jak stanowi art. 105 § 1 k.p.a. - bezprzedmiotowe, chociaż nie było bezprzedmiotowe w chwili jego wszczęcia. W dacie orzekania przez organ II instancji nie istnieje już bowiem przesłanka wykluczająca możliwość udzielenia [...] D. M. przedmiotowego zwolnienia od zajęć służbowych, to równocześnie postępowanie w sprawie stwierdzenia utraty prawa do części uposażenia z powodu nieusprawiedliwionej nieobecności w służbie, pozbawione jest podstaw prawnych, w sytuacji gdy jej nieobecność usprawiedliwiała osobista opieka nad chorym dzieckiem, potwierdzona zwolnieniem lekarskim, spełniającym wymogi określone w art. 60b ustawy pragmatycznej.
Odnosząc się do żądania zadośćuczynienia strat niemajątkowych poniesionych przez skarżącą, organ uznał je za niedopuszczalne, gdyż tego rodzaju roszczenia należy kierować na drogę postępowania cywilnego. Jeżeli zaś chodzi o żądanie zwrotu kwoty 1600 zł wraz z ustawowymi odsetkami, to ich wymagalność nastąpi z chwilą wydania ostatecznej decyzji bądź z chwilą uprawomocnienia się orzeczenia orzekającego w niniejszej sprawie. Natomiast, o zwrocie wskazanych w odwołaniu należności i o ewentualnych odsetkach rozstrzyga właściwy organ wojskowy w odrębnym postępowaniu.
Powyższą decyzję D. M. uczyniła przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę decyzji poprzez zasądzenie na rzecz skarżącej żądanego odszkodowania i zadośćuczynienia.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła obrazę przepisów prawa, mającą istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:
1. art. 105 k.p.a., przez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy prowadzone postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe,
2. art. 62 ust. 11 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do sytuacji zwolnienia od zajęć służbowych nie z powodu konieczności sprawowania osobistej opieki nad najbliższym członkiem rodziny, lecz z powodu choroby żołnierza,
3. art. 93 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, poprzez bezzasadne zastosowanie sankcji potrącenia uposażenia w sytuacji, gdy nieobecność skarżącej uzasadniona była jej chorobą,
4. § 22 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie urlopów żołnierzy zawodowych, poprzez pozbawione podstaw uznanie, że zmiana tego przepisu uczyniła postępowanie w I instancji bezprzedmiotowym,
5. art. 45 ust. 1 oraz z art. 176 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez odmówienie skarżącej prawa do dochodzenia roszczeń zarówno w postępowaniu cywilnym, jak i administracyjnym, z tytułu stosowanego wobec niej mobbingu,
6. art. 6, 7 i 8 k.p.a., poprzez poczynienie dowolnych, oderwanych od przepisów prawa ustaleń, skutkujących naruszeniem istotnego interesu prawnego strony postępowania i podważeniem jej zaufania do organów Państwa.
W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w wyniku wydania zaskarżonej decyzji utrzymana została w mocy wadliwa decyzja administracyjna, wyrządzająca obywatelowi szkodę.
Podniosła, że organ bezzasadnie umorzył postępowanie w pierwszej instancji, z niezrozumiałych względów uznając je za bezprzedmiotowe. Zmiany przepisów prawa, na jakie powołuje się Dowódca, w żaden sposób nie wpływają na przebieg postępowania. Dowódca analizuje bowiem podstawę prawną decyzji nr [...], tj. art. 93 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, który przewiduje sankcje finansowe za samowolne opuszczenie miejsca pełnienia zawodowej służby wojskowej lub pozostawanie poza nim albo odmowę pełnienia służby bądź wykonania obowiązku wynikającego z tej służby przez żołnierza zawodowego. Wskazany przepis powinien mieć jednak zastosowanie w niniejszej sprawie, albowiem niemożność wykonywania zadań służbowych była przez skarżącą niezawiniona i należycie udokumentowana.
