I OSK 2226/21

I OSK 2226/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jakub Zieliński
Marek Stojanowski /przewodniczący sprawozdawca/
Marian Wolanin
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1622/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-02-23
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 65
art. 130 ust. 1, art. 135 ust. 2 i ust. 4, art. 4 pkt 17, art. 143 ust. 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant asystent sędziego Piotr Radziejewicz po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1622/20 w sprawie ze skargi Gminy P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 25 maja 2020 r. nr 1569/2020 w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 23 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1622/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę gminy P. (dalej także: "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 25 maja 2020 r. nr 1569/2020 w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z 3 marca 2020 r. nr 54/2020 Starosta P. (dalej: "organ I instancji") działając na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 oraz art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130, art. 132 ust. 1a, ust. 2 i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1998 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm. dalej: "ugn") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 265, dalej: "kpa"), ustalił na rzecz M.R.Ł. odszkodowanie w kwocie 12 542,34 złote za udział 1/16 części w nieruchomości gruntowej, stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] o pow. 0,0021 ha, nr [...] o pow. 0,1714 ha, nr [...] o pow. 0,0040 ha oraz nr [...] o pow. 0,0059 ha, położone w obr. [...] gm. P. zajęte pod drogę gminną, stanowiącą własność gminy P. uregulowane w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P. pod nr (...) (pkt 1 decyzji), orzekł, że do zapłaty odszkodowania określonego w pkt 1 zobowiązana jest gmina P. (pkt 2 decyzji), ustalił, że zapłata odszkodowania nastąpi jednorazowo w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna na wskazany przez stronę rachunek bankowy (pkt 3 decyzji) oraz wskazał, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego.
Po rozpoznaniu odwołania gminy P. decyzją z 25 maja 2020 r. nr 1569/2020 Wojewoda Mazowiecki (dalej także: "wojewoda", "organ II instancji) utrzymał w mocy powyższą decyzję.
W uzasadnieniu decyzji wojewoda wskazał, że w postępowaniu sporządzony został operat szacunkowy z 29 listopada 2019 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego A.W. Organ I instancji przyjął wskazany operat jako właściwy dowód do określenia wysokości odszkodowania za nieruchomość stanowiącą przedmiot postępowania. Ocenę tą organ II instancji podzielił, uznając tym samym, że zarzuty podniesione w odwołaniu nie stanowiły powodu do podważenia jego prawidłowości.
Powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżyła gmina P. Wyrokiem z 23 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1622/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że ustalenie przedmiotowego odszkodowania nastąpiło na podstawie art. 98 ust 3 ugn. Zgodnie z powołanym przepisem, za działki gruntu przejęte pod drogę publiczną dotychczasowemu właścicielowi przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Na gruncie rozpoznawanej sprawy nie budzi sporu, że strony nie uzgodniły wysokości odszkodowania na drodze cywilnoprawnej. Dalej Sąd I instancji wskazał, że skarżąca nie kwestionuje oparcia się przez organy na tej części operatu szacunkowego z 29 listopada 2019 r., która dotyczy określenia wartości rynkowej prawa własności nieruchomości gruntowej. W ocenie Sądu Wojewódzkiego istota sporu w sprawie dotyczy powiększenia wartości odszkodowania o wartość utwardzenia tłuczniem, w sytuacji gdy to skarżąca, a nie właściciel nieruchomości przejętej, poniósł koszt prac na utrzymanie drogi.
