I OSK 2224/23

I OSK 2224/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Karol Kiczka
Maria Grzymisławska-Cybulska /sprawozdawca/
Piotr Niczyporuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
III SA/Kr 1456/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2023-02-15
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 615
art. 17 ust. 1 pkt. 4,
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 23 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 lutego 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1456/22 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 14 lipca 2022 r. sygn. akt SKO.NP/4115/247/2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia 6 maja 2022 r. nr DŚRSM-5202-54/22.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 15 lutego 2023 r. sygn. III SA/Kr 1456/22 oddalił skargę A.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 14 lipca 2022 r. sygn. akt SKO.NP/4115/247/2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że brak jest związku przyczynowego między rezygnacją z pracy a opieką nad matką. Sąd pierwszej instancji zaaprobował ustalenie organów, że skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia w czerwcu 2021 roku, natomiast znaczny stopień niepełnosprawności jej matki został orzeczony dopiero w lutym 2022 roku. Wskazano na niewystarczający zakres sprawowanej opieki. Sąd stwierdził, że czynności wykonywane przez skarżącą (takie jak pranie, sprzątanie, gotowanie, robienie zakupów, organizowanie wizyt lekarskich) nie stanowią "stałej lub długotrwałej opieki" w rozumieniu przepisów. Matka skarżącej jest w dużej mierze samodzielna – sama się myje, ubiera, korzysta z toalety i spożywa posiłki. Wykonywane przez skarżącą czynności są uznawane za typową pomoc w prowadzeniu gospodarstwa domowego, która nie wyklucza podjęcia pracy zarobkowej, nawet w niepełnym wymiarze godzin. Sąd pierwszej instancji zaakcentował też, że obowiązek opieki spoczywa przede wszystkim na rodzinie. Skarżąca ma brata, który, choć mieszka w innej miejscowości, również jest zobowiązany do pomocy nad matką. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podkreślono, że państwowa pomoc ma charakter subsydiarny, co oznacza, że można o nią wnioskować dopiero po wyczerpaniu wszystkich innych możliwości, w tym wsparcia ze strony pozostałych członków rodziny.
Skargę kasacyjną od wyroku wywiodła A.W., reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu, zarzucając Sądowi pierwszej instancji:
1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a., polegającego na przedstawieniu stanu sprawy w uzasadnieniu wyroku niezgodnie ze stanem rzeczywistym, poprzez pominięcie w opisanym stanie faktycznym, że matka skarżącej cierpi na chorobę Alzheimera, która to choroba wpływa w głównej mierze na zachowanie matki skarżącej w takim zakresie, że ta stanowi dla siebie zagrożenie w przypadku pozostawienia bez opieki i wymaga stałej dyspozycyjności skarżącej, oraz
b) art. 145 §1 pkt. 1. c p.p.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a, poprzez oddalenie przez WSA skargi mimo naruszenia przez zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji normy art. 7, 77 § 1 i § 3 oraz art. 80 k.p.a., poprzez pominięcie faktu, że choroba Alzheimera ma charakter otępienny, a matka skarżącej ze względu na tę chorobę stanowi dla siebie zagrożenie w przypadku pozostawienia bez opieki i wymaga stałej dyspozycyjności Skarżącej,
- co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji obu instancji, a także na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, poprzez uznanie, że opieka nad matką skarżącej nie uniemożliwia skarżącej podjęcia zatrudnienia;
2. naruszenie prawa materialnego, tj.:
a) naruszenie art. 17 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (dalej jako: u.ś.r.) - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie nie zachodzą wymienione w tym przepisie przesłanki dla uwzględnienia wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, w szczególności że nie zachodzi konieczność sprawowania stałej i długotrwałej opieki nad matką skarżącej;
b) naruszenie art. 17 ust. 1 pkt. 4 u.ś.r. - poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że istnienie innych osób (brata skarżącej) zobowiązanych do alimentacji względem matki Skarżącej stanowi przesłankę negatywną dla możliwości przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.
Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, rozpoznanie sprawy i uchylenie decyzji I Instancji i decyzji II Instancji w całości, albo ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o przyznanie pełnomocnikowi skarżącej kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024, poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Analiza przywołanych w niniejszej sprawie podstaw skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że złożona skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Spór w niniejszej sprawie dotyczy odmowy przyznania skarżącej A.W. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad matką. Istota problemu koncentruje się na ocenie, czy zgromadzony materiał dowodowy, w szczególności rodzinny wywiad środowiskowy, uzasadniał stwierdzenie, że opieka sprawowana przez skarżącą ma charakter stały i jest na tyle absorbująca, że uniemożliwia podjęcie zatrudnienia. Kolejnym kluczowym zagadnieniem jest interpretacja przesłanki "niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia" oraz kwestia obowiązku alimentacyjnego pozostałych członków rodziny. Sąd pierwszej instancji, podobnie jak organy administracji, uznał, że zakres opieki nie uzasadniał rezygnacji z pracy, a brak wcześniejszej aktywności zawodowej skarżącej oraz posiadanie brata, który mógłby partycypować w opiece, stanowiły przesłanki negatywne dla przyznania świadczenia. Skarga kasacyjna kwestionuje te ustalenia, zarzucając błąd w ocenie dowodów oraz niewłaściwą wykładnię przepisów.