Podobnie przywoływane nowe rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 3 listopada 2010 r. nie ma znaczenia w sprawie, albowiem dotyczy redakcji § 22 rozporządzenia w sprawie urlopów żołnierzy zawodowych. Przepis ten ma zastosowanie w przypadku zwolnienia od zajęć celem sprawowania osobistej opieki nad małżonkiem lub dzieckiem, co na gruncie prowadzonego postępowania w ogóle nie miało miejsca (choroba żołnierza, a nie jego dziecka). Organ II instancji powielił niewłaściwy sposób rozumowania organu I instancji. Prawdą jest, że D. M. przedłożyła swoim przełożonym zwolnienie lekarskie o czasowej niezdolności do służby. Jednak przedmiotowe zwolnienie lekarskie zostało wydane na niewłaściwym druku i niesłusznie wskazywało na przyczynę zwolnienia w postaci konieczności osobistego sprawowania opieki nad dzieckiem. W rzeczywistości nieobecność skarżącej w służbie spowodowana była jej chorobą. Zgodnie z art. 60b ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, zwolnienie żołnierza zawodowego od zajęć służbowych z powodu choroby następuje na podstawie zaświadczenia lekarskiego wystawionego zgodnie z art. 55 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (Dz. U. z 2010 r. Nr 77, poz. 512). W ocenie skarżącej, błąd popełniony przez lekarza nie powinien pociągać za sobą negatywnych konsekwencji dla pacjentki i żołnierza.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 września 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdzając, że nie podlega ona wykonaniu w całości.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że rozpoznawana pod tym względem skarga zasługuje na uwzględnienie. Organ odwoławczy wskazując, że nowe brzmienie § 22 w sposób diametralny zmienia stan faktyczny i prawny decyzji objętej odwołaniem, a sytuacja uzasadniająca podjęcie działania objętego dyspozycją normy prawnej przepisu § 22 ust. 5 przed nowelizacją, stała się bezprzedmiotowa w chwili orzekania przez organ II instancji, bowiem odpadła podstawa prawna, dla której toczone było postępowanie przed organem w I instancji, powinien określić przesłanki, które nastąpiły w związku ze zmianą stanu prawnego, a które spowodowały, że w jego przekonaniu postępowanie stało się bezprzedmiotowe. W rozpatrywanej sprawie organ nie wykazał, dlaczego w jego przekonaniu zmiana treści § 22 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 30 grudnia 2009 r. w sprawie urlopów żołnierzy zawodowych, zawężająca możliwość udzielenia żołnierzowi zawodowemu zwolnienia z tytułu opieki nad dzieckiem, spowodowała bezprzedmiotowość postępowania. Nowe rozwiązania prawne w tym zakresie nie zmieniają sytuacji prawnej skarżącej, bowiem organ nadal przyjmuje, iż skarżąca nieprawidłowo udokumentowała zwolnienie ze służby z tytułu opieki nad chorym dzieckiem. Tymczasem skarżąca w odwołaniu, a następnie w skardze do sądu administracyjnego konsekwentnie podnosi, iż organ nie wziął pod uwagę faktu, iż wystawione było zaświadczenie lekarskie, które dotyczyło jej stanu zdrowia, a zatem organ powinien uwzględnić, iż przyczyną jej nieobecności na służbie od dnia [...] października 2010 r. do [...] października 2010 r. oraz od dnia [...] października 2010 r. do dnia [...] listopada 2010 r. był jej stan zdrowia, który jest potwierdzony, zdaniem D. M., prawidłowo wystawionym zaświadczeniem lekarskim. W takiej sytuacji nie można uznać sprawy za bezprzedmiotową, bowiem skarżąca kwestionuje podstawę merytoryczną wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, a w tym zakresie przepisy dotyczące zwolnień ze służby żołnierzy zawodowych z powodu choroby nie zmieniły się. Organ drugiej instancji powinien zatem odnieść się do merytorycznych zarzutów odwołania i w ich kontekście ocenić podstawy prawne decyzji nr [...] Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r.