W dalszej kolejności Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z art. 130 ust. 1 ugn
wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Stosownie zaś do art. 134 ugn, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. W myśl natomiast art. 135 ust. 1 ugn, jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową. Przy tym przy określaniu wartości odtworzeniowej nieruchomości, oddzielnie określa się wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych (ust. 2). Przy określaniu wartości gruntu stosuje się przepisy art. 134 ust. 2-4 (ust. 3). Natomiast przy określaniu wartości budynków lub ich części, budowli, urządzeń infrastruktury technicznej i innych urządzeń szacuje się koszt ich odtworzenia, z uwzględnieniem stopnia zużycia. Z kolei art. 4 pkt 17 ugn stanowi, że przez stan nieruchomości należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Sąd Wojewódzki wywiódł, że z powyższego wynika, iż dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną określa się wartość rynkową tej nieruchomości mając na uwadze sposób jej zagospodarowania w chwili dokonania podziału w celu wydzielenia nieruchomości pod drogę, przy czym z uwagi na, treść powołanych przepisów ustawy nie budzi wątpliwości, że przy określeniu wartości rynkowej wydzielonej nieruchomości należy wziąć pod uwagę wszelkie jej składniki, które mają wpływ na wartość nieruchomości. W niniejszej sprawie biegła, zgodnie z art. 130 ust. 1 ugn określiła stan przejętej nieruchomości na dzień 19 lutego 2019 r., tj. datę wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Stosownie do opisu zamieszczonego w pkt 5.2 operatu (str. 6 operatu) na wspomnianą datę działki nr (...) nr (...) i nr (...) były utwardzone tłuczniem (powierzchnia utwardzenia wynosiła 1775 m2). Wobec takiego stanu nieruchomości w dacie wydania decyzji podziałowej, w ocenie Sądu Wojewódzkiego rzeczoznawca prawidłowo wzięła pod uwagę sposób zagospodarowania wycenianej nieruchomości, w tym mający wpływ na wartość rynkową nieruchomości składnik budowlany w postaci jej utwardzenia tłuczniem na powierzchni 1775 m2 i w konsekwencji, prawidłowo biegła powiększyła kwotę ustalonej wartości rynkowej prawa własności nieruchomości gruntowej o wyliczoną wartość odtworzeniową istniejącego na gruncie naniesienia budowlanego w postaci utwardzenia tłuczniem.
Sąd I instancji uznał, że słusznie w takiej sytuacji organy doszły do wniosku, iż tak określona wartość rynkowa nieruchomości wydzielonych pod drogi publiczne może stanowić podstawę ustalenia i wypłaty odszkodowania za te nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił stanowiska skarżącej, że w niniejszej sprawie organ miał obowiązek ustalenia kto konkretnie poniósł koszty utrzymania przedmiotowego gruntu przed jego wydzieleniem pod drogę gminną, a nie czyniąc takich ustaleń organ naruszył przepisy dotyczące prawidłowego prowadzenia postępowania dowodowego. W tym zakresie Sąd I instancji wskazał, że w postępowaniu o ustalenie odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi publiczne przedmiotem wyceny może być wyłącznie określenie wartości rynkowej nieruchomości zgodnie ze stanem jej zagospodarowania na datę wydania decyzji podziałowej. Przedmiotem wyceny nie może być natomiast określenie wartości kosztów jakie gmina poniosła na utwardzenie drogi nie będącej jej własnością. W konsekwencji, kwestie te nie mogą podlegać w niniejszej sprawie badaniu organu, a co za tym idzie również sądu administracyjnego. Skarżąca może dochodzić zwrotu ewentualnie poniesionych kosztów prac wykonanych na gruncie nie będącym jej własnością wyłącznie w postępowaniu przed sądem powszechnym.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła gmina P. Zaskarżając wyrok w całości, skarżąca kasacyjnie zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie prawa materialnego – art. 130 ust. 1, art. 135 ust. 2 i ust. 4 w związku z art. 4 pkt. 17 oraz w związku z art. 144 ust. 2 ugn, polegające na ich błędnej wykładni poprzez przyjęcie, że utwardzenie tłuczniem części nieruchomości stanowi element stanu nieruchomości mający wpływ na jej wartość, co skutkowało oddaleniem skargi.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano argumentację mającą przemawiać za jej uwzględnieniem. W oparciu o tak sformułowany zarzut skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów sądowych. Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W skardze kasacyjnej powołano wyłącznie podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 1 ppsa, wskazując na naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię wskazanych przepisów ugn. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny jest zobligowany przyjąć, że stan faktyczny sprawy przedstawia się w taki sposób, jak wynika to z ustaleń zaakceptowanych przez Sąd I instancji.
Istota sprawy sprowadza się do tego, czy wartość znajdującego się na gruncie utwardzenia terenu powinna zostać uwzględniona przy ustalaniu wartości nieruchomości i w konsekwencji wysokości odszkodowania.