Zasadny okazał się zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a., a także art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 – dalej jako: k.p.a.). Sąd Wojewódzki, aprobując w całości stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie dokonał wystarczająco wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w szczególności w zakresie poszanowania przez organy administracji zasady prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów. Sąd pierwszej instancji bezkrytycznie zaaprobował ocenę organu odwoławczego dotyczącą zakresu opieki sprawowanej przez skarżącą nad jej matką, urodzoną w 1935 roku i cierpiącą na demencję.
Organ odwoławczy, a w ślad za nim Sąd pierwszej instancji, w sposób dowolny i sprzeczny z materiałem dowodowym zdeprecjonował znaczenie czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącą, kwalifikując je jako "zwykłe czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego". Pominięto przy tym kluczową okoliczność, że czynności te zyskują charakter opiekuńczy w sytuacji, gdy osoba niepełnosprawna nie jest w stanie ich samodzielnie wykonać ze względu na stan zdrowia. W kontekście zdiagnozowanej u matki skarżącej demencji (co zostało udokumentowane w wywiadzie środowiskowym wraz z adnotacją o wymogu stałej opieki), o charakterze postępującego otępienia, argumentacja Kolegium i Sądu pierwszej instancji, staje się wewnętrznie sprzeczna i nieadekwatna do okoliczności faktycznych sprawy. W trakcie wywiadu środowiskowego z kwietnia 2022 r. skarżąca wskazywała, że to przez demencję nie może ona zostawić mamy w domu na dłużej samej. W odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej opisywała, że jej mama nie poznaje miejsc w których bywa od lat, nie odbiera telefonów, nie orientuje się w czasie, zdarza jej się odkręcić gaz i nie wiedzieć w jakim celu to zrobiła, co stwarza zagrożenie nie tylko dla niej samej ale również dla otoczenia. Jak trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, choroba Alzheimera mimo, że nie zawsze uniemożliwia samodzielne wykonywanie podstawowych czynności fizjologicznych, stwarza dla chorego poważne zagrożenie i wymaga stałej dyspozycyjności opiekuna oraz ciągłego nadzoru. Zaniechanie uwzględnienia w ocenie stanu faktycznego tej kluczowej informacji, pomimo jej faktycznego istnienia, stanowiło naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego. Wadliwa ocena zebranego materiału, polegająca na pominięciu istoty choroby matki skarżącej, naruszała z kolei art. 80 k.p.a. Te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziły do błędnego ustalenia braku związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką.
Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, aprobowanym w uzasadnieniu, że fakt istnienia innych osób zobowiązanych alimentacyjnie (brata skarżącej) mógłby stanowić przesłankę negatywną dla przyznania świadczenia. Istnienie innych osób zobowiązanych do alimentacji nie może podważać prawa do świadczenia osoby, która faktycznie i w pełni opiekuje się rodzicem, rezygnując z aktywności zawodowej. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do przerzucenia na stronę wnioskującą o świadczenie pielęgnacyjne, ciężaru dowodu w zakresie zaspokojenia potrzeb opiekuńczych przez innych członków rodziny, co jest niezgodne z celami ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Zasadny okazał się również zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 29 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022, poz. 615 – dalej jako: u.ś.r.), poprzez jego błędną wykładnię. Sąd pierwszej instancji, podobnie jak organy, przyjął, że związkowi przyczynowo-skutkowemu między niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką sprzeciwia się to, że skarżąca nie była osobą aktywną zawodowo. Taka interpretacja jest całkowicie sprzeczna z literalnym brzmieniem wskazanego przepisu, który wyraźnie stanowi, że świadczenie to przysługuje zarówno osobom, które "rezygnują z zatrudnienia", jak i tym, które "nie podejmują zatrudnienia". Ustawodawca w sposób świadomy i celowy przewidział możliwość przyznania świadczenia osobom, które dotychczas nie pracowały, uznając, że opieka nad osobą niepełnosprawną uniemożliwia im podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Ocena Sądu Wojewódzkiego, że skoro skarżąca zaprzestała aktywności zawodowej przed datą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności matki, to brak jest związku przyczynowego, jest więc nieuprawniona i pomija fakt, iż świadczenie może przysługiwać również osobom bezrobotnym, które w momencie składania wniosku spełniają kryteria konieczności sprawowania opieki.
Pomimo, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, to niezasadnie Sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. - będącego przepisem procesowym - w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego typu wpływ ewentualnego naruszenia wymogów uzasadnienia, skargą kasacyjną wykazany nie został. Podniesiony w niniejszej sprawie zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się w istocie do polemiki ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji. Polemika z oceną dokonaną przez Sąd pierwszej instancji nie może jednak uzasadniać zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a.
Zważywszy na to, że Sąd pierwszej instancji zaakceptował wadliwe rozstrzygnięcie organu, wyrok ten nie mógł się ostać. Zarzuty skargi kasacyjnej okazały się trafne w zasadniczej mierze i uzasadniają uchylenie zaskarżonego wyroku oraz poprzedzających go decyzji.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i - uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 188 p.p.s.a., rozpoznając skargę. Wobec tego, wydane w sprawie decyzje organu I i II instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.
W ponownie prowadzonym postępowaniu, organy podejmą rozstrzygnięcie uwzględniające fakt, że w sprawie ziściły się pozytywne przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a., mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a.