W skardze kasacyjnej reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika Dowódca Wojsk Lądowych zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie:
1. prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), to jest § 22 ust. 5 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 30 grudnia 2009 r. w sprawie urlopów żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 2, poz. 9 ze zm.) zwane dalej "rozporządzeniem w sprawie urlopów żołnierzy zawodowych" w związku z § 1 pkt 3 lit b rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 3 listopada 2010 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie urlopów żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 216, poz. 1425) - dalej zwanego "rozporządzeniem zmieniającym" w związku z art. 60b oraz art. 62 ust. 11 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.), dalej zwanej "ustawą pragmatyczną" - poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie w sytuacji, gdy zarówno zwolnienie lekarskie wystawione na skarżącą z tytułu opieki na dzieckiem jak i zaświadczenie lekarza o omyłce w wystawianiu przedmiotowego zwolnienia lekarskiego nie mogło być uwzględnione w stanie prawnym obowiązującym w chwili orzekania przez organ pierwszej instancji, z powodu dyrektywy § 22 ust. 5 ww. rozporządzenia nakazującej organowi procesowemu nieuwzględnienie wskazanego zwolnienia lekarskiego, natomiast zaświadczenie lekarskie z dnia [...] października 2010 r. sanujące omyłkę w wypełnianiu przedmiotowego druku zwolnienia lekarskiego, nie spełniało obligatoryjnej przesłanki przepisu art. 60b ustawy pragmatycznej, od której uzależnione jest zwolnienie od zajęć służbowych żołnierza z powodu choroby, zaś obowiązujący w orzekaniu odwoławczym cyt. § 22 w brzmieniu nadanym § 1 pkt 3 lit b rozporządzeniem zmieniającym, spowodował bezprzedmiotowość postępowania przed organem pierwszej instancji. W ten sposób ocena Sądu, poprzez uznanie, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy przepis § 22 rozporządzenia nie znajduje zastosowania, miała wpływ na wynik sprawy.
2. przepisów prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w związku z art. 105 § 1 k.p.a., poprzez uwzględnienie skargi i wadliwe przyjęcie, że doszło do naruszenia procedury poprzez niewskazanie przez organ przesłanek, które nastąpiły w związku ze zmianą stanu prawnego, a uzasadniałyby bezprzedmiotowość postępowania, pomimo że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, gdyż organ odwoławczy odniósł się do cech nieprawidłowości zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] października 2010 r. w kontekście art. 60b i art. 62 ust. 11 ustawy pragmatycznej, przez co postępowanie administracyjne nie było dotknięte wadą, wprawdzie niewysłowioną przez Sąd, ale można przypuszczać, że znajdującą swoje uzasadnienie w art. 77 § 1 w związku z art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.;
- art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepis ten nie został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym powinien być zastosowany, wobec niespełnienia się przesłanki uchylenia decyzji określonej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a w rezultacie uwzględnienie przez Sąd I instancji skargi w stanie faktycznym i prawnym, w którym powinna być oddalona, tj. w sytuacji, gdy istniały przesłanki do oddalenia skargi w świetle prawidłowego zastosowania przez organ przepisu § 22 rozporządzenie w brzmieniu obowiązującym przy wydawaniu skarżonej decyzji w związku z art. 105 k.p.a. w związku z art. 62 ust. 11 ustawy pragmatycznej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. co miało wpływ na wynik sprawy poprzez uwzględnienie skargi wskutek dowolnej oceny materiału dowodowego, niepełne przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ i przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym. Wadliwość wyroku z powodu naruszenia przytaczanych powyżej przepisów postępowania, jest w szczególności konsekwencją przyjęcia przez Sąd I instancji, że organ uznał, że zmiana treści § 22 rozporządzenia w sprawie urlopu żołnierzy zawodowych zawężała możliwość udzielenia żołnierzowi zawodowemu zwolnienia z tytułu opieki nad dzieckiem, co zdaniem Sądu było podstawą do uznania przez organ bezprzedmiotowości postępowania, czego w konsekwencji organ nie wykazał; tymczasem organ za przyczynę bezprzedmiotowości postępowania uznał uchylenie § 22 ust. 5 tego rozporządzenia. Zdaniem Sądu nowe rozwiązanie prawne nie zmieniają sytuacji skarżącej, bowiem organ nadal przyjmuje, że skarżąca nieprawidłowo udokumentowała zwolnienie z tytułu opieki nad chorym dzieckiem, w sytuacji, gdy organ skarżący w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia uznaje oczywiście za zasadne w nowym stanie prawnym, w świetle art. 62 ust. 11 w związku z § 22 rozporządzenia, udzielenie zwolnienia od zajęć służbowych na podstawie zwolnienia lekarskiego z tytułu opieki nad chorym dzieckiem w warunkach określonych powołanymi wyżej przepisami;