Stosownie do art. 130 ust. 1 ugn, wysokość odszkodowania w sprawie w której zastosowanie miał art. 98 ust. 3 ugn określa się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale. Definicja legalna stanu nieruchomości zawarta jest w art. 4 pkt 17 ugn, zgodnie z którym przez stan nieruchomości należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Pojęcie "stanu nieruchomości" sprowadza się zatem do trzech zasadniczych elementów: stanu faktycznego wycenianej nieruchomości, jej stanu prawnego oraz faktycznego otoczenia tej nieruchomości.
Zasadnicze znaczenie w sprawie ma fakt, że jak wynika z przyjętego przez Sąd I instancji i niezakwestionowanego przez skarżącego kasacyjnie stanu faktycznego sprawy, sposób użytkowania przejętej nieruchomości na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział był tożsamy z celem wywłaszczenia – nieruchomość stanowi bowiem drogę – ul. S. (str. 6 operatu szacunkowego z 29 listopada 2019 r.). Funkcja drogowa tej nieruchomości przesądza jednocześnie o jej drogowym charakterze. Okoliczność powyższą skarżący kasacyjnie pomija, w rozważaniach co do stanu nieruchomości, tymczasem zgodnie z art. 143 ust. 2 ugn (w zarzucie powołano błędnie przepis art. 144 ust. 2 ugn – dotyczący partycypacji w kosztach budowy infrastruktury technicznej, który nie miał zastosowania w sprawie – z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika jednak, że intencją skarżącej kasacyjnie było powołanie jako naruszonego przepisu art. 143 ust. 2 ugn) – że przez urządzenia infrastruktury technicznej – o których mowa również w art. 4 pkt 17 ugn – rozumie się m.in. drogę. Wobec braku definicji "drogi" w przepisach ugn, należy w tym zakresie odwołać się do ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320 ze zm.), której art. 4 pkt 2 stanowi, że przez drogę należy rozumieć: budowlę składającą się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, stanowiącą całość techniczno-użytkową, usytuowaną w pasie drogowym i przeznaczoną do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Fakt niezaliczenia takiej drogi do kategorii dróg publicznych nie ma zatem znaczenia co do tego, czy droga ta stanowi urządzenie infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 143 ust. 2 i art. 4 pkt 17 ugn – przepis art. 143 ust. 2 ugn odwołuje się bowiem do pojęcia "drogi" a nie "drogi publicznej". Nie ma zatem żadnej przeszkody, aby znajdującą się na nieruchomości drogę niezaliczoną do kategorii dróg publicznych uznać za urządzenie infrastruktury technicznej, w rozumieniu powyższych przepisów (zob. również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 119/09), a co za tym idzie, także element stanu nieruchomości w rozumieniu art. 4 pkt 17 ugn.
Zgodnie z art. 4 pkt 1 ugn, przez nieruchomość gruntową należy rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności. Definicja powyższa odpowiada zatem normatywnie treści art. 46-49 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145 ze zm., dalej: "kc"). Nadto stosownie do art. 4 pkt 6a ugn, określanie wartości nieruchomości oznacza określanie wartości przedmiotu prawa własności i innych praw do nieruchomości. Nie ulega zatem wątpliwości, że dla potrzeb ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości niezbędne jest zidentyfikowanie wartości nie tylko samego gruntu w oderwaniu od przysługujących do niego praw, ale gruntu wraz ze znajdującymi się na nim naniesieniami, trwale z gruntem związanymi i stanowiącymi łącznie przedmiot prawa własności.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrażono stanowisko, że utwardzenie tłuczniem znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości nie stanowi części składowej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę nie podziela stanowiska skarżącego kasacyjnie.
Jak wynika z art. 47 § 2 kc, częścią składową rzeczy jest wszystko, co nie może być od niej odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego. Nadto, przepisem szczególnym w odniesieniu do nieruchomości gruntowych jest art. 48 kc, zgodnie z którym z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania. O tym, czy określone elementy stanowią części składowe jednej rzeczy złożonej, rozstrzyga obiektywna ocena gospodarczego znaczenia istniejącego między nimi fizycznego i funkcjonalnego powiązania. Jeśli są one powiązane fizycznie i funkcjonalnie, tak że tworzą razem gospodarczą całość, stanowią części składowe jednej rzeczy złożonej, choćby całość ta dała się technicznie łatwo zdemontować (zob. wyrok Sadu Najwyższego z 28 czerwca 2002 r., sygn. akt I CK 5/02).
Zważywszy, że przejęta nieruchomość w dniu wydania decyzji o podziale stanowiła drogę, związek funkcjonalny utwardzenia tłuczniem z nieruchomością należy rozważać właśnie w kontekście drogowego charakteru tej nieruchomości. Zgodnie z encyklopedią PWN, tłuczniem jest: kruszywo łamane jednokrotnie (jednokrotne przekruszenie surowca) o średnicy ziaren 20–80 mm, a nawet do 125 mm, otrzymywane przez łamanie lub kruszenie brył kamiennych lub gruzu ceglanego (t. ceglany), charakteryzujące się szorstkimi powierzchniami i ostrymi krawędziami ziaren, używane m.in. na nawierzchnie drogowe, podsypki nawierzchni kolejowych lub kruszywo do betonów (zob. Wielka Encyklopedia PWN, t. 27, Warszawa 2005 r. s. 430). Utwardzenie tłuczniem znajdujące się na nieruchomości drogowej należy zatem uznać za nawierzchnię tej drogi, wobec czego związek funkcjonalny między utwardzeniem tłuczniem a drogą na której znajduje się wskazane utwardzenie jest oczywisty, grunt stanowiący drogę oraz nawierzchnia tej drogi stanowią jedną i trwałą całość gospodarczą. Nie sposób bowiem w żaden sposób uznać, aby nawierzchnia drogi mogła nie być związana gospodarczo z drogowym sposobem wykorzystania tej nieruchomości. Nie sposób również przyjąć, aby połączenie utwardzenia drogi z gruntem stanowiącym drogę miało charakter tymczasowy bądź przemijający. Zważyć należy, że na bezpośrednie sąsiedztwo nieruchomości składa się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz grunty niezabudowane, inwestycyjne, zaś w nieznacznym otoczeniu również zabudowa usługowa (str. 6 operatu szacunkowego z 29 listopada 2019 r.). W kontekście stanu nieruchomości – który w rozumieniu art. 4 pkt 17 ugn obejmuje również otoczenie tej nieruchomości – oznacza to, że nieruchomość ta jest funkcjonalnie powiązana z przylegającą zabudową mieszkaniową i służy do korzystania z niej, gdzie funkcja ta obejmuje zarówno samą nieruchomość drogową jak i jej nawierzchnię.
Jak wynika z niezakwestionowanego przez skarżącą kasacyjnie stanu faktycznego sprawy, w postępowaniu nie przedstawiono dowodu na to, że znajdujące się na gruncie utwardzenia tłuczniem zostały wykonane przez gminę oraz że stanowią własność skarżącej kasacyjnie. Nadto zauważyć trzeba, że dokonane na nieruchomość nakłady nie są rzeczą w rozumieniu art. 45 kc, nawet jeśli polegają na przyłączeniu jakiś rzeczy (np. materiałów budowlanych). Przez połączenie z inną rzeczą, nakłady te stały się jej częścią składową. W związku z tym nakłady na nieruchomość, które stały się częściami składowymi gruntu, nie mogą być przedmiotem odrębnych praw rzeczowych (zob. W. Pawlak [w:] Kodeks cywilny. Komentarz. Tom I. Część ogólna, cz. 1 [art. 1–55], red. J. Gudowski, Warszawa 2021, art. 47).
Mając powyższe na uwadze, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego biegły rzeczoznawca majątkowy szacując wartość nieruchomości gruntowej stanowiącej drogę prawidłowo uwzględnił wartość znajdującego się na gruncie naniesienia budowlanego w postaci utwardzenia tłuczniem, które stanowi nawierzchnię tej drogi, a zatem jej część składową.
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu i dlatego na podstawie art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.