- art. 1 p.p.s.a., polegające na wadliwej ocenie zaskarżonej decyzji pod względem jej słuszności a nie legalności, poprzez przyjęcie przez Sąd za słuszne zarzutów skarżącej w aspekcie prawidłowości zaświadczenia lekarskiego, jedynie na podstawie twierdzeń skarżącej, co powinno skutkować usprawiedliwieniem przez organ nieobecności w służbie w określonym czasie ze względu na jej stan zdrowia, gdy tymczasem przepisy art. 60b ustawy pragmatycznej odmawiały legalności przedmiotowemu zaświadczeniu;
- art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej i sprzecznej wewnętrznie, która to ocena nie odnosi się do istniejącego stanu faktycznego, jak i do orzecznictwa powoływanego przez organ, brak oceny zebranego materiału dowodowego, brak jasnych wskazań, co do dalszego postępowania, polegające na tym, że Sąd w sposób lakoniczny przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy, pomijając przy tym całkowicie tę część uzasadnienia podjętej decyzji przez organ odwoławczy, która dotyczy art. 93 ust. 1 i 2 oraz 62 ust. 11 ustawy pragmatycznej, poprzez nieodniesienie się do nich w aspekcie ich oceny prawnej. Ponadto, zaskarżone rozstrzygnięcie Sądu, oparte wszak na przepisach art. 145 § 1 pkt 1 lit. c uchylające zaskarżaną decyzję, nie wskazuje jakie przepisy postępowania zostały naruszone tymi decyzjami, co uniemożliwia odniesienie się w skardze kasacyjnej do przedmiotowych naruszeń.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu badając jedynie czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Wynikająca z tego przepisu zasada oznacza, że Sąd jest związany wnioskiem skarżącego wynikającym ze skargi kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawy zaskarżenia określone w art. 174 p.p.s.a. Wskazane w tym przepisie podstawy zaskarżenia determinują kierunek działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych poza podniesionymi w skardze kasacyjnej, wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Autor skargi kasacyjnej formułuje zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania.
Treść zarzutów odnosi się, bezpośrednio lub pośrednio, do argumentacji Sądu I instancji w kontekście związania przez ten Sąd wyniku oceny prawnej kontrolowanej decyzji ze znaczeniem braku uwzględnienia przez organ odwoławczy udokumentowania zwolnienia ze służby, jakie przedstawiła skarżąca w odniesieniu do jej stanu zdrowia a nie do przesłanki opieki nad dzieckiem. Sąd I instancji bowiem, w świetle tej okoliczności, wyraźnie określił na s. 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, iż organ odwoławczy nie wykazał, dlaczego zmiana treści § 22 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 30 grudnia 2009 r. w sprawie urlopów żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 2, poz. 9 ze zm.) spowodowała bezprzedmiotowość postępowania, skoro nowe rozwiązania prawne w tym zakresie nie zmieniają sytuacji prawnej skarżącej, bowiem "(...) skarżąca w odwołaniu, a następnie w skardze do sądu administracyjnego konsekwentnie podnosi, iż organ nie wziął pod uwagę faktu, iż wystawione było zaświadczenie lekarskie, które dotyczyło jej stanu zdrowia (...)". W ocenie Sądu I instancji powoduje to, że sprawa nie mogła być uznana za bezprzedmiotową, "bowiem skarżąca kwestionuje podstawę merytoryczną wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, a w tym zakresie przepisy dotyczące zwolnień lekarskich ze służby żołnierzy zawodowych z powodu choroby nie zmieniły się" (s. 10-11 uzasadnienia wyroku).
Argumentacja Sądu I instancji nie jest w tym zakresie trafna. Jak wynika bowiem z akt sprawy, uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej, wydanej na podstawie przepisu art. 93 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 60b ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.) oraz § 22 ust. 5 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 30 grudnia 2009 r. w sprawie urlopów żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 2, poz. 9 ze zm.), odnosiło się zarówno do kwestii prawidłowości wydanego zaświadczenia z dnia [...] października 2010 r. jak i, w sytuacji wskazania jego nieprawidłowości, do oparcia decyzji na § 22 ust. 5 rozporządzenia, wykluczającego spełnienie warunków do udzielenia zwolnienia. Tymczasem organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji, uchylającej decyzję pierwszoinstancyjną oraz umarzającej postępowanie, oparł się wyraźnie się na argumentacji związanej z uchyleniem § 22 ust. 5 rozporządzenia z dnia 30 grudnia 2009 r., przez przepis art. 1 § 1 pkt 3 lit. b) rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 3 listopada 2010 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie urlopów żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 216, poz. 1425) i wokół tego faktu normatywnego skoncentrował swoją argumentację w uzasadnieniu, odnosząc się do samej kwestii zaświadczenia lekarskiego jedynie w ramach odpowiedniego passusu przy przedstawianiu przebiegu dotychczasowego postępowania administracyjnego.
W tym zakresie zasadnym okazał się zarzut skargi kasacyjnej, odnoszący się do błędnego stwierdzenia przez Sąd I instancji, iż organ odwoławczy nie spełnił wymogu wyjaśnienia bezprzedmiotowości postępowania. Niezależnie od faktycznego zajęcia się tą kwestią w treści uzasadnienia decyzji odwoławczej (s. 4-7 uzasadnienia tej decyzji) wskazać należy, iż zmiana stanu prawnego w toku postępowania administracyjnego oraz obowiązek orzekania przez organ odwoławczy na gruncie stanu prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji przez ten organ (w ramach dwuinstancyjnego postępowania, w którym w instancji odwoławczej ma miejsce ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej), w sytuacji braku odmiennych reguł przejściowych powoduje, iż odpadnięcie z powodu tej zmiany przesłanki kwalifikującej dany stan faktyczny (a więc podstawy prawnej tej kwalifikacji) prowadzi do sytuacji braku przedmiotu orzekania. Taką argumentację przyjął też organ odwoławczy (szczeg. s. 5-6 uzasadnienia decyzji) i należy ją zaakceptować w aspekcie oceny odnoszącej się do kontrolowanego postępowania administracyjnego. Na marginesie tej konkluzji można jedynie dodać, iż bezprzedmiotowość w ten sposób powstała w postępowaniu kontrolowanym przez Sąd I instancji, nie doznaje ograniczeń z powodów aksjologicznych, ponieważ w konsekwencji podjęta została decyzja (uchylająca decyzję pierwszoinstancyjną i umarzająca postępowanie) korzystna dla skarżącej. Uchylenie ust. 5 w § 22 rozporządzenia spowodowało bowiem, że odpadła podstawa prawna decyzji pierwszoinstancyjnej, w wyniku czego zniesiona została przesłanka dla stwierdzenia utraty prawa do wynagrodzenia z powodu nieusprawiedliwionej nieobecności w służbie, co stanowiło przedmiot uchylonej decyzji pierwszoinstancyjnej.
W powyższym kontekście trafnym okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego, odwołujący się do treści art. 62 ust. 11 oraz § 22 ust. 5 rozporządzenia w świetle skutków zmiany stanu prawnego wynikającego z treści § 1 pkt 3 lit. b) rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 3 listopada 2010 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie urlopów żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 216, poz. 1425). W istocie bowiem wskazany przepis rozporządzenia zamieniającego nie został przez Sąd I instancji zastosowany do kontroli decyzji administracyjnej.
Sąd I instancji niezasadnie związał kwestię wyjaśnienia przesłanek bezprzedmiotowości z charakterem zwolnienia lekarskiego, które oryginalnie wskazywało na okoliczność opieki nad dzieckiem, natomiast w wersji skorygowanej w dniu [...] października 2010 r. - na chorobę skarżącej. Organ odwoławczy nie badał tej ostatniej kwestii z powodu zmiany stanu prawnego, w wyniku którego odpadła w ogóle przesłanka stwierdzenia utraty wynagrodzenia. W tym znaczeniu brak szczegółowego rozważania podstawy merytorycznej decyzji pierwszoinstancyjnej, która w wyniku postępowania odwoławczego została uchylona, nie miał znaczenia dla prawidłowości argumentacji wyrażonej w uzasadnieniu decyzji odwoławczej.
Na marginesie powyższej kwestii, ocenionej przez organ I instancji, należy wskazać, iż zasadnie potraktowano oświadczenie "korygujące" lekarza pediatry z dnia [...] października 2010 r. (który wcześniej wystawił zwolnienie dla skarżącej z tytułu opieki nad dzieckiem), jako niespełniające wymogów zaświadczenia lekarskiego, skoro nie było wystawione na odpowiednim formularzu i jedynie wskazywało opisowo na błąd w zaświadczeniu zasadniczym, zmieniając przyczynę zwolnienia na stan zdrowia skarżącej. Ma to pośrednie znaczenie dla kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku w zakresie, w jakim Sąd ten, wskazując na nierozpoznanie przez organ odwoławczy kwestii przyczyny zwolnienia (s. 10 uzasadnienia wyroku), pośrednio zrównał wagę dowodową zaświadczenia pierwotnego z tytułu opieki nad dzieckiem oraz omówionego wyżej oświadczenia korygującego z dnia [...] października 2010 r.
Argumentacja autora skargi kasacyjnej w odniesieniu do pozostałych zarzutów nie jest zasadna.
Nie mógł okazać się trafnym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. W szczególności należy wskazać, iż Sąd I instancji nie dokonywał oceny materiału dowodowego, wskazując jedynie, iż organ odwoławczy nie dokonał oceny jednego ze składników materiału dowodowego, stanowiącego zresztą istotny element odwołania do decyzji pierwszoinstancyjnej.
Niezasadne są zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 p.p.s.a. poprzez ocenianie zaskarżonej decyzji pod względem jej słuszności a nie legalności. W rozstrzygnięciu Sądu I instancji ani w jego argumentacji wyrażonej w uzasadnieniu nie można bowiem stwierdzić wystąpienia argumentacji aksjologicznej, zastępującej argumentację jurydyczną, która stanowiłaby podstawę rozstrzygnięcia. W szczególności nie można związać z powołaniem się na kryterium słuszności twierdzenia Sądu I instancji, odnośnie do nierozpoznania zarzutów odwołania, co bezzasadnie zostało potraktowane przez autora skargi kasacyjnej (s. 7-8) jako bezpośrednie przyjęcie przez ten Sąd, że samo zaświadczenie lekarskie zostało prawidłowo wystawione. Nawet jeśli takie stwierdzenie da się pośrednio z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wyprowadzić, to i tak nie oznacza ono oparcia treści wyroku na pozasystemowym kryterium słuszności.
Analogicznie, niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a.
Art. 141 § 4 p.p.s.a. określa wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie orzeczenia. Jest więc przepisem o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić wówczas, gdy brak jest jednego z ustawowych wymogów (opis stanu sprawy, zarzutów skargi, stanowiska strony przeciwnej, podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie). Na gruncie uchwały 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 9/09 – ONSAiWSA 2010/3/39NSA przyjmuje się, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. też wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 672/09 – Lex nr 597768). Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę zarzutu skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09 – Lex nr 745670), a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. tezę 1 wyroku NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09 – Lex nr 745098). Oznacza to, że orzeczenie sądu I instancji nie będzie się poddawało takiej kontroli NSA nie tylko w kontekście braku wymaganych prawem części (np. przedstawienia stanu sprawy, czy też podstawy prawnej rozstrzygnięcia), ale także i wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób lakoniczny, niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09 – Lex nr 597986, wyrok NSA z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1713/10 – Lex nr 746746). Kontrola kasacyjna uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi natomiast do wniosku, że zawiera ono wszystkie elementy, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a., co jednoznacznie umożliwia jego kontrolę kasacyjną.
Odnośnie natomiast do naruszenia art. 153 p.p.s.a, autor nie przedstawił odrębnej argumentacji, w szczególności nie odnosząc w żadnym zakresie tego zarzutu do rodzaju wcześniej wyrażonej oceny prawnej, związanie którą doprowadziło do naruszenia przez Sąd I instancji tego przepisu. Ma tu zatem miejsce niezasadność co do istoty sformułowania zarzutu, bowiem nie wystąpiła w przypadku zaskarżonego orzeczenia sytuacja, w której przepis ten mógł mieć zastosowanie.
Niezależnie od nietrafności zarzutów powyższych, Skład Orzekający stwierdza, iż zasadnymi okazały się analizowane wcześniej zarzuty naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego w związku z zarzutem błędnej oceny Sądu I instancji w odniesieniu do wystąpienia przesłanki określonej w art. 105 § 1 k.p.a. Przyjmując, iż ten ostatni przepis miał w istocie charakter przepisu materialnoprawnego dla Sądu I instancji, dokonującego kontroli decyzji administracyjnej, a ponadto, że trzonem trafnej argumentacji wyrażonej w skardze kasacyjnej było podniesienie naruszenia przepisów materialnych, a stan faktyczny przyjęty jako podstawa orzekania jest dostatecznie wyjaśniony, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 188 p.p.s.a, uchylając zaskarżony wyrok oraz oddalając skargę.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 § 2 p.p.s.a.